EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 16.12.2015

COM(2015) 663 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de uitvoering en vooruitgang van het gemeenschappelijk Europees luchtruim in de periode 2012-2014

(Voor de EER relevante tekst)

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de uitvoering en vooruitgang van het gemeenschappelijk Europees luchtruim in de periode 2012-2014

(Voor de EER relevante tekst)

1.    Inleiding

Luchtvaart is een sleutelfactor voor economische groei, werkgelegenheid en handel, en heeft een significante invloed op de economie van de EU en het leven en de mobiliteit van de Europeanen. Luchtvaart speelt een belangrijke rol in het realiseren van de prioriteiten van de Commissie, met name "werkgelegenheid, groei en investeringen", "de EU als mondiale speler" en "energie-unie". Luchtverkeersbeheer (air traffic management, ATM), en vooral de ontwikkeling en uitvoering van het gemeenschappelijk Europees luchtruim (single European sky, SES), is een essentieel onderdeel van het luchtvaartsysteem en levert in dit verband een belangrijke bijdrage. Het lost problemen op met de connectiviteit, het concurrentievermogen, de veiligheid en het milieu. Luchtverkeersbeheer verzekert de veilige separatie van luchtvaartuigen en de soepele en ordelijke doorstroming van het luchtverkeer. Er zijn vele partijen bij betrokken, zoals verleners van luchtvaartnavigatiediensten en systeemleveranciers, exploitanten van luchtvaartuigen, luchthavens en de vliegtuigbouwindustrie.

De essentiële rol van luchtverkeersbeheer in de luchtvaartketen heeft niet alleen met veiligheid te maken. Het volledige luchtverkeersbeheersysteem wordt gefinancierd met vergoedingen die worden betaald door luchtruimgebruikers. Omdat een gebrek aan capaciteit bij de luchtverkeersleiding tot vertragingen kan leiden, beïnvloedt luchtverkeersbeheer de kwaliteit van de diensten die luchtvaartmaatschappijen aanbieden aan passagiers en vrachtvervoerders (40 % van alle vertragingen bij vertrek zijn rechtstreeks of onrechtstreeks te wijten aan luchtverkeersbeheer of het weer). Ten slotte heeft luchtverkeersbeheer een impact op het milieu, omdat langere routes leiden tot hogere emissies en hogere kosten voor luchtruimgebruikers (luchtverkeersbeheer is goed voor 6 % van de luchtvaartgerelateerde CO2-uitstoot).

Sinds in 2000 het initiatief werd genomen voor het gemeenschappelijk Europees luchtruim 1 , zijn twee wetgevingspakketten vastgesteld en bijna volledig uitgevoerd. De bedoeling is de versnippering van het Europese luchtruim terug te dringen en de capaciteit te vergroten door aanvullende regels in te voeren voor veiligheid, luchtruimbeheer, kostentransparantie en interoperabiliteit. De wetgeving die in 2009 door de Raad en het Europees Parlement is vastgesteld (SES II) 2 om het gemeenschappelijk luchtruim vanaf 2012 sneller te realiseren, wordt momenteel uitgevoerd. De resultaten daarvan kunnen dus al worden gemeten.

Overeenkomstig de leden 2, 3 en 4 van artikel 12 van Verordening (EG) nr. 549/2004 bevat dit verslag een geactualiseerde algemene stand van zaken van het gemeenschappelijk Europees luchtruim en de bijbehorende wetgeving voor de periode 2012-2014. Het gaat met name over de maatregelen die zijn genomen sinds het vorige verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad 3 .

2Prestaties met betrekking tot de uitvoering

2.1Eerste referentieperiode van de prestatieregeling voor het gemeenschappelijk Europees luchtruim (RP1 – 2012-2014)

In Europa worden luchtvaartnavigatiediensten meestal verstrekt door overheidsmonopolies. Door de monopolistische aard van luchtvaartnavigatiediensten is een sterke economische regelgeving nodig, waarin wordt voorzien door de prestatieregeling voor het gemeenschappelijk Europees luchtruim 4 .

Wat de veiligheid betreft, zijn er sinds 2011 geen dodelijke ongevallen geweest waarin luchtverkeersbeheer een rol speelde. Het aantal ernstige ongevallen is sinds 2010 voortdurend gedaald en het veiligheidsbeheer is duidelijk verbeterd. Het systeem voor luchtverkeersbeheer is echter niet erg transparant, omdat de streefdoelen alleen uit procedures bestaan. Veiligheidsprestaties worden niet gemeten omdat incidenten niet automatisch worden gerapporteerd.

Met betrekking tot het milieu is de horizontale "en route"-vluchtefficiëntie (kortere routes) enigszins verbeterd in 2013 (5,11 %), maar de doelstelling (4,92 %) werd niet gehaald. In 2014 bedroeg de vluchtefficiëntie 4,9 %. Ook toen werd het streefcijfer (4,67 %) dus niet gehaald. Soms kozen luchtruimgebruikers (luchtvaartmaatschappijen) niet voor de kortste maar voor de goedkoopste routes (in termen van heffingszones).

Wat capaciteit betreft, is er goede vooruitgang geboekt bij het verminderen van de capaciteitsvertragingen. In 2012 en 2013 werd het streefdoel voor de hele EU gehaald. In 2013 daalden de vertragingen van de "en route"-luchtverkeersstroomregeling (AFTM) met 15 % in vergelijking met 2012, terwijl het verkeersvolume met 1,3 % daalde. In 2014 daarentegen slaagde de luchtverkeersbeheersector er niet in het netwerkstreefcijfer, een afname van de vertragingen tot 0,5 minuten per vlucht, te halen. Dat is deels te wijten aan het weer, maar ook aan sociale onrust en slechte noodplanning om de gevolgen daarvan te beheersen. "En route"-ATFM-vertragingen deden zich hoofdzakelijk voor in Cyprus, Duitsland, Frankrijk, Polen en Spanje.

