52013SC0392

1.           Inleiding

De Raad heeft op 2 december 2009 op grond van artikel 126, lid 6, VWEU besloten dat er in Nederland een buitensporig tekort bestond en overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten, een aanbeveling tot dit land gericht om uiterlijk in 2013 het buitensporige tekort te corrigeren.

Om het overheidstekort op geloofwaardige en duurzame wijze onder de 3 % van het bbp terug te dringen, werd de Nederlandse autoriteiten aanbevolen om in 2010 de begrotingsmaatregelen ten uitvoer te leggen en om vervolgens: "(a) gedurende de periode 2011-2013 een gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning van ¾ % van het bbp [te] realiseren, wat ook een bijdrage zou moeten leveren aan het stoppen van de snelle stijging van de brutoschuldquote, die volgens de prognoses de referentiewaarde zal overschrijden; (b) de maatregelen [te] specificeren die nodig zijn om, als het conjunctuurklimaat dit mogelijk maakt, het buitensporige tekort uiterlijk in 2013 te corrigeren en het tekort sneller terug te dringen indien de economische of budgettaire omstandigheden gunstiger uitvallen dan thans wordt verwacht." De Raad stelde 2 juni 2010 vast als uiterste datum om effectief gevolg te geven aan deze aanbevelingen.

De Commissie concludeerde op 15 juni 2010 dat Nederland, afgaande op de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie, effectief gevolg had gegeven aan de aanbeveling van de Raad van 2 december 2009 om het buitensporige tekort binnen de vastgelegde termijn te bestrijden, en achtte daarom verdere stappen in de buitensporigtekortprocedure op dat moment niet noodzakelijk. In het bijzonder was gebleken dat Nederland in 2010 de begrotingsmaatregelen ten uitvoer had gelegd die in de begroting van 2010 waren vastgelegd.

De door de Raad vastgelegde termijn voor het corrigeren van het buitensporige tekort nadert zijn einde. In dit document wordt derhalve geëvalueerd of Nederland effectief gevolg heeft gegeven aan de correctie van het buitensporige overheidstekort en wordt een nieuw aanpassingstraject voorgesteld om het overheidstekort op duurzame wijze onder de drempel van 3 % van het bbp te houden. In het document wordt in het bijzonder gekeken naar de beleids- en begrotingsontwikkelingen die hebben plaatsgevonden na de Commissiemededeling aan de Raad van 15 juni 2010.

2.           Recente macro-economische en begrotingsontwikkelingen en vooruitzichten voor 2014

Nederland maakt een langdurige economische neergang door die sinds 2011 nog ernstiger is geworden (tabel 1). De reële bbp-groei bleek veel lager te liggen dan was voorzien in het aan de BTP-aanbeveling van de Raad van 2009 ten grondslag liggende scenario. De tegenvallende ontwikkeling was voor een aanzienlijk deel te wijten aan negatieve vermogens- en vertrouwenseffecten. Deze effecten houden verband met balansaanpassingen die in hoge mate een weerspiegeling vormen van de aanpassingen op de huizenmarkt. Nadat het reële bbp in 2009 met 3,7 % kromp, ontwikkelde de economische groei zich gematigd positief in 2010 en 2011, met een reële groei van het bbp van respectievelijk 1,6 % en 1 %. Dat was hoofdzakelijk te danken aan de toename van de mondiale vraag, waardoor de netto-uitvoer een positieve bijdrage aan de groei kon leveren.

Sinds het tweede kwartaal van 2011 was de groei op kwartaalbasis in Nederland negatief, afgezien van de eerste helft van 2012 toen de groei iets boven nul lag. Het reële bbp daalde in het derde kwartaal van 2012 met 1 %; dit was de sterkste daling sinds 2009. In het vierde kwartaal liep de output nog verder terug met 0,4 %, waarbij de particuliere consumptie met 1,1 % daalde tot een niveau dat voor het laatst in 2001 werd bereikt. In het eerste kwartaal van 2013 was er een licht herstel, voornamelijk als gevolg van het hogere energieverbruik. Desondanks krimpt de particuliere consumptie op kwartaalbasis sinds het eerste kwartaal van 2011. Dat is voornamelijk toe te schrijven aan het matige beschikbare inkomen van huishoudens, de impact van consolidatiemaatregelen, negatieve vermogenseffecten door dalende huizenprijzen en lagere pensioenen die worden betaald uit pensioenfondsen van de tweede pijler. Daarnaast leiden de aanhoudende onzekerheid en getemperde verwachtingen ertoe dat het consumentenvertrouwen zich dicht bij een historisch dieptepunt bevindt, waaronder met name de consumptie door huishoudens te lijden heeft.  In 2012 is het reële bbp met 1 % gekrompen; de enige positieve bijdrage was van externe aard en voornamelijk te danken aan een aanzienlijk handelsoverschot op het gebied van de goederenhandel.

