EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0210
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on guidance for application of Directive 2003/86/EC on the right to family reunification
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT betreffende richtsnoeren voor de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT betreffende richtsnoeren voor de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging
/* COM/2014/0210 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT betreffende richtsnoeren voor de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging /* COM/2014/0210 final */
1.
Inleiding
In het verslag
betreffende de toepassing van de richtlijn, dat in oktober 2008 werd
gepubliceerd,[1]
concludeerde de Commissie dat er over de hele linie gevallen waren van onjuiste
omzetting of verkeerde toepassing van de richtlijn, en dat het effect van de
richtlijn op de harmonisatie met betrekking tot gezinshereniging beperkt bleef. In 2011 heeft de
Commissie een Groenboek inzake het recht op gezinshereniging[2] gepubliceerd om standpunten te
verzamelen over het doeltreffender maken van de EU-regels en informatie te
vergaren over de toepassing van de richtlijn. De Commissie ontving 120
antwoorden, van onder meer 24 lidstaten en tal van internationale organisaties,
sociale partners, ngo’s en particulieren[3].
Op 31 mei en 1 juni 2012 hield de Commissie een openbare hoorzitting in het
kader van het Europees Integratieforum[4].
De consensus van de openbare raadpleging was dat de richtlijn niet op de
helling hoeft, maar dat de Commissie:
ervoor moet zorgen dat de
bestaande regels volledig worden toegepast,
waar nodig inbreukprocedures
moet openen, en
richtsnoeren moet opstellen
voor de vastgestelde kwesties.
Deze mededeling
biedt de lidstaten derhalve richtsnoeren voor de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG.
Deze richtsnoeren weerspiegelen de huidige standpunten van de Commissie en doen
geen afbreuk aan de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU (“HvJ”)
en de verdere ontwikkeling daarvan. De standpunten kunnen in de toekomst
veranderen en bijgevolg is dit een document in ontwikkeling en een doorlopend proces. De richtlijn erkent
het recht op gezinshereniging en stelt de voorwaarden voor het uitoefenen van
dit recht vast. Enerzijds bevestigt
het HvJ dat artikel 4, lid 1, de lidstaten "precieze positieve
verplichtingen op[legt], waaraan duidelijk omschreven subjectieve rechten zijn beantwoorden,
aangezien het de lidstaten verplicht om in de door de richtlijn vastgestelde
gevallen de gezinshereniging van bepaalde leden van het gezin van de
gezinshereniger toe te staan zonder hun beoordelingsmarge te kunnen
uitoefenen"[5]. Anderzijds wordt
erkend dat de lidstaten een zekere beoordelingsmarge hebben. Ze kunnen
beslissen om het recht op gezinshereniging uit te breiden tot andere
familieleden dan de echtgenote en minderjarige kinderen. De lidstaten kunnen bepaalde
voorwaarden stellen aan de uitoefening van het recht op gezinshereniging
wanneer de richtlijn dit toestaat. Ze hebben een zekere beoordelingsmarge om
vast te stellen of aan de door de richtlijn gestelde voorwaarden is voldaan, en
om de concurrerende belangen van het individu en de samenleving in haar geheel[6] in iedere feitelijke situatie tegen
elkaar af te wegen. Aangezien de
toestemming voor gezinshereniging de algemene regel is, moeten afwijkingen
echter strikt worden geïnterpreteerd. De erkende beoordelingsmarge waarover de
lidstaten beschikken, mag niet worden gebruikt op een manier die de
doelstelling van de richtlijn, namelijk het bevorderen van gezinshereniging,
ondermijnt en afbreuk doet aan het nuttig effect daarvan[7]. Tegelijkertijd is het recht op
gezinshereniging niet onbeperkt. Begunstigden zijn verplicht zich te houden aan
de wetten van het gastland, zoals vastgesteld in de richtlijn. In geval van
misbruik en fraude is het zowel in het belang van de samenleving als in dat van
bonafide aanvragers dat de lidstaten streng optreden, overeenkomstig de
richtlijn. Tot slot moet de
richtlijn worden geïnterpreteerd en ten uitvoer gelegd overeenkomstig de
grondrechten, en in het bijzonder het recht op eerbiediging van het privéleven
en het familie- en gezinsleven[8],
het beginsel van non-discriminatie, de rechten van het kind en het recht op een
doeltreffende voorziening in rechte, zoals vastgelegd in het Europees Verdrag
voor de rechten van de mens (EVRM) en het EU-Handvest van de grondrechten (hierna
“het Handvest” genoemd).
2.
Toepassingsgebied van de richtlijn
Deze richtlijn is
alleen van toepassing op gezinsherenigers uit derde landen[9]. Hieronder wordt eenieder verstaan die
geen burger van de Unie is in de betekenis van artikel 20, lid 1, van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, die wettig in een lidstaat
verblijft en die een verzoek indient of wiens gezinsleden een verzoek indienen
tot gezinshereniging (hierna “de gezinshereniger” genoemd), alsook hun
gezinsleden uit derde landen die zich bij de gezinshereniger voegen teneinde de
eenheid van het gezin te behouden, ongeacht of de gezinsband tot stand is
gekomen vóór of na de komst van degene die in de lidstaat verblijft[10].
2.1.
De gezinshereniger
Overeenkomstig
artikel 3, lid 1, mag een gezinshereniger, wanneer hij in het bezit is van een
verblijfstitel met een geldigheidsduur van een jaar en reden heeft om te
verwachten dat hem een permanent verblijfsrecht zal worden toegekend, een
aanvraag indienen voor gezinshereniging. Een verblijfstitel wordt omschreven
als elke toestemming die wordt verleend door de autoriteiten van een lidstaat
die een onderdaan van een derde land toestaat om legaal op het grondgebied van
die lidstaat te verblijven, met uitzondering van:
visa;
titels die zijn afgegeven in
afwachting van een de beoordeling van een verzoek om asiel, een aanvraag
voor een verblijfstitel of een aanvraag voor de verlenging daarvan;
titels die onder uitzonderlijke
omstandigheden zijn afgegeven om de toegestane verblijfsduur met maximaal
een maand te verlengen;
toestemming voor een verblijf
van niet langer dan zes maanden, verleend door lidstaten die de bepalingen
van artikel 21 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst niet toepassen[11].
De “reden om te
verwachten dat een permanent verblijfsrecht wordt verleend” is een voorwaarde
die door de lidstaten per geval zou moeten worden onderzocht, waarbij rekening dient
te worden gehouden met de specifieke omstandigheden, zoals de aard en soort van
de verblijfstitel[12],
de administratieve praktijk en andere relevante factoren die betrekking hebben
op de situatie van de gezinshereniger. De richtlijn laat de lidstaten een ruime
marge bij de beoordeling of er een redelijke kans bestaat dat een permanent
verblijfrecht zal worden toegekend. Om na te gaan of er
sprake is van redelijke vooruitzichten, is een prognose nodig van de
waarschijnlijkheid dat aan de criteria voor een langdurig verblijf wordt
voldaan, rekening houdend met de gangbare administratieve praktijk en de
omstandigheden van het betrokken geval. In ieder individueel geval moeten de
lidstaten derhalve beoordelen of de verblijfstitel onder normale omstandigheden
volgens de nationale wetgeving kan worden verlengd tot een voor permanent
verblijf vereiste periode. “Reden om te verwachten” betekent niet dat op het
moment van beoordeling aan alle voorwaarden voor het verkrijgen van een
permanente verblijfstitel moet worden voldaan, maar dat naar verwachting aan
die voorwaarden zal worden voldaan. Aangezien verblijfstitels qua soort en doel
per lidstaat aanzienlijk verschillen, moet iedere lidstaat zelf bepalen welk
type verblijfstitel hij aanvaardt als toereikende aanwijzing voor redelijke
vooruitzichten. X, een werknemer in de IT-sector met
aanzienlijke ervaring, heeft een één jaar geldige verblijfstitel om te werken in
een lidstaat. Zolang X aan de voorwaarden voor deze verblijfstitel
blijft voldoen, mag de titel onbeperkt worden verlengd en komt X na vijf jaar in
aanmerking voor een permanente verblijfstitel. X wil graag herenigd worden met haar
echtgenoot. Als alles goed gaat, zal X op dezelfde wijze kunnen
blijven werken en kan worden aangenomen dat aan de voorwaarden voor dit type
verblijfstitel blijvend zal worden voldaan en dat X haar verblijfstitel
onbeperkt zal kunnen verlengen, overeenkomstig de administratieve praktijk en
de nationale wetgeving in de lidstaat. X heeft derhalve reden om te verwachten
dat haar permanent verblijf wordt verleend, en dus is de richtlijn van
toepassing. Houders van
verblijfstitels voor specifieke doeleinden met een beperkte, niet-verlengbare geldigheidsduur,
hebben evenwel in principe geen reden om te verwachten dat hun een permanent
verblijfsrecht wordt verleend. Zij vallen dus buiten het toepassingsgebied van
de richtlijn. Het telkens verlengen van verblijfstitels met specifieke
doeleinden of afgeven van titels die minder dan een jaar geldig zijn, met als
oogmerk de toepasbaarheid van de voorwaarden voor redelijke vooruitzichten van
artikel 3, lid 1, te omzeilen, zou afbreuk doen aan de doelstelling en het
nuttig effect van de richtlijn[13].
Een verblijfstitel met een geldigheidsduur van minder dan een jaar is niet
voldoende. Vormen van tijdelijk verblijf, zoals van tijdelijke of
seizoenswerkers, vallen derhalve buiten het toepassingsgebied van de richtlijn. Z is een au pair met een verblijfstitel die 24 maanden
geldig is en niet kan worden verlengd. Z heeft derhalve geen reden om een
permanente verblijfstitel te verwachten en valt dus niet onder de richtlijn. W is een seizoenswerker met een verblijfstitel die
negen maanden geldig is. Aangezien de titel minder dan een jaar geldig is, is
de richtlijn niet van toepassing.
2.2.
Gezinsleden
Volgens artikel 4,
lid 1, hebben leden van het kerngezin, d.w.z. de echtgenoot en minderjarige
kinderen, in elk geval recht op gezinshereniging. Dit artikel legt precieze
positieve verplichtingen op aan de lidstaten, met overeenkomstige, duidelijk
omschreven individuele rechten, aangezien het de lidstaten ertoe verplicht om,
in de gevallen die in de richtlijn zijn vastgesteld, toestemming te geven voor
gezinshereniging voor bepaalde leden van het gezin van de gezinshereniger,
zonder een beoordelingsmarge[14].
Minderjarige kinderen, met inbegrip van geadopteerde kinderen van de
gezinshereniger of de echtgenoot, hebben eveneens recht op gezinshereniging, mits
de gezinshereniger of de echtgenoot het gezag over de kinderen heeft en deze te
zijnen laste komen. Volgens artikel 4,
lid 1, onder c) en onder d), tweede zin, kunnen de lidstaten in het geval van
kinderen die onder gedeeld gezag staan gezinshereniging toestaan mits
degene die mede het gezag heeft, daarmee vooraf heeft ingestemd. “Gezag” kan
worden opgevat als een aantal rechten en plichten met betrekking tot de zorg
voor een persoon of een kind, en in het bijzonder het recht om te bepalen waar
het kind woonachtig is. “Gedeeld gezag” is gezag dat gezamenlijk wordt uitgeoefend
wanneer, krachtens een uitspraak of de wet, een houder van ouderlijk gezag geen
beslissing mag nemen over de woonplaats van het kind zonder de toestemming van
een andere houder van ouderlijk gezag[15]. In het algemeen
moet de gezagsregeling tussen de ouders worden bewezen en moet de vereiste
toestemming overeenkomstig de gezinswetgeving van de lidstaat worden verleend
en, indien noodzakelijk, overeenkomstig het internationaal privaatrecht.