Wat kostenefficiëntie betreft, zijn verleners van luchtvaartnavigatiediensten er tijdens de eerste referentieperiode in geslaagd hun kostengrondslag te verlagen omdat de verkeersvolumes lager waren dan voorzien. De werkelijke kosten waren elk jaar 3,4 % tot 5,9 % lager dan de geplande kosten (of bepaalde kosten). Als gevolg van de lagere luchtverkeersniveaus waren de werkelijke "en route"-kosten per eenheid 0,4 % hoger dan de doelstelling voor de hele EU voor 2014.

Het vaststellen en realiseren van de doelstellingen in het kader van de prestatieregeling voor het gemeenschappelijk Europees luchtruim was sterk afhankelijk van het verkeersvolume en de prognoses. Het luchtverkeersvolume is in de eerste referentieperiode nauwelijks veranderd ten opzichte van 2007 en de werkelijke groei van het verkeer was lager dan verwacht. Verleners van luchtvaartnavigatiediensten hadden daardoor minder inkomsten dan gepland. Het verkeersvolume had ook een grote invloed op het verwezenlijken van alle doelstellingen. Dat de prestatiedoelstellingen ondanks het lagere verkeersvolume in 2014 niet werden bereikt, betekent dat in de tweede referentieperiode (RP2 – 2015-2019) meer inspanningen moeten worden geleverd.

De Europese luchtverkeersbeheersector blijft versnipperd en de diensten zijn relatief duur. Vooral de kost per eenheid van luchtvaartnavigatiediensten is hoog: de gebruikersheffingen, vertragingskosten en vluchtinefficiëntie kosten de luchtruimgebruikers ongeveer 10,5 miljard euro per jaar. Die hoge kosten zijn vooral het gevolg van de versnipperde dienstverlening en infrastructuur, verouderde technologie en lage productiviteit in deze arbeidsintensieve sector (arbeid is goed voor 63 % van de kosten).

2.2Een versterkt netwerk – de bijdrage van de netwerkbeheerder

De beheerder van het EU-netwerk voor luchtverkeersbeheer heeft van 2012 tot 2014 in belangrijke mate bijgedragen tot de operationele prestaties ervan, met name op het gebied van capaciteit en vluchtefficiëntie. De functie van netwerkbeheerder is geëvolueerd van een theoretisch concept tot een succesvolle entiteit die door belanghebbenden wordt erkend en die dagelijks aantoonbare prestatievoordelen biedt voor het EU-netwerk en de buurlanden.

Het beleid van de netwerkbeheerder wordt door de sector gestuurd 5 en gebeurt in nauwe betrokkenheid met alle operationele belanghebbenden. De netwerkbeheerder droeg er rechtstreeks toe bij dat "en route"-vertragingen zakten tot onder het streefcijfer in de capaciteitsplannen van de EU-lidstaten. De doelstelling werd elk jaar van de eerste referentieperiode gehaald, met een vermindering van 10,7 % in 2012, 13,7 % in 2013 en 13,3 % in 2014. Hoewel de doelstelling inzake vertragingen voor 2014, namelijk een afname van de gemiddelde vertraging met 0,5 minuten per vlucht, niet werd gehaald, waren de vertragingen zonder de bijdrage van de netwerkbeheerder 6 zeker hoger geweest (in 2014 ging het luchtverkeer ook weer groeien).

Coördinatie op netwerkniveau heeft de gevolgen beperkt van onverwachte gebeurtenissen, zoals een reeks stakingen in enkele lidstaten in 2013 en 2014, met name in Frankrijk (verantwoordelijk voor respectievelijk 13,6 % en 13,4 % van de totale "en route"-vertraging in die jaren). Die stakingen hebben vertragingen veroorzaakt en de vluchtefficiëntie aanzienlijk doen afnemen, omdat vliegtuigen geherrouteerd werden om het getroffen gebied te vermijden. In 2014 heeft coördinatie op netwerkniveau ook de gevolgen beperkt van ernstige verstoringen door de crisissen in Oekraïne (annexatie van de Krim door Rusland en het neerschieten van vlucht MH17), Libië, Syrië en Irak.

2.3Onvoldoende vooruitgang op het vlak van functionele luchtruimblokken (FAB's)

De negen FAB's die op 4 december 2012 moesten zijn vastgesteld, zijn nu gerealiseerd. De operationele doelstellingen van de FAB's voor de optimalisering van het luchtruim en de hulpbronnen zijn echter niet gehaald. Dat maakt het hele Europese systeem voor luchtverkeersbeheer inefficiënt en leidt jaarlijks tot ongeveer 5 miljard euro extra kosten. Die kosten worden doorberekend aan de luchtvaartmaatschappijen en hun klanten. Reistijden en vertragingen worden langer en de uitstoot is hoger. Inmiddels zijn er tegen 23 lidstaten inbreukprocedures ingeleid.

De onderliggende problemen zijn er nog altijd. Veel FAB’s hebben geen geoptimaliseerde luchtvaartnavigatiediensten, zijn niet uitsluitend op operationele behoeften gebaseerd, ongeacht de landsgrenzen, en hun luchtruim wordt niet optimaal gebruikt.

