This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0411
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL On Progress in Bulgaria under the Cooperation and Verification Mechanism
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de vooruitgang van Bulgarije in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de vooruitgang van Bulgarije in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing
/* COM/2012/0411 final */
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de vooruitgang van Bulgarije in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing /* COM/2012/0411 final */
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES
PARLEMENT EN DE RAAD over de vooruitgang van Bulgarije in het
kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing I. Het mechanisme voor samenwerking en
toetsing: Bulgarije ondersteunen bij de hervorming van het justitiële stelsel
en de bestrijding van corruptie en georganiseerde misdaad In de aanloop naar de toetreding van Bulgarije
tot de EU in 2007 werd afgesproken dat Bulgarije verder moest werken aan een
aantal belangrijke punten met betrekking tot de hervorming van het justitiële
stelsel en de bestrijding van corruptie en georganiseerde misdaad. Om Bulgarije
daarin te ondersteunen en de vooruitgang te volgen, werd er een kader opgezet,
namelijk het mechanisme voor samenwerking en toetsing[1]. Er werden zes ijkpunten
vastgesteld, gaande van de onafhankelijkheid en de verantwoordingsplicht van
het justitieel apparaat en de transparantie en efficiency daarvan, tot het
onderzoeken van corruptie op hoog niveau en corruptie bij alle overheden, en de
bestrijding van de georganiseerde misdaad. De beschikking voorziet erin dat de
Commissie regelmatig verslag uitbrengt en dat het mechanisme in werking blijft
totdat de doelstellingen zijn bereikt en aan alle zes ijkpunten is voldaan[2]. Vandaag wordt in dit verslag beoordeeld of de
doelstellingen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing na vijf jaar
zijn bereikt. Deze beoordeling is gebaseerd op de analyse die is opgenomen in
het bijgaande technische verslag en waarin wordt vastgesteld wat tot dusver
bereikt is en wat nog moet worden uitgevoerd. Het werk, de wetgeving, de
ingevoerde instrumenten en de daaruit volgende resultaten van de voorbije vijf
jaar komen erin aan bod. In de loop van die vijf jaar verliep de vooruitgang
soms snel, maar er waren soms ook tegenslagen. Op sommige momenten was er
actieve samenwerking, op andere momenten bestond er weerstand tegen het
mechanisme voor samenwerking en toetsing, met tegenwerking tot gevolg. Globaal
genomen is de Commissie ervan overtuigd dat het mechanisme voor samenwerking en
toetsing een grote bijdrage heeft geleverd aan de hervormingen in Bulgarije. In
dit verslag wordt nagegaan of de hervormingen duurzaam en onomkeerbaar zijn, en
of de eigen verantwoordelijkheid voldoende sterk ingebed is om de hervormingen
op koers te houden. De onderlinge afhankelijkheid in de Europese
Unie is tegenwoordig zeer groot. Het beginsel van de rechtsstaat is een van de
fundamentele waarden van de EU en er bestaat een sterk gemeenschappelijk belang
bij, wat verklaart waarom de Bulgaarse publieke opinie hieraan veel belang
hecht[3].
Uit een Eurobarometer‑enquête is gebleken dat 96 % van de Bulgaren van
mening is dat corruptie en georganiseerde misdaad een groot probleem zijn voor
hun land, en 92 % antwoordt hetzelfde in verband met de tekortkomingen van het
justitiële stelsel. Uit dezelfde enquête bleek ook dat 76 % van de Bulgaren van
mening is dat de EU een rol moet spelen in het aanpakken van deze problemen[4]. Het mechanisme voor samenwerking en toetsing
stelt aan Bulgarije geen strengere eisen dan aan de andere lidstaten. Het doel
is Bulgarije te helpen te voldoen aan dezelfde normen als de andere lidstaten,
en 78 % van de Bulgaren is het eens met die doelstelling[5]. Bij de beoordeling van de
resultaten die Bulgarije sedert de toetreding heeft bereikt, is de situatie in
andere lidstaten een belangrijke factor. In dit verslag maakt de Commissie
gebruik van referentiepunten en vergelijkende indicatoren wanneer die
voorhanden zijn[6].
Om de vooruitgang in Bulgarije te vergelijken met de situatie in andere
lidstaten, heeft de Commissie een beroep gedaan op senior deskundigen uit de
voornaamste beroepsgroepen die zich met deze vraagstukken bezighouden[7]. Sedert 2007 heeft de EU‑begroting via de
structuurfondsen ongeveer 41 miljoen euro ter beschikking gesteld om de
hervorming van het justitiële stelsel te ondersteunen. Midden 2012 zijn er 25 projecten
met een begroting van 13,6 miljoen euro goedgekeurd op gebieden als opleiding,
personeelsontwikkeling, capaciteitsopbouw en technische bijstand. Daarnaast hebben
verschillende lidstaten Bulgarije bijgestaan door middel van bilaterale
projecten met betrekking tot alle aspecten van de hervorming van het justitiële
stelsel, met inbegrip van hervorming van de politie, en de bestrijding van
corruptie en georganiseerde misdaad[8]. II. Analyse van de vooruitgang in het kader van
het mechanisme voor samenwerking en toetsing in 2007-2012 Uit de globale beoordeling van de Commissie van de vooruitgang in het
kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing sedert de toetreding van
Bulgarije blijkt dat er in de basiswetgeving belangrijke vooruitgang is
geboekt. Op belangrijke momenten heeft de Bulgaarse regering blijk gegeven van
een sterke politieke wil om diepgaande en duurzame hervormingen door te voeren.
Vandaag moet worden gekeken waar er nog strategische leemten bestaan en is de taak
om de uitvoering efficiënt te doen verlopen. In de Bulgaarse samenleving is de
vastberadenheid om de in het kader van het mechanisme voor samenwerking en
toetsing afgesproken hervormingen in praktijk te brengen, niet altijd even
groot geweest: er is een meer samenhangende uitvoering nodig om afzonderlijke
maatregelen op elkaar af te stemmen. Als de hervormingen een duidelijkere koers
zouden volgen, zouden de duurzaamheid en de onomkeerbaarheid van het proces
beter gegarandeerd zijn. Sedert 2007 heeft Bulgarije verschillende
belangrijke wettelijke en constitutionele hervormingen doorgevoerd. Hoewel die
hervormingen onvolledig zijn, zijn er belangrijke en soms innovatieve
structuren opgezet, waarmee een gespecialiseerde aanpak van de bestaande
problemen wordt aangemoedigd. Belangrijke instellingen als de Hoge Raad van
Justitie en de daarbij behorende inspectiedienst functioneren nu. Dankzij grote
investeringen in de structuren voor de bestrijding van de georganiseerde
misdaad konden er bij het gerecht en de politie gespecialiseerde organen worden
opgericht. Daarnaast zijn er belangrijke maatregelen genomen om het wettelijk
kader voor verbeurdverklaring van vermogensbestanddelen en samenwerking met
andere lidstaten te verbeteren. Het potentieel van dit kader wordt echter nog
niet volledig benut. De Hoge Raad van Justitie heeft ruime bevoegdheden
gekregen om het justitiële apparaat te beheren en te leiden, maar heeft die
niet gebruikt om het beroep invulling te geven op basis van verdienste en
integriteit, of om het gerecht samenhangend en onafhankelijk te maken en het
vertrouwen van het publiek te doen groeien. Het beleid volgt geen duidelijke koers en dat
belemmert de vooruitgang. Veel instellingen hebben nuttige maatregelen genomen.
Maar omdat die maatregelen tot de betrokken instellingen beperkt blijven en er
geen gecoördineerde aanpak wordt gevolgd, blijven er vragen bestaan over de
koers van de hervormingen. In de vijf jaar na de invoering van het mechanisme
voor samenwerking en toetsing hebben de verschillende regeringen en parlementen
andere klemtonen gelegd en zich niet altijd even hard ingezet om resultaten te
behalen. In 2010 werd een actieplan voor de justitiële hervorming goedgekeurd.
Grondbeginselen, zoals de onafhankelijkheid van het gerecht, zijn niet altijd
volledig geëerbiedigd. Omdat er geen samenhang is, heeft het hervormingsproces
niet de nodige dynamiek gekregen om een vast onderdeel van de ontwikkeling van
Bulgarije te worden. Die conclusie wordt versterkt door het feit
dat veel belangrijke maatregelen er pas lijken te zijn gekomen onder druk van
buitenaf. Het mechanisme voor samenwerking en toetsing heeft een centrale rol
gespeeld in dit proces en wordt als zodanig door de Bulgaarse publieke opinie
erkend[9].
Het heeft geholpen om de hervormingen aan de gang te houden wanneer die onder
druk kwamen te staan, en om veranderingen aan te moedigen die de moed vergen om
aan gevestigde belangen te raken. Dat er nog altijd druk van buitenaf nodig is,
doet de vraag rijzen of de veranderingen wel duurzaam en onomkeerbaar zijn. Om te voldoen aan de ijkpunten die zijn
vastgesteld in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing, zijn
eigen verantwoordelijkheid en uitvoering uiterst belangrijk, want zij bepalen
of de hervormingen op de lange termijn duurzaam en onomkeerbaar zijn. De
benoeming en het werk van de nieuwe Hoge Raad van Justitie en van de nieuwe
procureur‑generaal zullen een van de indicatoren zijn van de duurzaamheid
van de hervormingen. II.1 De justitiële hervorming in de periode
2007-2012 IJkpunt 1: wijziging van de grondwet om alle dubbelzinnigheid weg te nemen ten aanzien van de onafhankelijkheid en verantwoordingsplicht van het justitieel apparaat. IJkpunt 2: zorgen voor een transparanter en efficiënter verloop van de justitiële procedures door goedkeuring en toepassing van een nieuwe wet inzake het justitiële stelsel en het nieuwe wetboek van burgerlijke rechtsvordering. Verslag uitbrengen over het effect van deze nieuwe wetten en de nieuwe wetboeken van strafvordering en administratieve rechtspraak, met name wat het vooronderzoek betreft. IJkpunt 3: voortzetten van de hervorming van het justitieel apparaat ter bevordering van professionalisme, verantwoording en efficiency. Beoordelen van de effecten van de hervorming en jaarlijks publiceren van de resultaten. Bulgarije heeft bij toetreding toegezegd de
onafhankelijkheid, de verantwoordingsplicht en de integriteit van het gerecht
te vergroten en te zorgen voor een efficiëntere, samenhangendere en
transparantere rechtsgang. Om zulke uitgebreide hervormingsdoelstellingen te
kunnen bereiken, moest de wetgeving worden gewijzigd, moesten de structuren en
het personeelsbestand van het justitiële apparaat worden hervormd en moesten de
justitiële procedures en werkmethoden worden verbeterd. Ook was er een
attitudeverandering nodig bij de magistraten en andere actoren van het
justitiële stelsel. Om al deze hervormingen door te voeren, moest zowel het
parlement als de uitvoerende en de rechterlijke macht zich inzetten en de
maatschappelijke organisaties hun steun toezeggen. Sedert 2007 heeft Bulgarije belangrijke
fundamenten gelegd om zijn verbintenissen ten aanzien van de EU te kunnen
nakomen. Onmiddellijk na de toetreding werd een reeks belangrijke maatregelen
genomen: grondwetswijzigingen, een nieuwe wet inzake het justitiële stelsel,
een nieuw wetboek van burgerlijke rechtsvordering, een nieuw wetboek inzake
administratieve rechtspraak en wijzigingen van het wetboek van strafvordering.
