21.3.2017   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 88/69

1.

is het met de Commissie eens dat de luchtvaart van grote betekenis is voor de economische groei, de werkgelegenheid, de handel en de mobiliteit binnen en buiten de EU. De luchtvaart is een belangrijke economische activiteit die veel arbeidsplaatsen oplevert.

2.

Bovendien is de sector van groot maatschappelijk nut en is zij zeer belangrijk voor de territoriale cohesie, vooral omdat zij perifere en dunbevolkte regio’s, waaronder insulaire en ultraperifere regio’s, toegang tot grotere gemeenschappelijke markten en culturele uitwisseling kan bieden. Een duurzame Europese luchtvaartsector die de concurrentie het hoofd kan bieden is van essentieel belang voor de ontwikkeling, ook op lokaal en regionaal niveau.

3.

Net als de Commissie ziet het Europees Comité van de Regio's (CvdR) dat er tegen de achtergrond van de structurele veranderingen die zich de afgelopen jaren op de internationale luchtvaartmarkt hebben voorgedaan, behoefte bestaat aan een integrale luchtvaartstrategie. Het CvdR steunt het doel van deze strategie, nl. de mobiliteit van Europese burgers vergroten, alsook het concurrentievermogen en de milieu-, economische en sociale duurzaamheid in het gehele waardenetwerk van de luchtvaartsector in de EU verbeteren.

4.

De lokale en regionale overheden spelen bij de ontwikkeling van luchthavens en de luchtvaart een doorslaggevende rol aangezien zij verantwoordelijk zijn voor de levenskwaliteit van burgers, de milieuomstandigheden en de ruimtelijke ordening. Een duurzame verdere ontwikkeling van de luchtvaart in Europa met een doeltreffender gebruik en uitbreiding van de luchthavencapaciteit vereist een open, transparante en op vertrouwen gebaseerde samenwerking tussen de lokale en regionale overheden en vertegenwoordigers van de luchtvaartsector en luchthavens op het vlak van ruimtelijke ordening. Dit is een absolute voorwaarde om het draagvlak te creëren dat nodig is om het concurrentievermogen te verbeteren en de Europese luchtvaartsector een koppositie te geven.

5.

In dit licht is het zeer betreurenswaardig dat het lokale en regionale niveau en de lokale en regionale overheden niet één keer worden genoemd wanneer wordt gesproken over de noodzaak van gezamenlijke inspanningen en samenwerking. Zo ook ontbreekt de territoriale, ruimtelijke dimensie en aandacht voor de lokale en regionale milieugevolgen, terwijl dat toch een noodzakelijke voorwaarde is voor een duurzame ontwikkeling van de luchtvaart. De vertegenwoordigers van de luchtvaartsector zijn zich hiervan bewust, maar dit komt in de strategie niet tot uiting.

6.

Het CvdR meent dat de liberalisering van de Europese luchtvaartmarkt die de afgelopen twintig jaar heeft plaatsgevonden, in het voordeel van regio’s en burgers is geweest, en steunt de voorgestelde maatregelen voor de verdere ontwikkeling van de luchtvaartmarkt, o.a. de onderhandelingen over uitgebreide luchtvaartovereenkomsten tussen de EU en bepaalde landen en regio’s, maar ook de onderhandelingen over mededingingsregels — maatregelen die kunnen bijdragen tot verdere liberalisering van de luchtvaart en gelijke en eerlijke concurrentievoorwaarden in de luchtvaartsector kunnen waarborgen. De overkoepelende luchtvaartovereenkomsten waarover wordt onderhandeld, moeten stroken met de belangrijkste IAO-verdragen.

7.

Behalve de impact van de liberalisering zijn er nog tal van andere, nieuwe uitdagingen die de Europese luchtvaartmarkt het hoofd moet zien te bieden: een evenwichtige territoriale ontwikkeling stimuleren, ervoor zorgen dat bestaande en nieuwe banen aan de Europese normen voldoen en toepassing van de staatssteunregels.

8.

