EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 22.5.2017

COM(2017) 531 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

België

Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

België

Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

1.    Inleiding

Artikel 126 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU of het Verdrag) stelt de buitensporigtekortprocedure (BTP) vast. Die procedure wordt nader gespecificeerd in Verordening (EG) nr. 1467/97 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten 1 , die deel uitmaakt van het stabiliteits- en groeipact (SGP). In Verordening (EU) nr. 473/2013 zijn specifieke bepalingen voor lidstaten van de eurozone onder de BTP vastgesteld 2 .

Overeenkomstig artikel 126, lid 2, VWEU dient de Commissie op basis van twee criteria te monitoren of de begrotingsdiscipline wordt nageleefd: a) of de verhouding tussen het voorziene of feitelijke overheidstekort en het bruto binnenlands product (bbp) de referentiewaarde van 3 % overschrijdt; en b) of de verhouding tussen de overheidsschuld en het bbp de referentiewaarde van 60 % overschrijdt, tenzij deze in voldoende mate afneemt en de referentiewaarde in een bevredigend tempo benadert.

Artikel 126, lid 3, VWEU, bepaalt dat indien een lidstaat niet voldoet aan één of beide van die criteria, de Commissie een verslag dient op te stellen. In het verslag moet er ook "rekening mee (worden) gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en worden alle andere relevante factoren in aanmerking genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van de lidstaat op middellange termijn".

In voorliggend verslag, dat de eerste stap in de BTP vormt, wordt nagegaan of België het tekort- en schuldcriterium van het Verdrag heeft nageleefd, waarbij met de economische achtergrond en andere relevante factoren rekening wordt gehouden.

Op 18 mei 2016 heeft de Commissie een voorgaand verslag uitgebracht op grond van artikel 126, lid 3, VWEU, omdat België onvoldoende voortgang richting naleving van de schuldverminderingsbenchmark maakte in 2015. De conclusie van het verslag luidde dat, na de beoordeling van alle relevante factoren die op het eerste gezicht de niet-naleving kunnen rechtvaardigen, het schuldcriterium als omschreven in het Verdrag en in Verordening (EG) nr. 1467/97 momenteel als nageleefd moet worden beschouwd. Die relevante factoren omvatten met name: i) de ongunstige economische omstandigheden die de naleving van de overgangsregel voor de schuld bijzonder moeilijk maakten; ii) de verwachting dat de verwezenlijking van de vereiste aanpassing in de richting van de budgettaire middellangetermijndoelstelling (MTD) algemeen genomen is gewaarborgd, en iii) de verwachte implementatie van ambitieuze groeibevorderende structurele hervormingen in overeenstemming met de toezegging van de autoriteiten, die naar verwachting zou bijdragen aan schuldvermindering op middellange tot lange termijn.

Uit gegevens waarvan de Belgische autoriteiten op 31 maart 2017 kennisgeving hebben gedaan 3 en die vervolgens door Eurostat zijn gevalideerd 4 blijkt dat het overheidstekort in België in 2016 2,6 % van het bbp bereikte, terwijl de schuld met 105,9 % van het bbp hoger lag dan de referentiewaarde van 60 % van het bbp. Voor 2017 werd in de kennisgeving uitgegaan van een tekort van 1,7 % van het bbp en een schuldquote van 105,6 % van het bbp, terwijl in het stabiliteitsprogramma van 2017, door de Commissie ontvangen op 28 april 2017, wordt uitgegaan van een tekort van 1,6 % van het bbp en een schuldquote van 105,2 % van het bbp. Eurostat heeft een voorbehoud gemaakt over de kwaliteit van de gegevens die door België met betrekking tot de sectorclassificatie van ziekenhuizen zijn gerapporteerd. Eurostat is van oordeel dat onder ESR 2010 openbare ziekenhuizen in België bij de overheidssector moeten worden ingedeeld, hetgeen nu niet het geval is. Een mogelijke toekomstige herindeling zou leiden tot een beperkte stijging van de overheidsschuld van ongeveer 0,3 pp. van het bbp.

Uit de ter kennis gebrachte gegevens blijkt dat België onvoldoende voortgang heeft gemaakt richting naleving van de schuldverminderingsbenchmark in 2016 (zie tabel 1). De verandering in het structureel saldo bedroeg naar schatting 0,1 % van het bbp in 2016, in vergelijking met een vereiste minimale lineaire structurele aanpassing (MLSA) van 2,2 % van het bbp 5 . Bovendien zal in 2017 en 2018 België volgens de prognoses niet voldoen aan de schuldverminderingsbenchmark omdat zijn schuldquote 2,7 pp. en 2,1 pp. van het bbp boven de schuldbenchmark zal blijven volgens de voorjaarsprognoses 2017 van de Commissie. Op basis van het scenario opgenomen in het stabiliteitsprogramma 2017 zou de kloof 0,8 pp. van het bbp bedragen in 2017 en net 0,1 pp. in 2018, waarbij in het stabiliteitsprogramma van naleving van het schuldcriterium vanaf 2019 wordt uitgegaan. Het verschil met de prognoses van de Commissie is toe te schrijven aan een tekortvermindering die 0,3 pp. hoger is in 2017 en 1 pp. hoger in 2018 aangezien de prognoses van de Commissie uitgaan van ongewijzigd beleid terwijl het stabiliteitsprogramma de geplande inspanning meetelt. Dat verschil releveert het belang van tekortvermindering voor naleving van het schuldcriterium.

In het algemeen vormt de onvoldoende voortgang richting naleving van de schuldverminderingsbenchmark door België in 2016 bewijs dat er op het eerste gezicht sprake is van een buitensporig tekort voor de toepassing van het stabiliteits- en groeipact alvorens evenwel alle factoren in aanmerking worden genomen zoals hieronder beschreven.

De Commissie heeft bijgevolg dit verslag opgesteld om de afwijking van de schuldverminderingsbenchmark en de overschrijding van de referentiewaarde van het Verdrag grondig te beoordelen teneinde na te gaan of de inleiding van een buitensporigtekortprocedure gerechtvaardigd is nadat alle relevante factoren in aanmerking zijn genomen. In punt 2 van het verslag wordt het tekortcriterium onderzocht. In punt 3 wordt het schuldcriterium onderzocht. Punt 4 heeft betrekking op overheidsinvesteringen en andere relevante factoren en bevat onder meer een beoordeling van de inachtneming van het vereiste aanpassingstraject in de richting van de MTD. In het verslag wordt rekening gehouden met de op 11 mei 2017 gepubliceerde voorjaarsprognoses 2017 van de Commissie alsook met de door de Commissie verrichte evaluatie van latere macro-economische en budgettaire ontwikkelingen.

Tabel 1. Overheidstekort en -schuld (% van het bbp)

2.Tekortcriterium

Het overheidstekort van België vergrootte van 2,5 % van het bbp in 2015 tot 2,6 % in 2016. Volgens de voorjaarsprognoses 2017 van de Commissie verkleint het tekort tot 1,9 % in 2017, zodat de referentiewaarde van het Verdrag van 3 % van het bbp wordt gerespecteerd. In 2018 zal volgens de prognoses van de Commissie het tekort opnieuw stijgen tot 2,0 % van het bbp bij ongewijzigd beleid.

In het meerjarig traject opgenomen in het stabiliteitsprogramma 2017 wordt een tekortvermindering tot 1,6 % in 2017 en tot 0,7 % in 2018 naar voren gebracht. Het verschil in 2017 tussen de prognoses van de Commissie en het stabiliteitsprogramma komt voort uit een aantal maatregelen die niet volledig zijn meegerekend in de prognoses van de Commissie, bijvoorbeeld fiscale regularisatie, de activering van langdurig zieken of fraudebestrijdingsmaatregelen. Voor 2018 wordt het verschil veroorzaakt door het feit dat de projecties van de Commissie alleen maatregelen omvatten die voldoende gedetailleerd zijn.