Volgens de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie zal de reële bbp-groei in 2013 -0,8 % bedragen, maar wordt dit cijfer vanaf het tweede kwartaal van het jaar geleidelijk weer positief. Verwacht wordt dat de ontwikkeling van de handel tot het herstel zal bijdragen, terwijl de binnenlandse vraag volgens de vooruitzichten nog tot ver in 2013 zwak blijft. Onzekerheid over de algemene economische vooruitzichten, de uitvoering van hervormingsvoorstellen en mogelijke aanvullende consolidatiemaatregelen trekken een extra wissel op de binnenlandse vraag. Verwacht wordt dat de binnenlandse vraag in 2014 geleidelijk zal aantrekken en daarmee een bijdrage zal leveren aan een broos herstel en dat het reële bbp in dat jaar met 0,9 % zal groeien.

Tabel 1: Vergelijking van macro-economische ontwikkelingen en prognoses

Nederland heeft er destijds voor gekozen de begrotingsaanpassing uit te stellen tot 2011. Deze keuze werd in de aanbeveling van de Raad van 2009 onderschreven, waarbij hij expliciet adviseerde de begroting van 2010 ten uitvoer te leggen en pas in 2011 met de consolidatie te beginnen. In reactie hierop stelde Nederland in eerste instantie een meerjarenpakket op van hoofdzakelijk op de uitgavenzijde gerichte maatregelen voor de periode 2011-2015, waarmee werd beoogd het buitensporige tekort al eerder dan aanbevolen te corrigeren.

Nadat de groei van het reële bbp in 2009 en 2010 iets hoger was uitgevallen dan was voorspeld in de najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie waarop de BTP-aanbeveling gebaseerd was, verslechterden de economische prestaties van Nederland vanaf 2011 aanmerkelijk. De overheidsfinanciën lieten een soortgelijke ontwikkeling zien, met aanvankelijk een lichte overschrijding van de begrotingsdoelstellingen tot en met 2011. In 2011 bedroeg het overheidstekort -4,5 % van het bbp.

Vervolgens daalde het nominale tekort tot 4,1 % van het bbp in 2012 en naar verwachting zal het blijven dalen tot 3,6 % in 2013[1]. Zonder aanvullende beleidsmaatregelen zal het tekort in 2014 naar verwachting 3,6 % van het bbp bedragen. Dit is te wijten aan de negatieve impact die de tegenvallende economie op het begrotingstekort heeft. De overheid zet de restrictieve begrotingskoers voort overeenkomstig de maatregelen die zijn opgenomen in het meerjarige begrotingsaanpassingstraject en zijn bevestigd in het stabiliteitsprogramma 2013. Het niet-gecorrigeerde structurele saldo zal naar verwachting gedurende de aanpassingsperiode 2010-2013 jaarlijks gemiddeld met circa 0,7 % van het bbp verbeteren, maar zal in 2014 met ongeveer 0,3 procentpunt achteruitgaan. Op basis van de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie zou de gemiddelde begrotingsinspanning in de periode 2011-2013 derhalve dicht bij de vereiste ¾ % van het bbp liggen. Hierbij is geen rekening gehouden met aanpassingen op basis van tegenvallende groei of effecten van de groeisamenstelling. De ongunstige begrotingsontwikkelingen zijn te wijten aan de nominale en reële bbp-groei alsmede aan het feit dat de potentiële groei achterblijft bij de verwachtingen die ten grondslag liggen aan de BTP-aanbeveling van 2009 (tabel 1).