Wanneer een bepaalde situatie echter tot een onoplosbare patstelling leidt [16], moeten de lidstaten bepalen hoe met
dergelijke situaties om te gaan. Hoe dan ook moeten de belangen van het kind
bij het nemen van een beslissing vooropstaan, zoals vastgesteld in artikel 5,
lid 5[17],
en moet elk geval afzonderlijk worden beoordeeld, rekening houdend met de redenen
waarom geen overeenstemming kan worden bereikt en met andere specifieke
omstandigheden van het geval. Artikel 4, leden 2
en 3, bevat facultatieve bepalingen op grond waarvan de lidstaten
toestemming voor toegang en verblijf kunnen verlenen aan andere gezinsleden,
zoals bloedverwanten van de eerste graad van de gezinshereniger of diens
echtgenoot, meerderjarige niet-gehuwde kinderen, ongehuwde levenspartners in
een duurzame relatie en geregistreerde partners. Wanneer een lidstaat ervoor
kiest om toestemming te verlenen voor gezinshereniging van een van de in deze
artikelen genoemde gezinsleden, is de richtlijn volledig toepasbaar. De
facultatieve bepaling van artikel 4, lid 2, onder a), staat gezinshereniging
toe van ten laste komende bloedverwanten van de eerste graad in rechtstreekse
opgaande lijn van de gezinshereniger of zijn echtgenoot, mits zij in het land
van herkomst de nodige gezinssteun ontberen. Het begrip “afhankelijkheid”
heeft in het EU-recht een autonome betekenis. Hoewel het HvJ tot deze slotsom
kwam in zijn jurisprudentie inzake Richtlijn 2004/38/EG[18] (de richtlijn vrij verkeer)[19], blijkt uit de woordkeus van het HvJ
niet dat de bevindingen alleen van toepassing waren op die richtlijn. Hoewel in
gedachten moet worden gehouden dat de context en de doeleinden van beide
richtlijnen van elkaar verschillen[20],
kunnen de criteria die het HvJ heeft gebruikt om afhankelijkheid te beoordelen,
door de lidstaten mutatis mutandis als richtsnoer worden gebruikt om
criteria vast te stellen aan de hand waarvan de aard en duur van
afhankelijkheid van de betrokken persoon kunnen worden beoordeeld in de context
van artikel 4, lid 2, onder a). Het HvJ heeft
geoordeeld dat de status van “afhankelijk” of “ten laste komend” gezinslid
voortvloeit uit de hoedanigheid van een feitelijke situatie, gekenmerkt door de
omstandigheid dat het gezinslid materieel wordt gesteund door de
gezinshereniger of door diens echtgenoot/partner[21]. Bij het onderzoeken van de
persoonlijke omstandigheden van een indiener moet de bevoegde autoriteit
rekening houden met de verschillende factoren die in het specifieke geval van
belang kunnen zijn, zoals de mate van economische of fysieke afhankelijkheid en
de graad van verwantschap tussen de gezinshereniger en het gezinslid[22]. Bijgevolg kan “afhankelijkheid”
verschillen naar gelang de betrokken situatie en het specifieke gezinslid. Om vast te stellen
of gezinsleden ten laste zijn, moet de lidstaat beoordelen of zij, gelet op hun
financiële en sociale omstandigheden, behoefte hebben aan materiële steun voor om
te voorzien in hun levensbehoeften in hun land van herkomst of het land waar ze
vandaan kwamen bij de indiening van hun verzoek om gezinshereniging[23]. Bij het vaststellen van de behoefte
aan financiële steun door de gezinshereniger geldt geen vereiste voor het
bedrag aan materiële steun dat wordt verstrekt, noch voor de levensstandaard[24]. De status van ten laste zijnde
gezinsleden veronderstelt geen recht op levensonderhoud[25]. De lidstaten mogen bepaalde vereisten
stellen voor wat betreft de aard of duur van de afhankelijkheid om er zeker van
te zijn dat de afhankelijkheid echt en stabiel is, en niet louter tot stand is
gebracht om toegang tot en verblijf in de lidstaat te verkrijgen. Het is echter
noodzakelijk dat die vereisten overeenkomen met de normale betekenis van de
woorden die betrekking hebben op de afhankelijkheid in artikel 4, en het nuttig
effect van die bepaling niet teniet doen[26]. Het begrip “de
nodige gezinssteun” voor een bloedverwant van de eerste graad in
rechtstreekse opgaande lijn in artikel 4, lid 2, onder a), moet niet louter als
materieel worden opgevat en laat een beoordelingsmarge aan de lidstaten voor
wat betreft de mate van steun die als “nodig” wordt beschouwd. Aan de
voorwaarde is voldaan als er geen andere gezinsleden in het land van herkomst
zijn die de persoon wettelijk of in de praktijk ondersteunen, d.w.z. niemand
die de gezinshereniger of zijn echtgenoot zou kunnen vervangen voor het
verlenen van de dagelijkse zorg. De situatie moet worden beoordeeld aan de hand
van de omstandigheden van het desbetreffende geval. Alle bepalingen in
dit deel moeten worden toegepast overeenkomstig het beginsel van
non-discriminatie dat in het bijzonder is vastgelegd in artikel 21 van het
Handvest, zoals vermeld in overweging 5.
2.3.
Minimumleeftijd van de echtgenoot
Krachtens artikel 4,
lid 5, kunnen de lidstaten eisen dat de gezinshereniger en zijn echtgenoot een
minimumleeftijd hebben, voordat de echtgenoot zich bij hem kan voegen. Deze
minimumleeftijd mag ten hoogste 21 jaar zijn. De bevoegdheid mag
alleen worden gebruikt om de integratie te bevorderen en gedwongen huwelijken
te voorkomen. De lidstaten mogen de minimumleeftijd dus alleen voor dit doel voorschrijven,
en zulks niet op een manier die afbreuk zou doen aan het doel en het nuttig
effect van de richtlijn[27]. Artikel 5, lid 5,
en artikel 17 verplichten de lidstaten ertoe om terdege rekening te houden met
de belangen van minderjarige kinderen en hun geval bij de verzoeken om
gezinshereniging individueel te behandelen. Indien de lidstaat een
minimumleeftijd vereist, moeten voor elk geval nog steeds alle relevante
omstandigheden van het individuele verzoek worden beoordeeld. De minimumleeftijd
kan als richtsnoer fungeren, maar mag niet worden gebruikt als algemeen minimum
waaronder alle verzoeken systematisch worden afgewezen, ongeacht of de situatie
van iedere indiener daadwerkelijk is onderzocht[28]. De minimumleeftijd is slechts een
van de verschillende factoren waar rekening mee moet worden gehouden wanneer de
lidstaat een verzoek behandelt[29].
Als de individuele
beoordeling uitwijst dat de motivering van artikel 4, lid 5, d.w.z. het zorgen
voor betere integratie en het voorkomen van gedwongen huwelijken, niet van
toepassing is, moeten de lidstaten overwegen een uitzondering te maken en
gezinshereniging toe te staan in gevallen waarin niet aan de vereiste van de
minimumleeftijd is voldaan. Bijvoorbeeld wanneer uit de individuele beoordeling
duidelijk blijkt dat er geen sprake is van misbruik, zoals wanneer twee personen
samen een kind hebben. Y is een 30-jarige onderdaan van een derde
land en zich herenigen met zijn 20-jarige echtgenote, met wie hij twee jaar
geleden is getrouwd, en hun twee kinderen. De echtgenote heeft
enige basiskennis van de taal van de lidstaat. De lidstaat hanteert een
leeftijdseis van 21 jaar. In dit geval mag de minimumleeftijd alleen dienen als
referentiepunt en als slechts één van de factoren waarmee rekening moet worden
gehouden bij de individuele beoordeling van de situatie. Het feit dat Y en zijn
echtgenote twee kinderen hebben, duidt erop dat het hier waarschijnlijk geen
gedwongen huwelijk betreft. Er moet ook rekening worden gehouden met de
belangen van de kinderen. De bewoordingen van
de artikelen 4, 7 en 8 geven duidelijk aan op welk moment de indiener of
gezinshereniger aan de vereisten moet voldoen. Artikel 7 begint weliswaar met
de woorden “bij de indiening van het verzoek tot gezinshereniging”, de
artikelen 4 en 8 vermelden respectievelijk “alvorens de echtgenote zich bij hem
kan voegen” en “voordat zijn gezinsleden zich bij hem voegen”. Aan de vereiste
inzake de minimumleeftijd moet derhalve worden voldaan op het moment van de
daadwerkelijke gezinshereniging en niet wanneer het verzoek wordt ingediend.
Het moet daarom mogelijk zijn een verzoek in te dienen en dit verzoek te
behandelen voordat de minimumleeftijd is bereikt, vooral omdat de behandeling
tot negen maanden kan duren. De lidstaten mogen de daadwerkelijke
gezinshereniging echter uitstellen tot de minimumleeftijd is bereikt.
3.
Indiening en behandeling van het verzoek
3.1.
Indiening van het verzoek
Krachtens artikel 5,
lid 1, moeten lidstaten bepalen of het verzoek tot toegang en verblijf door de
gezinshereniger dan wel door het gezinslid of de gezinsleden moet worden
ingediend. In artikel 5, lid 3, wordt de algemene regel vastgesteld dat een
verzoek moet worden ingediend en behandeld wanneer de gezinsleden buiten het
grondgebied van de lidstaat van verblijf van de gezinshereniger verblijven. Overeenkomstig
artikel 5, lid 3, tweede alinea, en overweging 7, kunnen de lidstaten, in
passende gevallen, afwijken van de algemene regel van de eerste alinea en de
richtlijn toepassen in situaties waar de eenheid van het gezin kan worden
behouden vanaf het begin van het verblijf van de gezinshereniger[30]. Daarom kunnen de lidstaten, in
passende gevallen, aanvaarden dat een verzoeken wordt ingediend wanneer de
gezinsleden zich al op hun grondgebied bevinden. De lidstaten hebben een ruime
beoordelingsmarge bij het bepalen van de gepastheid van de omstandigheden[31]. De lidstaten mogen
redelijke, evenredige administratieve kosten in rekening brengen voor een
verzoek om gezinshereniging, en ze hebben een beperkte beoordelingsmarge bij
het vaststellen van die kosten, mits zij de doelstellingen en het nuttig effect
van de richtlijn niet in gevaar brengen[32].
De vastgestelde hoogte van de leges mag tot doel noch gevolg hebben dat de
kosten een belemmering vormen voor het uitoefenen van het recht op
gezinshereniging. Leges die een significante financiële weerslag hebben op
onderdanen van derde landen die voldoen aan de vereisten van de richtlijn,
kunnen die personen weerhouden van het uitoefenen van de door de richtlijn aan
hen verleende rechten en zijn daarom per definitie buitensporig en onevenredig[33]. De leges die overeenkomstig
Richtlijn 2003/86 in rekening worden gebracht aan onderdanen van derde landen
en hun gezinsleden, kunnen worden vergeleken met de leges die de eigen
onderdanen moeten voldoen voor de afgifte van soortgelijke documenten, in
aanmerking nemend dat deze personen zich niet in dezelfde situatie bevinden[34]. Om de belangen van het kind zo goed
mogelijk te behartigen, spoort de Commissie de lidstaten aan om bij door
minderjarigen ingediende verzoeken geen administratieve kosten in rekening te
brengen. Indien een inreisvisum in een lidstaat is vereist, moeten de
voorwaarden voor afgifte van een dergelijk visum worden versoepeld en moet het
visum zonder bijkomende administratieve kosten worden afgegeven.
3.2.
Bijgaande bewijsstukken
Overeenkomstig
artikel 5, lid 2, gaat het verzoek om gezinshereniging vergezeld van: a) documenten
waaruit de gezinsband blijkt; b) documenten
waaruit blijkt dat voldaan is aan de voorwaarden bepaald in de artikelen 4 en 6
en, indien van toepassing, 7 en 8; c) gewaarmerkte
afschriften van reisdocumenten van gezinsleden. De lidstaten hebben
een zekere beoordelingsmarge bij de beslissing of het wenselijk en noodzakelijk
is om het bewijs van de gezinsband te verifiëren door middel van gesprekken en
andere vormen van onderzoek, zoals DNA-tests. De criteria van wenselijkheid en
noodzakelijkheid impliceren dat dergelijk onderzoek niet is toegestaan wanneer
er andere passende en minder beperkende manieren zijn om een gezinsband aan te
tonen. Alle verzoeken en bijgaande documenten en de wenselijkheid en
noodzakelijkheid van gesprekken en ander onderzoek dienen per geval te worden
beoordeeld. Naast factoren als
een gezamenlijk kind, samenwonen in het verleden en een geregistreerd
partnerschap, kan de gezinsband tussen niet-gehuwde partners worden vastgesteld
middels andere betrouwbare bewijzen van een stabiele en duurzame relatie, zoals
correspondentie, gezamenlijke rekeningen of bankrekeningen of eigendom van vastgoed,
etc.
3.3.
Duur van de procedures
Artikel 5, lid 4,
verplicht de lidstaten ertoe om de persoon die het verzoek heeft ingediend zo
spoedig mogelijk schriftelijk in kennis te stellen van de genomen beslissing.
In overweging 13 wordt vermeld dat de procedure voor behandeling van de
verzoeken doelmatig moet zijn en moet kunnen worden afgehandeld met
inachtneming van de normale werklast van de overheidsinstanties van de
lidstaten. Daarom moet als algemene
regel gelden dat een standaardaanvraag bij een normale werklast
onmiddellijk en zonder onnodige vertraging wordt afgehandeld. Indien de
werklast bij uitzondering de administratieve capaciteiten te boven gaat of
indien de aanvraag verder onderzoek vereist, mag een maximale termijn van
negen maanden in acht worden genomen. De periode van negen maanden begint
op de datum waarop de aanvraag is ingediend, en niet vanaf de melding van
ontvangst van de aanvraag door de lidstaat. Overeenkomstig
artikel 5, lid 4, tweede alinea, mag de termijn van negen maanden alleen worden
verlengd in bijzondere omstandigheden, die verband houden met het
complexe karakter van het verzoek. Deze afwijking moet strikt en per geval[35] worden geïnterpreteerd. De overheid
van een lidstaat die van deze mogelijkheid gebruik wil maken, moet een dergelijke
verlenging motiveren door aan te tonen dat er door het uitzonderlijk complexe
karakter van een bepaald geval sprake is van bijzondere omstandigheden.
Problemen met de administratieve capaciteit zijn geen geldige reden voor een
uitzonderlijke verlenging, en iedere verlenging moet worden beperkt tot het
strikte minimum dat noodzakelijk is om tot een beslissing te komen. Bijzondere
omstandigheden die verband houden met het complexe karakter van een verzoek
zijn bijvoorbeeld de noodzaak om het gezinsverband te beoordelen binnen de
context van verschillende gezinseenheden, een ernstige crisis in het land van
herkomst die de toegang tot administratieve gegevens belet, moeilijkheden bij
het organiseren van gesprekken met gezinsleden in het land van herkomst vanwege
veiligheidsproblemen, moeilijke toegang tot diplomatieke missies of problemen
bij de vaststelling van het ouderlijk gezag wanneer de ouders uit elkaar zijn. Overeenkomstig
artikel 5, lid 4, moet de uitkomst van de beslissing schriftelijk kenbaar
worden gemaakt en moeten in het geval van een negatieve beslissing juridische
en feitelijke redenen worden gegeven, zodat de indiener het recht om beroep in
te stellen kan uitoefenen[36].