In het jaar na de toetreding werden ook nieuwe justitiële instellingen
opgericht. Er werd een onafhankelijke inspectiedienst van justitie opgericht en
er trad een nieuwe Hoge Raad van Justitie aan, die verregaande
verantwoordelijkheden kreeg voor het beheer van het justitiële stelsel[10], waaronder het
personeelsbeleid en daarmee gepaard gaande de benoemingen, bevorderingen en beoordelingen
en de toewijzing van personeelsleden. De Hoge Raad kreeg ook disciplinaire
bevoegdheid en moet derhalve de verantwoordingsplicht en de integriteit van het
gerecht bewaken en ervoor zorgen dat de justitiële werkmethoden aan de strengste
professionele normen voldoen[11].
Als drager van deze verantwoordelijkheden werd de Hoge Raad de belangrijkste
actor van de uitvoering van de hervorming van het justitiële stelsel. Bulgarije heeft resultaten bereikt in de
uitvoering van dit nieuwe wettelijke en institutionele kader. Voor het eerst
zijn rechtbanken en aanklagers aan onafhankelijke controles onderworpen, zijn
er aanbevelingen gedaan in verband met het beheer van de rechtbanken en
justitiële werkmethoden en wordt er in tuchtzaken een strengere aanpak gevolgd.
Daarnaast heeft Bulgarije de procedurele wetboeken in de drie rechtstakken
verbeterd en beginnen de justitiële werkmethoden te verbeteren. Deze inspanningen hebben echter niet geleid
tot aanzienlijke verbeteringen in de verantwoordingsplicht en de efficiency van
het justitiële apparaat. Gerechtelijke procedures duren vaak buitengewoon lang[12]. In tuchtzaken wordt geen samenhangende
aanpak gevolgd en veel belangrijke zaken konden niet worden beëindigd of
leidden niet tot afschrikkende resultaten. De beoordelingen, bevorderingen en
benoemingen binnen het justitiële apparaat zijn nog niet transparant en vinden
niet plaats op grond van objectieve en op verdienste gebaseerde criteria. Er is
nog altijd geen breed personeelsbeleid waarmee het aantal personeelsleden en de
werklast op elkaar kunnen worden afgestemd. De maatregelen om de justitiële werkmethoden
te verbeteren lijken vaak oppervlakkig en hebben nog geen concreet effect gehad
op de resultaten in belangrijke zaken. Er kunnen nog altijd vraagtekens worden
geplaatst bij de onafhankelijkheid van het justitiële apparaat. Sommige van deze zwakke punten zijn het gevolg
van het feit dat de wet niet goed wordt toegepast, maar zij weerspiegelen ook
de belangrijke structurele, procedurele en organisatorische zwakke punten
binnen de Hoge Raad van Justitie en bij het openbaar ministerie. De komende
verkiezingen voor de Raad dit najaar en de verkiezing van een nieuwe procureur‑generaal
en een nieuwe voorzitter van het Hof van Cassatie zijn voor Bulgarije cruciaal
om te laten zien dat het de hervorming van het justitiële stelsel wil
voortzetten. De structuren die voor het justitiële stelsel
zijn ingevoerd, kunnen worden gebruikt om de hervormingen de nodige dynamiek te
geven, het vertrouwen van het grote publiek in het gerecht te vergroten en de
efficiency en de verantwoordingsplicht te garanderen. Op die manier zou het
justitiële stelsel het juiste evenwicht kunnen vinden tussen efficiency,
verantwoordingsplicht, integriteit en onafhankelijkheid. De Hoge Raad van
Justitie en het openbaar ministerie zullen zich echter meer moeten inzetten
hiervoor en moeten laten zien dat zij sterk genoeg zijn om aan gevestigde
belangen te raken. De betrokkenheid van maatschappelijke
organisaties en beroepsverenigingen van magistraten bij de hervorming van het
justitiële stelsel is een belangrijk resultaat sedert 2007. De Bulgaarse
autoriteiten zouden deze bronnen beter moeten benutten, de samenwerking met
buitenlandse partners moeten intensiveren en alle belangrijke actoren moeten
samenbrengen om tot een gemeenschappelijk engagement voor hervorming te komen. Onafhankelijkheid, verantwoordingsplicht en
integriteit van het gerecht De grondwetswijzigingen van februari 2007
stelden het kader vast voor de onafhankelijkheid van het justitiële apparaat in
Bulgarije. Volgens de grondwet heeft het justitiële stelsel aanzienlijke
autonomie op beheersvlak. De grondwet bedeelt echter ook een grote rol toe aan
de politieke instellingen: de helft van de verkozen leden van de Hoge Raad van
Justitie en alle justitiële inspecteurs worden verkozen door het parlement[13], wat echter een punt van
kritiek is voor de commissie van Venetië van de Raad van Europa[14]. Lekenrechters kunnen een
beslissende stem hebben in beslissingen van de rechtbanken, maar worden door de
plaatselijke politici benoemd[15].
In de eerdere verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing is
reeds gewezen op de kwestie van benoemingen en beoordelingen op basis van
verdienste[16]. Die bezorgdheid is gerechtvaardigd gebleken,
aangezien een aantal belangrijke benoemingen in het justitiële apparaat door
het parlement en door de Hoge Raad van Justitie niet voldoende transparant en
objectief zijn verlopen en er geruchten waren over politieke inmenging[17]. De onafhankelijkheid was ook
in het geding nadat politici verschillende keer rechtstreeks kritiek hadden
geuit op individuele rechters en nadat de Hoge Raad van Justitie de voorzitter
van de Unie van rechters uit de rechterlijke macht had gezet[18]. De Hoge Raad van Justitie
heeft geen duidelijke maatregelen genomen om de justitiële onafhankelijkheid in
die zaken te beschermen. Dit wekt de indruk dat de scheiding der machten niet
wordt geëerbiedigd, met alle gevolgen aandien voor het vertrouwen van het
publiek in het gerecht. Nochtans werden met de grondwetswijzigingen
van 2007 en de goedkeuring van een herziene wet inzake het justitiële stelsel
in datzelfde jaar de fundamenten gelegd voor een degelijk beleid inzake
integriteit en verantwoordingsplicht voor het justitiële stelsel. De
onschendbaarheid van magistraten werd beperkt tot de uitvoering van hun ambt en
er werd een onafhankelijke inspectiedienst opgericht. In 2009 keurde Bulgarije
een gedragscode voor magistraten goed en werd er binnen de Hoge Raad van
Justitie een centraal integriteitscomité opgericht[19]. Ingevolge wetswijzigingen van
2010 werden integriteitsbeoordelingen een verplicht onderdeel van loopbaanontwikkeling
en bevordering binnen het justitiële apparaat en werden er plaatselijke
structuren voor integriteit en beoordeling opgericht. Het resultaat was dat er
voor het eerst echte tuchtrechtelijke activiteiten plaatsvonden binnen het
Bulgaarse justitiële apparaat[20]. De meeste tuchtzaken werden gestart naar
aanleiding van controles van de inspectiedienst, die in 2008 operationeel werd.
Daarnaast heeft de inspectiedienst zijn standpunten inzake disciplinaire
aangelegenheden actief verdedigd binnen de Hoge Raad van Justitie. In 2009
kreeg de inspectiedienst het recht beroep aan te tekenen tegen beslissingen in
tuchtzaken. De inspectiedienst doet gedetailleerde aanbevelingen aan de
voorzitters van rechtbanken. De controleactiviteiten van de inspectiedienst
vormen een positieve bijdrage aan de verbetering van de tucht binnen het
justitieel apparaat en van de verantwoordingsplicht, aangezien die activiteiten
voordien gewoonweg niet bestonden[21].
Anderzijds heeft de inspectiedienst geen voorstellen gedaan om de systematische
tekortkomingen in de verantwoordingsplicht en de justitiële werkmethoden te
verhelpen. Zo doet de inspectiedienst geen aanbevelingen in verband met het
systeem van toewijzing op basis van toeval of om belangrijke en systematische
tekortkomingen in de justitiële werkmethoden te corrigeren[22]. Uit de disciplinaire activiteiten sedert 2007
blijkt een zekere soepelheid en terughoudendheid om ernstige zaken,
voornamelijk in verband met integriteit, aan te pakken. Pas na grote druk van
de publieke opinie werd er in twee symbooldossiers met betrekking tot
beïnvloeding van het gerecht tot vervolging overgegaan[23]. Dat beslissingen in
tuchtzaken met succes bij het Administratief Hooggerechtshof worden
aangevochten, wijst op zwakke punten in de rechtspraak van het Hof, in de
tuchtprocedures van de Hoge Raad van Justitie of in de wet. Die zwakke punten
zouden moeten worden geanalyseerd en gecorrigeerd. Het openbaar ministerie
heeft in die zaken niet systematisch een onderzoek ingesteld naar de betrokken
magistraten en ook het feit dat er geen strafrechtelijke vervolging werd
ingesteld, zou moeten worden aangepakt. Dit hangt samen met het feit dat het
justitiële apparaat globaal genomen maar povere resultaten behaalt bij het
vervolgen van corruptiezaken binnen zijn eigen rangen[24]. Globaal genomen is de tuchtrechtspraak niet
samenhangend. Bulgarije is er ook niet in geslaagd integriteit op een passende
manier in te voeren in het bevorderings- en beoordelingssysteem van het
justitieel apparaat, ondanks de wijzigingen van de wet inzake het justitiële
stelsel van 2010. De controles van de integriteit zijn louter formeel gebleven
en hebben weinig preventief effect. Het zijn vaak ngo’s die informatie daarover
openbaar maken. Verschillende benoemingen van hogere magistraten in die periode
waren onvoldoende transparant en er blijven geruchten circuleren over politieke
inmenging en gebrek aan integriteit[25].
Omdat de leidinggevenden van het gerecht er niet in slagen een degelijke
strategie voor corruptiebestrijding vast te stellen en uit te voeren[26], zijn delen van het gerecht
vervreemd geraakt en heeft het grote publiek op dit punt nog altijd niet veel
vertrouwen in het gerecht[27]. Efficiency van de
rechtsgang De Hoge Raad van Justitie is verantwoordelijk
voor het personeelsbeleid van het gerecht, waaronder aanwervingen, opleiding
via het Nationaal Instituut voor justitie, regelmatige beoordelingen en
bevorderingen en benoemingen van hogere magistraten. Ingevolge wetswijzigingen
in 2010 kreeg de Hoge Raad van Justitie de taak de werklast te beoordelen,
jurisdicties te wijzigen, middelen een nieuwe bestemming te geven en zo nodig
rechtbanken te sluiten. De Hoge Raad van Justitie beschikt dus over alle nodige
bevoegdheden om het personeel en de justitiële structuren te beheren en de efficiency
van de rechtsgang te verbeteren. Sedert 2007 hebben zich verschillende
problemen voorgedaan in de manier waarop de Hoge Raad van Justitie zich van deze
taken heeft gekweten. Om te beginnen heeft de Hoge Raad de doelstellingen van
de herziene wet inzake het justitiële stelsel niet kunnen bereiken met
betrekking tot de bevorderingen. In de praktijk zorgt het systeem er niet voor
dat de loopbaan van magistraten zich ontwikkelt volgens hun professionele
verdiensten, of dat er naar behoren rekening wordt gehouden met het criterium
integriteit. Hoewel er in de wet nieuwe beoordelingscriteria zijn vastgelegd,
worden die niet gebruikt om de verschillen in prestaties weer te geven[28]. De zwakke punten van het
beoordelingssysteem hebben ook gevolgen in de bevorderingsprocedure:
beslissingen tot bevordering worden vaak voor de rechtbank aangevochten[29]. De aanwervingen en bevorderingen verliepen
niet volgens een samenhangend en voorspelbaar schema[30] op basis van een beoordeling
van de personeelsbehoeften en een strategie om aan die behoeften te voldoen.