België voldoet aldus aan het tekortcriterium als omschreven in het Verdrag en in Verordening (EG) nr. 1467/97.

3.Schuldcriterium

De bruto-overheidsschuld is gestegen van 87 % van het bbp in 2007 tot 106,7 % van het bbp aan het einde van 2014, een stijging van bijna 20 pp. van het bbp. In 2015 daalde de overheidsschuld tot 106 % dankzij een neerwaartse stock-flow adjustment in verband met de terugbetaling van aan een financiële instelling toegekende steun. De schuld heeft zich in het algemeen gestabiliseerd in 2016 omdat een klein primair overschot een opwaartse stock-flow adjustment compenseerde waarbij het sneeuwbaleffect (het rentegroeiverschil) ongeveer neutraal bleef. De schulddynamiek wordt meer in detail behandeld in punt 4.3.

Volgens de prognoses van de Commissie zal de schuld de komende jaren licht verminderen, tot 105,6 % van het bbp in 2017 en 105,1 % in 2018. De jaarlijkse neerwaartse impact van 1,5 pp. van het bbp veroorzaakt door primaire overschotten en het sneeuwbaleffect zullen naar verwachting gedeeltelijk tenietgedaan worden door opwaartse stock-flow adjustments in 2017-2018. De prognoses van de Commissie zijn afgerond op 25 april 2017, vóór de verkoop van een deel van de participatie van de Belgische staat in BNP Paribas op 3 mei 2017. Die desinvestering vertegenwoordigt ongeveer 0,5 % van het bbp. Wanneer de prognoses van de Commissie voor deze neerwaartse stock-flow adjustment worden gecorrigeerd (ervan uitgaande dat de opbrengsten volledig gebruikt worden voor schuldvermindering), zou de overheidsschuld 105,2 % van het bbp bedragen in 2017 en 104,6 % in 2018. De kloof ten opzichte van de schuldverminderingsbenchmark zou licht verkleinen in 2017 (van 2,7 pp. tot 2,6 pp.) en ongewijzigd blijven in 2018 op 2,1 pp.

Volgens het stabiliteitsprogramma 2017 van België zou de schuldquote tot 105,2 % dalen aan het einde van 2017 en tot 103,4 % in 2018. Het verschil ten opzichte van de projectie van de Commissie bij ongewijzigd beleid komt voort uit een lager voorzien totaal tekort en kleinere stock-flow adjustments, waarbij de nominale groeiaannames in het algemeen gelijk zijn. Bovendien is in het in het stabiliteitsprogramma opgenomen scenario de gedeeltelijke desinvestering van BNP Paribas niet meegeteld. Het corrigeren voor dat element (in de veronderstelling dat de opbrengsten volledig worden gebruikt voor schuldvermindering) zou de overheidsschuld op 104,7 % van het bbp brengen in 2017 en op 102,9 % in 2018. De kloof ten opzichte van de schuldverminderingsbenchmark zou licht dalen tot 0,7 pp. in 2017 (komende van 0,8 pp.) en ongewijzigd blijven in 2018 op 0,1 pp.

Tabel 2: Schulddynamiek

Na de intrekking van de buitensporigtekortprocedure in juni 2014 was België onderworpen aan een overgangsperiode van drie jaar om aan de schuldverminderingsbenchmark te voldoen. Die overgangsperiode startte in 2014 en eindigde in 2016. Om gedurende de overgangsperiode voor continue en effectieve voortgang richting naleving van de benchmark te zorgen, moeten de lidstaten tegelijk aan beide volgende voorwaarden voldoen:

a.    allereerst mag de jaarlijkse structurele aanpassing niet meer dan ¼ % van het bbp van de MLSA afwijken om ervoor te zorgen dat de schuldverminderingsbenchmark aan het einde van de overgangsperiode wordt nageleefd;

b.    in de tweede plaats mag de resterende jaarlijkse structurele aanpassing op elk moment tijdens de overgangsperiode niet groter zijn dan ¾ % van het bbp (tenzij de eerste voorwaarde een jaarlijkse inspanning van meer dan ¾ % van het bbp inhoudt, wat het geval is voor België).

Op basis van de voorjaarsprognoses 2017 van de Commissie was een structurele inspanning van 1,4 % van het bbp vereist geweest in 2015 om voldoende voortgang te maken bij het voldoen aan de schuldverminderingsbenchmark, die significant hoger was dan de aanpassing richting MTD van ten minste 0,6 % van het bbp zoals aanbevolen door de Raad in juli 2015. Het structureel saldo wordt geacht met 0,6 % van het bbp te zijn verbeterd in 2015, zodat de eerste voorwaarde niet wordt nageleefd.

Gezien het tekort in 2015 bereikte de resterende vereiste aanpassing in het laatste jaar van de overgangsperiode, 2016, 2,2 % van het bbp. Het structureel saldo wordt geacht met 0,1% van het bbp te zijn verbeterd in 2016. Bijgevolg voldeed België tegen het einde van de overgangsperiode niet aan de schuldverminderingsbenchmark.

De analyse wijst er aldus op dat op het eerste gezicht niet aan het schuldcriterium voor de toepassing van het Verdrag en Verordening (EG) nr. 1467/1997 wordt voldaan op basis van de begrotingsresultaten 2016 en de voorjaarsprognoses 2017 van de Commissie alsmede het stabiliteitsprogramma 2017, alvorens echter alle relevante hieronder beschreven factoren in aanmerking worden genomen,.

4.    Relevante factoren

Artikel 126, lid 3, VWEU bepaalt: "In het verslag van de Commissie wordt er tevens rekening mee gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en worden alle andere relevante factoren in aanmerking genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van de lidstaat op middellange termijn." Die factoren worden nader omschreven in artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97, dat ook bepaalt dat terdege rekening moet worden gehouden met "alle andere factoren die naar het oordeel van de betrokken lidstaat relevant zijn om de naleving van de tekort- en schuldcriteria uitvoerig te kunnen beoordelen, welke factoren die lidstaat aan de Raad en de Commissie kenbaar heeft gemaakt".

In geval van een kennelijke schending van het schuldcriterium is de analyse van de relevante factoren in het bijzonder gerechtvaardigd aangezien de schulddynamiek in sterkere mate dan het tekort wordt beïnvloed door factoren waarover de overheid geen controle heeft. Dit wordt erkend in artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97, dat bepaalt dat de relevante factoren bij de nalevingsbeoordeling op basis van het schuldcriterium in aanmerking moeten worden genomen, ongeacht de omvang van de inbreuk. In dat verband moeten ten minste de volgende drie belangrijke aspecten in aanmerking worden genomen (en zijn in het verleden in aanmerking genomen) bij de beoordeling van de naleving van het schuldcriterium gezien de impact ervan op de dynamiek en de houdbaarheid van de schuld:

1.    inachtneming van de MTD of van het aanpassingstraject richting die doelstelling, hetgeen wordt geacht de houdbaarheid of een snelle voortgang richting houdbaarheid te waarborgen onder normale macro-economische omstandigheden. Omdat qua opzet de landspecifieke MTD’s rekening houden met het schuldniveau en impliciete verplichtingen, moet inachtneming van de MTD of het aanpassingstraject in de richting daarvan ervoor zorgen dat de schuldquotes ten minste op de middellange termijn naar een prudent niveau convergeren;

