52011DC0858

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

over de resultaten en over de kwalitatieve en kwantitatieve aspecten van de uitvoering van het Europees Terugkeerfonds in de periode 2007-2009 (verslag overeenkomstig artikel 50, lid 3, onder b), van Beschikking nr. 575/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007)

INLEIDING

Voor de periode 2007-2013 heeft de Europese Unie het algemene programma "Solidariteit en beheer van de migratiestromen" opgezet, waarvoor volgens de huidige programmering een totaalbedrag van 4 032,23 miljoen EUR is uitgetrokken. Het algemene programma omvat vier fondsen en moet ervoor zorgen dat de financiële lasten die voortvloeien uit de invoering van een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de Unie en de uitvoering van een gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid eerlijk over de lidstaten worden verdeeld[1].

Een van de vier fondsen is het Europees Terugkeerfonds[2], dat is ingesteld voor de periode 2008-2013 met een totale begroting van 676 miljoen EUR.

Volgens de basisbeschikking tot oprichting van het Fonds moet de Commissie een tussentijds verslag indienen over de resultaten en over kwalitatieve en kwantitatieve aspecten van de uitvoering van het Fonds[3].

In het verslag worden de resultaten van de jaarprogramma's voor 2008 en 2009 gepresenteerd, zoals die zijn verzameld op basis van de in de tweede helft van 2010 van de lidstaten ontvangen verslagen[4], aangevuld met informatie die in het eerste kwartaal van 2011 ter beschikking van de Commissie is gekomen. Het gaat om tussentijdse resultaten, in afwachting van de eindverslagen over de uitvoering van de programma's[5].

TOEPASSINGSGEBIED EN DOEL VAN HET FONDS

De doelstelling van het Fonds is het ondersteunen van de inspanningen van de lidstaten om alle aspecten van het beheer van het terugkeerproces ("geïntegreerd terugkeerbeheer") te verbeteren, onder meer door samenwerking tussen de lidstaten ter verwezenlijking van schaalvoordelen.

De doelgroepen van het Fonds zijn onderdanen van derde landen die een negatieve beslissing hebben ontvangen in asiel- en immigratieprocedures en illegale migranten die aan de grens of op het grondgebied van lidstaten zijn aangehouden. Om het terugkeerbeleid op nationaal niveau efficiënter te beheren, is het Fonds ook bestemd voor de vrijwillige terugkeer van personen die het grondgebied niet hoeven te verlaten, zoals aanvragers van asiel die nog geen negatieve beslissing hebben ontvangen of personen die internationale bescherming genieten. Deze actiecategorie van het Fonds werd tot 2007 ondersteund door het Europees Vluchtelingenfonds[6].

Het Fonds heeft ook als doel om de correcte en geharmoniseerde toepassing van het EU-acquis inzake terugkeer te ondersteunen, in het bijzonder Richtlijn 2008/115/EG over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (de "terugkeerrichtlijn")[7].

Het Fonds wordt voornamelijk uitgevoerd door de lidstaten, volgens de methode van het gedeeld beheer. Door middel van jaarprogramma's die van de lidstaten worden ontvangen, worden via de EU-begroting gestructureerde acties (capaciteitsopbouw) in de lidstaten ondersteund, evenals activiteiten die specifiek zijn voor de nationale of lokale omstandigheden op het gebied van terugkeer. Deze acties worden medegefinancierd binnen een strategisch kader van vier prioriteiten inzake terugkeer [8]. De prioriteiten zijn: (1) de ontwikkeling van een strategische aanpak, (2) samenwerking tussen de lidstaten, (3) specifieke innovatieve instrumenten en (4) EU-normen en beste praktijken. De lidstaten moeten ten minste drie van de vier prioriteiten uitvoeren, maar veel lidstaten hebben ervoor gekozen om alle vier uit te voeren. De beschikbare middelen worden verdeeld over 26 lidstaten, aangezien Denemarken in overeenstemming met het aan het Verdrag gehechte Protocol betreffende zijn positie niet deelneemt aan het Fonds.

De bijdrage van het Fonds aan projecten in lidstaten is vastgesteld op 50% van de totale kosten van een actie en op 75% voor lidstaten die onder het Cohesiefonds vallen en voor acties die betrekking hebben op specifieke, in de strategische richtsnoeren vastgestelde prioriteiten.

Naast de programma's kan jaarlijks maximaal 7% van de beschikbare EU-middelen door de Commissie rechtstreeks worden gebruikt ter financiering van transnationale projecten, studies of andersoortige acties van EU-belang door middel van " communautaire acties " met betrekking tot het terugkeerbeleid en maatregelen ten aanzien van de doelgroepen.