Wat de capaciteit in de lucht betreft, wekken gesprekken met marktactoren de indruk dat het luchtruim eigenlijk niet met een capaciteitstekort kampt en dat de gemiddelde vertragingen zeer beperkt zijn. Daar staat tegenover dat er nog forse verbeteringen qua doeltreffendheid, milieuprestaties en kostenbesparingen haalbaar zijn door de implementatie van het gemeenschappelijke Europese luchtruim en de resultaten van Sesar, o.a. door invoering van gemeenschappelijke normen die een bijdrage kunnen leveren aan de openstelling van de markt voor luchtverkeersbeheer. Een doeltreffend en goed geïntegreerd luchtverkeersbeheer is in het voordeel en belang van regio’s, zeker als het om perifere regio’s met kleine luchthavens gaat. Luchtverkeersleiding op afstand is een voorbeeld van een technologische ontwikkeling waarmee de exploitatie van kleine regionale luchthavens kan worden verbeterd.

9.

Het CvdR steunt het voorstel om een strategische planning voor het beheer van de luchthavencapaciteit op EU-niveau te ontwikkelen, aangezien een aantal grotere vluchthavens met een tekort kampt en een groot aantal luchthavens onderbenut wordt. Omdat er over het geheel genomen sprake is van overcapaciteit moet gezorgd worden voor een evenwichtiger gebruik van bestaande infrastructuur, met overduidelijk positieve gevolgen voor het milieu. Het CvdR benadrukt dat een dergelijke planning op nationaal en regionaal niveau dient uit te gaan van de territoriale dimensie. Centraal staat daarbij de vraag hoe de huidige luchthavencapaciteit het beste benut kan worden. In de strategie wordt gewezen op de verschillen in connectiviteit tussen regio’s, die zich niet altijd laten verklaren door verschillen in de omstandigheden ter plaatse, de vraag of de voorwaarden aan aanbodszijde. Deze verschillen leiden tot aanmerkelijke concurrentienadelen voor sommige regio’s en tot een slechtere en ongelijkere benutting van de totale potentiële capaciteit, en ondermijnen de territoriale samenhang. Er moet gestreefd worden naar goede regionale verbindingen voor alle regio’s in Europa. Tegelijkertijd moet een wildgroei aan niet-renderende luchthavens worden voorkomen en dient concurrentievervalsing te worden tegengegaan als er kansen zijn voor een goed functionerende markt.

10.

Het CvdR is verheugd dat de Commissie zal blijven samenwerken met het Airport Observatory om de tendensen op het gebied van connectiviteit binnen de EU en met derde landen te volgen, tekortkomingen op te sporen en passende maatregelen te nemen. Een gecoördineerde en doorlopende analyse van de connectiviteit van regio’s ten opzichte van de geschatte vraag, waaruit blijkt welke regio’s onderbediend worden, plus informatie over de huidige luchthavencapaciteit dient een waardevolle basis voor de planning van de benutting en ontwikkeling van de luchthavencapaciteit te bieden. Door middel van planningsmaatregelen, zoals verbetering van de toegankelijkheid en uitbreiding van het verzorgingsgebied, kunnen onderbenutte luchthavens aantrekkelijker worden gemaakt. Een dergelijke planning dient zowel het personen- als het goederenvervoer te omvatten, uit te gaan van een intermodaal perspectief en rekening te houden met de economische, sociale en milieugevolgen.

11.

De Commissie spoort de Raad en het Europees Parlement in de strategie aan om het voorstel tot herziening van de slotverordening, dat de Commissie in 2011 heeft ingediend, snel goed te keuren. Het CvdR vindt dat de regionale connectiviteit nu een hogere prioriteit moet krijgen dan het geval was toen het herzieningsvoorstel werd uitgebracht, en dat het herzieningsvoorstel daartoe aangepast moet worden.

12.