Sindsdien hebben enkele lidstaten passende corrigerende maatregelen ingevoerd. Andere hebben betrouwbare uitvoeringsplannen opgesteld die moeten leiden tot significant positieve resultaten op middellange termijn, bijv. een duidelijk politiek engagement voor de uitvoering van geavanceerde operationele strategieën voor een optimaal gebruik van het luchtruim. Een definitieve oplossing voor alle problemen lijkt evenwel nog niet in zicht.

3Technologische modernisering van het gemeenschappelijk Europees luchtruim

3.1Interoperabiliteit

Een van de belangrijkste doelstellingen van het gemeenschappelijk Europees luchtruim 7 is de harmonisering en interoperabiliteit van de systemen, onderdelen en bijbehorende procedures van het Europese netwerk voor luchtverkeersbeheer, en de gecoördineerde invoering van nieuwe operationele concepten of technologieën voor luchtverkeersbeheer.

In 2011 werden nieuwe interoperabiliteitsregels aangenomen: twee daarvan voorzagen in een kader en vereisten voor prestatiebewaking en interoperabiliteit, de andere verhoogden het aantal beschikbare frequenties voor spraakkanalen door de kanaalafstand voor mondelinge communicatie te verminderen van 25 naar 8,33 kHz 8 .

Bovendien zijn enkele bestaande regels door middel van wijzigingsverordeningen bijgewerkt om specifieke bepalingen te verduidelijken of eventuele uitvoeringsproblemen op te lossen 9 .

Wat de verordening inzake gegevenskoppeling betreft, was er een grote terugval op het vlak van datacommunicatie toen het gekozen technisch systeem (Data Link VDL/2) ernstige prestatieproblemen bleek te vertonen, waardoor men eraan ging twijfelen of het wel bruikbaar was in een operationele omgeving. Op korte termijn (vijf tot tien jaar) is er geen alternatieve technologie voor handen, maar in het EASA-rapport en in de lopende studies van de Gemeenschappelijke Onderneming SESAR wordt onderzocht hoe het systeem optimaal ten uitvoer kan worden gelegd of hoe het VDL/2-probleem technisch kan worden verholpen. De resultaten worden verwacht in juni 2016.

Aangezien er meerdere partijen betrokken zijn, blijkt de bevordering en de waarborging van de interoperabiliteit van het Europese netwerk voor luchtverkeersbeheer een hele uitdaging, vooral op het vlak van de uitvoering. Zoals blijkt uit het geval Data Link, had het algemene programmabeheer efficiënter gekund. Voor de uitrol van nieuwe luchtverkeersbeheertechnologieën is niet altijd een goed onderbouwde businesscase opgesteld 10 , zoals verenigingen van luchtruimgebruikers (luchtvaartmaatschappijen) hebben opgemerkt bij de uitrol van ADS-B-transponders volgens Verordening (EU) nr. 1207/2011. De exploitanten konden niet altijd op tijd over de toepasselijke wijzen van naleving beschikken, zoals voor de nodige EASA-certificeringsspecificaties en aanvaardbare wijzen van naleving voor diezelfde ADS-B-transponders.

Na de problemen met het interoperabiliteitskader voor het gemeenschappelijk Europees luchtruim heeft de Commissie, alvorens zij het SESAR-programma lanceerde, een uitrolbeheerder aangesteld om de uitrol van nieuwe luchtverkeersbeheertechnologieën en functies te controleren en beheren (zie punt 3.2) en beter met het EASA samen te werken (zie punt 4.2), zodat de nodige nalevingsmiddelen beschikbaar zouden zijn op het moment dat de nieuwe verordeningen werden vastgesteld.

3.2Technologische uitdaging – ontwikkeling en uitrol van SESAR

Sinds de laatste rapportageperiode is het SESAR-project aanzienlijk geëvolueerd. Zo is men overgestapt van de ontwikkelings- naar de uitrolfase en is het SESAR-partnerschap verder ontwikkeld.

Het Europese masterplan voor luchtverkeersbeheer is in 2012 een eerste keer bijgewerkt ("tweede uitgave") en is een sleutelinstrument voor de ontwikkeling van SESAR. Het vormt een basis voor de tijdige, gecoördineerde en doeltreffende uitrol van nieuwe technologieën en operationele procedures voor luchtverkeersbeheer. Eind 2014 begon de Gemeenschappelijke Onderneming SESAR aan een tweede herziening van het Europees masterplan voor luchtverkeersbeheer. SESAR diende eind juni 2015 het definitieve voorstel voor de update van het masterplan in. Dat zal wellicht eind 2015 door de raad van bestuur van de gemeenschappelijke onderneming worden goedgekeurd. De update 2015 beoogt een betere koppeling tussen de ontwikkelings- en uitrolactiviteiten. Hij bevat ook het werkprogramma voor 2020 en de SESAR-visie om de Europese luchtvaart tegen 2035 goed te laten presteren. De SESAR-visie is gebaseerd op "trajectgebaseerde vluchtuitvoering". Dat betekent dat luchtvaartuigen dankzij luchtvaartnavigatiediensten hun voorkeurroutes kunnen vliegen zonder door de luchtruimconfiguratie te worden gehinderd.

In juni 2014 heeft de EU de looptijd van de gemeenschappelijke onderneming verlengd tot eind 2024. Daardoor wordt de ontwikkelingsfase van SESAR effectief verlengd. De EU heeft ook 585 miljoen euro extra uit het Horizon 2020-programma aan het project toegewezen 11 . Doel van de verlenging was het publiek-private SESAR-partnerschap te vernieuwen dat aan de basis van de gemeenschappelijke onderneming ligt, zodat meer partijen kunnen toetreden. Via het SESAR 2020-meerjarenwerkprogramma konden ook de prioriteiten worden aangepast.