Voor de begrotingsjaren 2005-2007 zijn in het kader van de EU-begroting voorbereidende acties uitgevoerd, namelijk de "Voorbereidende acties inzake terugkeer" 2005-2006 en de "Voorbereidende actie – migratiebeheer, solidariteit in actie 2007 – terugkeer en re-integratie van repatrianten". Door de instrumenten is rechtstreeks praktische ervaring opgedaan met transnationale projecten, waardoor de lidstaten zich beter hebben kunnen voorbereiden op de start van het Terugkeerfonds in 2008[9].

DE BIJDRAGEN VAN DE UNIE IN 2008-2009

EU -middelen voor de lidstaten en daaraan gekoppelde nationale bijdragen aan de financiering

De verslagleggingsperiode bestrijkt 18% van het totale referentiebedrag voor het Fonds. In de periode 2008-2009 is voor 122 miljoen EUR aan vastleggingen toegezegd voor acties met gedeeld beheer en acties met direct beheer.

Tabel 1 – EU-begroting Terugkeerfonds 2008-2013

1. Strategisch terugkeer-beheer | 26 lidstaten | 25. Niet: Ierland | 26 |

2. Samenwerking met andere lidstaten | 23. Niet: Litouwen, Slowakije en Zweden | 13. Niet: Oostenrijk, Estland, Duitsland, Griekenland, Hongarije, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland, Portugal, Slowakije, Spanje en Zweden | 15. Niet: Oostenrijk, Finland, Duitsland, Hongarije, Litouwen, Malta, Nederland, Portugal, Slowakije, Spanje en Zweden |

3. Specifieke innovatieve instrumenten | 25. Niet: Estland | 20. Niet: Cyprus, Estland, Ierland, Letland, Luxemburg en Malta | 22. Niet: Cyprus, Estland, Letland en Malta |

4. EU-normen en beste praktijken | 23. Niet: Tsjechië, Ierland en het Verenigd Koninkrijk | 15. Niet: Oostenrijk, Bulgarije, Tsjechië, Estland, Ierland, Luxemburg, Malta, Nederland, Polen, Spanje en het Verenigd Koninkrijk | 17. Niet: Tsjechië, Frankrijk, Finland, Ierland, Luxemburg, Malta, Spanje, Zweden en het Verenigd Koninkrijk |

Aantal acties

- Wat betreft het aantal uitgevoerde acties legt prioriteit 1 minder gewicht in de schaal. Dat betekent dat de begrote uitgaven per actie in het kader van de prioriteiten 2, 3 en 4 gemiddeld veel kleiner zijn dan de begrote uitgaven per actie in het kader van prioriteit 1.

Tabel 4: Aantal acties per prioriteit

Prioriteiten | 2008 | 2009 | Totaal 2008-2009 | Percentage 2008-2009 |

1. Strategisch terugkeerbeheer | 75 | 79 | 154 | 45,4% |

2. Samenwerking met andere lidstaten | 14 | 19 | 33 | 9,7% |

3. Specifieke innovatieve instrumenten | 46 | 54 | 100 | 29,5% |

4. EU-normen en beste praktijken | 19 | 33 | 52 | 15,3% |

Totaal | 154 | 185 | 339 | 100,0% |

Medefinancieringspercentages

De landen die onder het Cohesiefonds vallen hebben de mogelijkheid van 75% medefinanciering door de EU alle volledig benut. Er is één belangrijke uitzondering: Spanje, waar het medefinancieringspercentage voor de jaarprogramma's voor 2008 en 2009 minder dan 25% bedraagt en waarbij de acties worden gepresenteerd in relatie tot de totale nationale begroting voor terugkeer.

Bij de andere lidstaten lopen de medefinancieringspercentages sterk uiteen, van 38% tot 73%. In Duitsland, België, Finland en Zweden liggen de medefinancieringspercentages steevast boven 60%, vanwege het grote aantal acties in het kader van specifieke prioriteiten (met name prioriteit 3).

Voor 2008 en 2009 kwam het gemiddelde percentage uit op 50%. Als Spanje echter niet meegeteld zou worden, zou het algehele percentage ruim 68% zijn.

Grafiek 3: Opsplitsing van de totale middelen naar financieringsbron (2008-2009)

[pic]

De in 2008 en 2009 gebruikte selectieprocessen

Geprogrammeerde acties worden uitgevoerd in de vorm van (een of meer) projecten, die worden geselecteerd door middel van de gunningsorgaan- of uitvoeringsorgaan-methode.