4.
Vereisten voor het uitoefenen van het recht op
gezinshereniging
4.1.
Openbare orde, openbare veiligheid en
volksgezondheid
Overeenkomstig
artikel 6, leden 1 en 2, mogen de lidstaten een verzoek afwijzen of een
verblijfstitel van een gezinslid intrekken of verlenging ervan weigeren om
redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. In
overweging 14 wordt enige uitleg gegeven over de inhoud van die begrippen. Wie
in aanmerking wenst te komen voor gezinshereniging, dient geen bedreiging te
vormen voor de openbare orde en de openbare veiligheid. Wat de openbare orde betreft,
kan onder meer een veroordeling wegens een ernstig misdrijf als bedreiging
worden opgevat. Bij openbare orde en openbare veiligheid gaat het onder meer om
gevallen waarin een onderdaan van een derde land behoort tot een organisatie die
steun verleent aan terrorisme, een dergelijke organisatie steunt of een extremistische
agenda heeft. Afgezien van het
bovenstaande oordelen de lidstaten grotendeels zelf over de definitie van de
begrippen, waarbij zij de jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten
van de mens en van het HvJ in acht nemen. Hoewel de relevante jurisprudentie
van het HvJ niet direct verband houdt met onderdanen van derde landen, kan zij mutatis
mutandis dienen als achtergrond bij het bepalen van de begrippen in kwestie[37]. De lidstaten moeten
het evenredigheidsbeginsel toepassen bij de beoordeling van een bepaald
verzoek. Overeenkomstig artikel 6, lid 2, tweede alinea, moeten de lidstaten
bij de besluitvorming de specifieke omstandigheden van een individueel geval
(artikel 17) en de ernst van de inbreuk of het soort inbreuk op de openbare
orde of de openbare veiligheid in overweging nemen, of het risico dat van de
indiener uitgaat. Overeenkomstig overweging 14 mag gezinshereniging ook alleen
om gemotiveerde redenen worden geweigerd. Er mag alleen een
beroep worden gedaan op de volksgezondheid bij een bedreiging van het
grote publiek die niet gemakkelijk kan worden voorkomen door beschermende
gezondheidsmaatregelen. Soortgelijke bepalingen in de richtlijn langdurig
ingezetenen kunnen helpen bij het definiëren van de volksgezondheid in het
kader van gezinshereniging, aangezien deze bepalingen van toepassing zijn op
vergelijkbare situaties, ook betrekking hebben op onderdanen uit derde landen
en hetzelfde doel nastreven[38].
De enige ziekten
die als bedreiging voor de volksgezondheid kunnen worden beschouwd, zijn de
ziekten die worden omschreven in de relevante toepasselijke instrumenten van de
Wereldgezondheidsorganisatie, alsmede andere besmettelijke, door infectie of
parasieten veroorzaakte ziekten, voor zover zij in het ontvangende land onder
preventieve bepalingen ten aanzien van de eigen onderdanen vallen. Lidstaten
kunnen een medisch onderzoek eisen om zich ervan te vergewissen dat gezinsleden
niet aan deze ziekten lijden. Dergelijke medische onderzoeken mogen niet
systematisch worden verricht.
4.2.
Vereiste van huisvesting
Overeenkomstig
artikel 7, lid 1, onder a), mogen de lidstaten verzoeken om bewijs dat de
gezinshereniger beschikt over huisvesting die in de betrokken regio als normaal
wordt beschouwd voor een vergelijkbaar gezin en die voldoet aan de algemene
normen inzake veiligheid en hygiëne welke in de betrokken lidstaat gelden. De
beoordeling van deze huisvesting valt onder de verantwoordelijkheid van de
lidstaat, maar de gehanteerde criteria mogen niet discriminerend zijn en deze
bepaling stelt de bovengrens vast van wat kan worden geëist. De criteria voor
afmetingen, hygiëne en veiligheid mogen niet strenger zijn dan voor de
huisvesting van een vergelijkbaar gezin (wat het aantal gezinsleden en de sociale
status betreft) dat in dezelfde regio woont. Tot “dezelfde regio” behoren
geografische eenheden waartussen verschillen in standaarden kunnen bestaan op
bijvoorbeeld gemeentelijk of regionaal niveau. De door de lidstaten gehanteerde
criteria moeten transparant zijn en duidelijk worden gespecificeerd in de
nationale wetgeving. Het doel van deze
bepaling is om te garanderen dat de gezinshereniger en zijn gezinsleden over
adequate huisvesting beschikken. Of aan deze voorwaarde wordt voldaan, kan
worden beoordeeld aan de hand van de situatie van de gezinshereniger op het
moment van het verzoek, of van een redelijke prognose van beschikbare
huisvesting wanneer de gezinshereniger met zijn of haar gezinsleden wordt
herenigd. Een huur- of koopovereenkomst
kan bijvoorbeeld als bewijs dienen. Een huurovereenkomst van beperkte
geldigheidsduur kan als onvoldoende worden beschouwd. In geval van lange
wachttijden en behandelingstijden kan het onevenredig zijn en afbreuk doen aan
het doel en het nuttig effect van de richtlijn, indien wordt gevraagd om op het
moment van indiening van het verzoek aan deze voorwaarde te voldoen, aangezien
dit aanzienlijke extra financiële en administratieve lasten voor de
gezinshereniger met zich mee zou kunnen brengen. In dergelijke specifieke
omstandigheden spoort de Commissie de lidstaten aan een zekere mate van
flexibiliteit te betrachten. Zij zouden bijvoorbeeld een voorwaardelijk
huurcontract als bewijs kunnen accepteren, dat in werking treedt zodra
toestemming voor de gezinshereniging is verleend en de gezinsleden
daadwerkelijk toegang hebben gekregen tot het land.
4.3.
Vereiste van ziektekostenverzekering
Overeenkomstig
artikel 7, lid 1, onder b), kunnen de lidstaten verzoeken om bewijs dat de
gezinshereniger beschikt over een ziektekostenverzekering die voor hemzelf en
voor de leden van zijn gezin alle risico’s dekt die normaal voor de eigen
onderdanen zijn gedekt. Als in de betrokken
lidstaat een algemene zorgverzekering verplicht is en die verzekering ook
beschikbaar en verplicht is voor inwoners die onderdaan zijn van een derde land,
moet worden aangenomen dat aan deze voorwaarde is voldaan. De Commissie meent
dat de eis van een aanvullende particuliere zorgverzekering tot onnodige lasten
leidt en afbreuk doet aan het doel en het nuttig effect van de richtlijn. Als
de lidstaat een vrijwillig premiestelsel heeft, kan aan de eis worden voldaan
door middel van: a) een stelsel van een
aan voorwaarden gebonden zorgverzekering, waartoe de betrokkene wordt
toegelaten wanneer het verzoek om gezinshereniging van een gezinslid wordt
ingewilligd, of b) een particuliere
zorgverzekering die de risico’s dekt die normaal worden gedekt voor onderdanen
van de lidstaat.
4.4.
Vereiste van voldoende inkomsten
Overeenkomstig
artikel 7, lid 1, onder c), kunnen de lidstaten verzoeken om bewijs dat de
gezinshereniger beschikt over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om
hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het
stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat. In de zaak-Chakroun
oordeelde het HvJ dat dit strikt moet worden geïnterpreteerd, aangezien
toestemming voor gezinshereniging de algemene regel is. De beoordelingsmarge
van de lidstaten mag daarom niet worden gebruikt op een manier die afbreuk doet
aan het doel en het nuttig effect van de richtlijn[39]. Het HvJ bepaalde ook dat deze
bevoegdheid moet worden uitgeoefend tegen de achtergrond van artikel 7 en
artikel 24, leden 2 en 3, van het Handvest, op grond waarvan de lidstaten de
verzoeken om gezinshereniging moeten onderzoeken met het belang van het kind en
de bevordering van het gezinsleven in gedachten[40]. De stabiliteit en
regelmatigheid van de inkomsten moeten worden beoordeeld op basis van
een prognose dat de inkomsten redelijkerwijs in de nabije toekomst beschikbaar
zijn, zodat de indiener van het verzoek geen beroep hoeft te doen op het
stelsel voor sociale bijstand. Voor dit doel kan de indiener bewijs leveren dat
een bepaalde hoeveelheid inkomsten beschikbaar is en naar verwachting met
regelmaat beschikbaar zal blijven. Over het algemeen moet een permanent
arbeidscontract daarom worden beschouwd als voldoende bewijs. De lidstaten worden
aangespoord om rekening te houden met de situatie op de arbeidsmarkt, aangezien
permanente arbeidscontracten wellicht steeds minder gebruikelijk worden, zeker
aan het begin van een arbeidsrelatie. Als een indiener bewijs van een ander
type arbeidscontract verstrekt, bijvoorbeeld een tijdelijk contract dat kan
worden verlengd, worden de lidstaten aangespoord het verzoek niet automatisch
vanwege de aard van het contract af te wijzen. In dergelijke gevallen is een
beoordeling van alle relevante omstandigheden van een specifiek geval
noodzakelijk. In bepaalde
sectoren kunnen tijdelijke contracten gangbaar zijn, zoals in sommige creatieve,
IT- en mediasectoren, maar zijn de inkomsten niettemin stabiel en regelmatig
beschikbaar. Andere factoren die relevant zijn voor het beoordelen van de
beschikbaarheid van inkomsten zijn bijvoorbeeld de kwalificaties en vaardigheden
van de gezinshereniger, structurele vacatures op het vakgebied van de
gezinshereniger, of de situatie op de arbeidsmarkt in de lidstaat. Dat de
gezinshereniger gedurende een eerdere periode de beschikking had over bepaalde
bedragen, kan zeker
ook als bewijs gelden, maar mag niet als eis worden gesteld, aangezien dit kan
leiden tot een niet in de richtlijn beoogde extra voorwaarde en wachttijd,
vooral wanneer de gezinshereniger aan het begin van zijn loopbaan staat. Wat betreft de aard
van de inkomsten: deze kunnen voortkomen uit loondienst, maar ook uit
andere bronnen, zoals uit zelfstandige werkzaamheden, privémiddelen waarover de
gezinshereniger beschikt, betalingen op grond van rechten die zijn opgebouwd door
eerdere bijdragen van de gezinshereniger of een gezinslid (zoals een pensioen
of een arbeidsongeschiktheidsuitkering). Wat betreft de
beoordeling of wordt voldaan aan de vereiste van “stabiele, regelmatige
inkomsten die volstaan” blijkt uit de toevoeging “zonder een beroep
te doen op het stelsel voor sociale bijstand” dat dit laatste een cruciaal
criterium is. “Sociale bijstand” verwijst naar bijstand van overheidswege op
nationaal, regionaal of lokaal niveau, waarop een beroep kan worden gedaan door
een persoon, in dit geval de gezinshereniger, die niet beschikt over voldoende
stabiele en regelmatige inkomsten om in zijn eigen onderhoud en dat van zijn
gezin te voorzien en die daardoor de kans loopt tijdens zijn verblijf ten laste
van de sociale bijstand van de gastlidstaat te komen[41]. Dit concept
heeft een eigen betekenis in de EU-wetgeving en kan niet worden gedefinieerd
door te verwijzen naar concepten uit de nationale wetgeving[42]. Het HvJ heeft geoordeeld dat dit
concept moet worden uitgelegd als bijstand die in de plaats komt van
ontbrekende stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten en niet als bijstand
ter dekking van bijzondere en onvoorziene kosten[43]. De zinsnede “beroep op het stelsel voor
sociale bijstand” biedt een lidstaat daarom niet de ruimte gezinshereniging te
weigeren aan een gezinshereniger die het bewijs heeft geleverd over stabiele en
regelmatige inkomsten te beschikken om zichzelf en zijn gezinsleden te kunnen onderhouden,
maar die, gelet op de hoogte van zijn inkomsten, een beroep zal kunnen doen op
bijzondere bijstand om te voorzien in bijzondere, individueel bepaalde
noodzakelijke kosten van het bestaan, op inkomensafhankelijke kwijtscheldingen
van heffingen van lagere overheden of op inkomensondersteunende maatregelen[44]. De lidstaten mogen
rekening houden met de hoogte van de nationale minimumlonen en pensioenen,
alsook met het aantal gezinsleden, bij het beoordelen van de
inkomsten van de gezinshereniger en het vaststellen van het niveau van sociale
bijstand. In de zaak-Chakroun benadrukte het HvJ dat de bevoegdheid strikt moet
worden geïnterpreteerd, en zodanig moet worden uitgeoefend dat geen afbreuk
wordt gedaan aan het doel van de richtlijn en aan het nuttig effect daarvan[45]. Bijgevolg moeten nationale
minimumlonen worden beschouwd als de bovengrens van wat de lidstaten mogen
eisen, tenzij zij ervoor kiezen het aantal gezinsleden in aanmerking te nemen. Daarnaast kunnen de
lidstaten een bepaald referentiebedrag vaststellen, maar aangezien de
behoeften per persoon sterk kunnen verschillen, mogen de lidstaten geen
minimuminkomen vaststellen waaronder gezinshereniging niet wordt toegestaan,
zonder concrete beoordeling van de situatie van iedere aanvrager overeenkomstig
artikel 17
[46].