De schulddynamiek in Nederland is ongunstig geweest. Omvangrijke overheidsingrepen in 2008 ter ondersteuning van Nederlandse banken hebben in belangrijke mate bijgedragen aan de toename van de schuldquote van de overheid. Volgens de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie zal de schuldquote geleidelijk oplopen tot 71,2 % van het bbp in 2012, 74,6 % van het bbp in 2013 en 75,8 % van het bbp in 2014. Dit is hoofdzakelijk het gevolg van hardnekkige nominale tekorten in combinatie met een nauwelijks groeiend nominaal bbp, terwijl de EFSF- en ESM-transacties die ten laste komen van de overheidsschuld slechts een betrekkelijk gering opwaarts effect hebben. In de stijging van de verwachte brutoschuldquote voor 2013 is rekening gehouden met de schuldverhogende transacties van circa 1 % van het bbp in verband met de nationalisatie van SNS Reaal begin 2013 (bovenop de tekortverhogende maatregelen van rond de 0,6 % van het bbp).

Wat de oorzaken van het tekort betreft, kan worden geconstateerd dat de sterk wisselende economische groei vooral de overheidsontvangsten heeft aangetast. Het aanvankelijke herstel na de financiële crisis, waarbij de economische activiteit in 2010 en de eerste helft van 2011 sterker toenam dan verwacht, leidde in eerste instantie tot vrij goede resultaten aan de ontvangstenzijde (tabel 2 in hoofdstuk 3.1). Vervolgens bleven de ontvangsten evenwel achter bij de plannen, met name in de tweede helft van 2011 en in 2012, als gevolg van de haperende groei. Deze ongunstige trend zal zich waarschijnlijk voortzetten en vormt de voornaamste oorzaak van de zwakke tekortvooruitzichten. Uit de algemene trends blijkt de conjunctuurgevoeligheid van de ontvangsten die kenmerkend is voor Nederland. De stijging van de uitgaven in 2010, een jaar waarin een minder restrictief begrotingsbeleid is gevoerd, was te danken aan economische prestaties die de verwachtingen overtroffen. Toen de bezuinigingsmaatregelen in de jaren daarna effect begonnen te sorteren, vond er een bescheiden ontwikkeling plaats. Binnen het Nederlandse begrotingskader wordt er uitgegaan van een strenge scheiding tussen ontvangsten en uitgaven, dat wil zeggen automatische stabilisatie aan de ontvangstenzijde. Binnen de EU staat men positief tegenover deze praktijk, waarbij uitgavenoverschrijdingen binnen de grenzen van de maxima worden gecompenseerd.

Momenteel is het niet mogelijk om het nominale tekort in 2013 terug te brengen tot minder dan 3 % van het bbp. Hiermee is ook rekening gehouden in het stabiliteitsprogramma 2013, waarin wel is vastgelegd dat het buitensporig tekort in 2014 wordt gecorrigeerd. Het overheidstekort dat in het stabiliteitsprogramma voor 2013 wordt verwacht, komt grotendeels overeen met de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie; de risico's met betrekking tot deze projectie lijken over het algemeen aanvaardbaar. De projectie betreffende het nominale tekort voor 2014 ligt in lijn met het basisscenario en ongewijzigd beleid overeenkomstig de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie (waarbij het bezuinigingspakket van 4,3 miljard euro of circa 0,6 % van het bbp niet is meegeteld dat op 1 maart 2013 is gepresenteerd, maar in april 2013 door de regering tot nader order is opgeschort als gevolg van het akkoord met de sociale partners).

In het stabiliteitsprogramma 2013 hebben de Nederlandse autoriteiten aanvullende bezuinigingsmaatregelen toegezegd, indien die nodig zijn om het nominale overheidstekort in 2014 terug te brengen tot onder de drempel van 3 % van het bbp.

Er zijn echter niet onaanzienlijke implementatierisico's verbonden aan de budgettaire vooruitzichten voor 2014 en daarna.

 Wat de maatregelen betreft die in het regeerakkoord zijn opgenomen, houden deze risico's vooral verband met de efficiëntieverbeteringen die worden verwacht van de overheveling van taken naar de gemeenten. In het stabiliteitsprogramma 2013 is bepaald dat een aanvullend bezuinigingspakket van 4,3 miljard euro voor 2014, dat de regering heeft ingetrokken als gevolg van de overeenkomst met de sociale partners, wellicht alsnog op tafel komt en wordt opgenomen in de begroting voor 2014 die in september aan het parlement wordt gepresenteerd, inden er meer moet worden bezuinigd om het buitensporig tekort in 2014 te corrigeren. Als gevolg van de overeenkomst die eind april 2013 met belanghebbenden is bereikt, is de vrijwillige nullijn in de gezondheidszorg (0,1 tot 0,2 % van het bbp) van tafel en maakt deze maatregel geen deel meer uit van het pakket, waardoor er behoefte is aan andere maatregelen. In de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie wordt er zelfs van uitgegaan dat er meer dan de in het stabiliteitsprogramma vastgelegde 4,3 miljard euro moet worden bezuinigd om het nominale tekort in 2014 onder de 3 % van het bbp te brengen.

