52013DC0566

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

JAARVERSLAG 2012 OVER SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

1. Inleiding

Dit is het twintigste jaarverslag over de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid in het wetgevingsproces van de EU. Het wordt ingediend in overeenstemming met artikel 9 van het Protocol (nr. 2) over de toepassing van deze beginselen (hierna: "het Protocol" genoemd), dat als bijlage bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is gevoegd.

In dit verslag wordt onderzocht op welke wijze deze twee beginselen door de verschillende instellingen en organen van de EU zijn toegepast en of de uitvoering ervan vergeleken bij voorgaande jaren is veranderd. Er wordt in detail een analyse gemaakt van bepaalde voorstellen van de Commissie die het voorwerp vormden van gemotiveerde adviezen in 2012. Aangezien de nationale parlementen in 2012 de eerste "gele kaart" gaven, zoals geïntroduceerd door het Verdrag van Lissabon, richt het verslag zich op dat speciale geval. Aangezien het mechanisme inzake de subsidiariteitscontrole in nauw verband staat met de politieke dialoog tussen de nationale parlementen en de Commissie, moet dit verslag worden beschouwd als een aanvulling op het jaarverslag 2012 van de Commissie over de betrekkingen met de nationale parlementen.[1]

2. Toepassing van de beginselen door de instellingen 2.1. De Commissie

Vanwege het initiatiefrecht heeft de Commissie de verantwoordelijkheid ervoor te zorgen dat in een vroeg stadium van het beleidsontwikkelingsproces de juiste keuze wordt gemaakt over het al dan niet voorstellen van maatregelen op EU-niveau en de wijze van voorstellen.

Dientengevolge en in overeenstemming met haar inzet voor slimme regelgeving controleert de Commissie voordat er nieuwe initiatieven worden voorgesteld of de EU het recht heeft maatregelen te nemen en of de doelstellingen van de voorgestelde maatregel niet voldoende door de lidstaten kunnen worden bereikt.

Eerst stelt de Commissie algemeen beschikbare roadmaps op[2] voor alle belangrijke initiatieven. Deze roadmaps bevatten een voorlopige beschrijving van de mogelijke initiatieven en lichten de plannen van de Commissie toe inzake beleid en raadpleging. Ze bevatten onder andere altijd een eerste rechtvaardiging voor de actie wat betreft subsidiariteit en evenredigheid.

Verder in het beleidsontwikkelingsstadium wordt er een volledigere analyse uitgevoerd van de subsidiariteitskwesties als onderdeel van het effectbeoordelingsproces, waarbij rekening wordt gehouden met de tijdens de raadpleging van de belanghebbenden geuite standpunten. Hiervoor wordt een reeks gestructureerde vragen betreffende de analyse van de subsidiariteit en evenredigheid beschikbaar gesteld in de Impact Assessment (IA) [effectbeoordelings]-richtsnoeren,[3]; deze dienen als basis om het recht van de EU om maatregelen te treffen en de rechtvaardiging ervan te bepalen.

Derhalve wordt de subsidiariteit en evenredigheid van mogelijke maatregelen van de EU beoordeeld op basis van alle beschikbare bewijzen. De analyse wordt vervolgens door het effectbeoordelingscomité (Impact Assessment Board) grondig gecontroleerd[4]

Het comité is zich bewust van de sleutelrol die effectbeoordelingen spelen bij het voorleggen van de bewijzen voor politieke besluitnemers en heeft in zijn jaarverslag 2012[5] de noodzaak onderstreept van een krachtige, gedetailleerde rechtvaardiging inzake subsidiariteit in alle effectbeoordelingen.

In 2012 heeft het effectbeoordelingscomité 97 effectbeoordelingen uitgevoerd en 144 adviezen uitgebracht. In 33 % van de adviezen was er sprake van commentaar op subsidiariteitskwesties.

Een van de gevallen waarop het effectbeoordelingscomité commentaar heeft geuit in verband met subsidiariteit betrof de effectbeoordeling van het voorstel voor een Richtlijn inzake het collectieve beheer van auteursrechten en aanverwante rechten (COM(2012) 372). In dit geval verzocht het effectbeoordelingscomité de leidinggevende dienst ‘de beoordeling verder te onderbouwen inzake de noodzaak voor, het tijdstip en de meerwaarde van maatregelen op EU-niveau overeenkomstig de voorgestelde rechtsgrond (eenheidsmarkt en culturele diversiteit)’. Het gevolg was dat de herziene effectbeoordeling duidelijker de reden voor het voorgestelde EU-initiatief weergaf, zoals door een betere uitleg van het grensoverschrijdende karakter van de geconstateerde problemen, die aantoonde dat het huidig juridisch kader op het nationale en EU-niveau onvoldoende is gebleken om de problemen aan te pakken.

Voor de effectbeoordeling van het voorstel voor een regeling inzake een Europees vrijwilligerskorps voor humanitaire hulpverlening[6] stelde het effectbeoordelingscomité voor ‘de noodzaak en meerwaarde van maatregelen op EU-niveau duidelijker te presenteren zodat de politieke verwachtingen in de juiste samenhang kunnen worden geplaatst’. De leidinggevende dienst werd ook gevraagd ‘om de complementariteit en coördinatie van [het Europees vrijwilligerskorps voor humanitaire hulpverlening] t.o.v. het werk van andere organisaties uitvoeriger te bespreken, gezien de bezorgdheid van de belanghebbenden aangaande overlapping en concurrentie’. In het herziene effectbeoordelingsverslag zijn deze aanbevelingen ter harte genomen en wordt een grondigere rechtvaardiging voor maatregelen op EU-niveau gegeven.