Een verzoek mag dan ook niet worden afgewezen enkel omdat de inkomsten van de
indiener lager zijn dan het referentiebedrag. Voordat een beslissing kan worden
genomen, is een individuele beoordeling van alle elementen van een bepaald
geval nodig. Het HvJ heeft
geoordeeld dat het door de richtlijn vereiste geïndividualiseerd onderzoek van
de verzoeken om gezinshereniging in beginsel betrekking heeft op de
inkomsten van de gezinshereniger en niet op de inkomsten van de onderdaan van
het derde land waarvoor uit hoofde van gezinshereniging een verblijfsrecht
wordt aangevraagd[47].
Tegelijkertijd suggereert het HvJ met de term ‘in beginsel’ dat de lidstaten
ervoor kunnen kiezen de inkomsten van gezinsleden in aanmerking te nemen of dat
er in individuele gevallen uitzonderingen op deze regel kunnen worden
toegestaan, indien die door de specifieke omstandigheden zijn gerechtvaardigd[48]. Tot slot heeft het
HvJ geoordeeld dat de nationale wetgeving waarin dit vereiste is vervat, geen
onderscheid mag maken tussen gezinsverbanden die ontstonden voordat of nadat de
gezinshereniger het grondgebied van de lidstaat betrad. Het feit dat een
gezinshereniger over regelmatige en voldoende inkomsten beschikt om in zijn
onderhoud en in dat van zijn gezin te voorzien staat volledig los van het
tijdstip waarop deze zijn gezin heeft gevormd[49].
4.5.
Integratiemaatregelen
De Commissie erkent
de beoordelingsmarge van de lidstaten bij de beslissing of onderdanen van derde
landen moeten voldoen aan de integratievoorwaarden en bij de ontwikkeling van
voorwaarden die het best passen in de eigen nationale context[50]. De Commissie benadrukt echter dat dergelijke
voorwaarden ten doel hebben de integratie van gezinsleden te vergemakkelijken.
De toelaatbaarheid van de voorwaarden hangt af van de vraag of zij dit doel
dienen en of zij in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. Hun
toelaatbaarheid is derhalve afhankelijk van de toegankelijkheid, het ontwerp en
de organisatie van de voorwaarden, en of dergelijke voorwaarden dan wel het effect
daarvan een ander doel hebben dan integratie. Als integratievoorwaarden
feitelijk worden gebruikt ter inperking van gezinshereniging, zou dit een
aanvullende eis voor gezinshereniging betekenen. Dit zou afbreuk doen aan het
doel van de richtlijn, het bevorderen van gezinshereniging, en aan het nuttige
effect daarvan[51]. De lidstaten mogen
derhalve van gezinsleden verwachten dat zij voldoen aan de
integratievoorwaarden overeenkomstig artikel 7, lid 2, maar dit mag geen
absolute voorwaarde zijn waarvan het recht op gezinshereniging afhangt. De aard
van de integratievoorwaarden van artikel 7, lid 2, verschilt van de voorwaarden
die zijn opgenomen in artikel 4, lid 1, en artikel 7, lid 1. Ten eerste staat artikel
4, lid 1 – uitsluitend als stand-still-bepaling[52] — de lidstaten toe om na te gaan of
kinderen van boven de twaalf jaar die onafhankelijk van de rest van het gezin
aankomen, aan een integratievoorwaarde voldoen, alvorens toestemming
te geven voor binnenkomst en verblijf[53].
Ten tweede kunnen de lidstaten krachtens artikel 7, lid 1, verzoeken om bewijs
dat aan de vereisten is voldaan of op grond van een redelijke prognose zal
worden voldaan. De vereisten kunnen derhalve worden beschouwd als voorwaarden
vooraf die de lidstaten aan de gezinshereniger kunnen stellen alvorens
toestemming te geven voor binnenkomst en verblijf van gezinsleden. Artikel 7, lid 2,
biedt de lidstaten daarentegen de mogelijkheid om van onderdanen van derde
landen te verlangen dat zij voldoen aan integratievoorwaarden. De
lidstaten mogen van gezinsleden verwachten dat zij enige moeite doen om hun
bereidheid tot integratie aan te tonen, bijvoorbeeld door te eisen dat zij
deelnemen aan taal- of integratiecursussen, voor of na binnenkomst. Deze
voorwaarden zijn bedoeld om het integratieproces te vergemakkelijken, wat
betekent dat de lidstaten van deze mogelijkheid niet op om het even welke
manier gebruik mogen maken. Artikel 7, lid 2,
voorziet in de mogelijkheid om van een immigrant te verlangen dat hij de nodige
moeite doet om zijn dagelijkse leven te kunnen leiden in de maatschappij waarin
hij moet integreren, en biedt de lidstaten tevens de mogelijkheid om na te gaan
of deze persoon de vereiste bereidheid toont om in zijn nieuwe omgeving te
integreren. Of de persoon bereid is te integreren kan worden
gecontroleerd aan de hand van een beoordeling van de basisvaardigheden die
hiervoor nodig worden geacht. Bij deze beoordeling moet rekening worden
gehouden met geslacht en met de specifieke situatie van vrouwen die
bijvoorbeeld een laag opleidingsniveau hebben. De moeilijkheidsgraad van de
toets, de kosten van deelname, de toegankelijkheid van het lesmateriaal dat
nodig is om een dergelijke toets voor te bereiden noch de toegankelijkheid van de
toets zelf mogen daarbij een belemmering vormen[54]. De integratievoorwaarden die een
lidstaat oplegt mogen met andere woorden niet neerkomen op een prestatieverplichting
die de mogelijkheid tot gezinshereniging feitelijk beperkt. Integendeel, de voorwaarden
moeten bijdragen aan het succes van gezinshereniging. Daarnaast moeten
integratievoorwaarden evenredig zijn en met de nodige souplesse worden
toegepast om er per geval en in het licht van de specifieke omstandigheden voor
te zorgen dat gezinshereniging ook kan worden toegestaan wanneer niet aan de
integratievoorwaarden is voldaan[55].
De lidstaten moeten derhalve voorzien in de mogelijkheid van vrijstelling,
uitstel of andere integratievoorwaarden in geval van bepaalde specifieke
kwesties of persoonlijke omstandigheden van de betrokken immigrant. Specifieke
individuele omstandigheden die in aanmerking kunnen worden genomen, zijn
bijvoorbeeld cognitieve vaardigheden, de kwetsbare positie van de betrokken
persoon, bijzondere gevallen waarin de les- of testfaciliteiten niet
toegankelijk zijn, of andere precaire uitzonderingssituaties. Ook moet er
terdege rekening mee worden gehouden dat vrouwen en meisjes in sommige delen
van de wereld minder toegang hebben tot onderwijs en mogelijk minder geletterd
zijn dan mannen. Lidstaten kunnen derhalve geen binnenkomst en verblijf op het
eigen grondgebied weigeren aan een gezinslid in de zin van artikel 4, lid 1,
louter omdat het gezinslid op het moment dat hij nog in het buitenland
verblijft, niet is geslaagd voor de integratietoets waarin de wetgeving van die
lidstaat voorziet[56]. De Commissie is van
mening dat de lidstaten de nodige integratievoorwaarden zouden moeten
vaststellen, zodat gezinsleden over hun nieuwe land van vestiging kunnen leren
en taalvaardigheden kunnen verwerven teneinde het integratieproces te
vergemakkelijken. De Commissie meent derhalve dat taal- en integratiecursussen
op toegankelijke wijze moeten worden aangeboden (op verschillende plekken),
gratis of ten minste betaalbaar moeten zijn en moeten worden aangepast aan
individuele behoeften, met inbegrip van genderspecifieke behoeften (zoals
kinderopvang). Hoewel integratievoorwaarden voorafgaand aan het vertrek migranten
kunnen helpen hun nieuwe leven in het gastland voor te bereiden, doordat
informatie en opleiding worden aangeboden, zijn integratievoorwaarden wellicht
vaak doeltreffender in het gastland.
4.6.
Wachttijd
Artikel 8 biedt de
lidstaten een beperkte beoordelingsmarge op grond waarvan zij van de
gezinshereniger een legaal verblijf van ten hoogste twee jaar kunnen eisen,
voordat zijn gezinsleden zich bij hem voegen. Wanneer een lidstaat voor deze
optie kiest, mag geen algemene wachttijd worden opgelegd die voor alle
indieners op dezelfde manier geldt, zonder rekening te houden met de bijzondere
omstandigheden van specifieke gevallen en de belangen van minderjarige kinderen[57]. Het HvJ heeft benadrukt dat de duur
van het verblijf in de lidstaat slechts één van de factoren is waarmee de
lidstaat rekening moet houden bij de beoordeling van een verzoek en dat een
wachttijd niet kan worden opgelegd zonder in bijzondere gevallen rekening te
houden met alle relevante factoren, met inachtneming van de belangen van minderjarige
kinderen[58]. Deze bepaling biedt
de lidstaten de mogelijkheid zich ervan te vergewissen dat de gezinshereniging
in gunstige omstandigheden plaatsvindt, nadat de gezinshereniger lang genoeg in
de ontvangende staat heeft verbleven om aan te nemen dat de gezinsleden erin
zullen slagen zich duurzaam te vestigen en een bepaalde graad van integratie te
bereiken[59].
De toelaatbaarheid krachtens de richtlijn van een wachttijd en de lengte
daarvan hangen af van de vraag of dit voorschrift dit doel dient en in overeenstemming
is met het evenredigheidsbeginsel. Om te voorkomen dat het gezinsleven onnodig
wordt aangetast, spoort de Commissie de lidstaten aan wachttijden zo kort te
houden als strikt noodzakelijk is voor het bereiken van het doel van de
bepaling, vooral in gevallen waarbij minderjarige kinderen zijn betrokken. De Commissie is van
mening dat om de duur van het “legaal verblijf” van een gezinshereniger vast te
stellen, iedere periode gedurende welke hij overeenkomstig de nationale
wetgeving op het grondgebied van een lidstaat is verbleven, in aanmerking moet
worden genomen, vanaf de eerste dag. Daarbij kan het gaan om verblijf op basis
van een verblijfsvergunning of enige andere titel die een legaal verblijf
toestaat. Onrechtmatig verblijf, zoals gedoogperiodes of periodes van uitgestelde
terugkeer, moet echter worden uitgesloten. De lidstaten kunnen
eisen dat het legaal verblijf onafgebroken is, aangezien het doel van de
bepaling is om een bepaalde graad van stabiliteit en integratie te bereiken.
Onderbrekingen die dit doel niet in gevaar brengen, kunnen echter worden
toegestaan. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om tijdelijke afwezigheid (bv. in
verband met zakenreizen, vakanties of familiebezoek in het land van oorsprong)
of korte perioden van illegaal verblijf (bv. door het verlopen van een
verblijfstitel vanwege het te laat indienen van een aanvraag tot verlenging of
een vertraging in de behandeling ervan). Ook perioden van legaal verblijf die
zijn opgebouwd voordat een gezinshereniger een verblijfstitel met een
geldigheidsduur van ten minste een jaar verkrijgt, zoals vereist in artikel 3,
lid 1, moeten in aanmerking worden genomen voor de berekening van de duur van
het legaal verblijf. X is als onderdaan van een derde land zonder
onderbreking gedurende negen maanden legaal in een lidstaat verbleven. Nu heeft
X een verblijfstitel ontvangen die een jaar geldig is en onbeperkt kan worden
verlengd. X wil dat zijn echtgenote, die ook onderdaan is van een derde land, zich
bij hem voegt en dient een verzoek in voor gezinshereniging; hij vraagt zich af
wanneer zijn echtgenote zich bij hem kan voegen. De lidstaat schrijft een wachttijd voor en meent dat de
maximumduur van twee jaar legaal verblijf in het geval van X passend is om
gezinshereniging in gunstige omstandigheden mogelijk te maken. In dit geval kan
de echtgenote van X zich aan het einde van de resterende wachttijd bij hem
voegen, dat wil zeggen: nadat nog eens 15 maanden zijn verstreken. De Commissie is van
mening dat de wachttijd niet de periode omvat die de lidstaat nodig heeft om
het verzoek overeenkomstig artikel 5, lid 4[60],
te onderzoeken. Beide perioden kunnen op verschillende momenten beginnen en
eindigen, en kunnen elkaar al dan niet overlappen, afhankelijk van het
individuele geval. De Commissie meent dat een verzoek kan worden ingediend
vanaf het moment dat de gezinshereniger in het bezit is van een verblijfstitel
die ten minste een jaar geldig is en hij redelijke vooruitzichten heeft om een
permanente verblijfstitel te krijgen[61],
maar de lidstaten kunnen de toestemming voor gezinshereniging uitstellen (“voordat
zijn gezinsleden zich bij hem voegen”) totdat de in de nationale wetgeving
vastgestelde wachttijd is verstreken. Y is pas als onderdaan van een derde land in een
lidstaat aangekomen en ontvangt onmiddellijk een verlengbare verblijfstitel die
twee jaar geldig is. Y wil graag dat haar echtgenoot en haar twee minderjarige
kinderen zich bij haar voegen en dient een verzoek in voor gezinshereniging. In het geval van Y meent de lidstaat dat Y en haar echtgenoot
al hebben aangetoond in hoge mate te zijn geïntegreerd. In het belang van de
kinderen besluit de lidstaat dat er geen wachttijd vereist is. Vanwege
administratieve obstakels duurt het echter langer dan normaal eer de verzoeken
zijn behandeld en komt de lidstaat pas na negen maanden tot deze beslissing. In
dit geval kan Y met haar echtgenoot en kinderen worden herenigd vanaf het
moment dat ze kennis neemt van de beslissing. Het HvJ heeft
geoordeeld dat de regels van de richtlijn, met uitzondering van artikel 9,
lid 2, zowel van toepassing zijn op een huwelijk dat werd gesloten voordat
de gezinshereniger in de lidstaat kwam wonen, als op een huwelijk dat erna werd
gesloten[62].