In het kader van de gunningsorgaan-methode publiceerden bijna alle lidstaten ten minste één open oproep tot het indienen van voorstellen voor elk jaarprogramma . In Cyprus, Frankrijk, Ierland en Luxemburg werd een dergelijke oproep echter niet gepubliceerd voor het programma voor 2008. Anderzijds moesten verschillende lidstaten meer dan één oproep publiceren vanwege een gebrek aan belangstelling of de behoefte aan nieuwe projectaanvragen.

De meeste lidstaten ontvingen op elke oproep minder dan tien voorstellen. Alleen in Spanje en Duitsland was er veel meer belangstelling (voor 2008 respectievelijk 26 en 60 voorstellen, en voor 2009 respectievelijk 36 en 33 voorstellen). Voor 2008 werden in vijftien lidstaten alle voorstellen geselecteerd voor financiering. Voor 2009 werden in vier lidstaten alle voorstellen geselecteerd voor financiering, en werd in drie andere lidstaten meer dan twee derde van de voorstellen geselecteerd. Geen enkele lidstaat verklaarde projecten te hebben gefinancierd zonder dat er een oproep tot het indienen van voorstellen was gepubliceerd.

Tabel 5: Selectie door middel van de gunningsorgaan-methode

Jaarprogramma | Ontvangen projectvoorstellen | Projecten geselecteerd voor financiering | Succespercentage |

2008 | 185 | 146 | 80% |

2009 | 134 | 97 | 72% |

In het kader van de uitvoeringsorgaan-methode stuurden bijna alle lidstaten ten minste één oproep tot het indienen van blijken van belangstelling aan de bevoegde overheidsinstanties op het gebied van terugkeer , hoewel enkele lidstaten, na raadpleging van de belangrijkste belanghebbenden over het ontwerp voor het jaarprogramma, geen afzonderlijke oproep deden uitgaan (met name Griekenland en Italië) of projecten buiten het kader van een oproep selecteerden (Spanje). Enkele lidstaten plaatsten een aantal opeenvolgende oproepen (met name Frankrijk en Cyprus).

Voor 2008 werden in tien van de zestien lidstaten die een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling hadden geplaatst alle projecten geselecteerd. Voor 2009 was dit het geval in twaalf van de veertien lidstaten.

Tabel 6: Selectie door middel van de uitvoeringsorgaan-methode

Jaarprogramma | Ontvangen projectvoorstellen | Projecten geselecteerd voor financiering | Succespercentage |

2008 | 72 | 55 | 76% |

2009 | 43 | 39 | 91% |

Daarnaast werden in negen lidstaten (Estland, Finland, Duitsland, Griekenland, Italië, Malta, Luxemburg, Roemenië en Spanje) projecten gefinancierd zonder dat er een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling werd geplaatst (in totaal 81 projecten, met het grootste aantal (47) in Griekenland).

Wat betreft het belang van de uitvoeringsorgaan-methode in de programma's als geheel , blijkt uit de (onvolledige) informatie van de lidstaten dat voor 2008 49% van de acties volgens deze methode werd uitgevoerd. Voor 2009 daalde dit tot iets minder dan 40%.

Het deel van de EU-bijdrage dat wordt gebruikt voor door de overheid beheerde projecten verschilt sterk per lidstaat :

- In twee belangrijke begunstigde lidstaten is het percentage aan dit soort projecten zeer laag: in het Verenigd Koninkrijk, waar gemiddeld 93% van de toewijzingen naar programma's ging voor begeleide vrijwillige terugkeer en re-integratiemaatregelen, geselecteerd op brede, open basis, en in Duitsland, waar meer dan 95% van de toewijzingen werd besteed aan projecten van ngo's op het gebied van counseling, re-integratie en vrijwillige terugkeer.

- In de meeste andere lidstaten ligt dit aandeel tussen 10% en 50%, terwijl in een beperkt aantal lidstaten het gemiddelde hoger is (hoger dan 70% in Bulgarije, Italië, Polen, Slovenië en Spanje en zelfs hoger dan 90% in Frankrijk en Griekenland), gegeven met name de focus op gedwongen terugkeer en de hoge kosten van deze projecten.

- In enkele gevallen verschilt dit percentage sterk per jaar. Zo werd in Roemenië in 2008 uitsluitend dit soort projecten geselecteerd, terwijl in 2009 bijna 37% van de projecten in het kader van de gunningsorgaan-methode werd geselecteerd.