In mei 2013 heeft de Commissie het kader voor de uitrol van SESAR vastgesteld 12 overeenkomstig artikel 15, onder a), van Verordening (EG) nr. 550/2004. Dat kader bevat een bestuur op drie niveaus: een beleidsniveau, waarvoor de Commissie verantwoordelijk is; een beheersniveau, waarvoor de uitrolbeheerder verantwoordelijk is; en een uitvoeringsniveau waarop de Commissie projecten selecteert voor de uitvoering van de gemeenschappelijke projecten overeenkomstig het uitvoeringsprogramma. Het kader voorziet in de definitie van gemeenschappelijke projecten en de vaststelling van het uitrolprogramma. Het eerste gemeenschappelijk project 13 , dat in juni 2014 is goedgekeurd, bevat een eerste reeks luchtverkeersbeheerfuncties die op tijdige, gecoördineerde en gesynchroniseerde wijze moeten worden uitgevoerd, zodat de essentiële operationele wijzigingen die voortvloeien uit het Europese netwerk voor luchtverkeersbeheer kunnen worden doorgevoerd.

De uitrolbeheerder is er in 2014 gekomen op basis van een sectorgeleid bestuur. Zijn grootste uitdaging is de ontwikkeling en uitvoering van het uitrolprogramma, waarin alle uitvoeringsprojecten en -initiatieven moeten worden opgenomen en geordend die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het eerste gemeenschappelijke project, rekening houdend met de zakelijke besluiten van de operationele belanghebbenden.

De EU heeft ongeveer 2,5 miljard euro uit de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (CEF) gereserveerd voor de uitrol van SESAR in de periode 2014-2020. De uitrolbeheerder heeft een eerste groep van meer dan 100 voorstellen voor uitvoeringsprojecten verzameld, gecoördineerd en voorgesteld in het kader van het voorlopige uitrolprogramma. In maart 2015 liep de termijn af van de eerste oproep tot het indienen van voorstellen voor CEF-financiering 2014 14 . De selectie- en toekenningsprocedure zal wellicht het laatste kwartaal van 2015 worden afgerond. De gelijktijdige uitrol van SESAR-oplossingen zal dan beginnen.

Voor de gelijktijdige uitrol van de gemeenschappelijke projecten is het van essentieel belang dat de relevante normen en regels inzake coördinatie op het niveau van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) meteen worden vastgesteld. Daartoe is in 2014 een specifieke Europese groep voor normalisatie opgericht. Die bestaat uit de Europese normalisatieorganisaties (CEN, CENELEC en ETSI), Eurocae, EASA en Eurocontrol. Met het oog op wereldwijde interoperabiliteit zijn het Federal Aviation Agency (VS) en de Commissie in het kader van de ATM-moderniseringsprogramma's van SESAR en NextGen aanzienlijk beter gaan samenwerken rond de beoordeling van de harmonisatie in de VS 15 . Bovendien blijft SESAR ook de aandacht van andere derde landen trekken. De gemeenschappelijke onderneming en de Commissie hebben samenwerkingsmemoranda op het gebied van luchtverkeersbeheer ondertekend met Singapore, Mexico en Japan. Ook zijn verkennende gesprekken gevoerd met de Verenigde Arabische Emiraten en Midden-Amerikaanse landen.

3.3Op afstand bestuurde luchtvaartuigsystemen (RPAS) en cyberveiligheid

Op afstand bestuurde luchtvaartuigsystemen (RPAS) zijn een nieuw fenomeen in het luchtverkeersbeheer. Na een raadpleging van de Commissie in 2011 en 2012 over de toekomst van RPAS heeft de Europese RPAS-stuurgroep (ERSG) een stappenplan voorgesteld voor de veilige integratie van civiele RPAS in het Europese luchtvaartsysteem 16 . Doel is aan de integratie in dat systeem te beginnen in 2016. In andere initiatieven van de Commissie (de mededeling over "de openstelling van de luchtvaartmarkt voor civiel gebruik" 17 en de Verklaring van Riga 18 ) zijn een aantal concrete maatregelen voorgesteld, waaronder de mogelijkheid om een Europees regelgevingskader aan te nemen voor alle gebieden die relevant zijn voor het veilig gebruik van RPAS. De Commissie voert die maatregelen stap voor stap in. Wetgevingsvoorstellen voor RPAS zullen een belangrijk onderdeel vormen van het volgende "luchtvaartpakket".

Een van die maatregelen betreft O&O voor de integratie van RPAS in het civiele luchtruim en is toegekend aan de Gemeenschappelijke Onderneming SESAR. De maatregel is volledig geïntegreerd in het ATM-masterplan 2015 en in het SESAR 2020-programma, dat in 2015 bekend is gemaakt.

Op het vlak van cyberveiligheid betreffen de activiteiten rond het gemeenschappelijk Europees luchtruim voornamelijk O&O. Die activiteiten zijn erop gericht het "cyberveiligheid door ontwerp"-beginsel te integreren in de SESAR-technologie en -systemen vóór die worden uitgerold, en een gepast bestuur en institutioneel kader te creëren voor het gehele EU-netwerk voor luchtverkeersbeheer.