Tussen 2009 en 2011 werden er geen bevorderingsbeslissingen genomen. Om het
voortdurend hoge aantal vacatures in bepaalde rechtbanken op te lossen, werd
gebruik gemaakt van detacheringen, een procedure die buiten het bevorderingssysteem
valt en alleen berust op een akkoord tussen de voorzitters van de betrokken
rechtbanken[31]. Er zijn grote verschillen tussen de werkdruk
bij de rechtbanken van Sofia en andere rechtbanken in het land[32]. Doordat de werkdruk zo
uiteenloopt, doen er zich in een aantal rechtbanken ernstige vertragingen voor,
voornamelijk bij het opstellen van de motiveringen van gerechtelijke
beslissingen. Die vertragingen in de publicatie van motiveringen vormen een
reële belemmering voor de efficiency van de rechtsgang. Daarnaast wordt de
onafhankelijkheid van het gerecht in het gedrang gebracht: door de hoge werkdruk
in veel rechtbanken loopt het opstellen van de motiveringen vaak vertraging op
en pleegt een groot aantal rechters een technische inbreuk. De beroepsverenigingen
hebben aangevoerd dat die situatie de deur openzet voor willekeur, aangezien aan
sommige leden sancties werden opgelegd, terwijl de inspectiedienst in andere
gevallen laattijdige motiveringen heeft getolereerd[33]. Andere belangrijke voorwaarden om de
rechtsgang efficiënter en samenhangender te maken, zijn efficiënte procedures
en werkmethoden bij politie, openbaar ministerie en rechtbanken. Sedert 2007
heeft Bulgarije de drie procedurewetboeken verbeterd, zowel op straf-, burger-
als bestuursrechtelijk gebied[34].
Hierdoor kon de politie haar onderzoeksmethoden verbeteren en kan
bewijsmateriaal gemakkelijker voor de rechter worden gebruikt. Daarnaast kunnen
de rechtbanken nu reserveadvocaten aanwijzen, wat het risico op vertragingen
verkleint, en kan het openbaar ministerie gerechtelijke beslissingen aanvechten
om ervoor te zorgen dat zaken voor verder onderzoek worden teruggestuurd.
Daarnaast is Bulgarije in 2010 gestart met de voorbereiding van een nieuw
strafwetboek, omdat het huidige wetboek voorbijgestreefd is en geen goed
instrument is om heel wat moderne misdrijven aan te pakken, waaronder
corruptie, misbruik van bevoegdheid en georganiseerde misdaad[35]. De voorbereiding van het
strafwetboek verloopt echter niet altijd even snel en de oorspronkelijke
doelstelling om begin 2013 een eerste ontwerp voor publieke raadpleging klaar
te hebben, is uitgesteld. Sedert 2008 wijst de Commissie op zwakke
punten in de justitiële en de onderzoeksmethoden, voornamelijk in zaken met
betrekking tot corruptie op hoog niveau en zware georganiseerde misdaad[36]. Bulgarije hield daar aanvankelijk
rekening mee: de Hoge Raad van Justitie kan zaken van openbaar belang volgen,
er worden opleidingsactiviteiten georganiseerd en de inspectiedienst kan
controleren of rechters de procedurevoorschriften hebben nageleefd. In 2010
werden bij de hervorming van het strafprocesrecht de politieonderzoeken
structureel gereorganiseerd, kreeg een veel grotere groep politieambtenaren
onderzoekstaken en werd er voorzien in de nodige opleiding en uitrusting. Dankzij die maatregelen kwamen enkele zaken
sneller voor de rechter, maar in de belangrijkste zaken met betrekking tot
corruptie op hoog niveau en georganiseerde misdaad die door de Commissie werden
gevolgd, zat maar weinig schot. Op grond van een gedetailleerde analyse van
enkele belangrijke zaken werd in het verslag over het mechanisme voor
samenwerking en toetsing van juli 2011 aanbevolen een uitgebreide analyse van
de organisatiestructuren en justitiële procedures te verrichten en in samenwerking
met internationale deskundigen en maatschappelijke organisaties een actieplan
uit te voeren[37].
Het is immers nodig dat de verschillende instellingen als onderdeel van een
groter geheel worden beschouwd en niet langer als aparte organen die hun eigen
strategieën uitvoeren. Naar aanleiding daarvan nam Bulgarije een aantal
beslissingen in verband met de structuur en de organisatie van het openbaar
ministerie en de manier waarop het met andere belangrijke instanties moet
samenwerken. Deze maatregelen hebben nog niet geleid tot zichtbare
verbeteringen in de resultaten die door het gerecht en de politie worden
geboekt in zaken met betrekking tot corruptie op hoog niveau en georganiseerde
misdaad (zie hieronder). De wetshandhavingsinstanties en het gerecht zijn
trouwens nog niet begonnen met een uitgebreide en onafhankelijke analyse van de
zwakke punten van de bestaande structuren en procedures. Bijgevolg moet het
mogelijke effect van de maatregelen die Bulgarije in dit verband sedert vorige
zomer heeft genomen, nog worden afgewacht. In dit verband moet worden gewezen op het
belang van samenhang van de rechtspraak. Uit een recente raadpleging bij het
gerecht bleek dat de rechters het helemaal niet eens zijn over de voorwaarden
waaronder vermoedelijke daders in zware strafzaken voorlopig kunnen worden
aangehouden. Onenigheid over zo belangrijke kwesties is reden voor grote
bezorgdheid en wijst erop dat de justitiële autoriteiten, met het Hof van
Cassatie als belangrijkste actor, niet voldoende naar samenhang streven. Om de
strijd van Bulgarije tegen corruptie en georganiseerde misdaad te ondersteunen,
zou het Hof van Cassatie actief moeten nagaan op welke gebieden de wet niet
consistent wordt uitgelegd en probleem verhelpen[38]. Daarnaast is Bulgarije er nog
niet in geslaagd alle gerechtelijke beslissingen en motiveringen in een
eenvormig model te publiceren. Hervorming van
het justitiële stelsel Als het gaat om de tekortkomingen in verband
met de verantwoordingsplicht van het gerecht en de efficiency van de rechtsgang,
moet er ook worden gekeken naar de instellingen die voor vooruitgang op dit
gebied moeten zorgen, namelijk de Hoge Raad van Justitie en het openbaar
ministerie. De Commissie heeft daarom aanbevolen die instellingen grondig te
hervormen en hun organisatiestructuren en werkmethoden in verband met zware
strafzaken te analyseren en te verbeteren[39].
Hoewel er bij het openbaar ministerie enkele maatregelen zijn genomen[40], zijn deze aanbevelingen in
wezen nog altijd actueel. Nu het mandaat van de huidige Hoge Raad van
Justitie bijna afgelopen is, moet er bijzondere aandacht worden besteed aan de
hervorming van die instantie. De Hoge Raad van Justitie kwam nog meer in het
vizier toen twee leden in 2011 ontslag namen omdat zij ontgoocheld waren over
het onvermogen van de Hoge Raad om concrete verbeteringen te realiseren op het
gebied van de verantwoordingsplicht en de integriteit van het gerecht en zij de
interne organisatie van de Hoge Raad onvoldoende transparant vonden.
Verschillende rechtbanken weigerden deel te nemen aan de verkiezing van de
vervangers, omdat zij van mening waren dat de huidige Hoge Raad niet langer als
de legitieme vertegenwoordiger van het gerecht kon worden beschouwd. Naar aanleiding van dit debat opperde het
ministerie van Justitie dat de verkiezingen voor de Hoge Raad zouden moeten
worden hervormd en vanuit het gerecht en verschillende maatschappelijke
organisaties kwamen ideeën over de manier waarop de verkiezing en de
organisatie van de Hoge Raad grondig zouden kunnen worden hervormd[41]. Ook de deskundigen die door
de Commissie werden geraadpleegd, deelden sommige punten van bezorgdheid[42]. De verkiezingen voor de nieuwe Hoge Raad van
Justitie dit najaar zijn een belangrijke gelegenheid om zijn
verantwoordingsplicht en legitimiteit binnen het gerecht en bij het grote
publiek te versterken. Deze verkiezingen kunnen het beginpunt vormen van een
zeer grondige hervorming, waardoor de Hoge Raad van Justitie de hem in de
grondwet toebedeelde rol beter zal kunnen vervullen. De Commissie heeft de Bulgaarse
autoriteiten daarom aangeraden rechtstreekse verkiezingen in te voeren voor de
door het gerecht aangewezen leden van de Hoge Raad van Justitie als belangrijke
stap in het aanpakken van de zwakke punten van het huidige systeem. Hoewel de
Bulgaarse regering in beginsel akkoord ging met rechtstreekse verkiezingen voor
de Hoge Raad van Justitie, achtte zij het onmogelijk om die al dit najaar te
organiseren. De in juni aangenomen wijzigingen van de wet inzake het justitiële
stelsel vormen een belangrijke stap vooruit in de transparantie van de komende
verkiezingsprocedure, zowel voor de door het gerecht verkozen leden van de Hoge
Raad van Justitie als de door het parlement verkozen leden. Het gerecht zal
zijn leden van de Hoge Raad van Justitie echter dus nog via onrechtstreekse
verkiezingen aanwijzen en het zal nog vijf jaar duren voordat alle leden via
rechtstreekse verkiezingen worden verkozen[43].
Hoewel de rechtstreekse verkiezingen de transparantie ten goede komen, leidt
het uitstel voor dit jaar ertoe dat de procedures onsamenhangend zijn en de
voorzitters van de rechtbanken een dominante rol blijven spelen in de keuze van
de afgevaardigden. De aanstaande verkiezingen bieden echter nog
altijd de gelegenheid om leden voor de Hoge Raad van Justitie te verkiezen die
willen dat de Hoge Raad in zijn volgende ambtstermijn actiever gaat optreden.
Zowel het parlement als het gerecht kunnen hun keuze baseren op criteria als
professionele en academische kwalificaties, integriteit en toekomstvisie. Meer
transparantie zou ertoe moeten leiden dat maatschappelijke organisaties een
kandidaat kunnen screenen en dat het parlement en het gerecht hun keuzes moeten
verantwoorden. Om van de volgende ambtstermijn van de Hoge
Raad van Justitie een succes te kunnen maken, moeten de structuur, de
procedures en de organisatie van de Hoge Raad worden verbeterd. Op basis van
een uitgebreide analyse van de huidige ambtstermijn van de Hoge Raad van
Justitie kunnen de nieuwe leidinggevenden de rol van de Hoge Raad een nieuwe
invulling geven. De nieuwe Hoge Raad van Justitie kan putten uit de ideeën die
begin dit jaar door beroepsverenigingen en maatschappelijke organisaties zijn
aangebracht. De komende verkiezingen van de procureur‑generaal en de
voorzitter van het Hof van Cassatie zullen een eerste test zijn. De nieuwe Hoge
Raad van Justitie zou ervoor kunnen kiezen om van de verkiezingen voor deze
twee zeer belangrijke functies binnen het gerecht het symbool van een nieuwe
aanpak te maken, met een open en transparante procedure, duidelijke criteria en
echte concurrentie tussen de kandidaten. II.2 De bestrijding van de georganiseerde
misdaad in de periode 2007‑2012 IJkpunt 6: uitvoeren van een strategie ter bestrijding van de georganiseerde misdaad, die zich sterker richt op ernstige misdrijven, witwassen van geld en systematische inbeslagneming van het vermogen van criminelen. Verslag uitbrengen over nieuwe en lopende onderzoeken, tenlasteleggingen en veroordelingen op deze gebieden. Bij toetreding beloofde Bulgarije resultaten te boeken in de strijd tegen
de georganiseerde misdaad. De wetshandhavingsinstanties en het gerecht moeten
in staat zijn om belangrijke zaken met betrekking tot georganiseerde misdaad
met succes te onderzoeken, te vervolgen en te berechten, zodat criminelen
worden afgeschrikt. Belangrijk hiervoor zijn systematische inbeslagnemingen en
verbeurdverklaringen van vermogensbestanddelen, betere werkmethoden bij de
politie, het openbaar ministerie en de rechtbanken en de invoering van
doeltreffende structuren en efficiënte samenwerking tussen politie, openbaar
ministerie en andere bestuurlijke instanties. De strijd tegen de georganiseerde misdaad werd
in 2010 opgedreven toen de politie een actievere rol ging spelen en een aantal
lang verwachte procedurele en institutionele hervormingen werden doorgevoerd.