2.    structurele hervormingen die reeds zijn geïmplementeerd of gedetailleerd in een plan voor structurele hervormingen en die naar verwachting de houdbaarheid op middellange termijn zullen bevorderen door hun impact op groei, waardoor zij ertoe bijdragen de schuldquote bevredigend te doen dalen. In het algemeen zal de inachtneming van de MTD (of van het aanpassingstraject in de richting daarvan), samen met het implementeren van structurele hervormingen (in de context van het Europees semester), onder normale economische omstandigheden naar verwachting de schulddynamiek houdbaar maken via de gecombineerde impact op het schuldniveau zelf (via het realiseren van een gezonde begrotingssituatie wanneer de MTD wordt bereikt) en op de economische groei (via de hervormingen);

3.ongunstige macro-economische omstandigheden, en met name lage inflatie, die een belemmering kunnen vormen voor de vermindering van de schuldquote en de naleving van de SGP-bepalingen bijzonder moeilijk kunnen maken. Een omgeving van lage inflatie vereist dat een lidstaat moeilijkere structurele aanpassingen doorvoert om tijdens de overgangsperiode aan de MLSA te voldoen en negatieve-inflatieverrassingen kunnen bijdragen tot de opwaartse herzieningen van de vereiste MLSA in de loop van de tijd. Bovendien wordt bij de schuldverminderingsbenchmark gezien de opzet ervan aangenomen dat de groei van de bbp-deflator tegen 2021 naar het langetermijngemiddelde van 2 % terugkeert, waardoor naleving van de prospectieve schuldbenchmark bijzonder moeilijk wordt. Onder dergelijke omstandigheden is naleving van de MTD of van het aanpassingstraject in de richting daarvan een zeer belangrijke relevante factor bij de beoordeling van de naleving van het schuldcriterium.

In het licht van het bovenstaande worden hierna achtereenvolgens de volgende onderwerpen behandeld: 1) de economische positie op middellange termijn; 2) de begrotingssituatie op middellange termijn, inclusief een beoordeling van de naleving van de vereiste aanpassing richting MTD en de ontwikkeling van publieke investeringen; 3) de ontwikkelingen van de schuldpositie van de overheid op middellange termijn, de dynamiek ervan en de houdbaarheid ervan; 4) andere door de Commissie relevant geachte factoren; en 5) andere door de lidstaat naar voren gebrachte factoren.

4.1.    Economische situatie op middellange termijn

Conjunctuurklimaat, potentiële groei en inflatie

De Belgische economie bleek vrij veerkrachtig te zijn na de wereldwijde economische recessie in 2009. Dankzij de krachtige economische groei in 2010 en 2011 bereikte het bbp snel weer niveaus van voor de crisis. Die herstelperiode werd echter gevolgd door stagnatie, met vlakke bbp-groei in 2012 en 2013. In 2014 en 2015 veerde de economische activiteit weer op en bereikte de groei respectievelijk 1,7 % en 1,5 %. Deze viel terug tot 1,2 % in 2016, waarbij verondersteld wordt dat de terroristische aanslagen van maart 2016 en de veiligheidssituatie in de maanden vóór en na die gebeurtenissen een negatieve, zij het tijdelijke impact op de Belgische economie hebben gehad. Volgens de voorjaarsprognoses 2017 van de Commissie zal de groei weer aantrekken tot 1,5 % in 2017 en 1,7 % in 2018 als gevolg van de binnenlandse vraag, met name de private consumptie en investeringen.

De geraamde potentiële groei van België is met gemiddeld 1,2 % over 2014-2018 vrij laag. De vertraging in vergelijking met de situatie vóór 2009 heeft een brede basis aangezien zij de uitdrukking is van de voortzetting van een langetermijntrend van dalende verbeteringen van de totale factorproductiviteit (die wordt geacht zich de jongste jaren op een laag niveau te hebben gestabiliseerd), een daling van de bijdrage van arbeid aan de potentiële groei (als gevolg van een tragere groei van de bevolking in de werkende leeftijd) en iets lagere kapitaalopbouw. De negatieve output gap is verkleind tot -0,3 % in 2015 in vergelijking met een dieptepunt van -1,6 % in 2013. Hij is opnieuw licht vergroot in 2016 aangezien de groei onder zijn potentieel bleef, maar zou in 2017 en 2018 weer verkleinen, wanneer de output gap zou worden gedicht.

Net als andere lidstaten van de eurozone kende België een langdurige periode van lage binnenlandse prijzengroei. De bbp-deflator steeg met 0,7 % in 2014 en met 0,9 % in 2015 in vergelijking met het historische gemiddelde van ongeveer 2 %. Hij versnelde tot 1,6 % in 2016. De betrekkelijk lage bbp-deflator tot 2015 had een belangrijke impact op de ontwikkeling van de schuldquote de jongste jaren en heeft de structurele aanpassing verhoogd die vereist is om ervoor te zorgen dat de schuldquote krachtig daalt, zoals vereist door de prospectieve schuldbenchmark 6 . Als gevolg daarvan was de MLSA voor België (2,2 % van het bbp in 2016, zie tabel 1) substantieel hoger dan de begrotingsinspanning van 0,6 % van het bbp zoals aanbevolen door de Raad in juli 2016. In het licht van bovenvermelde ongunstige conjuncturele omstandigheden kan een dergelijke grote inspanning haalbaar noch wenselijk zijn. Bovendien ondervond het primaire saldo eveneens de impact van die conjuncturele omstandigheden, hetgeen doorwerkte in de overheidsschuld. Economische omstandigheden verklaren aldus gedeeltelijk de niet-naleving van de MLSA in 2016.

De voortdurende verbetering van de macro-economische omstandigheden betekent echter dat zij niet langer als een belangrijke verzachtende factor kunnen worden beschouwd bij het verklaren van de kloof ten opzichte van de prospectieve schuldbenchmark (2,7 % in 2017). De bbp-deflator zal naar verwachting 1,8 % bereiken in 2017 aangezien de prijzengroei dichter in de buurt van het langetermijngemiddelde komt, met een nominale groei die tot 3,4 % stijgt in zowel 2017 als 2018.

Tabel 3: Macro-economische en budgettaire ontwikkelingena

Dalende rentetarieven hebben een ondersteunende context voor budgettaire consolidatie gecreëerd. De impliciete nominale rente op de Belgische overheidsschuld is de afgelopen twee decennia voortdurend gedaald en die trend is de jongste jaren versneld. Als gevolg daarvan zijn de totale rente-uitgaven van de overheid blijven afnemen als percentage van het bbp. De rente-uitgaven zijn tussen 2007 en 2016 met circa 1,1 pp. van het bbp gedaald. Deze meevallers bedroegen 0,2 pp. in 2015 alsmede in 2016, en dergelijke stijgingen worden ook in 2017-2018 verwacht. Tegen die achtergrond van dalende rente-uitgaven gaat de verandering in het structureel saldo in 2016-2017 volgens de prognoses van de Commissie (+ 0,1 % respectievelijk + 0,6 %) gepaard met een verslechtering van het structureel primair saldo in 2016 (-0,1 %) en een lagere verbetering in 2017 (0,3 %). De sensitiviteitsanalyse in het stabiliteitsprogramma 2017 releveert hoe een lineaire stijging van de rentecurve met 100 bp. hogere kosten van 0,1 % van het bbp zou impliceren in 2017, een bedrag dat zou stijgen tot 0,4 % van het bbp in 2020 7 , zij het bij een uitgangssituatie van dalende rentebetalingen. Dit onderstreept de risico’s die inherent zijn aan een consolidatiestrategie die significant steunt op meevallers die voortkomen uit lagere rente-uitgaven.