De adviezen van het effectbeoordelingscomité dragen bij tot een betere analyse van de naleving van het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel en vormen tezamen met de eigenlijke effectbeoordelingsverslagen belangrijke elementen ter onderbouwing van het politieke besluitvormingsproces van de Commissie.

2.2. Nationale parlementen

In 2012 ontving de Commissie 70 gemotiveerde adviezen van nationale parlementen, praktisch hetzelfde aantal als vorig jaar (64 in 2011), met een kleine toename van ongeveer 9 %. Het percentage gemotiveerde adviezen dat de Commissie in 2012 ontving, was echter hetzelfde als het totale aantal adviezen dat binnenkwam in het kader van haar ruimere politieke dialoog met de nationale parlementen in 2012 (663). Evenals in 2010 en 2011 bedroeg het totale percentage iets meer dan 10 % In 2012 werd de gele kaart voor het eerst uitgereikt door nationale parlementen in het kader van het subsidiariteitscontrolemechanisme, als reactie op het voorstel van de Commissie voor een verordening inzake de uitoefening van het recht om collectieve actie te voeren in de context van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting. Dit geval is in detail beschreven in hoofdstuk 3.

Gemotiveerde adviezen blijven aanzienlijk variëren qua vorm en het soort argumenten dat door de nationale parlementen wordt aangevoerd om hun conclusie te staven dat het subsidiariteitsbeginsel is geschonden. Evenals in het voorgaande jaar hadden de gemotiveerde adviezen van de nationale parlementen betrekking op zeer uiteenlopende onderwerpen. De 70 gemotiveerde adviezen betroffen niet minder dan 23 verschillende voorstellen van de Commissie. Na het voorstel Monti II (12 gemotiveerde adviezen) gaf het voorstel voor een verordening inzake het Fonds voor Europese hulp aan de minstbedeelden aanleiding tot het op één na grootste aantal gemotiveerde adviezen (5). Er waren acht andere voorstellen die elk drie gemotiveerde adviezen tot gevolg hadden (zie de bijlage voor nadere bijzonderheden). Deze tendens lijkt de variërende politieke belangen van de nationale parlementen te bevestigen; daar heersen immers verschillende prioriteiten wanneer voorstellen van de Commissie worden gekozen ter beoordeling in het kader van het subsidiariteitscontrolemechanisme en verschillende criteria worden toegepast om de naleving van het subsidiariteitsbeginsel te evalueren. Dit betekent dat de onderlinge coördinatie tussen de parlementen een uitdaging blijft.

Evenals in 2011 was de Zweedse Riksdag het nationale parlement dat verreweg het grootste aantal gemotiveerde adviezen heeft aangenomen (20), bijna het dubbele aantal van 2011 (11). De Riksdag controleert alle voorstellen van de Commissie op het punt van subsidiariteit en de controle wordt gedelegeerd aan alle parlementaire commissies die blijkbaar verschillende criteria hanteren. Dit kan van invloed zijn op het aantal door de Riksdag uitgebrachte gemotiveerde adviezen.[7] De Franse Sénat bracht het op één na grootste aantal gemotiveerde adviezen uit (7), gevolgd door de Duitse Bundesrat (5). Deze drie kamers tezamen brachten bijna 50 % van alle door de nationale parlementen in 2012 uitgebrachte gemotiveerde adviezen uit.

Het achttiende halfjaarlijkse verslag van COSAC[8] biedt een overzicht van de procedures en praktijken in verband met parlementaire controle.[9] Dit document is gebaseerd op de antwoorden op een vragenlijst die door de nationale parlementen/kamers werden ingezonden en komt tot de conclusie dat de procedures vooral verschillen wat betreft het gezichtspunt van de nationale parlementen over de verhouding tussen het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel. Terwijl sommigen menen dat ze even belangrijk zijn, zijn anderen de mening toegedaan dat het evenredigheidsbeginsel slechts een onderdeel is van subsidiariteit. De meeste nationale parlementen zijn echter van mening dat subsidiariteitscontroles geen effect sorteren tenzij ze ook een evenredigheidscontrole omvatten.

Volgens het verslag melden veruit de meeste nationale parlementen dat hun gemotiveerde adviezen veelal gebaseerd zijn op een uitleg van het subsidiariteitsbeginsel die ruimer is dan de bewoordingen van Protocol nr. 2. Zo meent de Nederlandse Eerste Kamer dat ' het niet mogelijk is de beginselen van rechtmatigheid en evenredigheid uit te sluiten bij een subsidiariteitscontrole....'. De Tsjechische Senát is van mening dat subsidiariteit 'algemeen en abstract van aard is ..... en geen strikt en duidelijk wettelijk begrip is' en daarom een ruime uitleg moet worden gehanteerd. Het Britse Hogerhuis heeft eenzelfde standpunt te kennen gegeven en argumenten aangevoerd voor een ruimere interpretatie van dit beginsel omdat 'alhoewel het beginsel een wettelijk begrip is, de praktische toepassing afhangt van een politieke beoordeling'.

De verschillende standpunten van de nationale parlementen met betrekking tot de opvatting en de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel hebben geleid tot verschillende standpunten aangaande de noodzaak voor richtsnoeren om de reikwijdte van de subsidiariteitscontrole en aanverwante criteria te verduidelijken. Slechts de helft van de nationale parlementen die de vragenlijst van de COSAC hebben beantwoord, was hier voorstander van. Alle voorstanders benadrukten dat eventuele richtlijnen niet bindend mogen zijn.