Hoewel het vrachtvervoer een belangrijke plaats binnen de luchtvaartsector inneemt, wordt er in de luchtvaartstrategie geen enkele aandacht aan besteed. De luchtvracht vormt een belangrijk onderdeel van de logistieke en goederenactiviteiten, die van invloed is op de ontwikkelingsmogelijkheden van regio’s, vooral ultraperifere regio’s, en een belangrijke rol speelt bij de ruimtelijke ordening op regionaal niveau. Binnen de planning met een intermodaal logistiekperspectief dient dan ook de nodige aandacht naar de luchtvracht uit te gaan. Een samenhangende EU-luchtvaartstrategie dient rekening te houden met de luchtvracht wat betreft luchthavencapaciteit, intermodaliteit en logistieke netwerken, alsook de specifieke problematiek rond geluidsoverlast van vliegtuigen die ’s avonds laat, ’s nachts en ’s ochtends vroeg vliegen.

13.

De ontwikkelingsmogelijkheden van regio’s zijn sterk afhankelijk van de kwaliteit van de internationale verbindingen. Voor de regio is een goede connectiviteit het grootste voordeel dat de luchtvaart wordt geacht op te leveren. Regio’s hebben er dan ook een legitiem belang bij hun connectiviteit te verbeteren en verder te ontwikkelen door het routeaanbod uit te breiden. Voor luchthavens in ultraperifere regio’s zijn vliegverbindingen een noodzaak, vanwege hun geografische ligging en het ontbreken van alternatieven voor vervoer. Dat kunnen ze doen door het opzetten van nieuwe rechtstreekse vliegverbindingen te stimuleren of bestemmingen te promoten. Transparantie is daarbij geboden om te voorkomen dat de concurrentie wordt scheefgetrokken en de geloofwaardigheid wordt aangetast.

14.

Het CvdR wijst er tevens op dat een geïntegreerd intermodaal vervoersysteem bepalend is voor de connectiviteit van regio’s. Het vliegtuig is van doorslaggevend belang voor het vervoer over lange afstanden en voor de (inter)continentale connectiviteit, maar bij de reis van deur tot deur en de maatschappelijke baten gaat het erom hoe goed de luchtvaart en andere vervoerswijzen binnen een samenhangend vervoersysteem op elkaar zijn afgestemd. In dit verband moet ook aandacht uitgaan naar het feit dat ook mensen die op of rond luchthavens werken, vaak buiten de normale werktijden, gebruik moeten kunnen maken van het openbaar vervoer.

15.

Bij het bepalen van luchthavengelden zijn transparantie en dialoog tussen luchthaven en luchtvaartmaatschappijen van groot belang. Het CvdR zou graag zien dat er in de luchtvaartstrategie voor de EU op wordt aangedrongen op gecoördineerde wijze gebruik te maken van de mogelijkheid om milieuaspecten als geluidsoverlast en luchtkwaliteit mee te nemen in de luchthavengelden. Van een breed gecoördineerde toepassing van milieugerelateerde luchthavengelden zou een sterk sturend effect moeten kunnen uitgaan alsook, in combinatie met economische instrumenten die gericht zijn op brandstofverbruik en klimaatimpact, een impuls om de vloot eerder te vernieuwen, hetgeen uit klimaat- en milieuoverwegingen wenselijk is. Het CvdR zou ook graag zien dat in de strategie in het algemeen aandacht wordt geschonken aan de mogelijkheid om een snellere vernieuwing van de vloot te stimuleren teneinde de klimaat- en milieugevolgen van de luchtvaart te verminderen.

16.