Structurele hervormingen

In haar mededeling van 13 januari 2015 heeft de Commissie de band versterkt tussen effectieve implementatie van structurele hervormingen, investeringen en budgettaire verantwoordelijkheid ter ondersteuning van groei en werkgelegenheid, binnen de bestaande regels van het SGP.

In het landverslag 2017 voor België werd geconcludeerd dat het land enige voortgang had gemaakt bij de aanpak van de landspecifieke aanbevelingen 2016. Er was substantiële voortgang gemaakt bij de hervorming van het wettelijke kader inzake loononderhandelingen, de zogenaamde wet van 1996 tot bevordering van de werkgelegenheid en vrijwaring van het concurrentievermogen. De door het Parlement in maart 2017 goedgekeurde hervorming versterkt het preventieve aspect van de wet om te vermijden dat in de toekomst de uurloonkosten opnieuw sneller zouden groeien dan bij de drie belangrijkste handelspartners. Daartoe moeten de sociale partners een veiligheidsmarge respecteren bij de vaststelling van het plafond voor de stijging van de reële lonen, om te anticiperen op potentieel hogere binnenlandse inflatie of lagere loongroei in de referentielanden. Bovendien vereist de gewijzigde wet de geleidelijke vermindering van de vóór 1996 opgebouwde uurloonkloof. De nieuwe wet voorkomt ook dat verminderingen van socialezekerheidsbijdragen volledig wordt vertaald in loonsverhogingen. Als er niettemin nieuwe kloven zouden ontstaan, moeten versterkte correctiemechanismen voor automatische verkleining zorgen. Met die hervormingen zijn een belangrijk element van de landspecifieke aanbevelingen geïmplementeerd en wordt een gestage voortzetting mogelijk van de verbeteringen van het concurrentievermogen die de afgelopen jaren zijn gerealiseerd, hetgeen in 2016 geleid heeft tot de conclusie dat België niet langer macro-economische onevenwichtigheden ondervond.

Volgens het landverslag is er ook enige voortgang betreffende de werking van de arbeidsmarkt. Robuuste banencreatie, in het bijzonder in de private sector, werd aangewakkerd door de verminderingen van de belastingen op arbeid en loonmatigingsinspanningen. De voortgang met betrekking tot andere aanbevelingen sinds juli 2016 is minder tastbaar. Toch is in de loop van de laatste jaren belangrijke voortgang gemaakt op een aantal fronten. Het betreft hier in de eerste plaats de pensioenen en belastingen. Zoals werd behandeld in vorige verslagen onder artikel 126, lid 3 heeft België zijn publiek pensioensysteem hervormd de jongste jaren. Om de effectieve pensioenleeftijd te verhogen zijn de mogelijkheden tot vervroegde uittreding verminderd door verdere verstrenging van de basisvoorwaarden om in aanmerking te komen voor vervroegde uittreding en vervroegd pensioen. Ook zal de wettelijke pensioenleeftijd worden opgetrokken van 65 tot 66 in 2025 en tot 67 in 2030. De langetermijnimpact van dat pakket maatregelen is zichtbaar in de laatste projecties van de werkgroep vergrijzing: de pensioenuitgaven zullen naar verwachting stijgen met 1,3 pp. van het bbp tussen 2013 en 2060, in vergelijking met 3,3 pp. vóór de recentste hervormingen. Het verschil is grotendeels toe te schrijven aan de pensioenhervorming zelf (-1,6 pp. van het bbp), terwijl andere maatregelen zoals de indexsprong en de inkrimping van het overheidspersoneel (-0,4 pp. van het bbp) eveneens de toename van de uitgaven zullen afremmen. Die positievere vergrijzingsprojecties hebben België in staat gesteld zijn middellangetermijndoelstelling onder het SGP te verlagen van een structureel overschot van 0,75 % van het bbp tot een sluitende begroting in structurele termen.

Hoewel reeds goedgekeurde hervormingen aldus tot een substantiële vermindering van de verwachte stijging van de publieke pensioenuitgaven hebben geleid, zou de houdbaarheid van de begroting op lange termijn gebaat zijn bij verdere hervormingen om de verwachte toename van de uitgaven in verband met de vergrijzing onder controle te houden 8 . Bovendien zijn er tekenen die wijzen op een sterke verschuiving van vervroegde uittreding via het pensioensysteem en het systeem van werkloosheidsuitkeringen naar de ziekte- en arbeidsongeschiktheidsstelsels, waardoor de verwachte verbeteringen als gevolg van de goedgekeurde hervormingen gedeeltelijk teniet zouden worden gedaan. De uitgaven voor ziekte en arbeidsongeschiktheid zijn snel gestegen: van een in het algemeen stabiel niveau van ongeveer 1,2 % tot 2007 tot 1,9 % in 2016. Tegen het einde van haar regeerperiode in 2019 is de regering van plan om de basis te leggen voor de invoering van een publiek pensioensysteem op basis van credits vanaf 2030. Zodra volledig geïmplementeerd zou een dergelijk systeem automatische aanpassingen mogelijk maken om op demografische en economische ontwikkelingen in te spelen.

In het kader van een meerjarige belastinghervorming die in 2016 in gang is gezet, wordt de belastingdruk op arbeid verminderd. Zowel werkgevers als werknemers profiteren van maatregelen om de belastingwig te verkleinen. Enerzijds zal het wettelijke tarief van de socialezekerheidsbijdragen van werkgevers geleidelijk worden verminderd tot 25 % tegen 2018, met lagere effectieve tarieven voor lage tot modale lonen. Daarnaast zijn de loonsubsidies voor ploegen- en nachtarbeid verhoogd. Kmo’s en zelfstandigen worden van socialezekerheidsbijdragen vrijgesteld voor de eerste nieuw aangeworven werknemer, terwijl de bijdragen worden verminderd voor de volgende vijf werknemers. Anderzijds wordt het nettoloon van de werknemers verhoogd door een combinatie van stijgingen in het forfait voor beroepskosten, de werkbonus, de fiscale vrijstelling en de herschikking van de belastingschalen. De aangekondigde vermindering van de belastingen op arbeid bedragen 11,5 miljard EUR tegen 2020, ofwel 2,2 % van het bbp. Hoewel de vermindering van de fiscale druk op arbeid gaat in de richting als door de Raad in het verleden herhaaldelijk aanbevolen, is het fiscale hervormingspakket niet ontworpen op een budgettair neutrale wijze (ook als rekening wordt gehouden met de positieve gevolgen voor de groei en de werkgelegenheid). Die factor heeft bijgedragen tot de begrotingsontsporing in 2016 die hieronder wordt behandeld en weegt ook op de begrotingsvooruitzichten voor de komende jaren. Ondanks de recente hervormingen wordt het Belgische belastingsysteem bovendien nog steeds belemmerd door wijdverspreide verstoringen die de belastinggrondslagen verkleinen en bijdragen tot de complexiteit van het systeem. Belastingheffing blijft ook zwaar steunen op arbeidsbelasting, zelfs na de recente hervormingen, en extra belastingverminderingen aan de onderkant van de loonschaal zouden bijdragen tot het verminderen van de werkloosheid en lagelonenvallen voor tweede verdieners, alleenstaanden en eenoudergezinnen.