3.           Doeltreffende actie

3.1.        Achtergrondinformatie

De onderhavige beoordeling van de doeltreffende actie is gebaseerd op de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie. Er is rekening gehouden met de economische en budgettaire ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan nadat de laatste aanbeveling van de Raad in december 2009 op grond van artikel 126, lid 7, VWEU is vastgesteld. In het kader van de beoordeling zijn ten eerste de in de aanbeveling van de Raad aanbevolen begrotingsinspanning, de ogenschijnlijke begrotingsinspanning, berekend op basis van de gemiddelde jaarlijkse verandering van het structurele begrotingssaldo, en de gecorrigeerde structurele inspanning met elkaar vergeleken. Bij de correctie van de verandering van het structurele begrotingssaldo is rekening gehouden met (i) de impact van wijzigingen van de potentiële productiegroei in verhouding tot de basis van het groeiscenario in de aanbeveling van de Raad, en (ii) de impact op de inkomsten van wijzigingen van het belastinggehalte van de economische activiteit (samenstelling van de economische groei of van andere meevallers/tegenvallers) in verhouding tot de verwachting op basis van de standaard langetermijnelasticiteit. Deze top-downbenadering van de beoordeling wordt ondersteund door een nauwkeurige analyse, met inbegrip van een bottom-upbeoordeling van de consolidatiemaatregelen die de Nederlandse regering heeft ondernomen.

Tabel 2: Totale ontwikkeling van de overheidsuitgaven en -ontvangsten

Tabel 2 heeft betrekking op de ontwikkeling van de nominale overheidsuitgaven en ­ontvangsten vanaf de najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie, met inbegrip van de prognoseperiode betreffende 2014. De overheidsuitgaven waren in 2009 en 2010 uiteindelijk hoger dan in eerste instantie was verwacht, maar waren in 2011 lager dan in het BTP-basisscenario dat ten grondslag lag aan de aanbeveling van 2009. De inkomsten daarentegen waren in 2009 veel lager dan verwacht, maar hoger dan verwacht in 2010 en 2011. Uit de tabel blijkt dat het oplopende tekort in 2009 hoofdzakelijk te wijten was aan het feit dat de ontvangsten veel lager dan verwacht uitvielen. In de laatste jaren zal de nominale groei van de uitgaven ondanks aanzienlijke ontvangstverhogende maatregelen naar verwachting lager zijn dan de stijging van de ontvangsten; dit toont aan in hoeverre er naar uitgavenbeperkingen wordt gestreefd.

3.2.        Beoordeling van doeltreffende actie en uitvoering van de begroting 2011-2013 en daarna – overzicht

Het structurele saldo was in 2010, 2011 en 2012 respectievelijk -4,0 %, -3,7 % en -2,6 % van het bbp. Volgens de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie zal er in 2013 een verbetering van het structurele saldo optreden (-2,0 % van het bbp), waarna de situatie bij ongewijzigd beleid in 2014 weer enigszins verslechtert tot -2,3 %. De gemiddelde jaarlijkse ogenschijnlijke budgettaire inspanning wordt voor de periode 2011-2013 geraamd op 0,7 % van het bbp. Gecorrigeerd voor de neerwaartse ontwikkeling van de potentiële productiegroei die heeft plaatsgevonden sinds de BTP-aanbeveling van 2009 en voor de gevolgen van de samenstelling van de economische groei voor de ontvangsten, overtreft de gecorrigeerde gemiddelde jaarlijkse structurele inspanning (1,1 % van het bbp) de in de BTP-aanbeveling van de Raad van 2009 voorgeschreven gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning (¾ % van het bbp) in de periode 2011-2013 met een ruime marge (zie tabel 3).