Dankzij deze inspanningen is de institutionele structuur solider, zijn er
betere procedures in voege en heeft Bulgarije het vertrouwen kunnen winnen van
de wetshandhavingsinstanties in de andere EU‑lidstaten[44]. Er worden veel meer middelen
besteed aan politieonderzoeken[45].
Er kunnen echter nog geen overtuigende resultaten worden voorgelegd, noch wat
betreft onderzoeken noch wat betreft processen, waaruit blijkt dat deze vorm
van criminaliteit doeltreffend wordt aangepakt. Er zijn nog heel wat
onopgeloste zaken die vertraging hebben opgelopen. Volgens onafhankelijke
waarnemers is de georganiseerde misdaad nog altijd een fundamenteel probleem
voor de staat en de samenleving[46],
een standpunt dat door het grote publiek wordt gedeeld[47]. Het institutionele kader voor de bestrijding
van de georganiseerde misdaad is sedert 2007 verschillende malen aangepast[48]. Er is een globale tendens
naar meer specialisatie, meer opleiding en zorgvuldigere veiligheidsscreening[49]. Bij het openbaar ministerie
werden in 2010 gespecialiseerde gezamenlijke teams voor zaken van
georganiseerde misdaad opgericht op het niveau van vijf districtsrechtbanken en
in 2012 ging een nieuwe in georganiseerde misdaad gespecialiseerde centrale
eenheid van het openbaar ministerie en een nieuwe gespecialiseerde rechtbank
van start[50].
Deze aanpak is in overeenstemming met de aanbevelingen in de opeenvolgende
verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing[51]. Uit deze nieuwe gespecialiseerde structuren op
het niveau van de politie, het openbaar ministerie en de rechtbanken blijkt dat
er inspanningen worden gedaan om de structuren voor de bestrijding van de
georganiseerde misdaad aan te passen. Tot dusver hebben zij echter nog geen
bewijs geleverd van hun doeltreffendheid in het onderzoeken, vervolgen en
berechten van belangrijke zaken. Op enkele uitzonderingen na heeft de
gespecialiseerde rechtbank zich tot dusver alleen met kleine zaken
beziggehouden, omdat er op grond van de geldende wetgeving geen voorrang kan
worden gegeven aan de belangrijkste zaken[52].
Daarnaast beschikt noch het openbaar ministerie noch de rechtbank over veel
personeelsleden. Een ander belangrijk zwak punt van de wetgeving is dat de
rechtbank geen corruptiezaken mag berechten, terwijl die in de praktijk vaak
met de georganiseerde misdaad samenhangen. Samen met de algemene versterking
van de strafrechtelijke procedures en de hervorming van de politieonderzoeken
vormen deze nieuwe structuren een duidelijk bewijs dat Bulgarije de strijd
tegen de georganiseerde misdaad flink wil opvoeren. Om zowel
de georganiseerde misdaad als corruptie op afschrikwekkende wijze te
bestrijden, moeten er betere resultaten worden geboekt met de
verbeurdverklaring van vermogensbestanddelen. In de eerste jaren na de
toetreding werd er op dat gebied maar weinig vooruitgang geboekt en werden er
in belangrijke zaken met betrekking tot georganiseerde misdaad en corruptie op
hoog niveau zaken niet veel vermogensbestanddelen in beslag genomen en verbeurd
verklaard. In 2011 steeg de omvang van verbeurd verklaarde
vermogensbestanddelen in Bulgarije aanzienlijk, omdat de commissie voor de
verbeurdverklaring van vermogensbestanddelen onder leiding van een nieuwe
directeur veel actiever en strenger was gaan optreden. Omdat hij in 2012
ontslag heeft genomen wegens onvoldoende politieke steun, moeten er vraagtekens
worden geplaatst bij de duurzaamheid van deze verbetering en is duidelijk
geworden dat er allerhande belemmeringen bestaan voor een doeltreffende
inbeslagneming van tegoeden[53]. Om ervoor te zorgen dat er meer tegoeden
daadwerkelijk in beslag worden genomen, nam het parlement in mei een nieuwe wet
inzake inbeslagneming aan[54].
Deze wet biedt voor de eerste maal de mogelijkheid om illegale tegoeden in
beslag te nemen via een procedure die voor een burgerlijke rechtbank kan worden
gevoerd zonder dat er eerst een veroordeling moet zijn uitgesproken. De
procedure is mogelijk zodra een gerechtelijk onderzoek is gestart naar een
aantal zware misdrijven en in geval van bepaalde bestuurlijke inbreuken. Door
deze wet goed te keuren — na grote inspanningen van de regering in het
parlement — heeft Bulgarije een positief gevolg gegeven aan aanbevelingen die
reeds lang door de internationale gemeenschap en verschillende Bulgaarse
rechtsbeoefenaars waren gedaan. De Commissie en de lidstaten moedigden deze
aanpak aan en boden de nodige ondersteuning[55].
In de wet zijn niet alle aanbevelingen overgenomen die in de verslagen over het
mechanisme voor samenwerking en toetsing dienaangaande waren gedaan[56]. Ook zijn er een aantal
tekortkomingen waarop de deskundigen hebben gewezen[57]. Om ervoor te zorgen dat de
nieuwe wet inzake inbeslagneming van tegoeden daadwerkelijk afschrikt, moeten in
alle betrokken zaken de vermogensbestanddelen systematisch worden gecontroleerd
en moet de interinstitutionele samenwerking worden verbeterd. Het openbaar
ministerie zal systematisch de commissie voor de verbeurdverklaring van
vermogensbestanddelen bij relevante zaken moeten betrekken, en dit vroeg genoeg
in een onderzoek om te voorkomen dat vermogensbestanddelen verdwijnen. Ook de
bestuurlijke controle‑instanties zullen nauw moeten samenwerken met de
commissie voor de verbeurdverklaring van vermogensbestanddelen om te bepalen
welke zaken relevant zijn, omdat de commissie niet ambtshalve bevoegd is en dus
niet op eigen initiatief kan optreden. Een ander belangrijk element zal de
samenhang van de rechtspraak zijn, vooral omdat in de nieuwe wet de bewijslast
is verlegd. Daarnaast is het belangrijk dat de toekomstige commissie voor
inbeslagneming van tegoeden, die op grond van de nieuwe wet zal worden
opgericht, onafhankelijk en efficiënt kan optreden. Daarvoor moeten er bekwame
en politiek onafhankelijke leden op een transparante en objectieve manier
worden benoemd[58]. Hoewel Bulgarije sedert 2010 veel heeft geïnvesteerd
in de verbetering van het institutionele en wettelijke kader voor de
bestrijding van de georganiseerde misdaad, zijn er niet veel resultaten
geboekt: in maar weinig grote zaken in verband met georganiseerde misdaad is er
uitspraak gedaan[59]
en er zijn verschillende vrijspraken gevallen in belangrijke zaken waarbij op
grond van het algemeen bekende bewijsmateriaal verwacht werd dat er
veroordelingen zouden volgen[60].
Er bestaat ernstige bezorgdheid over de povere resultaten in verband met
huurmoorden. Van de 33 huurmoorden die de Commissie sedert 2006 volgt, zijn er
slechts vier voor de rechtbank gebracht, hoewel er nog een aantal onderzoeken
aan de gang zijn[61].
Dit jaar hebben een aantal nieuwe huurmoorden plaatsgevonden. De Commissie
ontvangt regelmatig klachten van Bulgaarse burgers en buitenlandse
investeerders over het feit dat het gerecht niets onderneemt en op plaatselijk
niveau met de georganiseerde misdaad zou samenspannen[62]. Er valt meer vooruitgang op
te tekenen op gebieden die verband houden met de samenwerking van Bulgarije met
andere lidstaten. Hierdoor konden een aantal maatregelen worden genomen om
misdrijven met een grensoverschrijdende dimensie, zoals drugshandel, aan te
pakken[63]. De doorgaans zwakke resultaten in de follow‑up
van individuele zaken kunnen niet aan een specifieke instelling worden
toegewezen. Uit analyses blijkt dat zowel in de onderzoeksfase als tijdens de
rechtsgang zwakke punten zijn bij politie, openbaar ministerie en rechtbanken[64]. Sommige van deze zwakke
punten zijn systematisch, zoals de versnippering van onderzoeken over
verschillende organen, gebrekkige samenwerking, zwakke punten in het gebruik
van bewijsmateriaal en specifieke tekortkomingen op gebieden als
getuigenbescherming en economische en financiële analyse[65]. Bulgarije heeft duidelijke en
efficiënte procedures en werkmethoden nodig, alsook betere instrumenten voor
samenwerking[66]
om in belangrijke zaken van georganiseerde misdaad successen te boeken. De
beste manier om vooruitgang te boeken, is om met de steun van de EU‑partners
een grondige en onafhankelijke analyse uit te voeren van de mislukte zaken en
aansluitend een actieplan met corrigerende maatregelen op te stellen. Onlangs kwamen nog systematische gebreken in
de wetshandhaving aan het licht toen twee bekende veroordeelden de uitvoering
van hun gevangenisstraf wisten te ontlopen. De Bulgaarse autoriteiten slaagden
er niet in enkele van de bekendste criminelen van het land op te pakken nadat
die door de rechtbank waren veroordeeld. Dit moet worden beschouwd als een
ernstig falen van het systeem. II.3 De bestrijding van corruptie in de
periode 2007-2012 IJkpunt 4: uitvoeren van en verslag uitbrengen over professioneel, onpartijdig onderzoek naar beschuldigingen van corruptie op hoog niveau. Verslag uitbrengen over interne inspecties van de overheidsinstellingen en over de openbaarmaking van het vermogen van hoge ambtenaren. IJkpunt 5: verdere maatregelen nemen ter voorkoming en bestrijding van corruptie, met name aan de grenzen en bij de plaatselijke overheden. Bij toetreding werd in het mechanisme voor
samenwerking en toetsing vastgelegd welke resultaten van Bulgarije worden
verwacht in de strijd tegen corruptie. De wetshandhavingsinstanties en het
gerecht moeten in staat zijn om zaken met betrekking tot corruptie op hoog
niveau met succes te onderzoeken, te vervolgen en te berechten, en om
onverklaarbare rijkdom te onderzoeken. Zij moeten daarvoor beschikken over
instrumenten als een systeem voor de controle van het vermogen van hoge ambtenaren
en moeten maatregelen kunnen nemen om corruptie bij de
wetshandhavingsinstanties, bij het openbaar ministerie, aan de grenzen en bij
andere overheidsinstanties te bestrijden, alsook specifieke maatregelen in
verband met belangenconflicten en overheidsopdrachten. Sedert 2007 heeft Bulgarije een uitgebreid
bestuurskader ontwikkeld en preventieve maatregelen genomen om corruptie te
bestrijden. Er zijn instrumenten voor risicobeoordeling voorhanden en voor
vermogensverklaringen en belangenconflicten worden specifieke methoden
toegepast. Door de hervormingen bij de grenspolitie en de douane is er minder
gelegenheid tot corruptie. De uitvoering verloopt echter niet altijd even
gemakkelijk. Sommige zaken zijn teruggedraaid, bijvoorbeeld door de amnestiewet
van 2009[67].