Het landverslag 2017 bevatte een opsomming van een aantal andere structurele knelpunten van de Belgische economie en elementen die de economische en budgettaire beleidsvorming belemmeren. Die uitdagingen kwamen tot uiting in de landspecifieke aanbevelingen die de Commissie op 16 mei 2017 heeft uitgebracht. Afgezien van de verplichtingen die voortkomen uit het stabiliteits- en groeipact vereisen die aanbevelingen effectievere budgettaire coördinatie tussen de verschillende Belgische overheidsniveaus; verdere belastinghervormingen om de complexiteit en verstorende elementen van het systeem te verminderen; betere afstemming van arbeidsmarkt- en onderwijsbeleid op de meest achtergestelde groepen; verbeterde werking van bepaalde dienstenmarkten; bevordering van materiële en immateriële investeringen, onder meer door de algemene overheidsuitgaven te heroriënteren ten gunste van investeringen.

4.2.    Budgettaire situatie op middellange termijn

Totaal structureel saldo en aanpassing richting MTD

Het totale tekort van België steeg van 2,5 % van het bbp in 2015 tot 2,6 % in 2016. De ontvangstenquote en de uitgavenquote daalden met respectievelijk 0,7 pp. en 0,5 pp. De bijkomende uitgaven in verband met asielzoekers en veiligheidsmaatregelen hadden een impact op het totale tekort van 2016.

In het stabiliteitsprogramma 2016 hebben de Belgische autoriteiten hun MTD herzien in de zin van een begroting die structureel in evenwicht is, een daling ten opzichte van een structureel overschot van 0,75 % van het bbp. De MTD lijkt voldoende streng onder wat als normale economische omstandigheden kan worden beschouwd om te zorgen voor naleving van de schuldregel op middellange en lange termijn. In het stabiliteitsprogramma 2017 bevestigde België de MTD, maar stelde het de geplande verwezenlijking ervan uit van 2018 tot 2019. Volgens de prognoses van de Commissie zou hiervoor een structurele verbetering van 1,6 % van het bbp over 2018-2019 vereist zijn. Tegelijkertijd zal volgens de prognoses van de Commissie het structureel saldo verslechteren met 0,3 pp. van het bbp bij ongewijzigd beleid in 2018, het laatste jaar van de projecties van de Commissie, terwijl volgens de Hoge Raad van Financiën de impliciete verslechtering in 2019 0,4 % van het bbp vertegenwoordigt 9 . Als gevolg daarvan zal het halen van de MTD in 2019 substantiële bijkomende maatregelen en een strikte uitvoering van de begroting vereisen gezien de implementatierisico’s naar het einde van de lopende regeerperiode toe.

Het stabiliteitsprogramma 2017 geeft aan dat de uitzonderlijke instroom van vluchtelingen en veiligheidsmaatregelen een significante impact hebben op de begroting en levert voldoende bewijs voor de omvang en de aard van die extra kosten voor de begroting. Volgens de Commissie bedroegen de in aanmerking komende extra uitgaven in verband met de uitzonderlijke instroom van vluchtelingen en veiligheidsmaatregelen respectievelijk 0,08 % en 0,05 % van het bbp in 2016. Op grond van artikel 5, lid 1, en artikel 6, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 kan in deze extra uitgaven worden voorzien, aangezien de instroom van vluchtelingen en de ernst van de terreurdreiging buitengewone gebeurtenissen zijn, de impact ervan op de Belgische publieke financiën significant is en de houdbaarheid niet in gevaar zou worden gebracht door een tijdelijke afwijking van het aanpassingstraject richting MTD toe te staan. De vereiste structurele verbetering in 2016 is bijgevolg verminderd van 0,6 % van het bbp tot 0,47 % van het bbp. In 2017 worden de extra veiligheidsgerelateerde uitgaven momenteel op 0,01 % van het bbp geschat. In het voorjaar van 2018 zal een definitieve beoordeling, inclusief met betrekking tot de in aanmerking komende bedragen, worden gemaakt op basis van de waargenomen gegevens als door de Belgische autoriteiten verstrekt voor 2017.

Op basis van begrotingsresultaten en de prognoses van de Commissie overschreed de groei van de primaire overheidsuitgaven, ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde en eenmalige maatregelen, de uitgavenbenchmark — gecorrigeerd voor de impact van ongewone gebeurtenissen — met 0,6 % van het bbp in 2016, hetgeen wijst op een significante afwijking. Het structureel saldo is naar schatting met 0,1 % van het bbp verbeterd in 2016, dit is 0,4 % van het bbp lager dan de aanbevolen inspanning van 0,47 % van het bbp, hetgeen op enige afwijking wijst. De totale uitgaven werden negatief beïnvloed door de hoger dan verwachte inflatie in 2016. Terwijl het referentiegroeipercentage voor de uitgavenbenchmark steunt op een deflator van 1 %, bedroeg de werkelijke-bbp-deflator gebruikt voor het structureel saldo 1,6 % van het bbp, dit is dichter bij het langetermijngemiddelde. De impact op de groei van de uitgaven van de hoger dan verwachte inflatie blijkt uit het feit dat de automatische indexering van de sociale uitkeringen en lonen in de publieke sector vier maanden eerder dan verwacht in de najaarsprognoses 2015 van de Commissie plaatsvond, op het moment van de ontwerpbegroting voor 2016. De impact ervan wordt geschat op ongeveer 0,2 % van het bbp. Hiervoor gecorrigeerd bedraagt de afwijking voor de uitgavenbenchmark 0,4 % van het bbp, waarbij beide pijlers hetzelfde signaal geven en tot de conclusie leiden dat er van enige afwijking van het aanbevolen aanpassingstraject richting MTD sprake is in 2016. In 2015-2016 samen wijzen beide pijlers erop dat een significante afwijking heeft plaatsgevonden. Wanneer echter de uitgavenbenchmark wordt gecorrigeerd voor de bovenvermelde hoger dan verwachte inflatie in 2016 en het structureel saldo voor opbrengsttekorten in 2015 vergeleken met standaardelasticiteiten – als gevolg van lage loon- en prijsgroei – (behandeld in de beoordeling van het voorjaar van 2016), wijzen beide pijlers op enige afwijking in 2015-2016.

In 2017 zal de groei van de totale uitgaven naar verwachting 0,4 % van het bbp boven de uitgavenbenchmark liggen, hetgeen wijst op een kans op enige afwijking. De verbetering met 0,6 % van het bbp van het structureel saldo is in lijn met de aanbevolen structurele aanpassing. Voor de jaren 2016 en 2017 samen genomen wijst de uitgavenbenchmark echter op een kans op significante afwijking, met een gemiddelde afwijking van -0,5 % van het bbp. De gemiddelde afwijking van het structureel saldo over dezelfde periode bedraagt -0,2 % van het bbp volgens de prognoses van de Commissie, hetgeen aangeeft dat er een kans bestaat op enige afwijking. Gecorrigeerd voor de impact van onvoorziene inflatie in 2016 als hierboven behandeld, verkleint de afwijking voor de uitgavenbenchmark in 2016-2017 tot 0,4 % van het bbp, nog steeds boven de drempel voor significante afwijking. Het resterende verschil met de gemiddelde kloof voor het structureel saldo is een uitdrukking van de impact van de daling van de rente-uitgaven in beide jaren. Die meevaller verbetert de lezing van de begrotingsinspanning op basis van het structureel saldo, maar is niet van invloed op de naleving van de uitgavenbenchmark, die bijgevolg geacht wordt de onderliggende begrotingsinspanning beter tot uitdrukking te brengen. Bijgevolg wijst de algemene beoordeling op een kans op een significante afwijking van het aanbevolen aanpassingstraject richting MTD over 2016 en 2017 samen genomen, maar de verwachte afwijking kan nog worden gecorrigeerd in 2017.