.Daarom
mag er wat de wachttijd betreft geen onderscheid worden gemaakt tussen de twee
situaties. Hoewel de Commissie zich net als de lidstaten zorgen maakt over
mogelijk misbruik van het recht op gezinshereniging, mag de optie om een
wachttijd te verlangen niet enkel worden gebruikt om misbruik te voorkomen. Het
enige doel van artikel 8 is een zekere mate van stabiel verblijf en integratie
als voorwaarde te stellen om te waarborgen dat de gezinshereniging in gunstige
omstandigheden plaatsvindt. Voor het voorkomen van schijnhuwelijken zijn
passender middelen beschikbaar, zoals de individuele beoordeling van gevallen. Z is een onderdaan van een derde land die vier jaar
legaal als student in een lidstaat heeft vertoefd. Na haar afstuderen wordt Z
een baan aangeboden, die zij accepteert, en ontvangt zij een nieuwe
verblijfstitel voor een jaar, die onbeperkt kan worden verlengd. Ondertussen
ontmoet zij D, een onderdaan van een derde land. Ze begint een relatie met hem
en 13 maanden later trouwen ze en dienen ze een verzoek in tot gezinshereniging,
zodat D zich bij haar kan voegen. In het geval van Z is de mogelijk vereiste wachttijd
van maximaal twee jaar al verstreken, en dus kan D zich bij Z voegen zodra zij
kennis neemt van de beslissing.
5.
Binnenkomst en verblijf van gezinsleden
5.1.
Binnenkomst, visa voor verblijf van langere duur en
verblijfstitels
Zodra een verzoek
om gezinshereniging is aanvaard, moet de lidstaat de gezinsleden alle
medewerking bieden bij het verkrijgen van de benodigde visa, overeenkomstig
artikel 13, lid 1. Dit houdt in dat wanneer een aanvraag wordt aanvaard, de lidstaten
voor een snelle visumprocedure moeten zorgen, extra administratieve lasten tot
een minimum moeten beperken en dubbele controle van de voorwaarden voor
gezinshereniging moeten vermijden. Aangezien het doel van de gezinshereniging
een langdurig verblijf is, moet geen visum voor kort verblijf worden afgegeven. Wanneer toegang tot
reisdocumenten en visa buitengewoon moeilijk of gevaarlijk is en dus een
onevenredig risico of een praktische belemmering kan vormen voor het daadwerkelijk
uitoefenen van het recht op gezinshereniging, worden de lidstaten aangespoord
om de specifieke omstandigheden van het geval en de omstandigheden in het land
van herkomst in beschouwing te nemen. In bijzondere omstandigheden,
bijvoorbeeld wanneer er sprake is van een falende staat of een land met grote interne
veiligheidsrisico’s, worden lidstaten aangemoedigd om door het Internationaal Comité
van het Rode Kruis (ICRC) afgegeven noodreisdocumenten te aanvaarden, een
nationaal laissez-passer in één richting af te geven, of gezinsleden de
mogelijkheid te bieden dat hun bij aankomst in de lidstaat een visum wordt
verleend. Administratieve
kosten voor visa zijn toegestaan, maar mogen niet buitensporig of onevenredig
zijn. Ze mogen tot doel noch gevolg hebben dat het verkrijgen van de door de
richtlijn verleende rechten wordt belemmerd en dat het nuttig effect aan de
richtlijn wordt ontnomen[63]. Overeenkomstig
artikel 13, lid 2, moeten de lidstaten gezinsleden een verlengbare eerste
verblijfstitel verlenen die ten minste een jaar geldig is. Volgens artikel 13,
lid 3, kan de geldigheidsduur van de verblijfstitel van de gezinsleden de datum
waarop de verblijfstitel van de gezinshereniger verstrijkt, in beginsel niet
overschrijden. Om de data waarop de verblijfstitels van de gezinshereniger en
de gezinsleden verstrijken, op elkaar af te stemmen, mogen de lidstaten
derhalve verblijfstitels verlenen die minder dan een jaar geldig zijn. Er zijn
echter ook uitzonderingen op deze regel toegestaan, bijvoorbeeld wanneer de
verblijfstitel van de gezinshereniger minder dan een jaar geldig is, maar zeker
wordt verlengd.
5.2.
Toegang tot arbeid
De gezinsleden van
de gezinshereniger hebben op dezelfde wijze als de gezinshereniger recht op toegang
tot arbeid in loondienst of als zelfstandige. Dit recht is onderworpen
aan de facultatieve beperkingen van artikel 14, leden 2 en 3. Voor een duur van
niet meer dan 12 maanden kunnen de lidstaten voorwaarden vaststellen voor de
uitoefening van werkzaamheden door gezinsleden. In deze periode kunnen de
lidstaten ook de toegang tot de nationale arbeidsmarkt beperken en zelfs een
arbeidsmarkttoets uitvoeren. Na de periode van 12 maanden zijn de lidstaten
verplicht gezinsleden toestemming te geven voor arbeid in loondienst of als zelfstandige,
mits de gezinshereniger die toestemming ook heeft. De lidstaten kunnen
de toegang tot arbeid in loondienst of als zelfstandige beperken voor verwanten
van de eerste graad in opgaande lijn en niet-gehuwde meerderjarige kinderen,
maar niet voor andere gezinsleden die krachtens de richtlijn zijn toegelaten.
De toegang tot loondienst van toegelaten gezinsleden buiten het
toepassingsgebied van de richtlijn is een volledig nationale bevoegdheid.
Teneinde de integratie van gezinsleden te bevorderen[64], armoedevallen te bestrijden en een
verlies van vaardigheden te voorkomen, beveelt de Commissie aan de toegang tot
de arbeidsmarkt voor gezinsleden, en in het bijzonder voor vrouwelijke
migranten, zo min mogelijk te beperken.
5.3.
Toegang tot een autonome verblijfstitel
Volgens artikel 15,
lid 1, moeten de lidstaten na uiterlijk vijf jaar verblijf, en voor zover er
geen verblijfstitel is verleend om andere redenen, op verzoek een autonome
verblijfstitel verlenen aan de echtgenoot of niet-gehuwde partner en een
meerderjarig kind, en dit onafhankelijk van de gezinshereniger. Verblijf moet
worden opgevat als legaal verblijf; de Commissie benadrukt dat de lidstaten de
verblijfstitel eerder kunnen verlenen. Indien de relatie wordt verbroken, moet
het recht op een autonome verblijfstitel in elk geval nog steeds worden
verleend aan de echtgenote of de niet-gehuwde partner, maar de lidstaten kunnen
een meerderjarig kind hiervan uitsluiten. Hoewel in artikel 15, lid 4, wordt
vermeld dat de voorwaarden in de nationale wetgeving worden vastgesteld,
vermeldt artikel 15, lid 3, dat een verbreking kan betekenen dat er sprake is
van weduwnaar- of weduwschap, echtscheiding, scheiding, overlijden, etc. Overeenkomstig
artikel 15, lid 2, en artikel 15, lid 3, eerste zin, kunnen de lidstaten een
autonome verblijfstitel verlenen aan meerderjarige kinderen en bloedverwanten
in rechtstreekse opgaande lijn, als bedoeld in artikel 4, lid 2, en op aanvraag
aan personen die uit hoofde van gezinshereniging zijn toegelaten in geval van
weduwnaar- of weduwschap, echtscheiding, scheiding of overlijden van
bloedverwanten in rechtstreekse opgaande of neergaande lijn. Overeenkomstig
artikel 15, lid 3, tweede zin, moeten de lidstaten in geval van buitengewoon
moeilijke omstandigheden een autonome verblijfstitel verlenen aan gezinsleden
die uit hoofde van gezinsvereniging zijn toegelaten. De lidstaten moeten hiertoe
bepalingen opnemen in de nationale wetgeving. De buitengewoon moeilijke
omstandigheden moeten zijn veroorzaakt door de gezinssituatie of door de
verbreking daarvan, niet door problemen die aan andere oorzaken zijn te wijten.
Voorbeelden van buitengewoon moeilijke omstandigheden zijn gevallen van
huiselijk geweld tegen vrouwen en kinderen, bepaalde gevallen van gedwongen
huwelijk, het risico van vrouwelijke genitale verminking, of gevallen waarin de
persoon bij gedwongen terugkeer naar het land van herkomst in een buitengewoon
moeilijke gezinssituatie terecht zou komen.
6.
Gezinshereniging van personen die internationale
bescherming genieten
6.1.
Vluchtelingen
Hoofdstuk V van de
richtlijn voorziet in verschillende afwijkingen van de artikelen 4, 5, 7 en 8, waarbij
gunstiger voorwaarden voor gezinshereniging van vluchtelingen worden geschapen.
Deze afwijkingen houden precieze positieve verplichtingen voor de lidstaten in,
met bijbehorende, duidelijk omschreven individuele rechten. Op grond hiervan
zijn de lidstaten gehouden om bepaalde gezinsleden van een vluchteling onder
deze gunstigere voorwaarden toestemming te geven voor gezinshereniging, zonder gebruik
te kunnen maken van een beoordelingsmarge[65]. Tegelijkertijd
staat de richtlijn de lidstaten toe de toepassing van deze gunstigere voorwaarden
te beperken tot: 1) gezinsbanden die
al voor binnenkomst bestonden (artikel 9, lid 2), 2) verzoeken die
zijn ingediend binnen drie maanden na het toekennen van de vluchtelingenstatus
(artikel 12, lid 1, derde alinea), en 3) gezinnen waarvoor
gezinshereniging niet mogelijk is in een derde land waarmee de gezinshereniger
en/of de gezinsleden bijzondere banden hebben (artikel 12, lid 1, tweede
alinea). De lidstaten mogen
deze handelingsruimte echter niet gebruiken op een manier die afbreuk doet aan
het doel en het nuttig effect van de richtlijn[66].
Bij het omzetten en toepassen van deze bepalingen moeten de lidstaten
bijzondere aandacht schenken aan de situatie van vluchtelingen die zijn
gedwongen hun land te ontvluchten en belet is aldaar een gezinsleven te leiden[67]. Een aantal lidstaten past
de facultatieve beperkingen niet toe of stelt zich soepeler op vanwege de
bijzonder onfortuinlijke situatie van vluchtelingen en de moeilijkheden die zij
vaak ondervinden bij het verzoeken om gezinshereniging[68]. De Commissie acht deze praktijk
navolgenswaardig. Overeenkomstig
artikel 12, lid 1, mogen de lidstaten niet bepalen dat een vluchteling en/of gezinslid
het bewijs levert[69]
dat de vluchteling voldoet aan de in artikel 7 vastgestelde eisen inzake
huisvesting, zorgverzekering, voldoende inkomsten en integratievoorwaarden. De
integratievoorwaarden kunnen echter wel worden toegepast zodra de betrokken
personen gezinshereniging is toegestaan (artikel 7, lid 2, tweede alinea).
Aangezien deze regel bij de algemene bepalingen hoort en niet bij hoofdstuk V,
heeft hij voorrang boven artikel 9, lid 2, waar staat dat de lidstaten de
gunstigere voorwaarden mogen beperken tot vluchtelingen wier gezinsband al vóór
binnenkomst bestond. Bijgevolg is hoofdstuk V niet van toepassing op een
kerngezin dat na binnenkomst van de vluchteling/gezinshereniger is ontstaan en
kunnen de integratievoorwaarden ook alleen worden toegepast nadat gezinshereniging
is toegestaan. De Commissie
benadrukt dat de bepalingen in hoofdstuk V moeten worden gelezen in het licht
van de beginselen die zijn opgenomen in artikel 5, lid 5, en artikel 17. Bij de
behandeling van verzoeken om gezinshereniging door vluchtelingen moeten de
lidstaten derhalve in ieder individueel geval alle betrokken belangen op
evenwichtige en redelijke wijze beoordelen en daarbij terdege rekening houden
met de belangen van kinderen[70].
Een factor mag afzonderlijk niet automatisch tot een beslissing leiden, maar dient
altijd in aanmerking worden genomen als een van de relevante elementen[71].
6.1.1.
Gezinsleden
Krachtens artikel 10,
lid 1, is de definitie van gezinsleden van artikel 4 van toepassing op
gezinsleden van vluchtelingen; nauwere definities of aanvullende vereisten zijn
derhalve uitgesloten. Alle verplichte en facultatieve beperkingen die in
artikel 4 zijn vastgesteld, zijn ook van toepassing, zoals het uitsluiten van
polygame huwelijken, met dien verstande dat artikel 4, lid 3, derde alinea, niet
geldt voor kinderen van vluchtelingen. In artikel 10, lid 2,
wordt expliciet bepaald dat de lidstaten dit toepassingsgebied mogen uitbreiden
door gezinshereniging van niet in artikel 4 genoemde gezinsleden toe te staan
indien deze ten laste komen van de vluchteling. De lidstaten worden aangespoord
om zich bij het gebruik van hun beoordelingsmarge zoveel mogelijk door
humanitaire motieven te laten leiden, aangezien artikel 10, lid 2, geen
beperkingen stelt aan de mate van verwantschap van “niet in artikel 4 genoemde
gezinsleden”. De Commissie moedigt de lidstaten tevens aan om personen in
aanmerking te nemen die niet biologisch verwant zijn, maar die in hetzelfde
gezin worden verzorgd, zoals pleegkinderen, ook al hebben de lidstaten op dit
gebied de volledige beslissingsbevoegdheid. Het begrip “afhankelijkheid” is de
doorslaggevende factor.