2.3. Het Europees Parlement en de Raad

In de Raad ziet het Comité van permanente vertegenwoordigers van elke lidstaat (Coreper) toe op de inachtneming van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Het Europese Parlement heeft in 2012 een nieuw horizontaal directoraat opgericht dat een uitgebreidere reeks diensten biedt aan de commissies van het Europees Parlement inzake de Europese meerwaarde- en effectbeoordelingen.

Het werk inzake effectbeoordelingen omvat het onderzoeken van roadmaps van de Commissie met de geplande beleids- en raadplegingswerkzaamheden en het uitvoeren van een eerste evaluatie van de effectbeoordelingen van de Commissie. Op verzoek van de afzonderlijke commissies levert het directoraat eventueel ook gedetailleerde beoordelingen van de effectbeoordelingen van de Commissie, aanvullende analyses over aspecten van de voorstellen waarmee de Commissie zich oorspronkelijk niet heeft beziggehouden en effectbeoordelingen van door het parlement overwogen wijzigingen.

Het Europees Parlement kijkt nu ook naar de Europese meerwaarde van voorstellen waarbij het potentiële voordeel van toekomstige maatregelen op EU-niveau wordt geanalyseerd. Op verzoek van een commissie van het Europees Parlement kunnen Europese-meerwaardebeoordelingen worden gegeven om de potentiële effecten te beoordelen en de voor- en nadelen te bepalen van in de parlementaire wetgevingsverslagen gedane voorstellen. Het Europees Parlement kan nu ook verslagen uitbrengen over de kosten als er geen maatregelen op EU-niveau worden genomen, over beleidsgebieden waar sprake is van een belangrijk potentieel voor grotere efficiëntie en/of over mogelijke maatschappelijk voordelen als er maatregelen op EU-niveau worden genomen wanneer zulke maatregelen op dit moment ontbreken.

In 2012 heeft het Europees Parlement 10 eerste evaluaties uitgebracht van effectbeoordelingen van de Commissie, alsmede één gedetailleerde evaluatie van een effectbeoordeling van de Commissie en drie verslagen over Europese meerwaarde.

Op 13 september 2012 heeft het Europees Parlement een resolutie aangenomen betreffende betere wetgeving, hetgeen in zekere zin gevolg geeft aan het jaarverslag van de Commissie 2010 over subsidiariteit en evenredigheid.[10] In dit verband stelt het Europees Parlement, evenals de COSAC, voor om te onderzoeken of er al dan niet criteria op EU-niveau moeten worden vastgelegd voor het evalueren van de naleving van de subsidiariteits- en evenredigheidsbeginselen.

Bovendien benadrukt het verslag van het Europees Parlement de regionale en plaatselijke dimensie van subsidiariteitscontrole en roept het op tot een onafhankelijke analyse door de Commissie over de rol van de regionale en plaatselijke parlementen op het gebied van subsidiariteitscontrole. In haar reactie op het verslag van het Europees Parlement[11] bevestigde de Commissie dat het Comité van de Regio's deze analyse al heeft voorbereid.[12]

2.4. Comité van de Regio's

In 2012 werd door het Comité van de Regio's (CdR) een nieuwe strategie voor toezicht op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel aangenomen. Hiermee wordt beoogd de controlestructuur van het subsidiariteitstoezicht van het CdR te versterken, een brede aanpak van het toezicht op naleving van het subsidiaritetitsbeginsel tijdens het gehele communautaire besluitvormingsproces te realiseren, de EU en de nationale instellingen bij deze werkzaamheden te betrekken en de bereidheid van het CdR naar het Hof van Justitie te stappen te versterken.

In dit verband heeft men een subsidiariteitsstuurgroep opgericht voor de politieke governance van het toezicht op de naleving van het subsidiaritetitsbeginsel door de CdR. Het hele jaar door coördineert de stuurgroep de op naleving van het subsidiariteitsbeginsel gerichte toezichtswerkzaamheden het hele jaar door en zorgt hij voor de politieke follow-up. De groep is verantwoordelijk voor het bepalen van de jaarlijkse subsidiariteitsprioriteiten en het doen van voorstellen over het gebruik van de meest geschikte instrumenten en procedures van het netwerk voor toezicht op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel, ter ondersteuning van het werk van de rapporteurs van het CdR bij het wetgevingsproces.

De herziene strategie onderstreept dat de op naleving van het subsidiariteitsbeginsel gerichte toezichtswerkzaamheden van het CdR moeten beginnen in het aan de wetgeving voorafgaande stadium. Deze aanpak steunt op de rol van een groep deskundigen op het gebied van subsidiariteit, die 16 functionarissen uit het netwerk voor toezicht op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel omvat, welke zijn gekozen op basis van hun deskundigheid aangaande subsidiariteit en hun grondige kennis van het gemeenschapsrecht. De groep kwam op 25 oktober 2012 voor het eerst bijeen en selecteerde de initiatieven die in aanmerking kwamen voor prioriteitscontrole. Op basis daarvan heeft het Bureau van het CdR op 30 januari 2013 het werkprogramma voor subsidiariteit aangenomen.[13] Dit programma omvat vier initiatieven die zijn opgenomen in het werkprogramma van de Commissie voor 2013 (elektronische facturatie bij overheidsopdrachten, een Blauwe Gordel voor een eenheidsmarkt voor zeevervoer, de evaluatie van afvalbeleid en -wetgeving, het milieu-, klimaat- en energie-beoordelingskader voor de veilige, zekere, niet-nucleaire extractie van koolwaterstoffen) en Stedelijke mobiliteit (die niet onder het CWP 2013 valt; de Commissie heeft echter plannen aangekondigd om een mededeling te publiceren over de stedelijke dimensie van het communautaire vervoersbeleid in 2013).