4Institutionele, regelgevings- en daarmee verband houdende ontwikkelingen

4.1SES-instanties en -fora

Sinds 2011 zijn verscheidene, goed functionerende instanties voor het gemeenschappelijk Europees luchtruim opgericht. In 2014 is de aanstelling van het prestatiebeoordelingsorgaan (PRB) verlengd 19 . De rol van het PRB is de Commissie, in samenwerking met de nationale toezichthoudende autoriteiten (NSA's), bij te staan en de NSA's op hun verzoek bij te staan bij de uitvoering van de prestatieregeling, die onder meer prestatiedoelstellingen voor de lidstaten bevat. Eurocontrol, dat tot 2019 is aangesteld als netwerkbeheerder 20 , heeft de netwerkfuncties uitgevoerd en de reactie op crisissituaties gecoördineerd (zie deel 2.2). Het coördinatieplatform van de NSA's (NCP) draagt als forum bij tot de uitwisseling van beste praktijken tussen NSA’s en gemeenschappelijke oplossingen voor de invoering van het gemeenschappelijk Europees luchtruim. Het raadgevend orgaan voor de sector (ICB), dat is opgericht bij Verordening (EG) nr. 549/2004, geeft gemeenschappelijk advies aan de Commissie over initiatieven en wetgevingsvoorstellen voor het gemeenschappelijk Europees luchtruim. Een ander raadgevend orgaan dat bij de Commissie verslag uitbrengt, is de deskundigengroep over de maatschappelijke dimensie van het gemeenschappelijk Europees luchtruim. De opdracht van die deskundigengroep wordt momenteel gewijzigd, maar op grond van het nieuwe mandaat 2015 zal hij advies aan de Commissie blijven verstrekken, met een sterkere klemtoon op de effecten van het gemeenschappelijk Europees luchtruim op menselijke factoren.

Voor de technische pijler van het gemeenschappelijk Europees luchtruim is in 2007 de Gemeenschappelijke Onderneming SESAR opgericht 21 , met de EU en Eurocontrol als stichtende leden. Doel is de modernisering van het Europese luchtverkeersbeheersysteem, door alle relevante inspanningen op het gebied van O&O in de EU te coördineren en te bundelen. Voor de uitrol van SESAR heeft de Commissie in 2014 een uitrolbeheerder aangewezen.

4.2Een nieuwe taak voor het EASA

In het SES II-pakket zijn de bevoegdheden van het EASA uitgebreid tot luchtverkeersbeheer en luchthavens 22 . In de eerste fase (2009-2011) zijn de bestaande SES-verordeningen inzake veiligheid geïntegreerd in de structuur van het EASA. In de tweede fase (vanaf 2012) zijn de regels aangevuld en gewijzigd om te zorgen voor een breed, alomvattend regelgevingskader voor de luchtvaart. De belangrijkste aangenomen reguleringsnormen omvatten "gemeenschappelijke eisen voor verleners van luchtvaartnavigatiediensten" 23 , "veiligheidstoezicht op het gebied van luchtverkeersbeheer" 24 , "afgifte van vergunningen aan luchtverkeersleiders" 25 , "geautomatiseerde systemen voor het vermijden van botsingen" 26 en "gestandaardiseerde Europese regels voor het luchtruim" 27 .

Sinds 2013 ondersteunt het EASA de Commissie bij het opstellen van haar verslag over de invoering van het gemeenschappelijk Europees luchtruim (overeenkomstig artikel 12, lid 1, van Verordening (EG) nr. 549/2004). Het EASA was ook betrokken bij de activiteiten van de Gemeenschappelijke Onderneming SESAR voor de beoordeling van veiligheidsanalyses en het oefende veiligheidstoezicht uit op de netwerkbeheerder.

4.3Coördinatie met het leger

Hoewel het gemeenschappelijk Europees luchtruim op de burgerluchtvaart is afgestemd en dus geen betrekking heeft op militaire operaties en trainingen, hebben militaire organisaties aanzienlijke belangstelling voor het gemeenschappelijk Europees luchtruim en zijn ze er in grote mate bij betrokken. Van meet af aan heeft het leger zich bereid getoond om het gemeenschappelijk Europees luchtruim zoveel mogelijk te ondersteunen en wou het betrokken worden bij de uitvoering SESAR, de technische pijler. Enerzijds wil het leger zonder al te grote beperkingen toegang krijgen tot het Europese luchtruim voor trainingen en operationele doeleinden, overeenkomstig het beginsel "flexibel gebruik van het luchtruim" 28 . Anderzijds willen militaire organisaties de kost van het uitrusten van hun luchtvloot volgens de normen van SESAR zo laag mogelijk houden, door de luchtvloot te voorzien van SESAR-standaardoplossingen of te onderhandelen over andere "aanvaardbare wijzen van naleving".

Om de coördinatie van de standpunten van de militaire gemeenschap met betrekking tot het gemeenschappelijk Europees luchtruim beter te kunnen beheren, heeft het bestuur van het Europees Defensieagentschap (EDA) het EDA verzocht om de coördinatie van militaire standpunten over het gemeenschappelijk Europees luchtruim en de uitrol van SESAR te faciliteren. Op 18 mei 2015 werd die politieke stap ook uitgedrukt in de Raad Buitenlandse Zaken. Het EDA coördineert zijn SES- en SESAR-gerelateerde activiteiten met de NAVO om de nodige beleids- en technische adviezen te krijgen. Ondertussen zal het EDA van Eurocontrol technische ondersteuning krijgen voor civiele-militaire ATM-interoperabiliteit.

4.4SES II+

In juni 2013 heeft de Commissie het SES II+-initiatief 29 voorgesteld, een aanpassing van de SES-wetgeving om een aantal wijzigingen van het SES II-pakket 2009 verder uit te werken en andere aspecten aan te passen aan de technische vooruitgang. Het voorstel bevat ook wijzigingen die, als zij worden goedgekeurd, de bestaande regelgeving prestatiegebaseerder maken en bepaalde beperkte marktmaatregelen invoeren (d.w.z. de afsplitsing en aanbesteding van sommige ondersteunende diensten).