Overheidsinvesteringen

De overheidsinvesteringen piekten op 2,5 % van het bbp in 2012 als gevolg van de investeringscyclus op lokaal niveau. Om dezelfde reden zijn zij opnieuw gedaald tot 2,4 % van het bbp in volgende jaren en tot 2,3 % in 2016. Investeringssubsidies aan niet-financiële vennootschappen (onder meer voor spoorweginfrastructuur, ziekenhuizen en bejaardentehuizen) zijn niet in die cijfers opgenomen. Over de prognosehorizon zullen de investeringen naar verwachting opnieuw 2,5 % van het bbp bedragen vanwege grote investeringsprojecten op regionaal niveau en een versnelling van de investeringen van lokale overheden in de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen in 2018. Sinds 2009 zijn de publieke investeringen lager dan het overheidstekort, hoewel het overheidstekort vanaf 2017 naar verwachting weer beneden de investeringsquote zal dalen.

De federale regering streeft ernaar een „nationaal investeringspact” te sluiten, dat beoogt investeringen op sleutelgebieden te versnellen door de mobilisering van publieke en private middelen en door het identificeren van belemmeringen voor private investeringen. De gewesten en gemeenschappen kunnen zich bij het initiatief aansluiten.

4.3.    Schuldpositie van de overheid op middellange termijn

Schulddynamiek

Tussen 1997 en 2007 is de Belgische schuldquote met 36 pp. afgenomen dankzij forse (hoewel geleidelijk dalende) primaire overschotten. Die trend van aangehouden schuldvermindering kwam tot stilstand door de financiële en economische crisis van 2008. Aan het einde van 2007 bedroeg de Belgische overheidsschuld 87 % van het bbp. Zij steeg tot 106,7 % van het bbp in 2014, een toename van bijna 20 pp. Dit is minder dan de stijging van 27 pp. in de eurozone.

Grafiek 1. Uitsplitsing van de verandering in de schuldquote 1997-2018 (pp. van het bbp)

De belangrijkste aanjagers van de stijging tussen 2007 en 2014 waren het opwaartse sneeuwbaleffect (+ 10,5 pp) en de opwaartse stock-flow adjustments (+ 9,4 pp.), waarbij de vroegere primaire overschotten verdwenen (zie grafiek 1). Het sneeuwbaleffect drukt uit hoe de rente-uitgaven in het algemeen de nominale groei overtroffen sinds 2008. Toch was, bij 1,4 pp. gemiddeld, de jaarlijkse opwaartse impact van die dynamiek in 2008-2015 vergelijkbaar met die in 1997-2007, aangezien het noemereffect van lagere nominale groei werd tenietgedaan door het tellereffect voortkomend uit lagere rente-uitgaven in termen van bbp. Deze laatste ratio is blijven dalen na 2007 omdat voortdurend dalende rentevoeten een stijgende schuldquote compenseerden. Een verdere daling van de rente-uitgaven de jongste jaren heeft geresulteerd in een licht neerwaarts sneeuwbaleffect in 2016 voor het eerst sinds 2011.

De substantiële stijging van de schuld vanwege stock-flow adjustments deed zich voornamelijk voor in 2008 en 2011, toen de Belgische staat moest interveniëren in het financiële systeem. In 2008 moesten de autoriteiten tussenbeide komen om Fortis, KBC, Dexia en Ethias te redden. In 2011 nam de Belgische staat Dexia Belgium over, de huidige Belfius bank. Het recupereren van een deel van de bail-out van de financiële sector resulteerde in neerwaartse stock-flow adjustments die 3,4 % van het bbp vertegenwoordigden in 2012-2015. Er was geen verandering in 2016. Resterende participaties omvatten een aandeel van 7,8 % in BNP Paribas — 10,3 % vóór de gedeeltelijke desinvestering in mei 2017 –, 100 % van Belfius, 100 % van de verzekeraar Ethias (inclusief belangen van regionale en lokale autoriteiten) en 50 % van Dexia bank. Door BNP Paribas en Belfius betaalde dividenden vertegenwoordigen 0,1 % van het bbp in 2016.

De positieve stock-flow adjustment van 0,2 % van het bbp in 2016 was hoofdzakelijk het gevolg van renteswaps, het verschil tussen lopende en betaalde rente en regionale leningen voor sociale huisvesting.

Hoewel de geaccumuleerde impact op de schuldquote van het primaire saldo ongeveer nul is sinds 2008, is het contrast met de situatie vóór 2008 treffend. Tussen 1997 en 2007 heeft het bereiken van substantiële primaire overschotten een jaarlijkse schuldvermindering van ongeveer 5 pp. mogelijk gemaakt. In dat verband kan de verdwijning van het primaire overschot worden beschouwd als de belangrijkste drijvende kracht achter de stijging van de schuldquote sinds 2007. Dit releveert hoe de terugkeer tot substantiële primaire overschotten een basisvoorwaarde is om de schuld duidelijk te doen dalen en aan de schuldverminderingsbenchmark te voldoen.

Volgens de voorjaarsprognoses 2017 van de Commissie zal de schuldquote dalen met 0,3 pp. in 2017. Een primair overschot van 0,7 % van het bbp en een fors neerwaarts sneeuwbaleffect van 0,8 % van het bbp als gevolg van stijgende nominale groei en dalende rente-uitgaven worden grotendeels tenietgedaan door opwaartse stock-flow adjustments voortkomend uit leningen op regionaal niveau voor de financiering van investeringen in sociale huisvesting en renteswaps. 10 In 2018 wordt dezelfde trend verwacht wanneer de schuld zou afnemen tot 105,1 % van het bbp bij ongewijzigd beleid.

Rente-uitgaven

In lijn met de algemene trend in de eurozone bevinden de rentevoeten op Belgische schuldinstrumenten zich op een historisch laag peil. Het rendement van de tienjaars obligatie bedroeg 0,8 % aan het einde van april 2017. De spread tussen Belgische en Duitse obligaties was in het algemeen stabiel gedurende verschillende jaren. Hij bedroeg gemiddeld 50, 32, 37 en 48 bp. in respectievelijk 2014, 2015, 2016 en de eerste vier maanden van 2017 in vergelijking met een maximum van 366 bp. aan het einde van november 2011. De impliciete rente is de jongste jaren gestaag gedaald, van 4,6 % in 2007 tot 2,7 % in 2016. Zij zal naar verwachting verder dalen tot 2,3 % in 2018.

Houdbaarheid van de schuld

De Belgische autoriteiten hebben die gunstige marktomstandigheden aangegrepen om de uitstaande schuld tegen veel lagere rentevoeten en een aanzienlijk langere looptijd te herfinancieren. De gemiddelde looptijd van lange emissies steeg tot 17,5 jaar in 2016 (14,1 jaar in 2015 en 15 jaar in 2014) met een gemiddeld gewogen rendement van 0,8 % (0,9 % in 2015 en 2,2 % in 2014). De gemiddelde looptijd van de totale federale schuldportefeuille 11 is bijgevolg gestegen tot 8,7 jaar aan het einde van 2016 en 9,2 jaar aan het einde van april 2017 12 . Het is de langste looptijd ooit en ligt onder de ongeveer 6 jaar tot 2009 en 8 jaar aan het einde van 2015 13 . Het herzettingsrisico op 12 maanden en op 60 maanden 14 van de federale overheidsschuld is gedaald van ongeveer 20 % en 57 % aan het einde van 2012 tot ongeveer 19 % en 43 % aan het einde van 2016 15 . België lijkt momenteel op korte termijn geen risico op financiële stress te kennen. Als de rentevoeten zouden gaan stijgen, impliceert het hoge schuldniveau een substantiële stijging van de rente-uitgaven in de loop van de tijd, hoewel de hoge gemiddelde looptijd betekent dat die stijging slechts geleidelijk zou intreden.