6.1.2.
Ontbreken
van officiële bewijsstukken
Krachtens artikel 11
is artikel 5 van toepassing op de indiening en behandeling van het verzoek,
onverminderd de afwijking met betrekking tot officiële bewijsstukken in artikel
11, lid 2. Krachtens artikel 5, lid 2, mogen lidstaten derhalve verzoeken om
documenten waaruit de gezinsband blijkt, en desgewenst gesprekken houden en
ander onderzoek verrichten, indien dat noodzakelijk wordt geacht. De bijzondere
situatie van vluchtelingen die gedwongen waren hun land te ontvluchten betekent
dat het voor hen vaak onmogelijk of gevaarlijk is om officiële documenten in te
dienen of contact op te nemen met de diplomatieke of consulaire instanties van
hun land van herkomst. In artikel 11, lid 2,
wordt expliciet, zonder dat er sprake is van een beoordelingsmarge, bepaald dat
een beslissing tot afwijzing van het verzoek niet louter gebaseerd kan zijn op
het ontbreken van bewijsstukken en dat de lidstaten in dergelijke gevallen “ook
andere bewijsmiddelen inzake het bestaan van een (…) gezinsband” in aanmerking moeten
nemen. Aangezien dergelijke “andere bewijsmiddelen” moeten worden beoordeeld
overeenkomstig het nationaal recht, hebben de lidstaten een zekere
beoordelingsmarge. Wel moeten zij duidelijke regels vaststellen voor de
vereisten inzake deze bewijsmiddelen. Voorbeelden van “andere bewijsmiddelen” voor
het aantonen familiebanden zijn schriftelijke/mondelinge verklaringen van de
indieners, gesprekken met de gezinsleden of onderzoek naar de situatie in het
buitenland. Deze verklaringen kunnen dan bijvoorbeeld worden bevestigd door
ondersteunend bewijsmateriaal als documenten, audiovisueel materiaal,
documenten of fysieke bewijsstukken (zoals diploma’s en afschriften van
banktransacties) of kennis van specifieke feiten. Voor de individuele
beoordeling bedoeld in artikel 17 moeten de lidstaten bij het beoordelen van de
bewijsstukken die door de indiener zijn overgelegd, alle relevante factoren in
aanmerking nemen, met inbegrip van leeftijd, geslacht, opleiding, achtergrond
en sociale status alsook specifieke culturele aspecten. De Commissie meent dat
indien er gerede twijfels bestaan nadat andere soorten bewijs zijn onderzocht,
of er duidelijke aanwijzingen zijn dat er sprake is van fraude, als laatste
middel DNA-tests kunnen worden gebruikt[72].
De Commissie is van mening dat de lidstaten in voorkomend geval de
UNHCR-beginselen inzake DNA-tests in acht moeten nemen[73]. De richtlijn
verbiedt de lidstaten niet om vluchtelingen of indieners te laten betalen voor
DNA-tests of ander onderzoek. De kosten mogen echter niet onevenredig zijn of dermate
hoog dat ze een obstakel vormen voor het verkrijgen van door de richtlijn
toegekende rechten en derhalve het nuttig effect van de richtlijn tenietdoen[74]. De Commissie is van oordeel dat de
lidstaten bij het vaststellen van mogelijke tarieven rekening moeten houden met
de specifieke situatie waarin de vluchtelingen zich bevinden. Zij spoort de
lidstaten dan ook aan om de kosten voor een DNA-test zelf te dragen, vooral als
de vluchteling en zijn gezinsleden ertoe worden verplicht een dergelijke test
te ondergaan.
6.1.3.
Uitzonderingen
op de gunstigere bepalingen van hoofdstuk V
Overeenkomstig
artikel 12, lid 1, tweede alinea, kunnen de lidstaten besluiten om de
gunstigere bepalingen niet toe te passen indien gezinshereniging mogelijk is in
een derde land waarmee de gezinshereniger en/of een gezinslid bijzondere banden
heeft. Voor deze optie is het nodig dat het derde land een realistisch
alternatief is, d.w.z. een veilig land voor de gezinshereniger en de
gezinsleden. De bewijslast voor de mogelijkheid van gezinshereniging in een
derde land ligt bij de lidstaat, niet bij de indiener. In het bijzonder zou de
verhuizing naar een dergelijk derde land voor de vluchteling en/of zijn
gezinsleden geen risico op vervolging of refoulement[75] met zich mogen meebrengen en zou de
vluchteling aldaar moeten kunnen worden beschermd, overeenkomstig het Verdrag
inzake de status van vluchtelingen van 1951. Met “bijzondere banden” wordt
bedoeld dat de gezinshereniger en/of de gezinsleden culturele, sociale of
familiebanden hebben met het derde land[76]. Krachtens artikel 12,
lid 1, derde alinea, kunnen de lidstaten eisen dat de vluchteling aan de
voorwaarden van artikel 7, lid 1, voldoet wanneer het verzoek om
gezinshereniging niet binnen een termijn van drie maanden na de toekenning van
de vluchtelingenstatus wordt ingediend. Vluchtelingen ondervinden binnen deze
termijn vaak praktische problemen, hetgeen een praktische belemmering voor gezinshereniging
kan vormen. De meeste lidstaten passen deze beperking derhalve niet toe, wat
volgens de Commissie ook de beste oplossing is. Als de lidstaten er
voor kiezen deze bepaling wel toe te passen, meent de Commissie niettemin dat
zij de objectieve praktische belemmeringen waarmee de verzoeker te maken krijgt,
in aanmerking zouden moeten nemen als een van de factoren voor de beoordeling
van een individueel verzoek. Hoewel de lidstaten overeenkomstig artikel 11 en artikel
5, lid 1, zelf mogen beslissen of het verzoek moet worden ingediend door de
gezinshereniger of door het gezinslid, kan de specifieke situatie van
vluchtelingen en hun familieleden dit bijzonder moeilijk of onmogelijk maken. De Commissie is
derhalve van mening dat de lidstaten, vooral wanneer zij een uiterste termijn toepassen,
de gezinshereniger de mogelijkheid zouden moeten bieden het verzoek op het
grondgebied van de lidstaat in te dienen, teneinde het nuttig effect van het
recht op gezinshereniging te waarborgen. Tot slot is de Commissie van mening
dat als de termijn van drie maanden een indiener voor objectieve praktische
belemmeringen stelt, de lidstaten hem de mogelijkheid moeten bieden om een
gedeeltelijk verzoek in te dienen, dat wordt voltooid zodra de documenten
beschikbaar worden of het opsporen met succes is afgerond. De Commissie dringt
er bij de lidstaten ook op aan om tijdig duidelijke en begrijpelijke informatie
over gezinshereniging te verschaffen (bijvoorbeeld wanneer de vluchtelingenstatus
wordt toegekend).
6.1.4.
Reisdocumenten
en visa voor verblijf van langere duur
Het verkrijgen van
de benodigde reisdocumenten en visa voor verblijf van langere duur kan bijzonder
lastig zijn voor vluchtelingen en hun gezinsleden en kan een praktische belemmering
vormen voor gezinshereniging. De Commissie is derhalve van mening dat de
lidstaten bijzondere aandacht aan deze specifieke situatie moeten schenken en
het gemakkelijker moet maken om reisdocumenten en visa voor verblijf van
langere duur te verkrijgen, zodat vluchtelingen hun recht op gezinshereniging
daadwerkelijk kunnen uitoefenen. In gevallen waarin het voor vluchtelingen en
hun gezinsleden onmogelijk is om nationale reisdocumenten en visa voor verblijf
van langere duur te verkrijgen, worden de lidstaten aangespoord om
noodreisdocumenten van het ICRC en op grond van het Verdrag afgegeven reisdocumenten
te erkennen en te aanvaarden[77],
een nationaal laissez-passer in één richting af te geven, of gezinsleden de
mogelijkheid te bieden dat hun bij aankomst in de lidstaat een visum wordt
verleend.
6.2.
Begunstigden van subsidiaire vormen van bescherming
Krachtens artikel 3,
lid 2, zijn de richtlijn en derhalve de gunstigere voorwaarden voor
vluchtelingen niet van toepassing indien de gezinshereniger: a) om erkenning als
vluchteling verzoekt, maar nog geen definitief besluit ter kennis is gebracht, of toestemming
heeft in een lidstaat te verblijven uit hoofde van b) tijdelijke
bescherming of c) subsidiaire
vormen van bescherming, of op diezelfde
grond toestemming om te verblijven heeft aangevraagd. De Commissie
benadrukt dat de richtlijn niet aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht
zijn om personen die tijdelijke bescherming of subsidiaire vormen van
bescherming genieten, het recht op gezinshereniging te ontzeggen[78]. De Commissie is van mening dat de
behoefte aan humanitaire bescherming van personen die subsidiaire vormen van
bescherming genieten, niet verschilt van die van vluchtelingen, en zij spoort
de lidstaten aan om regels vast te stellen die vluchtelingen en personen die
tijdelijke bescherming of subsidiaire vormen van bescherming genieten,
vergelijkbare rechten verlenen. De convergentie van beide soorten bescherming
is ook bevestigd in de herschikte erkenningsrichtlijn (Richtlijn 2011/95/EU)[79] in het kader van het
“EU-asielpakket”[80].
In elk geval zijn de lidstaten verplicht om de artikelen 8 en 14 van het
Europees Verdrag voor de rechten van de mens te eerbiedigen, ook wanneer een
situatie niet onder de wetgeving van de Europese Unie valt[81].
7.
Algemene beginselen
7.1.
Beschikbaarheid van informatie
De richtlijn spoort
lidstaten aan om procedures voor de behandeling van verzoeken tot
gezinshereniging in te stellen die doelmatig en beheersbaar zijn, alsook
transparant en billijk, teneinde de betrokken personen voldoende
rechtszekerheid te bieden[82].
Om aan deze criteria te voldoen, zouden de lidstaten praktische richtlijnen moeten
ontwikkelen met gedetailleerde, nauwkeurige en duidelijke informatie voor
indieners en zouden zij nieuwe ontwikkelingen tijdig en duidelijk kenbaar moeten
maken. Dergelijke praktische richtsnoeren moeten op grote schaal beschikbaar
worden gesteld, ook online[83]
en op plekken waar de verzoeken worden ingediend, zoals consulaten of elders.
De Commissie beveelt aan om deze richtsnoeren beschikbaar te maken in de taal
van de lidstaat, de lokale taal op de plaats van indiening, en het Engels.
7.2.
Belangen van het kind
De horizontale
bepaling van artikel 5, lid 5, vereist dat de belangen van het kind vooropstaan
bij alle handelingen die betrekking hebben op kinderen[84]. De lidstaten moeten derhalve
rekening houden met het welzijn van het kind en met de situatie van het gezin,
overeenkomstig het beginsel van eerbiediging van het gezinsleven, zoals vervat
in het Verdrag inzake de rechten van het kind en het Handvest van de
Grondrechten van de EU. Het HvJ heeft
geoordeeld dat artikel 5, lid 5, en overweging 2 vereisen dat wanneer de overheid
van een lidstaat een verzoek behandelt, en in het bijzonder wanneer wordt
bepaald of aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, is voldaan, de richtlijn
moet worden uitgelegd en toegepast met eerbiediging van het privéleven en het
gezinsleven[85]
en de rechten van het kind[86]
als vervat in het Handvest[87].
Het HvJ heeft ook erkend[88]
dat kinderen, voor een volledige en harmonieuze ontplooiing van hun
persoonlijkheid, dienen op te groeien in een gezinsomgeving[89], dat de lidstaten ervoor moeten
zorgen dat het kind niet van zijn ouders wordt gescheiden tegen hun wil[90] en dat verzoeken van een kind of van
zijn ouders om een lidstaat voor gezinshereniging binnen te komen of te
verlaten, door de lidstaten met welwillendheid, menselijkheid en spoed moeten
worden behandeld[91].
Voorts heeft het
HvJ[92] geoordeeld dat het recht op
eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven moet worden
bezien
in samenhang met de verplichting van artikel 24, lid 2, van het
Handvest om rekening te houden met de belangen van het kind[93], en met
inachtneming van de noodzaak dat een kind regelmatig persoonlijke betrekkingen
met zijn beide ouders onderhoudt[94].
Wanneer een lidstaat een verzoek behandelt, moet de lidstaat er bijgevolg voor
zorgen dat het kind niet van zijn ouders wordt gescheiden tegen hun wil, tenzij
de lidstaat beslist dat de belangen van het kind een dergelijke scheiding
vereisen, overeenkomstig de vastgestelde wetgeving en procedures. Voor een
dergelijke beslissing moet een motivering worden gegeven om te waarborgen dat
zij daadwerkelijk door de rechter kan worden getoetst.
7.3.