Naast het wegwerken van overlappingen en de afronding van een aantal SES II-regelingen, beslaat het SES II+-voorstel de volgende belangrijke beleidsterreinen:

meer onafhankelijkheid voor de nationale toezichthoudende instanties (NSA's) door meer afsplitsing en onafhankelijkheid van de verleners van luchtvaartnavigatiediensten (ANSP's), en een sterkere rol voor het prestatiebeoordelingsorgaan zodat het volledig onafhankelijk is van alle belanghebbenden bij de prestatieregeling, inclusief Eurocontrol;

efficiëntere ondersteunende diensten (bijv. communicatie, navigatie, informatie) door afsplitsing en openstelling van de markt om innovatie te stimuleren en nieuwe zakelijke kansen te creëren;

verleners van luchtvaartnavigatiediensten klantgerichter maken door betere klantenraadpleging en door luchtruimgebruikers een rol te laten spelen in het aftekenen van investeringsplannen;

prestatiegerichtere en flexibelere functionele luchtruimblokken die gebaseerd zijn op sectoriële partnerschappen, zodat de prestatiedoelstellingen van het gemeenschappelijk Europees luchtruim worden gehaald; en

een sterkere rol voor de netwerkbeheerder door de geleidelijke uitbreiding en de invoering van een bestuurssysteem onder leiding van de sector.

Het Europees Parlement heeft zijn standpunt in eerste lezing kenbaar gemaakt in maart 2014 en de Raad bereikte een akkoord over zijn algemene oriëntatie in december 2014. In de volgende fase wordt het voorstel besproken in trialogen (informele bijeenkomsten tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie). De vertraging bij de vaststelling is te wijten aan het politieke geschil tussen Spanje en het Verenigd Koninkrijk over Gibraltar.

5Het Europees en mondiaal perspectief

5.1Bijdrage van Eurocontrol tot het gemeenschappelijk Europees luchtruim

Naarmate de EU-wetgeving zich uitbreidde tot, bijvoorbeeld, regels inzake vergoedingen en prestatiebeoordelingen en de regeling van de luchtverkeersstromen, heeft Eurocontrol zijn taken steeds vaker uitgevoerd in het kader van de wetgeving inzake het gemeenschappelijk Europees luchtruim.

Sinds 2010 heeft de organisatie drie hoofdtaken:

technische bijstand aan de Commissie en het EASA verlenen om regelgevende maatregelen te helpen uitvoeren;

optreden als prestatiebeoordelingsorgaan om de Commissie te helpen bij de ontwikkeling en uitvoering van de prestatieregeling; en

optreden als netwerkbeheerder voor de netwerkfuncties voor luchtverkeersbeheer.

Als stichtend lid speelt Eurocontrol ook een belangrijke rol in de activiteiten van de Gemeenschappelijke Onderneming SESAR.

Naarmate het beleidskader voor het gemeenschappelijk Europees luchtruim breder wordt, is er steeds meer overlapping tussen de rol van de EU en haar organen en Eurocontrol, bijv. met betrekking tot beleid, regelgevingskwesties, veiligheid en steun aan de lidstaten. Om een algemeen samenwerkingskader te creëren hebben de EU en Eurocontrol een overeenkomst op hoog niveau gesloten 30 , waarin de bijdrage tot het Europees luchtverkeersbeheer van elke organisatie wordt erkend. In de overeenkomst wordt met name de rol bevestigd van de EU als enige pan-Europese toezichthouder en van Eurocontrol als technische steunverlener om de beleidsdoelstellingen van het gemeenschappelijk Europees luchtruim te helpen verwezenlijken.

In 2013 besloten de leden van Eurocontrol de organisatie te moderniseren en te hervormen zodat ze zich kon aanpassen aan het veranderende luchtverkeersbeheer in Europa. Afhankelijk van de resultaten kan een dergelijke aanpassing aanzienlijke voordelen opleveren en moet Eurocontrol, gelet op het bestuur van de EU en de regels in de betrokken gebieden, zijn technische en operationele ondersteuning van het luchtverkeersbeheer in de toekomst kunnen blijven verbeteren.

5.2Betrekkingen met derde landen

Door overeenkomsten met derde landen, zoals de overeenkomst inzake de Europese gemeenschappelijke luchtvaartruimte (ECAA) met Noorwegen, IJsland en de landen van de Westelijke Balkan 31 , de overeenkomsten inzake een gemeenschappelijke luchtvaartruimte met Georgië en Moldavië, en de Euro-Mediterrane luchtvaartovereenkomsten met Marokko, Jordanië en Israël, kunnen die landen geleidelijk worden geïntegreerd in SES-initiatieven. Ook sommige andere landen waarmee geen luchtvaartovereenkomst is gesloten, zijn bij de werkzaamheden van de netwerkbeheerder betrokken, zoals Turkije.

Het doel van de bovengenoemde regelingen is de prestaties van alle betrokken landen te verbeteren en de eenmaking van het Europese luchtruim te voltooien.

Regelingen voor samenwerking op operationeel niveau met verleners van luchtvaartnavigatiediensten van de voornaamste partners van de EU (VS, Canada, Brazilië, China, Japan, ASEAN-landen, Australië ...) zullen door de Commissie worden gesteund als een belangrijk deel van de taken van de netwerkbeheerder om het intercontinentale verkeer van en naar de EU beter te beheren en de prestaties van het Europese netwerk voor luchtverkeersbeheer te verbeteren.