Het CvdR betreurt dat de Commissie in de strategie voorbijgaat aan de rol en betekenis van regionale luchthavens bij de ontwikkeling van de luchtvaart. Bij de evenwichtige aanpak die de Commissie wil toepassen conform de richtsnoeren voor staatssteun voor luchthavens en luchtvaartmaatschappijen (PB C 99 van 4.4.2014, blz. 3) dient er rekening mee te worden gehouden dat alle Europese regio’s zich moeten ontwikkelen en verbonden moeten worden, met name dunbevolkte, perifere en ultraperifere regio’s waar het gevaar bestaat dat de markt niet in deze behoeften voorziet. Het benadrukt dat openbaredienstverplichtingen voor de regio’s van zeer groot belang zijn. Tevens moet bedacht worden dat een regionale luchthaven ondersteund moet kunnen worden bij het op lange termijn en op duurzame wijze bereiken van het economische break-evenpunt. Voor ultraperifere, perifere en dunbevolkte regio’s alsook voor regio’s die om andere redenen niet over een goede aansluiting beschikken zijn vliegverbindingen met economische en bestuurscentra in eigen land en met hubluchthavens waar overgestapt kan worden op internationale vluchten, letterlijk van levensbelang. Willen deze regio’s zich onder redelijke voorwaarden kunnen ontwikkelen, dan is het vaak noodzakelijk gebruik te maken van openbare aanbestedingen, alsook luchthavens investerings- en exploitatiesubsidies te verstrekken en slots in de spitsuren op hubluchthavens te bemachtigen zodat mensen verder kunnen reizen naar bestemmingen binnen en buiten Europa. Dit is voor de territoriale samenhang binnen de EU van essentieel belang, hetgeen in de luchtvaartstrategie beter belicht zou moeten worden. Het CvdR herhaalt zijn eerdere standpunt dat de Commissie zich op de grote luchthavens moet richten, en dat steun voor kleine luchthavens met minder dan 300 000 passagiers per jaar buiten het toepassingsgebied van de steunregels moeten vallen omdat deze luchthavens geen noemenswaardige invloed op de handel tussen lidstaten kunnen hebben, omdat zij structureel niet in staat zijn hun investerings- en exploitatiekosten (1) te dekken en omdat de steun is gericht op de uitbouw van veilige en levensvatbare luchttransportinfrastructuur in slecht geconnecteerde gebieden (2). Dit dient uiteraard gepaard te gaan met een aanzienlijke verhoging van de vrijstellingsdrempel voor steun aan luchthavens als verleners van diensten van algemeen economisch belang (momenteel vastgesteld op 200 000 passagiers per jaar), door deze terug te brengen naar het niveau dat van kracht was vóór de vaststelling van het zogenaamde „Almuniapakket” voor diensten van algemeen economisch belang, d.w.z. 1 miljoen passagiers per jaar. Daarbij dient echter wel de voorwaarde gehanteerd te worden dat een redelijke connectiviteit niet op andere wijze tot stand gebracht kan worden.

17.

De toepassing van de staatssteunregels, met name de richtsnoeren uit 2014 betreffende staatssteun voor luchthavens en luchtvaartmaatschappijen, in combinatie met de EU-voorschriften voor diensten van algemeen economisch belang blijkt ingewikkeld te zijn. Daardoor ontstaat onzekerheid over de mogelijkheden van lokale en regionale overheden om regionale luchthavens economische steun te geven. De behandeling van dergelijke zaken door de Commissie neemt erg veel tijd in beslag. Verduidelijking en versoepeling van de goedkeuringsprocedure zou daarom op zijn plaats zijn. Door onzekerheid en de trage behandeling door de Commissie dreigt het moeilijker te worden om kleine, perifere en ultraperifere regio’s de steun te verlenen die zij nodig hebben om een redelijke connectiviteit in stand te houden, en kan de economische ontwikkeling van deze regio’s een terugval krijgen.

18.

In verband met de herziening van de algemene groepsvrijstellingsverordening (GBER) (3) die bedoeld is om steun voor haven- en luchthaveninfrastructuur vrij te stellen van de aanmeldingsplicht, schaart het CvdR zich expliciet achter de behandeling van investeringssteun voor regionale luchthavens door de Commissie: „vastlegging van een aanmeldingsdrempel in de vorm van een steunbedrag is niet doelmatig aangezien de invloed van de steun op de mededinging vooral van de grootte van de luchthaven en niet van de omvang van de investering afhangt”. Ook hoopt het CvdR dat de Commissie in de „definities voor steun ten behoeve van regionale luchthavens” aanknoopt bij de bestaande EU-wetgeving.

19.