Misbruik en fraude
De Commissie acht
het van cruciaal belang om maatregelen te nemen tegen misbruik en fraude met
betrekking tot de rechten die door deze richtlijn worden verleend. In het
belang van zowel de maatschappij als de bonafide indieners spoort de Commissie
de lidstaten aan om krachtig op te treden, overeenkomstig de bepalingen van
artikel 16, leden 2 en 4. Overeenkomstig
artikel 16, lid 2, kunnen de lidstaten het verzoek afwijzen of de
verblijfstitel van een gezinslid intrekken of weigeren te verlengen, wanneer is
vastgesteld dat: a) er valse of misleidende
informatie is verstrekt, valse of vervalste documenten zijn gebruikt of
anderszins fraude is gepleegd of onwettige middelen zijn gebruikt, of b) het huwelijk,
het partnerschap of de adoptie uitsluitend tot stand is gebracht om voor de
betrokken persoon toegang tot of verblijf in een lidstaat te verkrijgen (“schijnhuwelijken
of -relaties”, “valse verklaringen van ouderschap”). Bij de beoordeling
van dit soort gevallen kunnen de lidstaten in het bijzonder rekening houden met
het feit dat het huwelijk, het partnerschap of de adoptie tot stand is gebracht
nadat aan de gezinshereniger een verblijfstitel is verleend. Overeenkomstig
artikel 16, lid 4, kunnen de lidstaten specifieke controles verrichten wanneer
er gegronde vermoedens bestaan dat er sprake is van fraude of een
schijnhuwelijk, -partnerschap of -adoptie. Algemene controles van specifieke
categorieën huwelijken, partnerschappen of adoptiezaken zijn echter niet
toegestaan. Onder
schijnhuwelijken kunnen worden verstaan huwelijken van onderdanen van derde
landen met: a) andere
onderdanen van derde landen die in de EU verblijven, b) onderdanen van
de EU die het recht op vrij verkeer hebben uitgeoefend, of c) de eigen
onderdanen. Hoewel voor gezinshereniging
in deze gevallen verschillende rechten en juridische regels gelden, zijn de
belangrijkste definities, onderzoeks- en opsporingsmethoden dezelfde. Daarom
kan mutatis mutandis naar afdeling 4.2 van de richtsnoeren inzake de
richtlijn vrij verkeer van 2009 worden verwezen als uitgangspunt voor de
definities[95]. In haar mededeling van
25 november 2013 inzake het vrij verkeer van EU-burgers en hun gezinsleden[96] verklaarde de Commissie dat zij
overheden zal helpen de Europese regels toe te passen en potentieel misbruik
van het vrije verkeer te bestrijden door een handleiding op te stellen voor de
aanpak van schijnhuwelijken (stap 1). Deze handleiding zal betrekking hebben op
schijnhuwelijken tussen EU-burgers en onderdanen van derde landen in het licht
van het recht op vrij verkeer van EU-burgers (Richtlijn 2004/38/EG) en niet op
schijnhuwelijken tussen twee onderdanen uit derde landen in het licht van
Richtlijn 2003/86/EG. Gezien de overeenkomsten met de operationele aspecten van
de bestrijding van mogelijk misbruik en fraude met betrekking tot het recht op
gezinshereniging kan dit handboek in voorkomend geval desalniettemin mutatis
mutandis als richtsnoer fungeren, in het bijzonder op het gebied van
onderzoeksinstrumenten en –technieken en grensoverschrijdende samenwerking. Gezien de
betrokkenheid van de georganiseerde misdaad is voor een doeltreffende aanpak van
schijnhuwelijken een operationele respons geboden, waarvoor politiële samenwerking
en uitwisseling van beste praktijken tussen de bevoegde nationale instanties via
de daartoe geëigende fora vereist is. Hiertoe is met betrekking tot
schijnhuwelijken een specifieke strategische doelstelling (doelstelling 4)
opgenomen in de EU-beleidscyclus voor georganiseerde en zware internationale
criminaliteit, onder de prioriteit hulpverlening bij illegale immigratie[97]. Van de prioriteiten van de
beleidscyclus wordt op multidisciplinaire wijze werk gemaakt via de
gezamenlijke aanpak van de nationale instanties en agentschappen van de
Commissie, zoals Europol, waardoor meer operationele uitwisselingen tussen de
lidstaten mogelijk worden in verband met de verschillende aspecten van de
bredere kwestie van met georganiseerde misdaad samenhangende schijnhuwelijken.
7.4.
Individuele beoordeling
Volgens het HvJ
moeten de lidstaten zowel bij de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2003/86/EG als
bij de behandeling van verzoeken om gezinshereniging een evenwichtige en
redelijke beoordeling van alle in het geding zijnde belangen maken[98]. Het HvJ is daarnaast van oordeel dat
artikel 17 de lidstaten ertoe verplicht om voor ieder individueel geval een
algehele beoordeling van alle relevante factoren te maken. Deze verplichting
geldt ook wanneer de lidstaten gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid te
verzoeken om bewijs dat aan bepaalde voorwaarden is voldaan (bv. inzake
huisvesting, ziektekostenverzekering en inkomsten, overeenkomstig artikel 7),
bij het nagaan of een kind dat ouder is dan 12 jaar en zelfstandig in de
lidstaat aankomt, aan een voorwaarde voor integratie voldoet (artikel 4, lid 1,
in fine), wanneer een kind dat ouder is dan 15 jaar een aanvraag indient
(artikel 4, lid 6), of wanneer een minimumleeftijd voor echtgenoten geldt
(artikel 4, lid 5). Afzonderlijk kan geen van deze factoren automatisch tot een
beslissing leiden; er dient rekening te worden gehouden met alle relevante
factoren[99]. Voorbeelden van
andere factoren zijn de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken
persoon, de duur van zijn verblijf in de lidstaat, familiebanden of culturele
of sociale banden met het land van herkomst, levensomstandigheden in het land
van herkomst, de leeftijd van de betrokken kinderen, het feit dat een gezinslid
in de lidstaat is geboren en/of opgegroeid, economische, culturele en sociale
banden in de lidstaat, de afhankelijkheid van gezinsleden en de bescherming van
huwelijken en/of gezinsbanden. De lidstaten hebben
een ruime beoordelingsmarge wanneer zij de relevante factoren in elk
individueel geval terdege in aanmerking nemen. Ze zijn echter wel
gebonden aan de beginselen van artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten
van de mens, artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese
Unie inzake eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven en
de relevante jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens en
het HvJ. De volgende beginselen moeten worden geëerbiedigd: alle individuele
omstandigheden van een geval moeten worden geïdentificeerd en het gewicht dat
aan individuele respectievelijk openbare belangen wordt gehecht, moet in soortgelijke
gevallen vergelijkbaar zijn. Er moet sprake zijn van een redelijke en evenredige
balans tussen de relevante individuele en openbare belangen. De lidstaten
moeten expliciet vermelden waarom zij een verzoek afwijzen[100]. X verblijft als onderdaan van een derde
land met haar minderjarige dochter in een lidstaat. X wil met
haar echtgenoot, eveneens onderdaan van een derde land, worden herenigd, maar
haar inkomsten zijn lager dan het vereiste minimum in deze lidstaat. Moet de
lidstaat dit geval nog ten gronde onderzoeken? Ja, de lidstaat moet alle relevante factoren in dit
individuele geval beoordelen, met inbegrip van de inkomsteneis. De lidstaat kan
X verzoeken om bewijs dat zij stabiele en regelmatige inkomsten heeft die
voldoende zijn om zichzelf en haar gezinsleden te onderhouden, maar de lidstaat
dient het verzoek evengoed te behandelen in het belang van het betrokken kind
alsook met het oog op de bevordering van het gezinsleven, en om te voorkomen
dat er in enig opzicht afbreuk wordt gedaan aan het doel en het nuttig effect
van de richtlijn[101].
7.5.
Recht op beroep
Overeenkomstig
artikel 18 zijn de lidstaten ertoe verplicht te voorzien in de mogelijkheid
beroep in te stellen tegen beslissingen van de nationale instanties. De
Commissie benadrukt dat bij het uitvoeren van de wetgeving van de Unie de lidstaten
de bepalingen van het Handvest van de grondrechten moeten respecteren en derhalve
de bepaling inzake beroep van de richtlijn moeten toepassen conform het recht
op een doeltreffende voorziening in rechte zoals vastgesteld in artikel 47 van
het Handvest en in de betrokken jurisprudentie van het HvJ[102]. Dit impliceert dat
volledige rechterlijke toetsing van de gegrondheid en wettelijkheid mogelijk moet
zijn. Beslissingen kunnen daarom niet alleen worden betwist op grond van de
wet, maar ook op grond van de feiten van een geval. De klager heeft recht op
een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke
termijn, door een onafhankelijke en onpartijdige beroepsrechter die vooraf bij
wet is ingesteld. Aangezien artikel 47 van het Handvest voorziet in een
doeltreffende voorziening in rechte en een onpartijdig gerecht, voldoet een niet-gerechtelijke
of administratieve toetsing wellicht niet. In de richtlijn worden
de enige vier beslissingen waartegen beroep kan worden ingesteld, uitdrukkelijk
vermeld[103].
Volgens de jurisprudentie van het HvJ moet echter ook in een doeltreffende
voorziening in rechte worden voorzien met betrekking tot andere beslissingen
aangaande de beperking van de door de richtlijn verleende subjectieve rechten.
Artikel 47 van het Handvest is van toepassing op alle rechten waarin de
richtlijn voorziet, met inbegrip van beslissingen met betrekking tot de
beperking van het recht op toegang tot arbeid[104] of de weigering een autonome verblijfstitel
te verlenen[105].
Gevolgen van het uitblijven van een beslissing door de lidstaat met betrekking
tot een verzoek om gezinshereniging binnen de vastgestelde termijn, of het nu
een automatische toelating betreft of een doeltreffend middel in rechte tegen
een automatische afwijzing, moeten bij de nationale wetgeving van de betrokken
lidstaat worden geregeld[106].
Deze nationale wetgeving moet zorgen voor een effectieve procedure voor het verlenen
van tegemoetkoming wanneer een overheid nalaat een beslissing te nemen; dit kan
in de vorm van een administratieve klachtenprocedure of, bij ontstentenis
daarvan, van een gerechtelijke procedure. De Commissie spoort
de lidstaten aan om zowel aan de gezinshereniger als aan zijn gezinsleden
beroepsrecht te verlenen, teneinde de effectieve uitoefening van dit recht
mogelijk te maken. [1] Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement
betreffende de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op
gezinshereniging, COM(2008) 610 definitief. [2] Groenboek inzake het recht op gezinshereniging van onderdanen
van derde landen die in de Europese Unie verblijven (Richtlijn 2003/86/EG),
COM(2011) 735 definitief. [3] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/public-consultation/2012/consulting_0023_en.htm [4] Zevende bijeenkomst van het Europees Integratieforum: openbare
hoorzitting inzake het recht op gezinshereniging van onderdanen van derde
landen die in de EU verblijven, Brussel, 31 mei-1 juni 2012, zie: http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm#;
samenvattend verslag: http://ec.europa.eu/ewsi/UDRW/images/items/static_38_597214446.pdf [5] Zaak C-540/03, Europees Parlement tegen Raad van de Europese
Unie, 27 juni 2006, punt 60. [6] Naar analogie van zaak C-540/03, Europees Parlement tegen
Raad van de Europese Unie, 27 juni 2006, punten 54, 59, 61-62. [7] Zaak C-578/08, Chakroun, 4 maart 2010, punt 43. [8] Zaak C-578/08, Chakroun, 4 maart 2010, punt 44. [9] Onder “onderdaan van een derde land” wordt eenieder verstaan die
geen EU-burger is en geen gebruik kan maken van het recht op vrij verkeer
krachtens de EU-wetgeving. [10] Artikel 2, onder a) tot en met d). [11] Artikel 2, onder e), van de richtlijn en artikel 1, lid 2, onder
a), van Verordening (EG) nr. 1030/2002 van de Raad van 13 juni 2002 betreffende
de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van
derde landen, als gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 380/2008 van de Raad van 18
april 2008. [12] Als de verblijfstitel bijvoorbeeld gekoppeld is aan werk, moet bij
de beoordeling rekening worden gehouden met alle omstandigheden die betrekking
hebben op de individuele situatie, zoals de aard van het werk, de economische
situatie in de betrokken sector, de bedoelingen van de werkgever en werknemer,
en moet niet louter de vraag of het arbeidscontract al dan niet kan worden
verlengd in aanmerking worden genomen. [13] Naar analogie van zaak C-578/08, Chakroun, 4 maart 2010,
punt 43. [14] Zaak C-540/03, Europees Parlement tegen Raad van de Europese
Unie, 27 juni 2006, punt 60. [15] Zie artikel 2, punt 9 en punt 11, onder b), Verordening (EG) nr. 2201/2003
van de Raad van 27 november 2003 betreffende de bevoegdheid en de
erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de
ouderlijke verantwoordelijkheid, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1347/2000
van de Raad. [16] Bijvoorbeeld wanneer het ouderlijk gezag niet alleen bij een
gezinshereniger en zijn echtgenoot berust, en de persoon met wie het gezag
wordt gedeeld, weigert toestemming te geven of niet kan worden gevonden. [17] Zie doc. nr. 6504/00 van de Raad, blz. 5, noot 7. [18] Richtlijn van 29 april 2004 betreffende
het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor
de burgers van de Unie (PB L 158, blz. 77). [19] Zie in de context van de richtlijn vrij verkeer: zaak 327/82, Ekro,
18 januari 1984, punt 11; zaak C-316/85, Lebon, 18 juni 1987, punt 21;
zaak C-98/07, Nordania Finans and BG Factoring, 6 maart 2008, punt 17;
en zaak C-523/07, A, april 2009, punt 34; zaak C-83/11, Rahman and
Others, 5 september 2012, punt 24. [20] Krachtens de richtlijn vrij verkeer zijn de lidstaten verplicht om
gezinshereniging met bloedverwanten in de opgaande lijn te bevorderen, terwijl
de hereniging van bloedverwanten in opgaande lijn volgens de richtlijn
gezinshereniging een afwijking is die alleen is toegestaan wanneer aan bepaalde
voorwaarden wordt voldaan. [21] Naar analogie van zaak C-316/85, Lebon, 18 juni 1987,
punten 21-22; zaak C-200/02, Zhu en Chen, 9 oktober 2004, punt 43;
C-1/05, Jia, 9 januari 2007, punten 36-37; en zaak C-83/11, Rahman
e.a., 5 september 2012, punten 18-45; zaken C-356/11 en C-357/11, O.