Het in 2007 opgerichte netwerk voor toezicht op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel (SMN) is het belangrijkste controle-instrument van het CdR en omvatte eind 2012 141 partners. Het aantal leden en de representatieve basis van het netwerk namen in 2012 nog verder toe, vooral omdat regionale parlementen en overheden toetraden. Raadplegingen van de SMN-partners vormen het belangrijkste werktuig voor een rapporteur van het CdR bij het opstellen van een ontwerpadvies. In 2012 zijn er drie raadplegingen verricht: over de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen,[14] over het 7e actieprogramma voor het milieu (EAP)[15] en over de uitoefening van het recht om collectieve actie te voeren in de context van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting (‘Monti II’).[16] In het kader van het actieprogramma van SMN heeft een groep het hele jaar gewerkt aan de herziening van de TEN-T-richtlijnen en de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen.

In februari 2012 is REGPEX (Regionaal parlementair uitwisselingsprogramma) gelanceerd als subnetwerk van het netwerk voor toezicht op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel; dit staat open voor regionale parlementen en overheden met wetgevende bevoegdheden. Het programma ondersteunt die regio's zodat zij hun rol bij het toezicht op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel bij de communautaire wetgeving kunnen vervullen, vooral in het kader van het bij het Verdrag van Lissabon ingevoerde systeem voor vroegtijdige waarschuwing en hun potentiële raadpleging door de nationale parlementen. Het CdR beschouwt REGPEX niet louter als een technische databank die toegang biedt tot informatiebronnen en regionale standpunten publiceert, maar ook als een netwerk ter bevordering van de contacten tussen de ´wetgevende regio´s´van de EU.

De volgende door het CdR in 2012 aangenomen adviezen wekten bezorgdheid over de naleving van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, waarbij sommige op mogelijke inbreuken wezen: het voorstel voor een verordening inzake het EFRO, het 7e actieprogramma voor het milieu, het pakket overheidsopdrachten, het pakket gegevensbescherming en de tewerkstelling van werknemers in het kader van het verrichten van diensten.

2.5. Hof van Justitie

In 2012 heeft het Hof van Justitie geen uitspraken gedaan die een belangrijke uitbreiding van het subsidiariteitsbeginsel vormden. In zaak C-288/11 P, Mitteldeutsche Flughafen, arrest van 19 december 2012, heeft het Hof van Justitie echter bevestigd dat het subsidiariteitsbeginsel niet geldt op het gebied van overheidssteun; op dit gebied is uitsluitend de Commissie bevoegd.

Bovendien heeft het Hof in zaak C-221/10 P, Artegodan, arrest van 19 april 2012, opnieuw verklaard dat subsidiariteit, en meer in het algemeen de bevoegdheidsregels van het Verdrag, geen aanleiding vormen tot individuele rechten en dat een schending van deze regels daarom op zich geen buitencontractuele aansprakelijkheid van de Unie en haar instellingen oplevert.

3. Belangrijke gevallen waarin bezwaren aangaande subsidiariteit en evenredigheid werden geuit

Voorstel voor een verordening betreffende de uitoefening van het recht om collectieve actie te voeren in de context van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting (Monti II).

De nationale parlementen hebben 12 gemotiveerde adviezen uitgebracht over het Monti II-voorstel; omdat het hierbij om 19 stemmen ging (18 is het minimum), was er voor het eerst sprake van een zogenoemde gele kaart.[17]

Het doel van het Commissievoorstel was de interactie tussen de uitoefening van maatschappelijke rechten en de uitoefening van de in het Verdrag vastgelegde vrijheid van vestiging en het verrichten van diensten te verduidelijken. Men probeerde iets te doen aan de bezwaren van belanghebbenden (met name de vakbonden) dat na de arresten van het Hof van Justitie inzake Viking Line en Laval de economische vrijheden het op de eenheidsmarkt winnen van het stakingsrecht, door in een wetgevingsinstrument te verduidelijken dat er geen sprake is van voorrang tussen de twee. De Commissie wist dat de kwestie gevoelig lag en dat het moeilijk was om tussen de tegengestelde belangen punten van overeenkomst te vinden over de beste manier om industriële conflicten aan te pakken in situaties waarbij bedrijven en werknemers in verschillende lidstaten betrokken zijn.

De gemotiveerde adviezen werden uitgebracht door SE Riksdag (2 stemmen), DK Folketing (2 stemmen), FI Eduskunta (2 stemmen), FR Sénat (1 stem), PL Sejm (1 stem), PT Assembleia da República (2 stemmen), LV Saeima (2 stemmen), LU Chambre des Députés (2 stemmen), BE Kamer van volksvertegenwoordigers (1 stem), UK House of Commons (1 vote), NL Tweede Kamer (1 stem) en MT Kamra tad-Deputati (2 stemmen).