Het CvdR is verheugd dat in de strategie wordt gewezen op de belangrijke rol die onderzoek, ontwikkeling en innovatie bij het behoud van de leidinggevende rol van Europa in de luchtvaart en de vliegtuigbouw spelen. Ook de regio’s vervullen in dit verband een belangrijke functie, niet in de laatste plaats omdat zij verantwoordelijk zijn voor regionale ontwikkeling, waarbij overheid, bedrijfsleven en de academische wereld voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie samenwerken. Onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten die de milieugevolgen van de luchtvaart kunnen helpen beperken zijn voor de lokale en regionale overheden van bijzonder belang. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan de ontwikkeling van kosteneffectieve alternatieven voor fossiele vliegtuigbrandstoffen.

20.

Het CvdR ziet uitstekende mogelijkheden voor de inzet van drones op lokaal en regionaal niveau, zeker in dunbevolkte delen van Europa, en steunt het streven van Europa naar een leidende positie wat de ontwikkeling en toepassing van dronetechniek betreft. Een voorbeeld van een sector met een groot ontwikkelingspotentieel is de landbouw, waar dronetoepassingen de efficiëntie op duurzame wijze kunnen helpen verbeteren. Naar verwachting zullen er snel allerlei diensten bij komen die gebruikmaken van drones. Weliswaar komt dit burgers en bedrijven ten goede, maar een grotere inzet van drones betekent ook dat kwesties rond de veiligheid in het luchtruim en op land, privacybescherming, aansprakelijkheid, regulering van het radiospectrum en het draagvlak onder de bevolking aandacht verdienen en aangepakt moeten worden. In dit licht heeft het CvdR een territoriale effectbeoordeling van drones uitgevoerd. Het vindt dat er op EU-niveau een risicogebaseerde en geharmoniseerde basisregeling voor alle vormen van dronegebruik moet komen, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel. Daarbij is het noodzakelijk dat EASA, dat is belast met het opstellen van een dergelijke basisregeling, overleg voert met belanghebbende partijen op nationaal, regionaal en lokaal niveau in de lidstaten. Met de dronestechniek krijgt de luchtvaart een andere lokale en regionale spreiding dan voorheen en de ruimtelijke dimensie dient bij de wet- en regelgeving in aanmerking te worden genomen. De algemene geharmoniseerde regeling voor drones moet daarnaast voorschriften bevatten inzake de certificering en erkenning van opleidingen en vaardigheidstrainingen voor personen die zich bezighouden met de bediening en het onderhoud van drones, om het vrije verkeer van deze beroepsbeoefenaars en de oprichting van bedrijven op het hele grondgebied van de Europese Unie te waarborgen.

21.

Het is merkwaardig dat de klimaatproblematiek — één van de allergrootste uitdagingen waar we voor staan — in de strategie zo summier wordt behandeld. Het CvdR wil er in dit verband op wijzen dat de versnippering van het Europese luchtruim en het ontbreken van wereldwijde mitigatiemaatregelen moeten worden aangepakt omdat het belangrijke factoren zijn die een vermindering van de CO2-emissies in de weg staan. Natuurlijk moeten we proberen om binnen de ICAO een wereldwijd mechanisme ter beperking van de klimaatgevolgen van de luchtvaart overeen te komen, maar dat mag Europa er niet van weerhouden om, overeenkomstig de in de strategie opgenomen doelstelling om strenge milieunormen in stand te houden en deze verder aan te scherpen, grotere ambities te koesteren dan de basis die de ICAO legt. Speciale aandacht dient uit te gaan naar het verlichten van eventuele problemen rond toegankelijkheid en concurrentievermogen waarmee de in artikel 349 VWEU bedoelde regio’s geconfronteerd kunnen worden.

22.

Het CvdR betreurt dat afspraken over de luchtvaartindustrie (en de scheepvaartsector) ontbreken in de klimaatovereenkomst van Parijs, die vorig jaar werd gesloten. Aangezien het emissiehandelssysteem (ETS) van de Unie reeds van toepassing is op vluchten binnen de EU, is het ten zeerste aan te bevelen om dit systeem ook buiten de EU toe te passen zodat ook hier de broeikasgasemissies kunnen worden teruggedrongen. Het CvdR wil de ICAO dan ook dringend verzoeken deze kwestie onverwijld aan de orde te stellen tijdens de komende 39e vergadering.