Daarnaast is geen gevolg gegeven aan de aanbeveling van de Commissie dat het
systeem van vermogenscontroles moet worden herzien en moet worden omgevormd tot
een efficiënt instrument om illegale verrijking op te sporen[68]. In hun analyse van het Bulgaarse kader voor
corruptiebestrijding wezen de door de Commissie geraadpleegde deskundigen op
enkele algemene zwakke punten die een belemmering vormen voor vooruitgang op
dit gebied. Bulgarije heeft geen onafhankelijke instellingen op het gebied van
corruptiebestrijding die bevoegd en verplicht zijn om voorstellen te doen en de
maatregelen aan te sturen[69].
Zij kunnen dan ook niet actief optreden en een onafhankelijke controle
garanderen. Dit heeft tot gevolg dat veel bestuurlijke maatregelen op dit
gebied achter de feiten aanhollen en alleen betrekking hebben op formele
naleving. Omdat er op sommige gebieden geen of alleen ondoeltreffende sancties
bestaan, kunnen de genomen maatregelen maar moeilijk aanslaan[70]. Om in de komende periode meer vaart te zetten
achter de bestrijding van corruptie, moet Bulgarije overwegen een onafhankelijk
orgaan op te richten dat op dit gebied de controles coördineert en assistentie
verleent. Er zou ook een onafhankelijke effectbeoordeling moeten plaatsvinden
van de nationale strategie van Bulgarije voor de bestrijding van corruptie en
georganiseerde misdaad en een nieuwe strategie moeten worden vastgesteld met
duidelijkere indicatoren en ijkpunten voor de toetsing van de resultaten. De bezorgdheid over de corruptie in Bulgarije
is zeer groot: 96 % van de Bulgaren beschouwt corruptie als een groot probleem
en 68 % is van mening dat de situatie op dit gebied sedert 2007 niet is
verbeterd, of sterker nog, zelfs verergerd is[71].
De publieke perceptie zal slechts veranderen wanneer er doortastende
maatregelen worden genomen. Corruptie op hoog niveau Sedert 2007 wordt met het mechanisme voor
samenwerking en toetsing gevolgd hoe het gerecht en de
wetshandhavingsinstanties omgaan met corruptiezaken en dan vooral zaken met
betrekking tot corruptie op hoog niveau waarbij hoge ambtenaren en politici
zijn betrokken. Bulgarije heeft specialisatie op dit gebied ontwikkeld. Naar
aanleiding van de aanbevelingen van de Commissie[72] richtte Bulgarije in 2009 een
gezamenlijk team voor het onderzoek en de vervolging van fraude met EU‑middelen
op en versterkte het zijn wettelijk kader[73].
Sommige andere zaken met betrekking tot corruptie op hoog niveau werden
behandeld door de gezamenlijke teams voor de georganiseerde misdaad, die op
hetzelfde ogenblik werden opgericht. Naar aanleiding van verdere aanbevelingen
in de verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing[74] richtte Bulgarije in 2012 een
bijzonder gezamenlijk team voor corruptie op hoog niveau op en werd het
gezamenlijke team voor het onderzoek en de vervolging van fraude met EU‑middelen
gereorganiseerd en kreeg het bevoegdheid voor verschillende andere vormen van
fraude met overheidsgeld. Deze gespecialiseerde structuren behaalden
uiteenlopende resultaten. Hoewel er na de oprichting van het gezamenlijke team
voor het onderzoek en de vervolging van fraude met EU‑middelen
aanvankelijk meer zaken voor de rechter werden gebracht, daalde het aantal
zaken opnieuw in 2011[75].
De meeste zaken waren trouwens van minder belang. Daarnaast bleek uit de analyse
van de Commissie dat er heel wat zaken zijn die om onverklaarbare redenen
worden stopgezet of niet met succes kunnen worden afgerond[76]. De resultaten van het gerecht in andere
corruptiezaken laten een vergelijkbaar beeld zien. Het aantal zaken steeg in 2009
en 2010, maar daalde weer aanzienlijk in 2011[77].
Daarnaast werden er maar zeer weinig zaken met betrekking tot corruptie op hoog
niveau voor de rechter gebracht en in veel van die zaken gaat het proces maar
zeer traag vooruit. Onevenredig veel zaken eindigen met vrijspraak[78]. Het gerecht is allesbehalve
doortastend opgetreden in het onderzoek van vermeende gevallen van corruptie en
ambtsmisbruik door magistraten[79]. In dit verband moet grote bezorgdheid worden
geuit over het feit dat twee symboolzaken met betrekking tot fraude met EU‑middelen,
waarin in maart en oktober 2010 in eerste aanleg lange gevangenisstraffen waren
opgelegd, nu voor het hof van beroep voortdurend worden vertraagd en
uitgesteld. Er kan geen afdoende verklaring worden gevonden voor het feit dat
het gerecht geen gebruik maakt van de bestaande procedurele mogelijkheden om
deze twee symboolzaken te versnellen[80].
Dat het onderzoek en de vervolging van corruptie op hoog niveau zo
ontgoochelen, valt grotendeels toe te schrijven aan systematische zwakke punten
die de efficiency van de rechtsgang op andere gebieden beïnvloeden, zoals het
wettelijk kader, de rechtspraak en de werkmethoden van het openbaar ministerie
en de bestuurlijke controle‑instanties. De Commissie heeft in 2011 op die
zwakke punten gewezen[81].
Daarnaast kwamen deze ook aan bod in een analyse van het openbaar ministerie
van 2012. Dat het openbaar ministerie corrigerende maatregelen heeft genomen[82], bewijst dat bij het gerecht
het besef begint te groeien dat de werkmethoden en organisatie grondig moeten
veranderen, wil Bulgarije betere resultaten behalen in de strijd tegen
corruptie op hoog niveau. Deze maatregelen moeten ingebed zijn in de
globale inspanningen die Bulgarije op het gebied van wetgeving en instellingen
levert om corruptiezaken voor de rechter te brengen, wat ook al werd in 2011
werd aanbevolen in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing[83]. Op verschillende gebieden
zullen gecoördineerde maatregelen moeten worden genomen. Om te beginnen moet
Bulgarije wetswijzigingen overwegen om de vervolging van corruptie door het
gerecht te vergemakkelijken[84].
Ten tweede moeten de bestuurlijke controle‑instanties actiever optreden
bij het opsporen van gevallen van corruptie en doeltreffende manieren vinden om
met het gerecht samen te werken. Ten derde moeten politierechercheurs en openbaar
aanklagers de capaciteit ontwikkelen om complexe economische en financiële
gegevens te analyseren. Ten slotte moet het openbaar ministerie complexe
onderzoeken kunnen plannen en tot een goed einde kunnen brengen. Bij de
rechterlijke macht moet bij rechters de capaciteit worden ontwikkeld om
economisch en financieel bewijsmateriaal te beoordelen, moet de rechtspraak
samenhangend worden gemaakt en moeten via cassatie afschrikkende sancties
worden aangemoedigd. In dit verband is het belangrijk dat het bijzonder
gezamenlijk team voor corruptie op hoog niveau en de bijzondere centrale
eenheid voor de georganiseerde misdaad van het openbaar ministerie een nauwe
operationele samenwerking opzetten. Hoewel er uiteenlopende juridische en
procedurele instrumenten zijn ontwikkeld om corruptie op hoog niveau aan te
pakken, zijn er bij de rechtbanken nog altijd problemen en er moeten dan ook
vraagtekens worden geplaatst bij de capaciteit en de vastberadenheid van het
gerecht. Bij zaken met betrekking tot corruptie op hoog niveau zijn doorgaans
invloedrijke en bekende mensen betrokken. Daarom zijn deze zaken een test van
de capaciteit en de onafhankelijkheid van het Bulgaarse justitiële stelsel.
Omdat corruptie en georganiseerde misdaad vaak samengaan, zijn diepgaande
financiële onderzoeken een belangrijk onderdeel van alle onderzoeken op dit
gebied en uiterst belangrijk om de banden tussen de georganiseerde misdaad en
politici te ontrafelen. In Bulgarije wordt niet voldoende aandacht besteed aan
deze aspecten. Om corruptiezaken efficiënt te vervolgen en afschrikkende
resultaten te behalen, is het ook belangrijk dat er nauw wordt samengewerkt met
de commissie voor de verbeurdverklaring van vermogensbestanddelen en andere
bestuurlijke controle‑instanties. Corruptie bij overheidsinstanties De inspanningen van de
wetshandhavingsinstanties in de strijd tegen corruptie moeten worden aangevuld
met efficiënte bestuurlijke maatregelen om inbreuken op de voorschriften vast
te stellen, sancties op te leggen en preventieve maatregelen te ontwikkelen.
Sedert 2007 heeft Bulgarije een omvangrijk bestuurlijk kader op dit gebied
ontwikkeld. Er werd een coördinatieorgaan op hoog niveau opgericht voor de
strijd tegen corruptie, dat ressorteert onder de ministerraad en dat moet
toezien op de uitvoering van de strategie en actieplannen van Bulgarije op dit
gebied. In 2010 werden twee nieuwe bestuurlijke organen opgericht: een
commissie voor de preventie van belangenconflicten en een horizontaal orgaan om
de strijd tegen corruptie te bevorderen. Daarnaast zijn in alle
overheidssectoren bestuurlijke inspectiediensten belast met de ontwikkeling van
en het toezicht op preventieve maatregelen en instrumenten voor
risicobeoordeling. Indien nodig moeten zij ook tuchtsancties opleggen. Naast
dit bestuurlijke kader staat de Nationale Rekenkamer, die belast is met de
controle van het vermogen van ambtenaren. Dankzij dit uitgebreide bestuurlijke kader
heeft Bulgarije sedert 2007 een aantal resultaten kunnen boeken in het
voorkomen en bestraffen van corruptie. Er zijn instrumenten voor
risicobeoordeling en gedragscodes ontwikkeld, waarvan in alle overheidssectoren
gebruik wordt gemaakt, er is een systeem ingevoerd van regelmatige verklaringen
van belangenconflicten, onverenigbaarheden en vermogen voor ambtenaren, en bij
sommige instellingen, zoals de douane, de fiscus en de grenspolitie, zijn
structurele hervormingen doorgevoerd, waarbij bijzondere aandacht werd besteed
aan integriteit en het voorkomen van corruptie. Er zijn echter nog een aantal belangrijke
zwakke punten die Bulgarije moet verhelpen om corruptie te ontmoedigen en de
Bulgaren meer vertrouwen te doen krijgen in hun overheidsinstanties. De
transparantie is alvast gebaat bij het systeem van vermogenscontrole waarbij de
Nationale Rekenkamer vermogensverklaringen verzamelt en publiceert, maar de
verklaringen worden niet voldoende gecontroleerd en met het systeem kan
illegale verrijking niet worden opgespoord. Er zijn maar weinig zaken bekend
waarin inconsistenties in verklaringen follow‑up van andere instanties
hebben gekregen[85].
De aanbeveling van de Commissie om controle van vermogens op te nemen in de
nieuwe wet inzake de verbeurdverklaring van vermogensbestanddelen, is niet
gevolgd[86].