Tabel 3 – Verandering van het structurele saldo, gecorrigeerd voor wijzigingen van de potentiële output gap en meevallers/tegenvallers

Door via een bottom-upbenadering de vanaf 2011 uitgevoerde en vastgestelde discretionaire bezuinigingsmaatregelen op te sommen, wordt bevestigd dat er een aanzienlijke meerjarige consolidatie-inspanning is ondernomen. Tabel 4 heeft betrekking op de algehele omvang van de discretionaire maatregelen. Het tweede-ronde-effect van die maatregelen op de macro-economische ontwikkelingen is volledig verwerkt in de prognoses van de diensten van de Commissie[2]. Voor de periode 2011-2013 bedraagt de totale begrotingsinspanning zoals berekend op basis van de bottom-upbenadering 4 % van het bbp, ofwel 1,3 % van het bbp per jaar, min of meer gelijkelijk verdeeld over ontvangsten- en uitgavenmaatregelen.

Tabel 4 – Samenstelling van de begrotingsaanpassing

Bron: berekeningen van de diensten van de Commissie

De desbetreffende discretionaire maatregelen omvatten een aantal achtereenvolgende pakketten die de afgelopen jaren zijn uitgevoerd. Hierbij inbegrepen zijn de uitfasering van de budgettaire stimulans in 2010, inclusief enkele aanvullende maatregelen (5 miljard euro); een eerste ronde besparingen op de begroting in september 2010, uitgevoerd door het kabinet-Rutte I (19 miljard euro); in het Kunduz-akkoord van april 2012 vastgelegde maatregelen (9 miljard euro); en tot slot het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II uit september 2012 (15 miljard euro). Uit tabel 4 blijkt dat het zwaartepunt van de consolidatie-inspanning op het jaar 2013 ligt, waarbij de nadruk zeer op netto belastingverhogingen is gelegd.

Tabel 5 heeft betrekking op de belangrijkste begrotingsmaatregelen voor de periode 2011-2013. In 2013 zullen belangrijke eenmalige transacties van invloed zijn op het tekort. Zo valt de impact van de verkoop van de 4G-licenties voor mobiele telefonie en de nationalisatie van SNS Reaal (beide van invloed op het begrotingssaldo van 2013) min of meer tegen elkaar weg. Per saldo hebben de eenmalige maatregelen echter een tekortverlagend effect van circa 0,2 % van het bbp, met name dankzij de uitkering van dividend door De Nederlandsche Bank en de restitutie van overheidsbijdragen voor de uitbreiding van de haven door het Havenbedrijf Rotterdam. De maatregelen zijn in 2011 en 2012 volgens plan uitgevoerd. Bij de uitvoering van de begrotingen voor beide jaren hebben er geen grote overschrijdingen plaatsgevonden, waardoor wordt bevestigd dat Nederland over een stevig begrotingskader beschikt[3]. Daarnaast ligt de uitvoering van door voorgaande regeringen geplande consolidatiemaatregelen voor 2013 en daarna op schema.

Tabel 5: belangrijkste begrotingsmaatregelen voor 2011-2013 ||

Ontvangsten || Uitgaven ||

2011 ||

· Verhoging verzekeringspremies (0,05 % v.h. bbp) || · Loonmatiging bij de centrale overheid (-0,2 % v.h. bbp) · Internationale samenwerking (-0,1 % v.h. bbp) ||

2012 ||

· Beperking alleenstaande-ouderkorting (0,1 % v.h. bbp) · Terugdraaiing verhoging eigen risico zorgverzekering (0,1 % of GDP) || · Zorgtoeslagen (-0,1 % v.h. bbp) · Kinderopvangtoeslagen (-0,1 % v.h. bbp) ||

2013 ||

· Correctie behandeling aftrekbaarheid pensioenen. (Vanaf 2013 komen minder pensioenpremies in aanmerking voor fiscale aftrekbaarheid.) (0,1 % v.h. bbp) · Verhoging btw-tarief met 2 procentpunt in oktober 2012 (0,7 % v.h. bbp) · Fiscaal vergroeningspakket en verhoging van de accijnzen op alcohol, tabak en frisdrank (0,25 % v.h. bbp) · Beperking aftrekbaarheid hypotheekrente voor nieuwe hypotheken (0 % v.h. bbp; structurele besparingen lang na de programmaperiode) · Niet-uitvoering van het vitaliteitspakket (0,1 % v.h. bbp) || · Zorgtoeslagen (-0,1 % v.h. bbp) · Basisonderwijs (-0,1 % v.h. bbp) · Verhoging van de eigen bijdrage voor gespecialiseerde gezondheidszorg in combinatie met andere maatregelen (-0,3 % v.h. bbp) · Verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd (0 % v.h. bbp, maar aanzienlijke structurele besparingen na de programmaperiode) · Bevriezen van salarissen (voor ambtenaren en niet-indexering van bepaalde belastingschijven van de inkomstenbelasting) (-0,5 % v.h. bbp) ||