& S., 6 december 2012, punt 56. [22] Naar analogie van zaak C-83/11, Rahman e.a., 5 september 2012,
punt 23. [23] Naar analogie van zaak C-1/05, Jia, 9 januari 2007, punt 37. [24] Voor het vaststellen van afhankelijkheid moet bovenal worden
gecontroleerd of de financiële middelen, in het licht van de persoonlijke
omstandigheden van de gezinsleden, voldoende zijn voor het bestaansminimum in
het land waar zij normaal gesproken verblijven (AG Geelhoed in zaak C-1/05, Jia,
9 januari 2007, punt 96). [25] Naar analogie van zaak C-316/85, Lebon, 18 juni 1987,
punten 21-22. [26] Naar analogie van zaak C-83/11, Rahman e.a, 5 september 2012,
punten 36-40. [27] Naar analogie van zaak C-578/08, Chakroun, 4 maart 2010,
punt 43. [28] Naar analogie van zaak C-578/08, Chakroun, 4 maart 2010,
punt 48. [29] Naar analogie van zaak C-540/03, Europees Parlement tegen Raad
van de Europese Unie, 27 juni 2006, punten 99-101. [30] Artikel 3, lid 5, voorziet expliciet in de mogelijkheid voor de
lidstaten om gunstigere bepalingen vast te stellen of te handhaven. [31] De lidstaten kunnen bijvoorbeeld afwijkingen overwegen in het
geval van pasgeborenen, onderdanen van derde landen die geen visum nodig
hebben, een situatie waarin een afwijking het beste wordt geacht voor de belangen
van minderjarige kinderen, een relatie die is ontstaan voor binnenkomst en
waarbij de partners gedurende een aanzienlijke periode hebben samengewoond,
humanitaire redenen, etc. Deze voorbeelden zijn niet exhaustief en hangen
altijd af van het individuele geval. [32] Naar analogie van zaak C-508/10, Europese Commissie tegen
Koninkrijk der Nederlanden, 26 april 2012, punten 62, 64-65. [33] Naar analogie van zaak C-508/10, Europese Commissie tegen
Koninkrijk der Nederlanden, 26 april 2012, punten 69-70, 74 en 79. [34] Naar analogie van zaak C-508/10, Europese Commissie tegen
Koninkrijk der Nederlanden, 26 april 2012, punt 77. [35] Naar analogie van zaak C-578/08, Chakroun, 4 maart 2010,
punt 43. [36] Zie artikel 18. [37] Hoewel de context, het doel en de wettelijke regeling van
Richtlijn 2004/38/EG niet overeenkomen, kan de jurisprudentie waarnaar wordt
verwezen in afdeling 3 van de richtsnoeren betreffende de richtlijn vrij
verkeer van 2009 (COM(2009) 313 definitief, blz. 10-14) mutatis mutandis als
achtergrond dienen voor de lidstaten en de nationale rechters. [38] Artikel 18 van Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003
betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen. [39] Zaak C-578/08, Chakroun, 4 maart 2010, punt 43; zaken C-356/11
en C-357/11, O. & S., 6 december 2012, punt 74. [40] Zaken C-356/11 en C-357/11, O. & S., 6 december 2012,
punt 82. [41] Zaak C-578/08, Chakroun, 4 maart 2010, punt 46; zie mutatis
mutandis zaak C-140/12, Brey, 19 september 2013, punt 61. [42] Zaak C-578/08, Chakroun, 4 maart 2010, punt 45. [43] Zaak C-578/08, Chakroun, 4 maart 2010, punt 49. [44] Zaken C-356/11 en C-357/11, O. & S., 6 december 2012,
punt 73; Zaak C-578/08, Chakroun, 4 maart 2010, punt 52. [45] Zaak C-578/08, Chakroun, 4 maart 2010, punten 43 en 47. [46] Zaak C-578/08, Chakroun, 4 maart 2010, punt 48. [47] Zaken C-356/11 en C-357/11, O. & S., 6 december 2012,
punt 72. [48] Daarentegen is de lidstaat krachtens artikel 16, lid 1, onder a),
verplicht om op het moment van verlenging van de verblijfstitel de bijdragen
van gezinsleden aan de inkomsten van het huishouden mee te rekenen als de
gezinshereniger niet over voldoende inkomsten beschikt zonder een beroep te
doen op het stelsel voor nationale bijstand. Aangezien geen specifieke bepaling
dit verbiedt, mogen de lidstaten de bijdragen van gezinsleden ook in aanmerking
nemen op het moment dat het verzoek voor de eerste verblijfstitel wordt
ingediend. [49] Zaak C-578/08, Chakroun, 4 maart 2010, punten 64-66. [50] Zie aangaande integratie de Gemeenschappelijke basisbeginselen
voor het integratiebeleid van de Europese Unie, Raad van de Europese Unie, 2618e
zitting van de Raad, Justitie en Binnenlandse Zaken van 19 november 2004, 14615/04
(Presse 321) en de Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de
Raad, het Europees economisch en sociaal Comité en het Comité van de regio’s
van 20 juli 2011 inzake de Europese Agenda voor de integratie van
onderdanen van derde landen, COM(2011) 455 definitief. [51] Zaak C-578/08, Chakroun, 4 maart 2010, punt 43. [52] Het doel van deze stand-still-bepaling is om weer te geven of
kinderen al op jonge leeftijd kunnen integreren (overweging 12). [53] De wettelijkheid van een dergelijke onderscheiding tussen de
verschillende categorieën personen is bevestigd in zaak C-540/03, Europees
Parlement tegen Raad van de Europese Unie, 27 juni 2006, punt 75. [54] Statistieken en kwalitatieve beleidseffectbeoordelingen kunnen
aanwijzingen bevatten dat bepaalde voorwaarden feitelijke belemmeringen voor
gezinshereniging vormen. [55] De automatische weigering van gezinshereniging wegens het
niet-slagen voor een toets kan een schending inhouden van artikel 17, artikel 5,
lid 5, en artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. [56] De enige situatie waarin integratieproblemen kunnen leiden tot een
afwijzing, wordt vermeld in de laatste alinea van artikel 4, lid 1; daarbij
wordt ervan uitgegaan dat een lidstaat heeft vastgesteld dat niet is voldaan
aan een voorwaarde voor integratie. [57] Artikel 17 en artikel 5, lid 5. [58] Zaak C-540/03, Europees Parlement tegen Raad van de Europese
Unie, 27 juni 2006, punten 99-101. [59] Zaak C-540/03, Europees Parlement tegen Raad van de Europese
Unie, 27 juni 2006, punten 97-98. [60] De “wachttijd” is een facultatieve vereiste voor het uitoefenen
van het recht op gezinshereniging, terwijl de “behandelingsperiode” een termijn
is waarbinnen de lidstaten verzoeken kunnen verwerken en behandelen. [61] Artikel 3, lid 1. [62] Zaak C-578/08, Chakroun, 4 maart 2010, punten 59-64. [63] Naar analogie van zaak C-508/10, Europese Commissie tegen
Koninkrijk der Nederlanden, 26 april 2012, punten 69 en 79. [64] Zie overweging 15. [65] Naar analogie van zaak C-540/03, Europees Parlement tegen Raad
van de Europese Unie, 27 juni 2006, punt 60. [66] Naar analogie van zaak C-578/08, Chakroun, 4 maart 2010,
punt 43. [67] Overweging 8. [68] Moeilijkheden zoals het vaak langdurige proces van het opsporen
van gezinsleden, het verstrekken van documentatie en het verkrijgen van
officiële documenten, het omgaan met (mogelijk vijandige) autoriteiten in het
land van herkomst, enz. binnen een beperkt tijdskader. [69] Met betrekking tot verzoeken betreffende de leden van het
kerngezin zoals vermeld in artikel 4, lid 1. [70] Naar analogie van zaken C-356/11 en C-357/11, O. & S., 6
december 2012, punt 81; zaak C-540/03, Europees Parlement tegen Raad van de
Europese Unie, 27 juni 2006, punten 62-64. [71] Naar analogie van zaak C-540/03, Europees Parlement tegen Raad
van de Europese Unie, 27 juni 2006, punten 66, 88, 99 en 100. [72] Overigens kunnen DNA-tests geen huwelijk, verre verwantschap of
afhankelijkheidsrelatie aantonen, zeker niet in het geval van adoptie en zijn
zij ook niet altijd betaalbaar of beschikbaar op de plaatsen die toegankelijk
zijn voor de vluchtelingen en hun gezinsleden. In sommige gevallen kunnen zij
aanzienlijke vertraging in de hand werken. [73] Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de VN (UNHCR),
"UNHCR Note on DNA Testing to Establish Family Relationships in the
Refugee Context", juni 2008, beschikbaar op: http://www.refworld.org/docid/48620c2d2.html [74] Naar analogie van zaak C-508/10, Europese Commissie tegen
Koninkrijk der Nederlanden, 26 april 2012, punten 69 en 79. [75] Het teruggeleiden door een staat, op welke manier dan ook, van een
persoon naar het grondgebied van een andere staat waar hij kan worden vervolgd
om redenen van ras, religie, nationaliteit, lidmaatschap van een bepaalde
sociale groep of politiek standpunt, of waar een ernstig risico bestaat dat hij
aan de doodstraf, aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende
behandelingen of bestraffingen wordt onderworpen. [76] Vgl. artikel 17. [77] Overeenkomstig artikel 28 van het Verdrag betreffende de status
van vluchtelingen van 1951. [78] Richtlijn 2001/55/EG van de Raad geeft begunstigden van tijdelijke
bescherming expliciet toestemming om zich met hun gezinsleden te herenigen. [79] Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13
december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen
of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een
uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen
voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming,
PB L 337 van 20.12.2011, blz. 9. [80] Gemeenschappelijk Europees asielstelsel. [81] Zaak C-256/11, Dereci, 15 november 2011, punt 72; zaak C-127/08,
Metock, 25 juli 2008, punt 79. [82] Overweging 13. [83] Op het EU-immigratieportaal van de Commissie en de nationale
websites van de lidstaten. [84] Artikel 24, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de EU. [85] Artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de EU. [86] Artikel 24, leden 2 en 3, van het Handvest van de grondrechten van
de EU. [87] Zaken C-356/11 en C-357/11, O. & S., 6 december 2012,
punt 80. [88] Zaak C-540/03, Europees Parlement tegen Raad van de Europese
Unie, 27 juni 2006, punt 57. [89] Zesde overweging van de aanhef van het Verdrag voor de rechten van
het kind. [90] Artikel 9, lid 1, van het Verdrag inzake de rechten van het kind. [91] Artikel 10, lid 1, van het Verdrag inzake de rechten van het kind. [92] Zaak C-540/03, Europees Parlement tegen Raad van de Europese
Unie, 27 juni 2006, punt 58. [93] Artikel 24, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de EU. [94] Artikel 24, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de EU. [95] Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad
van 2 juli 2009 inzake richtsnoeren voor een betere omzetting en toepassing van
Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het
grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden,
COM(2009) 313 definitief, blz. 15-17. [96] Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad,
het Europees economisch en sociaal Comité en het Comité van de regio’s van 25
november 2013 inzake het recht op vrij verkeer van EU-burgers en hun
gezinsleden: vijf stappen die een verschil maken, COM(2013) 837 final. [97] EU-beleidscyclus voor georganiseerde en zware internationale
criminaliteit: een meerjarig strategisch plan voor de EU-misdaadprioriteit
“illegale immigratie”. [98] Zaken C-356/11 en C-357/11, O. & S., 6 december 2012,
punt 81. [99] Zaak C-540/03, Europees Parlement tegen Raad van de Europese
Unie, 27 juni 2006, punten 66, 87, 88, 99 en 100. [100] Artikel 5, lid 4, alinea 3. [101] Zaken C-356/11 en C-357/11, O. & S., 6 december 2012,
punt 82. [102] Artikel 51, lid 1, van het Handvest van de grondrechten; zaak C-540/03,
Europees Parlement tegen Raad van de Europese Unie, 27 juni 2006, punt 105;
zie ook zaken C-402/05 P en C-415/05 P, Kadi and Al Barakaat, 3
september 2008; Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement
betreffende de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op
gezinshereniging (COM(2008) 610 definitief). [103] Afwijzing van een verzoek om gezinshereniging, niet-verlenging van
een verblijfstitel, intrekking van een verblijfstitel en verwijdering van het
grondgebied van een lidstaat. [104] Artikel 14, lid 2. [105] Artikel 15. [106] Artikel 5, lid 4, alinea 3, tweede zin.