De meeste nationale parlementen die gemotiveerde adviezen aannamen, trokken de toepassing van artikel 352 VWEU als de rechtsgrond voor het voorstel in twijfel. De meeste achtten de toepassing van die rechtsgrond onvoldoende gerechtvaardigd. Sommige meenden dat uitsluiting van het stakingsrecht van het toepassingsgebied van artikel 153 VWEU tevens de mogelijke toepassing van artikel 352 VWEU als rechtsgrond zou uitsluiten. Hetzelfde aantal nationale parlementen uitte twijfels over de meerwaarde van het voorstel en de noodzaak van de voorgestelde maatregel. Sommige kamers wezen erop dat het voorstel de actuele wettelijke situatie niet zou wijzigen, anderen beweerden dat het voorstel niet tot meer juridische duidelijkheid en rechtszekerheid zou leiden. Voorts stelden vijf nationale parlementen dat artikel 153(5) VWEU het stakingsrecht zou uitsluiten van communautaire bevoegdheid, terwijl anderen beweerden dat het algemeen beginsel en de evenredigheidsproef die in het voorstel vermeld stonden niet aansluiten bij het subsidiariteitsbeginsel en het stakingsrecht negatief zouden kunnen beïnvloeden. Een van de andere door de nationale parlementen aan de orde gestelde kwesties betrof de vraag of het mechanisme voor alternatieve geschillenbeslechting nodig was en of dit niet het nationale rechtsstelsel zou verstoren. Ze uitten ook hun twijfel over de noodzaak van een waarschuwingssysteem.

Na een grondige evaluatie van de argumenten in de gemotiveerde adviezen van de nationale parlementen concludeerde de Commissie dat er geen sprake was van inbreuk op het subsidiariteitsbeginsel.

In haar antwoord aan de nationale parlementen[18] die gemotiveerde adviezen hadden uitgebracht, zette de Commissie uiteen dat het Commissievoorstel tot doel had de algemene beginselen en geldende regels op EU-niveau te verduidelijken aangaande de uitoefening van het grondrecht om collectieve actie te voeren in de context van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting, met inbegrip van de noodzaak deze in de praktijk in grensoverschrijdende situaties op elkaar af te stemmen. De Commissie stelde dat dit niet door de lidstaten alleen bewerkstelligd kon worden en dat maatregelen op EU-niveau vereist waren.

Met betrekking tot de kwestie van de rechtsgrond besloot de Commissie artikel 352 VWEU toe te passen aangezien het Verdrag daaromtrent geen expliciete bepaling bevat. Weliswaar sluit artikel 153(5) VWEU het stakingsrecht uit van de reeks zaken die voor de hele EU geregeld kunnen worden met behulp van minimum normen in een richtlijn, maar uitspraken van het Hof hebben duidelijk aangetoond dat het feit dat artikel 153 niet geldt voor het stakingsrecht collectieve actie niet uitsluit van het toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht. Bovendien was de Commissie van mening dat een verordening het meest geschikte rechtsinstrument zou zijn geweest omdat deze rechtstreeks toepasbaar is en als zodanig de complexiteit van de regelgeving zou hebben verminderd en meer rechtszekerheid zou hebben geboden aan de EU-burgers waarvoor de wetgeving geldt doordat de toepasselijke regels worden verduidelijkt.

Voorts zou de voorgestelde verordening de rol van de nationale gerechten hebben erkend bij het vaststellen van de feiten en het bepalen of de maatregelen doelen beogen die een gerechtvaardigd belang vormen, geschikt zijn om deze doelen te bereiken en niet verder gaan dan daarvoor strikt noodzakelijk is. Hiermee zou ook het belang van de bestaande nationale wetten en procedures zijn erkend voor de uitoefening van het stakingsrecht, waaronder de bestaande instellingen voor alternatieve geschillenbeslechting, die door het voorstel niet zouden zijn gewijzigd of beïnvloed. De rol van informele, alternatieve mechanismen voor geschillenbeslechting in bepaalde lidstaten zou erin zijn uitgelegd.

De Commissie concludeerde dat er geen sprake was van inbreuk op het subsidiariteitsbeginsel, maar zij nam nota van de gezichtspunten van de nationale parlementen en het stadium van de besprekingen tussen de belanghebbenden over de ontwerpverordening. Zij erkende dat het voorstel waarschijnlijk niet de voor aanname vereiste politieke steun in het Europees parlement en de Raad zou krijgen. Om die reden lichtte de Commissie het Europees parlement, de Raad en de nationale parlementen bij brieven van 12 en 13 september 2012 in over haar plan tot intrekking van het voorstel en lichtte zij toe dat zij hiermee ook hoopte de snelle onderhandeling te bevorderen over het voorstel voor een Richtlijn van het Europees parlement en de Raad inzake de tenuitvoerlegging van Richtlijn 96/71/EG en het mogelijk te maken vooruitgang te boeken met de handhaving van de rechten van gedetacheerde werknemers, zoals benadrukt in punt 3 I) van het 'Pact voor groei en banen' waartoe de Europese Raad op 28-29 juni 2012 heeft besloten. De Commissie besloot het Monti II-voorstel in te trekken op 26 september 2012.[19]

Voorstel voor een verordening betreffende het Fonds voor Europese Hulp aan de meest behoeftigen [20]