23.

De klimaatverandering is een gedeelde verantwoordelijkheid van alle betrokken partijen; het is belangrijk dat wordt uitgegaan van een holistisch perspectief, dat verder reikt dan de klimaatgevolgen van de luchtvaart. Op lokaal en regionaal niveau wordt een aanzienlijk deel van de totale CO2-uitstoot, tot wel 50 %, veroorzaakt door het vervoer over land en door luchthavenactiviteiten. Samenwerking tussen lokale en regionale overheden, de private sector en luchthavens om intermodale vervoersoplossingen te ontwikkelen die beter zijn voor het klimaat is een voorbeeld van een initiatief dat een aanmerkelijke bijdrage aan vermindering van de klimaatgevolgen kan leveren. Veel luchthavens volgen ambitieuze programma’s om hun CO2-uitstoot drastisch terug te dringen. Het CvdR vindt dat in de luchtvaartstrategie aandacht geschonken moet worden aan de verantwoordelijkheid en de mogelijkheden die het lokale en regionale niveau heeft om een actieve bijdrage te leveren aan vermindering van de CO2-uitstoot van de luchtvaart.

24.

Wil de Europese luchtvaart zich verder kunnen ontwikkelen, dan dient beslist iets gedaan te worden aan een van de grootste problemen: de geluidsoverlast van vliegtuigen. Het is opmerkelijk dat deze voor de luchtvaart cruciale kwestie zo onderbelicht wordt. Geluidsoverlast van vliegtuigen leidt tot aanzienlijke gezondheids- en welzijnsproblemen. Aangezien de lokale en regionale overheden verantwoordelijk zijn voor de gezondheid, de veiligheid en het welzijn van burgers en voor de ruimtelijke ordening, is voor hen een centrale rol weggelegd bij de aanpak van geluidsoverlast rond luchthavens en van de belangenconflicten die daarmee gepaard gaan.

25.

In het Commissiedocument zou ook nader ingegaan moeten worden op de overige milieugevolgen van het vliegverkeer, met name de uitstoot van stikstofoxiden en zwevende deeltjes. De Commissie verwijst in haar strategie naar de verwachte resultaten van onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten, zoals Clean Sky en Sesar, en wijst erop dat een jaarlijks milieurapport de EU, de lidstaten en de luchtvaartsector in staat moet stellen de milieuprestaties van de luchtvervoerssector beter te volgen en toezicht te houden op de doeltreffendheid van verschillende maatregelen. Het Comité is ingenomen met een dergelijke stelselmatige, consistente en regelmatige evaluatie van de milieuprestaties. Het is voor lokale en regionale overheden van groot belang dat zij de beschikking hebben over gegevens op een lager geografisch niveau.

26.

Het CvdR vindt dat in de luchtvaartstrategie expliciet gewezen moet worden op de centrale rol van de lokale en regionale overheden en opgeroepen moet worden tot de ontwikkeling van goed functionerende samenwerkingsverbanden te ontwikkelen tussen luchthavenbeheerders en overheden op lokaal en regionaal niveau. Goede voorbeelden hiervan moeten worden belicht om een dergelijke ontwikkeling te stimuleren en te steunen.

27.

Volgens het CvdR zijn er twee fundamentele methoden om de milieugevolgen terug te dringen, die elkaar moeten aanvullen. De eerste is het beperken van de uitstoot aan de bron; daarbij zijn internationale normen en instrumenten erg belangrijk. De tweede is het voeren van een goed ruimtelijkeordeningsbeleid en het nemen van andere maatregelen op lokaal en regionaal niveau, waarbij lokale en regionale overheden en vertegenwoordigers van luchthavens en de luchtvaartsector samenwerken om de plaatselijke uitstoot en/of de gevolgen hiervan te beperken. In de strategie lijkt echter volledig voorbijgegaan te worden aan de betekenis van planning op lokaal en regionaal niveau en aan de sleutelrol die de lokale en regionale overheden daarbij vervullen. Dit is een grote tekortkoming.