Opmerking: Een plusteken houdt in dat de inkomsten/uitgaven stijgen als gevolg van deze maatregel. ||

Uit de raming van de begrotingsconsolidatie op basis van de afzonderlijke maatregelen blijkt voor de beoordelingsperiode 2011-2013, waarin de doeltreffende actie is beoordeeld, een grote mate van overeenstemming met de BTP-aanbevelingen uit 2009. Wat betreft 2011-2013 leveren de twee benaderingen goeddeels dezelfde cijfers op met betrekking de gemiddelde begrotingsinspanning, namelijk tussen de 1,1 en 1,3 % van het bbp. Hierdoor wordt de conclusie bevestigd dat de begrotingsinspanning voor de beoordelingsperiode 2011-2013 naar verwachting de door de Raad aanbevolen inspanning ruimschoots overtreft.

3.3.        Begrotingsvooruitzichten voor 2014 en daarna

De begroting is in 2011-2013 over het algemeen volgens plan uitgevoerd, waardoor het structurele saldo aanzienlijk is verbeterd. Het zal echter niet lukken om het buitensporige tekort in 2013 weg te werken, hoewel er zelfs tijdens de recessie een omvangrijke begrotingsinspanning is geleverd. De voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie voor 2014 omvatten uitsluitend maatregelen uit het regeerakkoord die in door het parlement aangenomen begrotingswetten zijn vastgelegd. Op basis daarvan wordt verwacht dat het nominale overheidssaldo in 2014 3,6 % van het bbp bedraagt.

De gespecificeerde en overeengekomen maatregelen die in de meerjarige begrotingsprognoses zijn vervat, houden in dat de consolidatie in 2014 moet worden voortgezet. Verder zullen eenmalige maatregelen in verband met het door De Nederlandsche Bank uitgekeerde dividend en een crisisheffing voor banken een neerwaarts effect hebben op het nominale tekort. Toch wordt verwacht dat het overheidstekort in 2014 op 3,6 % van het bbp zal blijven steken doordat de ontvangsten vermoedelijk laag zullen blijven als gevolg van het zwakke herstel. Voor 2014 zijn er discretionaire maatregelen met een omvang van circa 0,9 % van het bbp gepland, die volledig aan de uitgavenzijde liggen. De verandering van het onderliggende saldo die met de macrobenadering (op basis van de output gap) is berekend en waarbij rekening is gehouden met ongewijzigd beleid, toont aan dat de onderliggende begrotingssituatie in 2014 enigszins zal verslechteren, en wel met circa 0,3 % van het bbp.

De Nederlandse autoriteiten zijn vastbesloten om het buitensporig tekort weg te werken om met dat doel voor ogen het nominale tekort in 2014 onder de 3 % van het bbp te brengen. De volledig gespecificeerde en gekwantificeerde maatregelen in het stabiliteitsprogramma 2013 zijn echter niet afdoende om deze doelstelling te verwezenlijken[4]. Bovendien lijkt voor de periode na 2014 een houdbaar aanpassingstraject, zoals vereist op grond van het EU-kader voor het begrotingstoezicht, op basis van het huidige beleid niet te zijn gewaarborgd. Dat kan betekenen dat de vorderingen richting MTD niet zijn gewaarborgd.

Er zijn uitvoeringsrisico's verbonden aan de maatregelen die zijn verwerkt in de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie en die deel uitmaken van de begrotingsplannen voor de middellange termijn. In Nederland worden regeerakkoorden gewoonlijk grotendeels ongewijzigd ten uitvoer gelegd. Recentelijk zijn er echter in verscheidene gevallen substantiële wijzigingen aangebracht, onder meer naar aanleiding van een herbeoordeling van de oorspronkelijke voorstellen door de coalitiepartners en het tussen de sociale partners bereikte akkoord. Een andere soort begrotingsrisico heeft betrekking op de omvangrijke decentralisatiemaatregelen die zijn gepland. Zo worden delen van de begroting en verantwoordelijkheden op het gebied van jongeren en langdurige zorg overgedragen aan de gemeenten. Dit decentralisatieproces gaat gepaard met een verlaging van de desbetreffende budgets die bovenop de algemene besparingen op aan de gemeenten ter beschikking gestelde middelen komt. Het valt te bezien of de impliciet geplande verbeteringen kunnen worden verwezenlijkt en in hoeverre decentralisatie leidt tot grotere tekorten bij subnationale overheden[5]. Voor zover eventuele overschrijdingen beperkt blijven, kunnen deze worden gecompenseerd binnen de reeks uitgavenmaxima. Mochten er toch aanhoudende afwijkingen plaatsvinden, dan dienen deze te worden aangepakt door middel van nieuwe maatregelen.