Het Commissievoorstel waarover in 2012 het op één na grootste aantal gemotiveerde adviezen werd uitgebracht (5) betrof het voorstel voor de oprichting van het fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen. Alle nationale parlementen die gemotiveerde adviezen hadden ingediend,[21] brachten dezelfde kwesties naar voren, namelijk onvoldoende rechtvaardiging in het voorstel wat betreft de naleving van het subsidiariteitsbeginsel.[22] De Duitse Bundestag stelde dat de artikelen 174 en 175 VWEU niet voorzien in EU-bevoegdheid voor armoedebestrijding, dat het maatschappelijk beleid en de maatregelen in het kader daarvan onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen en dat het voorstel in strijd was met het evenredigheidsbeginsel. De Zweedse Riksdag stelde dat armoede en maatschappelijke uitsluiting het best voorkomen kunnen worden door het bieden van werkgelegenheid die zelfstandigheid mogelijk maakt en met sociale zekerheid voor de hele bevolking. Volgens de Riksdag zijn de lidstaten verantwoordelijk voor de sociale zekerheid en wordt hulp op de meest efficiënte wijze verstrekt door de lidstaten. De Deense Folketing deelde dit standpunt en beweerde dat het doel van steun aan de meest hulpbehoevenden het best kan worden bereikt door de lidstaten zelf, hetzij gecentraliseerd hetzij op regionaal of plaatselijk niveau. Het Britse Hogerhuis meende dat de Commissie geen overtuigende argumenten had aangedragen ter rechtvaardiging van haar voorstel in het licht van het subsidiariteitsbeginsel en dat eventuele onzekerheid over het vermogen van de lidstaten om voldoende maatschappelijke uitgaven en investeringen te doen, kon worden opgevangen door maatregelen in het kader van de bestaande cohesieprogramma´s van de EU. Het Britse Lagerhuis betwijfelde de noodzaak van de voorgestelde maatregel.

In haar antwoord op deze gemotiveerde adviezen benadrukte de Commissie dat zij het recht van de EU om te handelen en de meerwaarde daarvan in de loop van het effectbeoordelingsproces had bestudeerd en dat een samenvatting van deze bevindingen stond vermeld in de begeleidende toelichting bij het voorstel. De Commissie erkende dat de bevordering van werkgelegenheid en zelfstandigheid de beste manier is om maatschappelijke uitsluiting te bestrijden en dat het Europees Sociaal Fonds het belangrijkste communautaire instrument blijft voor de bestrijding van armoede en maatschappelijke uitsluiting door de ondersteuning van activeringsmaatregelen. De Commissie wees er echter op dat een groeiend aantal Europeanen zich te ver van de arbeidsmarkt bevindt om voordeel te kunnen hebben van de door bestaande fondsen geboden steun. De Commissie vestigde de aandacht op de voorgestelde verplichting om het distribueren van materiële bijstand te koppelen aan begeleidende maatregelen gericht op de maatschappelijke herintegratie van de ondersteunde personen, waardoor het voorgestelde fonds tot een instrument wordt gemaakt dat verder gaat dan passieve interventie. Zij benadrukte dat het voorgestelde fonds gebaseerd zou zijn op nationale steunprogramma's en zou worden uitgevoerd onder gezamenlijk beheer, waarbij de hoofdverantwoordelijkheid voor het bepalen van de meest geschikte doelgroepen en het soort interventie bij de lidstaten zou berusten.

Voorstel voor een verordening betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en het vrije verkeer van die gegevens[23]

Van de acht Commissievoorstellen waarover drie gemotiveerde adviezen werden uitgebracht, was het voorstel voor een verordening over de bescherming van persoonsgegevens het voorwerp van kritiek uit hoofde van niet alleen subsidiariteit maar ook evenredigheid. Een aantal nationale parlementen was van mening dat het toepassingsgebied van de voorgestelde maatregel beperkt zou moeten worden tot grensoverschrijdende gegevensuitwisseling. Aangaande de evenredigheid redeneerden zij dat het voorstel de behandeling van persoonsgegevens door de overheidssector zou kunnen beïnvloeden (vooral op het gebied van de gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening). Ten slotte betwijfelden verschillende nationale parlementen het toepassingsgebied en het aantal door het voorstel aan de Commissie toegewezen bevoegdheden. Dit laatste argument vond veel weerklank bij de lidstaten tijdens de besprekingen in de Raad en bij verschillende leden van het Europees parlement.

In haar antwoord legde de Commissie uit dat de keuze voor een verordening is gericht op de verdere harmonisatie van de bestaande Europese wetgeving betreffende gegevensbescherming om een hoge graad van bescherming in de Unie te verzekeren en op die manier de vrije stroom van persoonsgegevens in de interne markt te garanderen. Binnen de grenzen van de verordening zouden de lidstaten een zekere manoeuvreerruimte in de overheidssector behouden, zoals reeds aangegeven in het voorstel. Wat betreft de gedelegeerde bevoegdheden verduidelijkte de Commissie dat deze zouden garanderen dat de wetgeving steeds op de juiste manier zou kunnen worden aangepast aan de voortdurend veranderende wereld van elektronische gegevens, zonder dat op het niveau van de medewetgevers opnieuw over de wet onderhandeld dient te worden.

4. Conclusies

In 2012 nam het besef van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid in interinstitutioneel verband toe, niet in het minst dankzij het feit dat de eerste gele kaart werd gegeven door de nationale parlementen.

Kwestie inzake subsidiariteitscontrole en toezicht namen ook een belangrijke plaats in op de agenda van het Europees parlement en het Comité van de Regio´s, die beide hun interne procedures aanpasten zodat ze het effect en de meerwaarde van hun werk beter konden bestuderen. De Europese instellingen en organen onderzoeken momenteel ook de synergieën bij het evalueren van de naleving van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Als gevolg daarvan kan het Comité van de Regio´s nu op uitdrukkelijk verzoek van de Commissie informatie over het regionale en plaatselijke effect van een gepland voorstel kan bijdragen aan de effectbeoordelingen van de Commissie. Het Europees parlement heeft zijn aanpak verstevigd met betrekking tot beoordeling van effect en meerwaarde op EU-niveau.