Dat er maar weinig zaken worden onderzocht, wijst er sterk op dat er hier een
leemte bestaat en een deel van het bestuurlijke apparaat moet uitdrukkelijk
verantwoordelijkheid krijgen om illegale verrijking te vervolgen. In 2009 nam Bulgarije een wet inzake
belangenconflicten aan en richtte het een bestuurlijke instantie op om
belangenconflicten op te sporen en te bestraffen[87]. Nadat een speciale commissie
voor de preventie en de vaststelling van belangenconflicten was opgericht,
kwamen er enorm veel meldingen van belangenconflicten binnen en volgden er heel
wat beslissingen, maar tot dusver werd nog maar één zaak afgerond[88]. Uit de beoordeling van de
Commissie van de eerste 15 maanden van werking blijkt dat de nieuwe instantie
weliswaar snel van haar bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, maar dat zij nog
geen staat van dienst kan aantonen met overtuigende beslissingen in belangrijke
zaken[89].
Er moeten ook vraagtekens worden geplaatst bij de efficiëntie van de wet inzake
belangenconflicten. De beslissingen van de commissie voor de preventie en de
vaststelling van belangenconflicten kunnen in eerste aanleg en in beroep voor
de rechter worden aangevochten en ook een latere bestuurlijke sanctie kan in
eerste aanleg en in beroep worden aangevochten. Omdat deze procedure in twee
fasen zeer lastig is, heeft de commissie voor de preventie en de vaststelling
van belangenconflicten tot dusver in totaal maar vijf strafbevelen afgegeven[90]. De commissie voor de
preventie en de vaststelling van belangenconflicten moet aantonen dat zij in
gevoelige zaken betrouwbare uitspraken kan doen. De aanbeveling van de
Commissie dat de voorschriften inzake belangenconflicten ook moeten gelden voor
personen die op een individueel dienstencontract zijn aangenomen[91], is nog niet gevolgd. In Bulgarije wordt onder toezicht van de
algemene inspectiedienst van de ministerraad voor de hele uitvoerende macht een
methode toegepast om het corruptierisico te beoordelen. Die methode kan worden
beschouwd als een nuttig instrument om corruptie te voorkomen. De toepassing
van de methode is echter niet verplicht en de algemene inspectiedienst heeft
maar een beperkte capaciteit om de toepassing van de methode te volgen.
Daarnaast is de beoordeling van het corruptierisico alleen verplicht voor de
uitvoerende macht[92]
en tot dusver zijn er nog geen tuchtsancties opgelegd in zaken waarin niet werd
voldaan aan de verplichtingen. De nieuwe structuur om het corruptierisico in
het hele Bulgaarse institutionele kader te beoordelen („Borkor”) moet nog
operationeel worden. Die structuur zal slechts meerwaarde opleveren als zij een
solide centrale instelling wordt die de strijd tegen corruptie coördineert en
de bevoegdheid heeft om de plannen van andere instellingen te beoordelen, de
verklaringen inzake belangenconflicten aan een risicobeoordeling te onderwerpen
en als secretariaat voor een onafhankelijk monitoringproces te fungeren. Overheidsopdrachten De zwakke punten in de uitvoering van de
wetgeving inzake overheidsopdrachten zijn een belangrijke bron van corruptie.
Die zwakke punten lijden ook tot minder efficiënt gebruik van EU-middelen en meer
in het algemeen tot lagere kwaliteit van de dienstverlening door de overheid en
tot verkwisting van overheidsmiddelen. In de audits en beoordelingen door
verschillende diensten van de Commissie werden aanzienlijke risico's en
tekortkomingen op dit gebied vastgesteld. Sedert 2007 heeft Bulgarije inspanningen
gedaan om zijn wettelijk kader en bestuurlijke maatregelen inzake
overheidsopdrachten te verbeteren. Bulgarije hervormde zijn wetgeving inzake
overheidsopdrachten met het oog op vereenvoudiging en versterkte sommige
bestuurlijke controles om aan de aanbevelingen van de Commissie te voldoen[93]. Het agentschap voor publieke
financiële inspecties en de Rekenkamer kregen de bevoegdheid ambtshalve
controles te verrichten. Daarnaast moet het agentschap voor overheidsopdrachten
aanbestedingen uitgebreider controleren voordat zij worden gepubliceerd. Er zijn
inspanningen gedaan om onder meer via specialisatie de deskundigheid binnen het
gerecht te vergroten. Deze inspanningen hebben echter nog niet de
verwachte resultaten opgeleverd. De Commissie ontvangt steeds meer klachten
over het Bulgaarse systeem van overheidsopdrachten[94] en er zijn enkele zaken waarin
de aanbestedingsvoorschriften van de EU duidelijk niet zijn nageleefd. Hoewel
er dit jaar extra personeelsleden zijn ingezet[95],
volstaan de middelen ter ondersteuning van de aanbestedende diensten nog altijd
niet. Het is belangrijk dat Bulgarije de nieuwe controleprocedures efficiënt
uitvoert. Als het agentschap voor overheidsopdrachten ambtshalve controles zou
kunnen verrichten, zou dit een duidelijk signaal zijn dat er van alle controle‑instanties
een veel actievere op risico gebaseerde aanpak wordt verwacht. III. Volgende stappen Uit de beoordeling van de Commissie blijkt de
vooruitgang die Bulgarije in de vijf jaar na zijn toetreding tot de EU heeft
geboekt. Het mechanisme voor samenwerking en toetsing heeft een positieve
bijdrage aan die vooruitgang geleverd. De Commissie is van mening dat Bulgarije
op weg is om de doelstellingen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing
te bereiken, op voorwaarde dat het meer vaart zet achter de hervormingen. Om de
hervormingen diepgaander te maken, moet er meer eigen verantwoordelijkheid
worden genomen, en vooral bij het gerecht moet er meer leiderschap worden
getoond. Alle instanties zullen eenzelfde koers moeten volgen en een
uitgebreide aanpak moeten ontwikkelen om veranderingen door te voeren. De
maatregelen van de verschillende instellingen moeten efficiënter op elkaar
worden afgestemd dan in het verleden het geval was. Er moeten meer inspanningen
worden gedaan om te laten zien dat integriteit wordt gehonoreerd en dat
corruptie en georganiseerde misdaad efficiënt worden bestraft. Het mechanisme
voor samenwerking en toetsing moet worden voortgezet, zodat deze inspanningen
kunnen worden ondersteund en de dynamiek van verandering naar een duurzaam en
onomkeerbaar hervormingsproces kan worden behouden. Dat proces moet voldoende
sterk zijn om op den duur de externe interventie van het mechanisme voor
samenwerking en toetsing overbodig te maken. De voorbije vijf jaar is gebleken dat
Bulgarije grote stappen vooruit kan zetten wanneer de politieke koers duidelijk
is. Het heeft veel goede instrumenten ingevoerd. In de volgende fase moeten
deze instrumenten worden gebruikt om hervormingen aan te sturen en uit te
voeren, zodat sneller kan worden voldaan aan de ijkpunten van het mechanisme
voor samenwerking en toetsing en het Bulgaarse volk het engagement kan zien. In
de ruimte van vrijheid, recht en veiligheid hebben alle lidstaten
verplichtingen en kansen en de Commissie kijkt ernaar uit dat Bulgarije het
proces van het mechanisme voor samenwerking en toetsing kan afronden en op
dezelfde manier als de andere lidstaten aan de ruimte van vrijheid, recht en
veiligheid kan deelnemen. Bulgarije moet nu uitvoeren wat er beslist is,
voorkomen dat er zich achteruitgang voordoet en een sterke staat van dienst
aantonen. De Commissie heeft daarom besloten dat zij haar volgende beoordeling
eind 2013 zal verrichten. Op die manier is er voldoende tijd om concrete
resultaten te beoordelen. De Commissie zal niet langer tussentijdse verslagen
opstellen. Zij zal echter wel de vooruitgang in die periode van nabij blijven
volgen tijdens regelmatige missies, en voortdurend in dialoog blijven met de
Bulgaarse autoriteiten en met de andere lidstaten. IV. Aanbevelingen Om de vooruitgang op gang te houden, verzoekt
de Commissie Bulgarije om op de volgende gebieden maatregelen te nemen, op
basis van de aanbevelingen hieronder die bedoeld zijn om Bulgarije degelijk
voor te bereiden op de volgende beoordeling door de Commissie van de
vooruitgang in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing eind 2013. 1. Hervorming van het
justitiële stelsel –
Hernieuwen van de Hoge Raad van Justitie met een
mandaat om grondige hervormingen door te voeren. –
Vaststellen en uitvoeren van een personeelsbeleid
op middellange termijn voor het gerecht, op basis van een analyse van de
behoeften en de werkdruk, met veranderingen in de structuur van rechtbanken,
aanwerving en opleiding. –
Een nieuwe procureur‑generaal moet een
mandaat hebben om in samenwerking met externe deskundigen de structuur, de
procedures en de organisatie van het openbaar ministerie te hervormen op basis
van een onafhankelijke functionele audit. –
Vaststellen van een einddatum voor de voorbereiding
van het nieuwe strafwetboek en voor de uitvoering daarvan. –
Ervoor zorgen dat alle relevante ngo’s en
beroepsorganisaties worden betrokken bij de vaststelling en de monitoring van
hervormingsstrategieën. 2. Onafhankelijkheid,
verantwoordingsplicht en integriteit van het gerecht –
De werkzaamheden van de inspectiedienst
concentreren op integriteit en een efficiënte rechtsgang. Vaststellen van een voor
het hele land geldend efficiënt eenvormig systeem om zaken bij toeval toe te
wijzen. –
Ervoor zorgen dat de verkiezing van de procureur‑generaal
een voorbeeld is van een transparant en concurrerend proces op basis van
criteria als integriteit en efficiency. –
Transparantie, objectiviteit en integriteit
topprioriteit maken bij beoordelingen, bevorderingen, benoemingen en
disciplinaire beslissingen voor het gerecht. 3. Efficiency van de
rechtsgang –
Vaststellen van een strategie om vertragingen in de
publicatie van motiveringen van zaken te beperken en analyseren hoe dit
probleem kan worden verholpen. –
Dichten van leemten in de efficiënte uitvoering van
gerechtelijke beslissingen, zoals onderduiken om een gevangenisstraf te
ontlopen of nalaten financiële sancties toe te passen die door de rechter zijn
opgelegd. –
Vaststellen van een strategie om de juridische
samenhang te verbeteren, waaronder een actieve strategie van het Hof van
Cassatie om de punten van onenigheid te bepalen en daarover uitspraak te doen. 4. Bestrijding van de
georganiseerde misdaad –
Ervoor zorgen dat de nieuwe commissie voor de
verbeurdverklaring van vermogensbestanddelen wordt benoemd op basis van
integriteit, dat andere instanties, waaronder het openbaar ministerie,
volledige samenwerking verlenen en dat het Hof van Cassatie snel uitspraak doet
om zo nodig haar autoriteit te vrijwaren. –
Verrichten van een onafhankelijke analyse van zaken
die op een mislukking zijn uitgelopen, teneinde na te gaan wat de zwakke punten
waren in het onderzoek en de vervolging bij onder meer de getuigenbescherming,
de economische en financiële analyses, het verzamelen van bewijsmateriaal door
politie en de samenwerking tussen het gerecht en de uitvoerende macht. –
Op basis hiervan de tekortkomingen in de structuur,
het beheer, het personeelsbeleid, de opleiding, de samenwerking en de werkmethoden
verhelpen. 5. Corruptiebestrijding –
Gebruiken van de ervaring die is opgedaan in
vroegere zaken om de prestaties van de politie, het openbaar ministerie en de
rechtbanken te verbeteren. –
Verrichten van een onafhankelijke effectbeoordeling
van de nationale corruptiebestrijdingsstrategie. Eén enkele instelling belasten
met de coördinatie van de strijd tegen corruptie, de ondersteuning en de
coördinatie van de inspanningen in verschillende sectoren, de verslaglegging
over de resultaten van de corruptiebestrijdingsstrategie in alle
overheidsinstanties en de ondersteuning van een nieuw onafhankelijk
monitoringsysteem waarbij maatschappelijke organisaties betrokken zijn. –
Wijzigen van de wet inzake belangconflicten zodat
er op een efficiënte manier afschrikkende sancties kunnen worden opgelegd.