De gevoeligheid voor potentiële schokken in de nominale groei en rentevoeten alsmede het ongunstige uitgangspunt resulteren in hoge houdbaarheidsrisico’s op middellange termijn. Bij ongewijzigd beleid zal het schuldniveau naar verwachting afnemen tot 102 % van het bbp tegen 2027 16 . Een stijging met 1 pp. van de renteaannames of een 0,5 pp. lagere bbp-groei zouden het schuldniveau op 108-109% van het bbp brengen in 2027. Voldoende voortgang richting de middellangetermijndoelstelling van België, zoals vereist door het stabiliteits- en groeipact, zou de overheidsschuld houdbaar doen dalen en tegen 2027 op 80 % van het bbp doen uitkomen. De budgettaire inspanning die vereist is voor het bereiken van de MTD is echter substantieel, aangezien het structureel tekort wordt geschat op 2,0 % van het bbp in 2018 bij ongewijzigd beleid. Bovendien kunnen stijgende uitgaven extra maatregelen vereisen wanneer de MTD is bereikt.

Tot slot wordt de houdbaarheid van de overheidsschuld ook bepaald door het groeipotentieel van de economie. Zoals hierboven beschreven, heeft de geleidelijke daling van de groei van de totale factorproductiviteit sinds het begin van de jaren 1990 de potentiële groei verlaagd. Dit onderstreept het belang van het implementeren van structurele hervormingen om de potentiële groei te stimuleren. De voortgang met betrekking tot de hervormingen werd behandeld in punt 4.1.

4.4.    Andere door de Commissie relevant geachte factoren

Wat betreft de andere door de Commissie relevant geachte factoren wordt vooral aandacht besteed aan de financiële bijdragen ter bevordering van de internationale solidariteit en ter verwezenlijking van de beleidsdoelen van de Unie, de schuld opgelopen in de vorm van bilaterale en multilaterale steun tussen lidstaten in de context van het veiligstellen van de financiële stabiliteit, en de schuld die met financiële stabilisatieoperaties tijdens ernstige financiële verstoringen verband houdt (artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97).

De toename van de schuld sinds 2007 is deels te verklaren door reddingsoperaties in de financiële sector, zoals behandeld in punt 4.3. De directe cumulatieve schuldimpact van die operaties bereikte bijna 7 % van het bbp in 2011, maar daalde tot ongeveer 3,5 % van het bbp vanaf 2015 als gevolg van de verkoop van een aantal van de overgenomen activa alsook de terugbetaling van leningen. De voorwaardelijke verplichtingen in verband met garanties die aan de financiële sector werden verleend hebben alle betrekking op Dexia. Totdat deze volledig zijn afgewikkeld, garandeert de Belgische staat 51,4 % van de verplichtingen van Dexia. Die garanties zijn van 7,7 % van het bbp aan het einde van 2015 gestegen tot 8,7 % aan het einde van 2016.

Artikel 12, lid 1, van Verordening (EU) nr. 473/2013 vereist dat in dit verslag ook rekening wordt gehouden met de mate waarin de betrokken lidstaat het in artikel 7, lid 1, van deze verordening bedoelde advies van de Commissie over het ontwerpbegrotingsplan in acht heeft genomen. In het advies van de Commissie over het ontwerpbegrotingsplan van België voor 2017 werd gewezen op een kans op niet-naleving van de bepalingen van het SGP in 2016-2017 en werd de autoriteiten verzocht alle geplande maatregelen binnen het nationale begrotingsproces te implementeren en ervoor te zorgen dat de begroting 2017 aan het SGP voldoet 17 . De federale begroting is door het Parlement op 22 december 2016 aangenomen zonder grote wijzigingen in vergelijking met het ontwerpbegrotingsplan. In maart 2017 heeft de federale regering een begrotingscontrole uitgevoerd die hoofdzakelijk bestond uit geactualiseerde beoordelingen van eerder aangekondigde maatregelen en van onderliggende aannames en waarin ook enkele bijkomende uitgavenmaatregelen werden aangekondigd. De algemene impact van de controle van maart op de projecties van de Commissie is bijgevolg beperkt.

4.5.    Andere door de lidstaat naar voren gebrachte factoren

Op 9 mei 2017 hebben de Belgische autoriteiten een brief gezonden met relevante factoren overeenkomstig artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97. In de analyse in de eerdere punten worden reeds in het algemeen de belangrijkste factoren behandeld die de autoriteiten naar voren hebben gebracht.

De autoriteiten voeren met name aan dat de MLSA voor België overmatig moeilijk was, onder verwijzing naar de verslagen van de Commissie onder artikel 126, lid 3, VWEU van 27 februari 2015 en 18 mei 2016 waarin vermeld werd dat een dergelijke inspanning haalbaar noch wenselijk was. In de tweede plaats verwijzen de autoriteiten naar de voortzetting van de structurele hervormingsagenda van de Belgische regering, in overeenstemming met hetgeen is vermeld in punt 4.1. Bovenop de hervormingen op het vlak van concurrentievermogen vestigt de federale regering de aandacht op de taxshift in 2015-2020 alsmede geplande wijzigingen van het pensioensysteem zoals een hervorming van gelijkgestelde perioden, de uitbreiding van de tweede pensioenpijler tot alle werknemers en de invoering van een deelpensioen.

In hun brief wijzen de Belgische autoriteiten er ook op dat de schuldquote in 2015-2016 voor het eerst sinds de economische en financiële crisis van 2008 gedaald is en vanaf 2017 verder zou blijven dalen. In de brief wordt de aandacht gevestigd op de opwaartse impact die zwakke groei, ondersteuning van financiële instellingen, kredietverlening aan Griekenland en bijdragen aan de EFSF/ESM hebben gehad op de schuldquote. In de brief wordt aangekondigd dat de recente verkoop van een deel van het belang in BNP Paribas het schuldniveau met bijna 0,5 pp. van het bbp zal verminderen vanaf 2017. Volgens de berekeningen van de autoriteiten moet het in het stabiliteitsprogramma 2017 voorgestelde begrotingstraject naleving van het schuldcriterium tegen uiterlijk 2019 mogelijk maken. De autoriteiten beroepen zich ook op buitengewone kosten en veiligheidsmaatregelen met betrekking tot de vluchtelingen. Hoewel deze met betrekking tot het aanpassingstraject richting MTD geneutraliseerd worden, hebben zij een impact op het totale saldo en aldus op de ontwikkelingen van de overheidsschuld.

5.    Conclusies

De bruto-overheidsschuld bedroeg 105,9 % van het bbp aan het einde van 2016 en lag ruim boven de referentiewaarde van 60 % van het bbp. België heeft niet voldoende voortgang richting naleving van de schuldverminderingsbenchmark gemaakt in 2016. Bovendien zal België volgens de prognoses van de Commissie bij ongewijzigd beleid niet aan de schuldverminderingsbenchmark voldoen in 2017 of in 2018. Dit wijst erop dat, voordat alle relevante factoren in aanmerking worden genomen, op het eerste gezicht niet aan het schuldcriterium als omschreven in het Verdrag lijkt te zijn voldaan in 2016. In lijn met het Verdrag zijn in dit verslag ook de relevante factoren onderzocht.

Ongunstige economische omstandigheden in het recente verleden verklaren gedeeltelijk dat het schuldcriterium niet is nageleefd in 2016. De economische omstandigheden zijn echter verbeterd en worden niet langer als een sterke verzachtende factor beschouwd bij het verklaren van de kloof van België in vergelijking met de prospectieve dimensie van de schuldverminderingsbenchmark in zowel 2017 als 2018 volgens de prognoses van de Commissie.