In 2012 was er sprake van een intensivering van de besprekingen over de definitie van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, met name over de noodzaak van een betere definitie van de reikwijdte van de in het Verdrag beschreven subsidiariteitscontrole. Ofschoon de nationale parlementen duidelijk de voordelen inzien van hechtere coördinatie van hun controlewerkzaamheden en er meer stemmen opgaan voor richtsnoeren, willen zij het recht behouden op de eigen interpretatie van deze beginselen. In dit verband zij opgemerkt dat in de richtsnoeren voor effectbeoordeling van de Commissie[24] de criteria waarmee de naleving van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid in de voorstellen van de Commissie wordt beoordeeld, reeds duidelijk zijn uiteengezet en dat de Commissie de andere instellingen altijd heeft aangemoedigd dezelfde criteria te hanteren.

Bijlage

Lijst van de initiatieven van de Commissie waarover de nationale parlementen ten aanzien van de naleving van het subsidiariteitsbeginsel in 2012 een met redenen omkleed advies hebben uitgebracht[25] [26]

|| Document van de Commissie || Titel || Gemotiveerde adviezen (Protocol 2) || Nationale kamers die een met redenen omkleed advies hebben uitgebracht

1 || COM(2012)130 || Voorstel voor een VERORDENING VAN DE RAAD betreffende de uitoefening van het recht om collectieve actie te voeren in de context van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting (Monti II) || 12 || BE Chambre des Représentants DK Folketing FI Eduskunta FR Sénat LV Saeima LU Chambre des Députés MT Kamra tad-Deputati NL Tweede Kamer PL Sejm PT Assembleia da República UK House of Commons SE Riksdag

2 || COM(2012)617 || Voorstel voor een Verordening van het europees parlement en de raad betreffende het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen || 5 || DE Bundestag DK Folketing UK House of Commons UK House of Lords SE Riksdag

3 || COM(2012)380 || BIJLAGE bij het Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de periodieke technische controle van motorvoertuigen en aanhangwagens en tot intrekking van Richtlijn 2009/40/EG || 5 || CY Vouli ton Antiprosopon NL Eerste Kamer NL Tweede Kamer FR Sénat SE Riksdag

4 || COM(2012)11 || Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (algemene verordening gegevensbescherming) || 4 || DE Bundesrat BE Chambre des Représentants FR Sénat SE Riksdag

5 || COM(2011)778 || Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Richtlijn 2006/43/EG betreffende de wettelijke controles van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekeningen || 3 || BE Chambre des Représentants SK Národná Rada SE Riksdag

6 || COM(2011)779 || Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende specifieke eisen voor de wettelijke controles van financiële overzichten van organisaties van openbaar belang || 3 || BE Chambre des Représentants SK Národná Rada SE Riksdag

7 || COM(2011)828 || Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD inzake de vaststelling van regels en procedures voor de invoering van geluidsgerelateerde exploitatiebeperkingen op EU-luchthavens in het kader van een evenwichtige aanpak, en tot intrekking van Richtlijn 2002/30/EG van het Europees Parlement en de Raad || 3 || DE Bundesrat FR Sénat NL Tweede Kamer

8 || COM(2011)897 || Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de gunning van concessieopdrachten || 3 || DE Bundesrat AU Bundesrat ES Congreso de los Diputados/Senado

9 || COM(2012)372 || Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende het collectieve beheer van auteursrechten en naburige rechten en de multiterritoriale licentieverlening van rechten inzake muziekwerken voor onlinegebruik op de interne markt || 3 || FR Sénat PL Sejm SE Riksdag

10 || COM(2012)381 || Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Richtlijn 1999/37/EG van de Raad inzake de kentekenbewijzen van motorvoertuigen    || 3 || CY Vouli ton Antiprosopon NL Eerste Kamer NL Tweede Kamer

11 || COM(2012)382 || BIJLAGE bij het Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de technische controle langs de weg van bedrijfsvoertuigen die in de Unie aan het verkeer deelnemen en tot intrekking van Richtlijn 2000/30/EG  || 3 || CY Vouli ton Antiprosopon NL Eerste Kamer NL Tweede Kamer

12 || COM(2012)576 || Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD inzake toegang tot genetische rijkdommen en de eerlijke en billijke verdeling van de voordelen die voortvloeien uit het gebruik ervan in de Unie || 3 || FR Sénat IT Senato della Repubblica SE Riksdag

13 || COM(2012)614 || Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD inzake de verbetering van de man-vrouwverhouding bij niet-uitvoerende bestuurders van beursgenoteerde ondernemingen en daarmee samenhangende maatregelen || 3[27] || DK Folketing NL Eerste Kamer/Tweede Kamer SE Riksdag

14 || COM(2011)821 || Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van het eurogebied || 2 || FR Sénat SE Riksdag

15 || COM(2012)10 || Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens || 2 || DE Bundesrat SE Riksdag

16 || COM(2012)167 || Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Verordening (EG) nr. 223/2009 betreffende de Europese statistiek || 2 || AU Bundesrat ES Congreso de los Diputados/Senado

17 || COM(2012)48 || Gewijzigd voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Richtlijn 2001/83/EG tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik, wat publieksvoorlichting over receptplichtige geneesmiddelen betreft || 2 || PL Senat SE Riksdag

18 || COM(2012)49 || Gewijzigd voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Verordening (EG) nr. 726/2004 wat publieksgerichte voorlichting over receptplichtige geneesmiddelen voor menselijk gebruik betreft || 2 || PL Senat SE Riksdag

19 || COM(2012)84 || Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de transparantie van maatregelen ter regeling van de prijsstelling van geneesmiddelen voor menselijk gebruik en de opneming daarvan in de openbare stelsels van gezondheidszorg || 2 || AU Nationalrat LU Chambre des Députés