5.3Betrekkingen met de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO)

De samenwerking inzake luchtverkeersbeheer tussen de Commissie en de ICAO is zeer belangrijk, vooral in verband met de wereldwijde interoperabiliteit. De ICAO keurde het Global Air Navigation Plan goed tijdens haar 12e Luchtvaartconferentie in november 2012. De Commissie heeft zich voorgenomen de ICAO te steunen bij de uitvoering van het plan en de daarin opgenomen Aviation System Block Upgrades (ABSU's). De Commissie treft de nodige maatregelen om bij te dragen tot het werk van de ICAO, onder meer wat betreft de coördinatie met andere betrokken Europese instellingen en organisaties buiten de EU. Wat de vaststelling van regels betreft, probeert de Commissie bovendien synchronisatie met de ICAO-voorschriften te bereiken ter ondersteuning van een stappenplan van de ICAO voor een wereldwijd gestandaardiseerd luchtverkeersbeheer.

6Economische en maatschappelijke impact van het gemeenschappelijk Europees luchtruim

In de periode 2012-2014 deden zich vanuit economisch en sociaal oogpunt geen belangrijke ontwikkelingen voor in de sector van het luchtverkeersbeheer. De structuur van deze bedrijfstak bleef stabiel: nationale dienstverleners met 63 luchtverkeersleidingscentra en 57 000 personeelsleden, onder wie 16 700 luchtverkeersleiders. In die periode betaalden de luchtruimgebruikers ongeveer 19 miljard euro aan luchtvaartnavigatieheffingen. Afhankelijk van het soort luchtvaartmaatschappij vertegenwoordigen die kosten 6 tot 10 % van de exploitatiekosten. Die worden uiteindelijk gedragen door de passagiers, en de luchtruimgebruikers vragen dan ook onafgebroken om de efficiëntie te verbeteren.

De druk van de prestatieregeling in RP1 leidde tot een belangrijke vermindering van "en route"-kosten in vergelijking met de oorspronkelijke plannen. In de periode 2012-2014 bedroegen de totale werkelijke "en route"-kosten 940,2 miljoen euro2009 minder dan gepland, ook als gevolg van de lagere verkeersdrukte. De meeste van deze besparingen werden gerealiseerd door verleners van luchtvaartnavigatiediensten (-801,5 miljoen euro2009), waarvan -388,2 miljoen euro2009 aan personeelskosten, -243,8 miljoen euro2009 aan afschrijvingskosten en -243,8 miljoen euro2009 aan andere exploitatiekosten. Aangezien de tarieven worden vastgesteld op basis van de geraamde kosten, kunnen verleners van luchtvaartnavigatiediensten door die kostenbesparingen hun ex ante-overschot handhaven of zelfs verhogen tot een algemeen gemiddeld rendement op eigen vermogen van 10,7 %. Luchtruimgebruikers daarentegen moesten in de periode 2012-2014 1,1 miljard euro meer dan gepland betalen als gevolg van aanpassingsmechanismen die met name verband houden met verkeersrisicodeling, van kostenspreiding vrijgestelde kosten en de schommelende wisselkoersen en inflatiepercentages.

De afgelopen jaren zijn de sociale voorwaarden en de werkgelegenheid voor werknemers in de luchtvaart, inclusief het luchtverkeersbeheer, verbeterd. In het luchtverkeersbeheer voert de sector wel nog altijd actie, vooral in Frankrijk, terwijl in andere landen de sociale vrede wordt gegarandeerd door een constructieve dialoog tussen werkgever en werknemer. Zelfs een kleinschalige staking leidt tot belangrijke verstoringen in het netwerk, met enorme vertragingen, verlies aan efficiëntie en secundaire effecten voor het bedrijfsleven en het milieu als gevolg.

De voorbije jaren heeft het gemeenschappelijk Europees luchtruim vanuit milieustandpunt een positief effect gehad op het luchtverkeersbeheer. Dat was voornamelijk te danken aan het SESAR-project. De technologie en de operationele verbeteringen van SESAR zorgen voor directere routes en soepeler opstijgen en landen. Een belangrijke operationele verwezenlijking was het begin van de vrije routering in het bovenste luchtruim, met directere routes, lagere kosten en minder CO2-uitstoot.

7SES-visie en uitdagingen voor de toekomst

De Commissie wil de ontwikkeling van de Europese luchtvaartsector steunen door het concurrentievermogen te verhogen, strenge normen te handhaven en te investeren in innovatie. De volledige invoering van het gemeenschappelijk Europees luchtruim en de verschillende elementen ervan moet een belangrijke rol blijven spelen in de verwezenlijking van deze doelstelling.

Technologie is waarschijnlijk de belangrijkste factor in de ontwikkeling van het gemeenschappelijk Europees luchtruim in de komende twee decennia. Dat hangt echter af van de efficiëntere organisatie van luchtvaartnavigatiediensten op basis van sectoriële partnerschappen en de invoering van verdere maatregelen om de versnippering van het Europese luchtruim terug te dringen. De sector moet een actievere rol spelen in de uitrol van netwerkgerichte oplossingen en gemeenschappelijke en virtuele diensten. Om de prestaties van vluchtuitvoeringen te optimaliseren moet ook rekening worden gehouden met de mondiale dimensie van het luchtverkeersbeheer.

Een versterkte sociale dialoog is van essentieel belang om te zorgen voor een efficiënt veranderingsmanagement dat een invloed heeft op het personeelsbeleid in het luchtverkeersbeheer, waarbij vakbondsacties worden beperkt.