Herzien van het systeem van vermogensverklaringen en ‑controles en het
omvormen tot een efficiënt instrument om illegale verrijking op te sporen. [1] Conclusies
van de Raad van Ministers, 17 oktober 2006 (13339/06); Beschikking van de
Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor
samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Bulgarije ten aanzien van
specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel
en de bestrijding van corruptie (C(2006) 6570 definitief). [2] Ook is voorzien in de mogelijkheid van een
vrijwaringsmechanisme, maar hierop is geen beroep gedaan. [3] De conclusies van de Europese Raad van 28 en 29 juni
omvatten een verbintenis van de EU in het kader van het pact voor groei en
banen om de gerechtelijke achterstand aan te pakken teneinde de
overheidsadministratie te moderniseren (conclusies van de Europese Raad van 29 juni
2012, blz. 8). [4] Enquête uitgevoerd door de Commissie in mei 2012 in
Bulgarije (Flash Eurobarometer 351 over het mechanisme voor samenwerking en
toetsing voor Bulgarije en Roemenië, zie http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm). [5] Flash Eurobarometer 351. [6] Referentiepunten zoals onder andere vastgesteld door de
Raad van Europa, de OESO en VN-agentschappen. [7] In 2012 werd een beroep gedaan op senior deskundigen uit
Frankrijk, Duitsland, Ierland, Polen, Spanje, Slovenië en het Verenigd
Koninkrijk. [8] Zie het technisch verslag, blz. 36. [9] Deze conclusies sluiten aan bij de perceptie van de
bevolking: 71 % van de deelnemers aan de Eurobarometer‑enquête was van
mening dat het EU-optreden via het mechanisme voor samenwerking en toetsing een
positief effect had op het aanpakken van de tekortkomingen van het justitiële
stelsel. Met betrekking tot corruptie was dat 67 % en met betrekking tot de
georganiseerde misdaad was dat 65 %. Tegelijkertijd is een meerderheid van
mening dat de situatie op deze twee gebieden de afgelopen vijf jaar niet
veranderd of zelfs verslechterd is (Flash Eurobarometer 351). [10] De Hoge Raad van Justitie is gestructureerd zoals in de
grondwet is vastgelegd (zie het technisch verslag blz. 4, voetnoot 6). [11] De Hoge Raad van Justitie wordt hierin bijgestaan door de
inspectiedienst, de voorzitters van de rechtbanken en door het Nationaal
Instituut voor Justitie, dat de opleidingen van rechters verzorgt. [12] Uit statistieken van het Europees Hof voor de rechten van
de mens blijkt dat van alle EU‑lidstaten Bulgarije het grootste aantal
arresten van het Hof heeft waarin nog niet tot tenuitvoerlegging is overgegaan.
Voor een groot deel betreffen deze arresten de buitensporige lengte van
strafprocedures en het ontbreken van een doeltreffende voorziening in rechte.
Daarnaast betreffen deze arresten inefficiënte onderzoeken en een buitensporig
gebruik van vuurwapens door de politie (Raad van Europa, Overzicht van de
tenuitvoerlegging van de arresten en uitspraken van het Europees Hof voor de
rechten van de mens, jaarverslag 2011:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport2011_en.pdf [13] De leden van het parlementaire quotum van de Hoge Raad van
Justitie worden verkozen bij gewone meerderheid, terwijl de inspecteurs worden
verkozen bij tweederdemeerderheid. [14] Zie het technisch verslag, blz. 5 en voetnoot 7. [15] Zie het technisch verslag, blz. 18. [16] Zie het technisch verslag, blz. 18. [17] In de verslagen van de Commissie over het mechanisme voor
samenwerking en toetsing van 20 juli 2011 (COM(2011) 459 definitief, blz. 4) en
8 februari 2012 (COM(2012) 57 final, blz. 2) zijn in dit verband vraagtekens
geplaatst bij de transparantie en objectiviteit van de benoemingen van senior
leden van het justitiële apparaat (zie technisch verslag, blz. 6 en 14). [18] Na beschuldigingen van inmenging en partijdigheid in zaken
met betrekking tot georganiseerde misdaad door een lid van de regering, deden
rechters van de rechtbank van Sofia in februari een beroep op de Hoge Raad van
Justitie om de justitiële onafhankelijkheid te beschermen en de feiten in die
zaak vast te stellen. De beschuldigde rechter diende ook een klacht in wegens
laster. De rechter is vervolgens op 12 juli door de Hoge Raad van Justitie
ontslagen uit de rechterlijke macht, omdat de motivering in een rechtszaak
vertraging had opgelopen. Dit leidde bij verschillende rechtbanken tot
werkonderbrekingen en protesten. Ook heel wat magistraten van het Hof van
Cassatie namen hieraan deel. [19] De door de Commissie geraadpleegde onafhankelijke
deskundigen spraken echter hun bezorgdheid uit over het gebrek aan scheiding
van de taken binnen de Raad (zie het technisch verslag, blz. 13, voetnoot 49). [20] Vóór 2007 en voor de oprichting van een onafhankelijke
inspectiedienst werden er zo goed als nooit tuchtmaatregelen genomen. Tussen
oktober 2007 en december 2011 rondde de Hoge Raad van Justitie in totaal 179 tuchtzaken
af. Het aantal sancties steeg van 15 in 2008 en 24 in 2009 tot 34 in 2010. In 2011
daalde het aantal sancties opnieuw tot 13. [21] De inspectiedienst voerde periodieke en onaangekondigde
controles uit van het beheer van plaatselijke rechtbanken en aanklagers, gaf
follow‑up aan klachten en onderzocht ook specifieke problemen, zoals de
vertragingen. In 2011 had de inspectiedienst een volledige beoordeling van alle
districten uitgevoerd. [22] Zie het technisch verslag, blz. 7. [23] In een van die twee zaken werden alle tuchtsancties
vernietigd door het Administratief Hooggerechtshof (zie het technisch verslag,
blz. 14‑15). [24] Dit kwam reeds aan bod in verschillende verslagen over het
mechanisme voor samenwerking en toetsing (zie COM(2011) 459 definitief, blz. 4,
en COM(2012) 57 final, blz. 2‑3). [25] Bij de benoemingen van de voorzitters van verschillende
hogere rechtbanken en ook van sommige leden van het Hoge Raad van Justitie
werden bij de inspectiedienst van de Hoge Raad van Justitie vragen gesteld in
verband met de integriteit (zie het technisch verslag, blz. 6 en 14, en
COM(2011) 459 definitief, blz. 4). [26] Zo hebben de controles van de inspectiedienst van de
aanpak inzake de toewijzing aan rechtbanken op basis van toeval tot dusver nog
niet geleid tot concrete corrigerende maatregelen (zie het technisch verslag,
blz. 7 en blz. 19). [27] Bulgaren hebben de meest negatieve perceptie van corruptie
bij het gerecht van alle lidstaten. In september 2011 was 76 % van alle
respondenten in Bulgarije van mening dat corruptie bij het gerecht
wijdverspreid is. Die perceptie is sedert 2009 echter lichtjes verbeterd
(speciale Eurobarometer‑enquête nr. 374 over de perceptie van corruptie
in de EU, gepubliceerd in februari 2012). [28] Zie het technisch verslag, blz. 13. De Hoge Raad van
Justitie heeft bijvoorbeeld erkend dat bij de beoordelingen in 2011 98 % van de
magistraten als „zeer goed” werd beschouwd. [29] Een bevorderingsbeslissing van de Hoge Raad van Justitie
werd in mei door het Administratief Hooggerechtshof vernietigd, omdat de Hoge
Raad van Justitie geen rekening had mogen houden met de academische resultaten
van de kandidaat. [30] Zie het technisch verslag, blz. 13, voetnoot 46. [31] Detacheringen staan feitelijk gelijk met bevorderingen en
worden vooral gebruikt voor rechtbanken en aanklagers in Sofia. In 2011 bedroeg
het totale aantal gedetacheerde rechters en aanklagers 265, terwijl er in
datzelfde jaar 294 plaatsen waren voor bevordering en overplaatsing. [32] Volgens ramingen van deskundigen is de werkdruk bij de
rechtbank van Sofia acht keer hoger dan bij de andere rechtbanken van eerste
aanleg. Bij de regionale rechtbank van Sofia is de situatie nog erger. Het
aantal hertoewijzingen van ambten blijft beperkt met gemiddeld 20 tot 30
overplaatsingen per jaar (zie het technisch verslag, blz. 14). Tot dusver is er
nog niet besloten om rechtbanken volledig te sluiten en personeelsleden over te
plaatsen. [33] Een in dit verband genoemde zaak is in voetnoot 18
samengevat. [34] In juli 2007 werd een nieuw wetboek van burgerlijke
rechtsvordering aangenomen, het wetboek inzake administratieve rechtspraak werd
in 2007 en 2011 gewijzigd en het wetboek van strafvordering in 2010 (zie het
technisch verslag, blz. 10‑12). [35] Zie het technisch verslag, blz. 9. [36] Zie het technisch verslag, blz. 16. [37] COM(2012) 459 final, blz. 8, aanbevelingen f) en g). [38] Tussen 2007 en 2011 deed het Hof van Cassatie slechts vijf
interpretatieve uitspraken met betrekking tot georganiseerde misdaad en
corruptie. [39] Deze aanbevelingen zijn te vinden onder de punten 1 en 3 op
bladzijde 8 van het verslag van de Commissie over het mechanisme voor
samenwerking en toetsing van 20 juli 2011 (COM(2011) 459). [40] Zo heeft het openbaar ministerie twee nieuwe afdelingen
voor de bestrijding van financiële misdrijven opgericht, en een afdeling voor
jeugdzaken. Bulgarije moet nog altijd maatregelen nemen om de interne
onafhankelijkheid van aanklagers te versterken, zodat zij hun onderzoeken op
een onafhankelijke, objectieve en efficiënte manier kunnen voeren. Zo moet
Bulgarije het probleem verhelpen dat de Bulgaarse wet niet voorziet in
toereikende garanties voor een onafhankelijk onderzoek van misdrijven waarvan
de procureur‑generaal of andere hogere ambtenaren uit zijn entourage
worden verdacht (arrest van het Europees Hof van de rechten van de mens van 5 november
2009 in zaak 1108/02, Kolevi/Bulgarije, dat op 5 februari 2010 definitief is
geworden). [41] In februari 2012 werden door een
coalitie van de belangrijkste beroepsverenigingen en ngo's op het gebied van de
hervorming van het justitiële stelsel bij de minister van Justitie voorstellen
ingediend voor een grondige hervorming van de Hoge Raad van Justitie. Zie het
technisch verslag, blz. 16. [42] De deskundigen wezen met name op het gebrek aan formele
scheiding binnen de Hoge Raad tussen de afdelingen van aanklagers en rechters.