4.           Voorgesteld nieuw aanpassingstraject

Volgens het macro-economische basisscenario dat in de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie is uitgestippeld, zal Nederland met het huidige beleid naar verwachting het buitensporige tekort niet binnen de in de aanbeveling van de Raad van 2 december 2009 vastgelegde termijn wegwerken (tabel 6). Dit ondanks het feit dat de gecorrigeerde gemiddelde jaarlijkse structurele inspanning voor de periode 2011-2013, rekening houdend met de impact van wijzigingen van de potentiële productiegroei en met wijzigingen van het inkomstengehalte van de economisch activiteiten in verhouding tot de standaardelasticiteiten, groter is dan de door de Raad aanbevolen structurele begrotingsinspanning. Bovendien zullen het reële en potentiële bbp in de aanpassingsperiode naar waarschijnlijkheid aanzienlijk lager uitvallen dan werd verwacht ten tijde van de BTP-aanbeveling van 2009. De onverwacht slechte economische ontwikkelingen hebben ernstige gevolgen voor de overheidsfinanciën gehad. Rekening houdend met al deze factoren en in het bijzonder met de aanzienlijke verslechtering van de begrotingssituatie doordat de algemene toestand van de economie zwakker is dan die waarvan in de oorspronkelijke aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU werd uitgegaan, is het passend om 2014 als nieuwe termijn voor de correctie van het buitensporige tekort van Nederland vast te stellen.

Tabel 6 – Prognose van de belangrijkste macro-economische en budgettaire variabelen volgens het basisscenario

Bron: voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie

Als gevolg van het toekennen van een extra jaar voor de correctie van het buitensporige tekort moet nu een nominaal tekort van 3,6 % van het bbp in 2013 en van 2,8 % van het bbp in 2014 worden gerealiseerd (tabel 7). Op basis van deze streefcijfers is een verbetering van het structurele begrotingssaldo vereist van 0,6 % in 2013 en 0,7 % van het bbp in 2014. Al met al zouden de Nederlandse autoriteiten, met het oog op de genoemde structurele streefcijfers, aanvullende consolidatiemaatregelen moeten nemen van 0 % van het bbp in 2013 en minstens 1 % van het bbp in 2014, bovenop de reeds in het basisscenario opgenomen maatregelen. In deze streefcijfers wordt rekening gehouden met de noodzaak om de negatieve tweede-ronde-effecten van de begrotingsconsolidatie op de overheidsfinanciën, in de vorm van een ongunstige beïnvloeding van de bbp-groei, te neutraliseren.

Tabel 7 – Prognose van de belangrijkste macro-economische en budgettaire variabelen volgens het BTP-scenario

Bron: diensten van de Commissie

De economische crisis van de afgelopen jaren heeft zwakke punten in het begrotingskader aan het licht gebracht. Opeenvolgende regeringen hebben hun begrotingsplannen voor de middellange termijn door middel van aanzienlijke consolidatiemaatregelen aangepast, mede omdat aanvankelijke uitgavenmaxima bleken te zijn gebaseerd op te optimistisch ingeschatte groeicijfers. Volgens het regeerakkoord mogen automatische stabilisatoren zich vrijelijk binnen elk afzonderlijk uitgavenmaximum bewegen, zo lang de algehele begrotingssituatie van het land in overeenstemming met de Europese begrotingsregels blijft. Rentebetalingen worden niet bij het algehele uitgavenmaximum meegerekend, maar andere conjunctuurgevoelige uitgaven (met name werkloosheids- en sociale uitkeringen) worden binnen het uitgavenmaximumskader gehouden. Hierdoor wordt de werking van de automatische stabilisatoren bij economische neergang belemmerd. Daarnaast zijn eventuele maatregelen om de toezegging zich aan de European bepalingen te houden, te operationaliseren, niet in detail uitgewerkt. De consolidatie van de overheidsfinanciën zou kunnen worden ondersteund door de oriëntering en het institutionele kader voor de overheidsfinanciën voor de middellange termijn in grotere mate bindend en transparant te maken, onder meer door middel van wetgeving die de EU-begrotingsregels omzet in nationale wetgeving en door het begrotingskader voor de middellange termijn in het rechtskader te integreren.