Op basis van de voorjaarsprognoses 2017 van de Commissie werd België in het algemeen in naleving bevonden van de onder het preventieve deel vereiste aanpassing richting MTD in 2016. Hetzelfde geldt met betrekking tot 2017. Voor 2016 en 2017 samen genomen wordt België echter geacht de kans te lopen op niet-naleving gezien de geaccumuleerde afwijking. Die verwachte afwijking kan echter nog worden gecorrigeerd in 2017.

België heeft voortgang gemaakt bij de implementering van de sinds begin 2015 aangekondigde structurele hervormingen, met name op het gebied van pensioenen, competitiviteit en fiscaliteit. Voor verschillende van die hervormingen wordt de voortgang als substantieel beschouwd. Zij zullen naar verwachting bijdragen tot het verbeteren van het groeipotentieel van de economie en verminderen van de kansen op macro-economische onevenwichtigheden, waardoor zij een positieve impact zullen hebben op de houdbaarheid van de schuld op middellange tot lange termijn. Het niet-budgettaire neutrale karakter van de ondernomen belastinghervorming heeft echter de begrotingssituatie verslechterd. In een op 9 mei 2017 gezonden brief heeft België verdere hervormingen aangekondigd, met name betreffende pensioenen.

In het algemeen omvat de in dit verslag gepresenteerde analyse de beoordeling van alle relevante factoren en met name: i) de voorheen ongunstige maar verbeterende macro-economische omstandigheden, waardoor deze minder een factor worden om Belgiës grote kloven wat betreft naleving van de schuldverminderingsbenchmark te verklaren; ii) het feit dat, op basis van de prognoses van de Commissie, de afwijkingen van de vereiste aanpassing richting MTD wijzen op een kans op enige afwijking in 2016 en 2017 afzonderlijk, maar op een significante afwijking in 2016 en 2017 samen, die nog kan worden gecorrigeerd in 2017; en iii) de implementatie van groeibevorderende structurele hervormingen de jongste jaren, waarvan er verschillende als substantieel worden beschouwd en naar verwachting zullen bijdragen tot het verbeteren van de houdbaarheid van de schuld. Concluderend, de huidige analyse wijst erop dat het schuldcriterium als omschreven in het Verdrag en in Verordening (EG) nr. 1467/1997 als momenteel nageleefd moet worden beschouwd. Tegelijkertijd moeten bijkomende budgettaire maatregelen worden genomen in 2017 om te zorgen voor brede naleving van het aanpassingstraject richting MTD in 2016 en 2017 samen.

(1) 1PB L 209 van 2.8.1997, blz. 6. Het verslag houdt ook rekening met de "Specificaties inzake de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact en richtsnoeren inzake de vorm en de inhoud van stabiliteits- en convergentieprogramma's", die op 5 juli 2016 door het Economisch en Financieel Comité zijn aangenomen en te vinden zijn op:
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm .

(2) 2Verordening (EU) nr. 473/2013 van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van de eurozone (PB L 140 van 27.5.2013, blz. 11).

(3) Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 479/2009 moeten de lidstaten de Commissie tweemaal per jaar in kennis stellen van hun voorziene en feitelijke overheidstekort- en schuldniveau. De meest recente kennisgeving van België is te vinden op: http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/excessive-deficit-procedure/edp-notification-tables.

(4) Eurostat news release No 67/2017, http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7997684/2-24042017-AP-EN.pdf/d83f50f3-ecab-457a-a46b-f58d3e42a030

(5) Initieel zou een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,9 % van het bbp over 2014-2016 ervoor gezorgd hebben dat — indien opgevolgd — België zou voldoen aan de schuldverminderingsbenchmark aan het einde van de overgangsperiode. Gezien het tekort in 2014 is de vereiste jaarlijkse structurele aanpassing over 2015-2016 tot 1,4 % gestegen. Door het extra tekort in 2015 als gevolg van deze verhoogde MLSA kwam de vereiste jaarlijkse structurele aanpassing om te voldoen aan de schuldverminderingsbenchmark in 2016, het laatste jaar van de overgangsperiode, op 2,2 %.

(6)  Naleving van de schuldbenchmark wordt beoordeeld op basis van drie verschillende configuraties: de retrospectieve, de prospectieve en de schuldverminderingsbenchmark gecorrigeerd voor de impact van de cyclus.

(7) Stabiliteitsprogramma van België 2017-2020, blz. 18.

(8) De harmonisatie van de valorisatie van studiejaren in de drie pensioenstelsels bv. wordt geacht de verwachte stijging van de vergrijzingskosten met 0,1 pp. van het bbp te verlagen in 2060. Zie Federaal Planbureau (2017), Een hervorming van de regularisatie van studieperiodes in de Belgische pensioenregelingen - Raming van de budgettaire effecten.

(9) Hoge Raad van Financiën (2017), Advies 'Begrotingstraject ter voorbereiding van het Stabiliteitsprogramma 2017-2020'’. Op basis van gegevens die zijn verstrekt door het Federaal Planbureau.

(10) Bij correctie van de prognoses van de Commissie voor de verkoop van deel van de participatie in BNP Paribas in mei 2017 zou de schuld dalen van 105,9 % van het bbp in 2016 tot 105,2 % in 2017 en tot 104,6 % in 2018, mits de opbrengsten volledig worden gebruikt om de schuld terug te brengen.

(11) De federale schuld vertegenwoordigt 84 % van de overheidsschuld.

(12)  Belgisch Agentschap van de Schuld, jaarverslag 2016.

(13) Belgisch Agentschap van de Schuld, Borrowing requirements & Funding plan 2017.

(14) Het percentage uitstaande schuld dat binnen een bepaalde periode vervalt of wijzigingen in de rentetarieven zal kennen wegens een variabele rentevoet.

(15) Belgisch Agentschap van de Schuld, Borrowing requirements & Funding plan 2017.

(16) 2016 Debt Sustainability Monitor. Bij die projecties is uitgegaan van de winterprognoses 2017 van de Europese Commissie, waarbij de veronderstelling dat het beleid ongewijzigd blijft zich vertaalde in een structureel primair saldo dat constant wordt gehouden (exclusief de kosten van de vergrijzing) op het niveau van het laatste prognosejaar (2018). In het basisscenario wordt van de volgende macro-economische langetermijnveronderstellingen uitgegaan: de potentiële bbp-groei blijft ongeveer 1,4 % bedragen; de inflatie en de verandering in de bbp-deflator stabiliseren zich op middellange termijn op 2 %; de langetermijnrentevoeten op nieuwe en doorgerolde schuld convergeren naar 3 % in reële termen tegen 2026 en de kortetermijnrentevoeten naar een waarde die overeenstemt met de lange rente en de historische rentecurve van voor de crisis voor de eurozone (zie ook Europese Commissie, 2012). De verwachte kosten van de vergrijzing zijn gebaseerd op het Vergrijzingsverslag 2015.

(17)  In zijn commentaren en opmerkingen over de begroting 2017 heeft het Belgisch Rekenhof een aantal voorbehouden gemaakt, in lijn met door de Commissie in haar evaluatie van het ontwerpbegrotingsplan opgeworpen kwesties, en gewezen op verschillende risicofactoren rond de begroting. Een algemene opmerking betreft het ontbreken van details voor verschillende maatregelen en projecties. Zie Commentaar en opmerkingen bij de ontwerpen van staatsbegroting voor het begrotingsjaar 2017, Rekenhof, 2016.