Stabiele regelgeving, d.w.z. de consequente en tijdige uitvoering van de EU-voorschriften, en effectieve regelgevende interventie op de markt zijn nodig als er onder verleners van luchtvaartnavigatiediensten een monopolie blijft bestaan. De regelgeving moet op basis van risicoanalyses en kosten-batenanalyses worden ontwikkeld, waarbij de Europese luchtverkeersbeheersector wordt onderworpen aan onafhankelijke economische en prestatieregelgeving die voortdurend evolueert, waardoor de staatsinmenging wordt beperkt en er rekening wordt gehouden met de ontwikkeling van de markt.

Wat de eerstvolgende stappen betreft, moeten acties in de periode 2015-2019 gericht zijn op de volledige, succesvolle uitvoering van SES II en het begin van de uitvoering van SES II+, zodra de medewetgevers dat pakket hebben aangenomen. Verdere investeringen in het SESAR-project zullen bijdragen tot belangrijke verbeteringen in de werking van het Europees systeem voor luchtverkeersbeheer. Alle belanghebbenden moeten blijven bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen met betrekking tot essentiële prestatie-indicatoren (veiligheid, kostenefficiëntie, capaciteit en een duurzaam milieu).

Het SES moet bovendien bijdragen tot de aanpak van de dreigende capaciteitsschaarste op luchthavens, de integratie van RPAS in een niet-gescheiden luchtruim en de weerbaarheid van de luchtverkeersbeheersector tegen cyberaanvallen.

(1)

COM(1999) 614 def. van 6.12.1999.

(2)

Verordening (EG) nr. 1070/2009 van 21.10.2009.

(3)

Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad inzake de tenuitvoerlegging van de wetgeving op gebied van het gemeenschappelijk Europees luchtruim: tijd voor actie (COM/2011/0731 def.).

(4)

Verordening (EU) nr. 691/2010 van de Commissie van 29 juli 2010.

(5)

De activiteiten van de netwerkbeheerder zijn vastgelegd door de "netwerkbeheerraad", die bestaat uit vertegenwoordigers van de operationele belanghebbenden.

(6)

Jaarverslag 2014 van de netwerkbeheerder, blz. 12.

(7)

Verordening (EG) nr. 552/2004.

(8)

Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1206/2011 van de Commissie tot vaststelling van de eisen inzake de identificatie van luchtvaartuigen voor de surveillance in het gemeenschappelijk Europees luchtruim; Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1207/2011 van de Commissie tot vaststelling van de eisen voor de prestaties en interoperabiliteit van surveillance voor het gemeenschappelijke Europese luchtruim; Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1079/2012 van de Commissie tot vaststelling van de eisen voor de kanaalafstand bij mondelinge communicatie in het gemeenschappelijke Europese luchtruim.

(9)

Verordening (EU) nr. 73/2010 inzake kwaliteitseisen voor luchtvaartgegevens is gewijzigd om rekening te kunnen houden met wijzigingen in de genoemde normen en aanbevelingen (SARPS) van de ICAO; Verordening (EU) nr. 1079/2012 inzake de kanaalafstand bij mondelinge communicatie is gewijzigd ter verduidelijking een dubbelzinnig artikel.

(10)

Zie daarvoor de ADS-B-transponders in de verordening inzake prestaties en interoperabiliteit van surveillance.

(11)

Verordening (EU) nr. 721/2014 van de Raad.

(12)

Uitvoeringsverordening (EU) nr. 409/2013 van de Commissie.

(13)

Uitvoeringsverordening (EU) nr. 716/2014 van de Commissie.

(14)

Besluit van de Commissie C(2014) 1921 (PB C 308 van 11.9.2014, blz. 5).

(15)

Document over de stand van harmonisatie van NextGen-SESAR, december 2014: http://www.sesarju.eu/sites/default/files/documents/reports/State-of-Harmonisation.pdf?issuusl=ignore

(16)

http://ec.europa.eu/growth/sectors/aeronautics/rpas/index_en.htm

(17)

http://ec.europa.eu/transport/modes/air/doc/com(2014)207_en.pdf

(18)

http://ec.europa.eu/transport/modes/air/news/doc/2015-03-06-drones/2015-03-06-riga-declaration-drones.pdf

(19)

2014/672/EU

(20)

COM(2011) 4130 definitief.

(21)

Verordening (EG) nr. 219/2007 van de Raad.

(22)

Verordening (EG) nr. 1108/2009.

(23)

Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1035/2011 van de Commissie tot vaststelling van de gemeenschappelijke eisen voor de verlening van luchtvaartnavigatiediensten.

(24)

Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1034/2011 van de Commissie betreffende het veiligheidstoezicht op het gebied van luchtverkeersbeheer.

(25)

Verordening (EU) nr. 805/2011 en 340/2015 betreffende de afgifte van vergunningen aan luchtverkeersleiders.

(26)

Verordening (EU) nr. 1332/2011 betreffende een geautomatiseerd systeem voor het vermijden van botsingen in de lucht.

(27)

Uitvoeringsverordening (EU) nr. 923/2012 van de Commissie tot vaststelling van gemeenschappelijke luchtverkeersregels.

(28)

Verordening (EG) nr. 2150/2005 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor een flexibel gebruik van het luchtruim.

(29)

 http://ec.europa.eu/transport/modes/air/single_european_sky/ses_2_en.htm

(30)

Besluit 2013/36/EU van de Raad van 29 oktober 2012 inzake de ondertekening, namens de Unie, en de voorlopige toepassing van de Overeenkomst waarbij een algemeen kader wordt gecreëerd voor versterkte samenwerking tussen de Europese Unie en de Europese Organisatie voor de veiligheid van de luchtvaart.

(31)

Albanië, Bosnië en Herzegovina, de voormalige Joegoslavische republiek Macedonië, Montenegro, Servië, Kosovo.