5.           Conclusies

Op basis van de momenteel beschikbare informatie wordt de gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning na correctie voor de effecten van de gewijzigde potentiële productiegroei en voor ontwikkelingen van de ontvangsten geraamd op circa 1,1 % van het bbp. De berekende gecorrigeerde structurele inspanning ligt derhalve ruim boven de op grond van de aanbeveling van de Raad vereiste gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning van ¾ % van het bbp voor 2010-2013. De bottom-upbenadering bevestigt een gemiddelde omvang van de consolidatiemaatregelen van circa 1,3 % van het bbp voor 2011-2013.

Voor 2013 hebben de Nederlandse autoriteiten een begroting vastgesteld die aanzienlijke maatregelen behelst, die echter niet afdoende zijn om het buitensporige tekort zoals door de Raad in 2009 aanbevolen al in 2013 te corrigeren. Dit is het gevolg van de moeilijke economische situatie waarmee Nederland wordt geconfronteerd, die ertoe leidt dat de groei van het reële en potentiële bbp sterk achterblijven bij het traject waarop het macro-economische scenario is gebaseerd waarvan de aanbeveling van de Raad van 2009 is uitgegaan, en die ernstige consequenties voor de overheidsfinanciën heeft. Gezien deze situatie is het passend om 2014 als nieuwe termijn voor de correctie van het buitensporige tekort van Nederland vast te stellen, overeenkomstig de toezeggingen van de autoriteiten in het stabiliteitsprogramma 2013. Om hieraan tegemoet te komen moeten de begrotingsdoelstellingen voor 2013 strikt worden nageleefd en moeten er in 2014 aanvullende maatregelen worden uitgevoerd.

Als gevolg van het toekennen van een extra jaar voor de correctie van het buitensporige tekort, moet er een tussentijds nominaal tekort van 3,6 % van het bbp voor 2013 (3,8 % van het bbp zonder eenmalig maatregelen) en 2,8 % van het bbp voor 2014 (bijna 3 % zonder eenmalig maatregelen) worden gerealiseerd. Op basis van deze streefcijfers is een verbetering van het structurele begrotingssaldo vereist van 0,6 % van het bbp in 2013 en 0,7 % van het bbp in 2014 om het nominale overheidstekort in 2014 terug te dringen tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp.

Tabel 8: Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

[1]               In de voorjaarsprognoses 2013 zijn wel de maatregelen verwerkt die op basis van het regeerakkoord zijn voorzien voor 2014, maar niet het op 1 maart 2013 voorgestelde aanvullende pakket consolidatiemaatregelen voor een totaalbedrag van 4,3 miljard euro dat overeenkomstig het sociaal akkoord van 11 april 2013 tot nader order is opgeschort.

[2]               De impact van de maatregelen is grotendeels in overeenstemming met de door het uitgevoerde CPB onafhankelijke beoordeling (Tekortreducerende maatregelen 2011-2017, W. Suyker, http://cpb.nl/publicatie/tekortreducerende-maatregelen-2011-2017).

[3]               Volgens het begrotingskader van Nederland moet elke tegenvaller worden gecompenseerd binnen hetzelfde uitgavenmaximum, of, als dat niet mogelijk is, binnen een ander uitgavenmaximum. Ontvangsten worden als automatische stabilisatoren gebruikt en mogen vrijelijk bewegen, tenzij de algehele begrotingssituatie niet meer overeenkomt met het SGP.

[4]               Het SP bevat een reeks mogelijke aanvullende maatregelen die in eerste instantie in maart 2013 door de regering zijn aangekondigd, maar die onlangs door de regering zijn opgeschort overeenkomstig het akkoord met de sociale partners en eventueel pas in de zomer opnieuw in overweging worden genomen, indien de omstandigheden dat vereisen. Met deze maatregelen is in deze beoordeling geen rekening gehouden.

[5]               Nederland zal op korte termijn de regels van het begrotingspact omzetten in nationale wetgeving. Hierdoor kan de centrale overheid tekorten op subnationale overheidsniveaus beter onder controle houden.