20 || COM(2011)793 || Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende alternatieve beslechting van consumentengeschillen en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 en Richtlijn 2009/22/EG (Richtlijn ADR consumenten) || 2 || DE Bundesrat NL Eerste Kamer

21 || COM(2011)895 || Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende het gunnen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten || 2 || SE Riksdag UK House of Commons

22 || COM(2011)896 || Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende het gunnen van overheidsopdrachten || 2 || SE Riksdag UK House of Commons

23 || COM(2011)747 || Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1060/2009 inzake ratingbureaus || 1 || SE Riksdag

24 || COM(2011)794 || Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende onlinebeslechting van consumentengeschillen (Verordening ODR consumenten) || 1 || NL Eerste Kamer

25 || COM(2011)824 || Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD inzake grondafhandelingsdiensten op EU-luchthavens en tot intrekking van Richtlijn 96/67/EG || 1 || LU Chambre des Députés

26 || COM(2011)834 || Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot vaststelling van een programma voor het concurrentievermogen van ondernemingen en voor kleine en middelgrote ondernemingen (2014 - 2020) || 1 || SE Riksdag

27 || COM(2011)873 || Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot instelling van het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur)   || 1 || SE Riksdag

28 || COM(2011)877 || Voorstel tot wijziging van Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie || 1 || SE Riksdag

29 || COM(2012)150 || Voorstel tot wijziging van de Richtlijnen 1999/4/EG, 2000/36/EG, 2001/111/EG, 2001/113/EG en 2001/114/EG wat betreft de aan de Commissie toe te kennen bevoegdheden || 1 || AU Bundesrat

30 || COM(2012)280 || Totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van de Richtlijnen 77/91/EEG, 82/891/EG, 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG en 2011/35/EU en Verordening (EU) nr. 1093/2010 || 1 || SE Riksdag

31 || COM(2012)35 || Statuut van een Europese stichting (FE) || 1 || LT Seimas

32 || COM(2012)363 || Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD  betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt || 1 || SE Riksdag

33 || COM(2012)369 || Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende klinische proeven met geneesmiddelen voor menselijk gebruik en tot intrekking van Richtlijn 2001/20/EG || 1 || PL Sejm

34 || COM(2012)511 || Voorstel voor een VERORDENING VAN DE RAAD waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid op het gebied van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen || 1 || SE Riksdag

|| Gemotiveerde adviezen betreffende afzonderlijk meegetelde voorstellen || || 83 ||

|| Gemotiveerde adviezen betreffende pakketten met voorstellen[28] || || -13 ||

|| TOTAAL || || 70 ||

[1] COM(2013) 565.

[2] http://ec.europa.eu/governance/impact/planned_ia/planned_ia_en..htm.

[3] SEC(2009) 92.

[4] http://ec.europa.eu/governance/impact/iab/iab_en.htm.

[5] http://ec.europa.eu/governance/impact/key_docs/docs/iab_report_2012_en_final.pdf.

[6] COM(2012) 514.

[7] Verslag van de Grondwettelijke commissie van de Riksdag — 2012/13:KU8.

[8] COSAC is een Conferentie van de commissies van de nationale parlementen van de lidstaten die gespecialiseerd zijn in communautaire aangelegenheden en vertegenwoordigers van het Europees Parlement.

[9] Achttiende zesmaandelijks verslag: Ontwikkelingen in communautaire procedures en handelwijzen met betrekking tot parlementaire controle, 27 september 2012.

[10] COM(2011) 344.

[11] SP (2012) 766/2.

[12] http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/regpex/Pages/Study-on-Regional-Parliaments.aspx.

[13] CDR2336-2012.

[14] COM(2011) 659.

[15] COM(2012) 95.

[16] COM(2012) 130.

[17] Zie Artikel 7(2) van Protocol nr. 2 over de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid

[18] Brief van 14 maart 2013.

[19] PV(2012) 2017; http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/10061/2012/EN/10061-2012-2017-EN-F-0.Pdf.

[20] COM(2012) 617; dit voorstel werd voorafgegaan door het EU-programma voor voedselverstrekking aan de meest hulpbehoevenden, dat in 2013 wordt stopgezet — Commissie-voorstel COM(2010) 486 was ook het onderwerp van drie gemotiveerde adviezen.

[21] DE Bundestag, DK Folketing, UK Hogerhuis, UK Lagerhuis en SE Riksdag.

[22] Artikel 5 van Protocol nr. 2.

[23] COM(2012) 11.

[24] SEC(2009) 92.

[25] Om als gemotiveerd advies volgens de definitie in Protocol 2 te worden beschouwd moet het gemotiveerd advies duidelijk een schending van het subsidiariteitsbeginsel vermelden en binnen acht weken na de verstrekking van het voorstel aan de nationale parlementen naar de Commissie worden gestuurd.

[26] Gerangschikt volgens het bij de Commissie van 1 januari tot 31 december 2012 ingekomen aantal gemotiveerde adviezen.

[27] Aangaande dit voorstel zijn er bij de Commissie zes gemotiveerde adviezen ingekomen. Drie gemotiveerde adviezen (PL Sejm; PL Senat; UK House of Lords) zijn na 31 december 2012 ingekomen, maar vóór de uiterste termijn op 15 januari 2013. 

[28] Omdat sommige adviezen pakketten met voorstellen betreffen geeft de tabel het aantal gemotiveerde adviezen weer dat op elk voorstel is uitgebracht. Om tevens het aantal bij de Commissie ingekomen gemotiveerde adviezen te laten zien, is het aantal gemotiveerde adviezen over meer dan één voorstel hiervan afgetrokken.