Dit probleem was voordien al aangekaart in de adviezen van de commissie van
Venetië van de Raad van Europa, alsook de sterke rol van de politiek in de
benoemingen. [43] De namen van de kandidaten zullen twee maanden vóór de
verkiezing worden gepubliceerd en alle kandidaten moeten deelnemen aan een
openbare hoorzitting. Dit najaar zullen onrechtstreekse verkiezingen worden
georganiseerd met een dubbel aantal afgevaardigden. De volgende verkiezingen
voor de Hoge Raad in 2017 zullen rechtstreekse verkiezingen zijn. [44] Europol heeft vastgesteld dat Bulgarije beter samenwerkt
met wetshandhavingsinstanties in andere EU‑lidstaten en dat er
verschillende succesvolle gezamenlijke operaties hebben plaatsgevonden. [45] Het aantal politierechercheurs is gestegen van 2000 in 2010
tot 6000 in 2011 en zou in totaal op 8000 moeten komen (SEC(2011) 967
definitief, blz. 18). [46] Europol is van mening dat de georganiseerde misdaad in
Bulgarije een uniek fenomeen in de EU is, omdat zij een deel van de economie in
haar greep heeft en van daaruit de politiek en de overheidsinstellingen
beïnvloedt. De jaarlijkse omzet van de twaalf belangrijkste activiteiten van de
georganiseerde misdaad in Bulgarije wordt geraamd op 1,8 miljard euro of 4,8 %
van het jaarlijkse bbp (Beoordeling van de bedreiging van zware en
georganiseerde misdaad 2010-2011, Centrum voor de studie van de democratie,
Sofia, april 2012, blz. 5). Europol heeft ook vastgesteld dat er in Bulgarije
weliswaar steeds meer zaken worden gestart, maar dat het aantal nog altijd laag
is in verhouding tot de omvang van de georganiseerde misdaad. [47] 96 % van de respondenten in een in mei 2012 in Bulgarije
afgenomen Eurobarometer‑enquête beschouwde de georganiseerde misdaad als
een groot probleem (Flash Eurobarometer 351). [48] Zie het technisch verslag, blz. 31. [49] De globale versterking van de politieonderzoeken in 2010
had ook een positief effect op de capaciteit van de politie op dit gebied. [50] Zie het technisch verslag, blz. 32. [51] COM(2009) 402 definitief, blz. 7; COM(2010) 400
definitief, blz. 8; COM(2011) 459 definitief, blz. 9. [52] In het Bulgaarse strafwetboek wordt georganiseerde misdaad
gedefinieerd als delicten die door drie of meer personen worden gepleegd. [53] Zie het technisch verslag, blz. 34. [54] Begin juli werd tegen die wet een constitutioneel beroep
ingesteld. [55] Nadat de wet in juli 2011 niet door het parlement was
goedgekeurd, hebben de ambassadeurs van verschillende lidstaten gewezen op de
aanbevelingen van de Commissie dienaangaande in twee opeenvolgende verslagen
over het mechanisme voor samenwerking en toetsing en zich in mei publiekelijk
uitgesproken voor de wet. De Commissie gaf advies over sommige aspecten van de
wet. [56] Ontbrekende elementen zijn bijvoorbeeld de controle van het
vermogen van hogere ambtenaren en politici en een ambtshalve bevoegdheid voor
de commissie voor de inbeslagneming van vermogensbestanddelen. [57] Zie het technisch verslag, blz. 35. [58] De leden van de nieuwe commissie zullen door het
parlement, de regering en de president worden verkozen. [59] Uitzonderingen waren de zaken van Dimitar Zhelyazhkov,
Plamen Galev en Angel Hristov. [60] Sedert juli vorig jaar zijn vier belangrijke zaken
geëindigd met vrijspraken door het Hof van Cassatie: de zaak van de zogenaamde
„krokodillenbende”, de zaak van de broers Margin, de zaak van Ilian Varsanov en
de zaak van Dimitar Vuchev. In COM(2011) 459 definitief worden op blz. 5 andere
vrijspraken vermeld. [61] Het wordt algemeen aangenomen dat er de voorbije tien jaar
ongeveer 150 huurmoorden hebben plaatsgevonden en maar enkele daarvan zijn
opgehelderd en bestraft. [62] Die klachten betreffen vooral de regio van de Zwarte Zee. [63] In mei is een belangrijke figuur van de georganiseerde
misdaad aangehouden, die aan een andere EU‑lidstaat zal worden
uitgeleverd om daar te worden berecht. Een recente grote drugsvangst was het
resultaat van samenwerking tussen Bulgarije, verschillende andere lidstaten en
Europol. [64] Zie het technisch verslag, blz. 30. [65] Er is geen informatie beschikbaar over de vermogensbestanddelen
die in beslag zijn genomen of verbeurd zijn verklaard in zaken die zijn gestart
door de nieuwe gespecialiseerde eenheid voor georganiseerde misdaad van het
openbaar ministerie. Onlangs is er een belangrijke zaak met betrekking tot het witwassen
van geld gestart tegen Plamen Galev en Angel Hristov. [66] De voorstellen van deskundigen op basis van de praktijken
in andere lidstaten gaan van regelmatige rapportage door hogere leidinggevenden
bij het openbaar ministerie en de politie tot een centraal register van
bankrekeningen om financiële onderzoeken te vergemakkelijken. [67] Op grond van de amnestiewet van 2009 werden 458 zaken
stopgezet, onder meer in verband met ambtsmisbruik en verduistering van
overheidsmiddelen. [68] COM(2011) 459 definitief, blz. 10. [69] Met uitzondering van de Rekenkamer vallen alle instanties
op dit gebied onder de bevoegdheid van de uitvoerende macht. [70] De Rekenkamer en de commissie voor belangenconflicten
kunnen geen sancties opleggen als medewerking wordt geweigerd. De inspectiediensten
kunnen sancties opleggen wanneer de maatregelen om corruptie te voorkomen niet
worden nageleefd, maar in de praktijk hebben zij nog geen gebruik gemaakt van
dat recht. [71] Flash Eurobarometer 351 van juli 2012. [72] In 2009 beval de Commissie Bulgarije aan gespecialiseerde
structuren op te richten voor het vervolgen en berechten van zaken met
betrekking tot corruptie op hoog niveau en georganiseerde misdaad (COM(2009) 402
definitief, blz. 7). [73] In mei 2008 werd het strafwetboek gewijzigd en werd het
mogelijk om in de rechtbank gebruik te maken van bewijsmateriaal dat door het
Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) is verzameld. [74] COM(2011) 459 definitief, blz. 8‑9. [75] Het aantal veroordelingen in zaken met betrekking tot
fraude met EU‑middelen steeg geleidelijk van geen enkele veroordeling in
2007 tot 243 veroordelingen in 2010, en daalde weer tot 159 in 2011. Alle
beschuldigingen van fraude met EU‑middelen die in 2011 werden gedaan,
werden niet langer als strafzaken behandeld, maar als bestuurlijke inbreuken (COM(2012)
57 final, blz. 6). [76] In haar verslagen van juli 2011 en februari 2012 wees de
Commissie erop dat een groot aantal zaken niet werd voortgezet, terwijl
verwante dossiers wel werden vervolgd in een andere lidstaat (COM(2011) 459
definitief, blz. 6, COM(2012) 57 final, blz. 6). [77] Het aantal nieuwe vooronderzoeken van corruptie bedroeg
512 in 2007, 490 in 2008, 595 in 2009, 684 in 2010 en 522 in 2011. [78] Zie hierboven, blz. 7. [79] Sedert de laatste analyse van de Commissie in juli 2011
zijn er uitspraken gedaan in vijf zaken met betrekking tot corruptie op hoog
niveau, en twee van die uitspraken zijn definitief. In twee zaken tegen een
voormalig parlementslid en een voormalige directeur van een staatsbedrijf
werden definitieve gevangenisstraffen opgelegd, maar de uitvoering van één
gevangenisstraf werd geschorst. In dezelfde periode eindigen tien zaken tegen
drie voormalige ministers, een voormalige staatssecretaris en andere hoge
ambtenaren, managers van staatsbedrijven en zakenlieden met een vrijspraak. [80] In beide gevallen is het beroep tegen de veroordelingen in
eerste aanleg van 2010 door allerhande uitstellen amper vooruitgegaan (zie het
technisch verslag, blz. 20, voetnoot 80). [81] Zie het technisch verslag bij het verslag over het mechanisme
voor samenwerking en toetsing van 20 juli 2011 (SEC(2011) 967 definitief), blz.
12. [82] Zie het technisch verslag, blz. 16‑17. [83] De Commissie beval namelijk aan dat Bulgarije een grondige
analyse zou opstellen van de werkmethoden, procedures en organisatie van het gerecht en samen met internationale
deskundigen een gedetailleerd actieplan zou opstellen (COM(2011) 459 definitief,
aanbevelingen onder de punten 3 en 6, blz. 8-9). [84] Zie het technisch verslag, blz. 9. [85] De verklaringen worden automatisch gecontroleerd met een
computerprogramma dat vergelijkingen maakt met andere beschikbare gegevens,
zoals belastingaangiften, maar er wordt geen risicoprofiel opgesteld, er is
geen toegang tot bankgegevens en er wordt geen vergelijking gemaakt met de
verklaringen van vorige jaren. Het is dus niet mogelijk om onverklaarbare
rijkdom na te trekken. [86] De Commissie beval Bulgarije aan wetgeving vast te stellen
inzake confiscatie zonder strafrechtelijke veroordeling en ambtshalve controle
van de vermogens van hoge ambtenaren, magistraten en politici, en op dit
terrein een staat van dienst aan te tonen (COM(2011) 459 definitief, blz. 9). [87] Bulgarije keurde in 2009 een wet goed en richtte in 2011
de commissie voor de preventie en de vaststelling van belangenconflicten op,
nadat in de zomer van 2008 de EU‑middelen waren geschorst omdat er zich
verschillende belangenconflicten hadden voorgedaan en de EU‑middelen niet
afdoende beschermd waren (zie het technisch verslag, blz. 27; zie ook COM(2008)
496 definitief: „Verslag over het beheer van de EU‑fondsen in
Bulgarije”). [88] Zie het technisch verslag, blz. 27. [89] Recente zaken waarbij publiekelijk vraagtekens werden
geplaatst, betroffen de voormalige voorzitter van de commissie voor de
verbeurdverklaring van vermogensbestanddelen en de voormalige voorzitter en een
voormalig lid van de commissie voor consumentenbescherming. [90] Andere zwakke punten waarop de deskundigen hebben gewezen,
zijn met name dat met anonieme meldingen niets kan worden gedaan en dat er geen
bestuurlijke sancties kunnen worden opgelegd als een foutieve verklaring is
ingediend (zie het technisch verslag, blz. 27). [91] COM(2011) 459 definitief, aanbeveling v), blz. 10.
Dienstencontracten vallen momenteel onder het contracten- en
verbintenissenrecht en dus niet onder de arbeidswetgeving en de daarin
opgenomen voorschriften inzake belangenconflicten en onverenigbaarheden. [92] De beoordeling van het corruptierisico is niet verplicht
voor het parlement, het gerecht, de lokale zelfbesturen en de
overheidsagentschappen, -instellingen, -nutsdiensten en -fondsen. [93] COM(2011) 459 definitief, blz. 10. [94] In verband met overheidsopdrachten ontving de Commissie 4
klachten in de periode 2008-2009 en 26 klachten in de periode 2010‑2011. [95] Het agentschap voor overheidsopdrachten kreeg dit jaar
tien extra ambtenaren toegewezen, vooral om meer controles vooraf te kunnen
verrichten.