Naast een voorkeur voor gedwongenterugkeerprojecten kunnen ook andere factoren meespelen, aangezien het aandeel van de in het kader van de gunningsorgaan-methode gefinancierde projecten doorgaans afhangt van het aantal aanvragen dat elk jaar wordt ontvangen. Wanneer het responspercentage laag is of weinig aanvragen in aanmerking komen, kan de verantwoordelijke instantie een nieuwe oproep plaatsen, maar er ook voor kiezen om een groter aandeel aan projecten in het kader van de uitvoeringsorgaan-methode (uit de reserve) te aanvaarden teneinde een haalbaar tijdschema voor een effectieve tenuitvoerlegging te waarborgen.

Tot slot moet in gedachten worden gehouden dat de uitvoeringsorgaan-methode in enkele lidstaten niet alleen werd gebruikt voor gedwongenterugkeerprojecten, maar ook voor overheidsprojecten van bijzonder strategisch belang voor het nationale terugkeersysteem, zoals studies, samenwerkingsprojecten, netwerkopbouw of opleidingsregelingen.

Kwalitatieve aspecten van de uitvoering door de lidstaten

Categorieën acties in het kader van het Fonds

Om een volledig beeld te krijgen van de aard van de acties die in het kader van het Terugkeerfonds worden geïnitieerd, heeft de Commissie een analytisch model met een tweeledige classificatiestructuur ontwikkeld:

1. Eerst wordt vastgesteld of de interventies primair op vrijwillige terugkeer of op gedwongen terugkeer zijn gericht. Indien nodig wordt een categorie "gemengd" gebruikt, wanneer een actie niet overwegend in een van beide categorieën valt (zoals bepaalde opleidingsactiviteiten). Projecten met betrekking tot identificatie en reisdocumenten worden geacht te zijn gericht op gedwongen terugkeer.

2. Vervolgens wordt de actie geclassificeerd aan de hand van de aard ervan: van onderzoek en/of strategieontwikkeling tot operaties, capaciteitsopbouw, samenwerking enzovoort. Wanneer een actie multifunctioneel lijkt te zijn, worden maximaal drie categorieën aangegeven, waarna een geschatte weging aan de betreffende actie wordt gekoppeld.

Na toepassing van dit model op de in 2010 gerapporteerde financiële gegevens over de acties die in het kader van de jaarprogramma's voor 2008 en 2009 werden uitgevoerd, werden de volgende conclusies getrokken over de kwalitatieve aspecten van de uitvoering van het Fonds, ongeacht de herzieningen in 2009 die aan het eind van de subsidiabiliteitsperiode, op 30 juni 2011, nog moesten worden goedgekeurd:

- op basis van het eerste niveau van analyse : bijna 53% van de middelen werd begroot voor de uitvoering van gedwongenterugkeermaatregelen, 43% werd besteed aan ondersteuning van vrijwilligeterugkeeractiviteiten en 4% bestond uit activiteiten die waren bedoeld om beide typen vertrek te bevorderen;

- op basis van het tweede niveau van analyse : circa 77% van de middelen werd besteed aan concrete en individuele terugkeeroperaties en het verlenen van bijstand aan de doelgroepen (vrijwilligeterugkeeroperaties, gedwongenterugkeeroperaties, counseling en voorlichting, bijstand aan kwetsbare personen), 3% aan samenwerking met derde landen gericht op het vaststellen van de voorafgaande voorwaarden voor uitzettingen en/of repatriëring (identificatie en het verkrijgen van reisdocumenten), 2% aan samenwerking tussen lidstaten, en de resterende 18% aan algemene capaciteitsopbouw (strategieontwikkeling, personeel, infrastructuur en instrumenten, onderzoek/beste praktijken).

Tabel 7: Eerste niveau van analyse 2008-2009 (financiële middelen, in EUR)

Typologie niveau 1 | 2008 | Percentage 2008 | 2009 | Percentage 2009 | Gemiddelde 2008-2009 |

Vrijwillige terugkeer | 44 156 100 | 42,6% | 47 333 822 | 41,2% | 41,9% (91 489 922) |

Gedwongen terugkeer | 55 685 887 | 53,7% | 59 236 649 | 51,6% | 52,6% (114 922 536) |

Categorie "gemengd" | 3 770 382 | 3,6% | 8 251 176 | 7,2 % | 5,5% (12 021 558) |

Totaal | 103 612 369 | 114 821 647 | 218 434 016 |

Tabel 8: Tweede niveau van analyse 2008-2009 (aantal acties)

Typologie niveau 2 | 2008 | 2009 | 2008+2009 |

Aantal acties | Procentueel aandeel | Aantal acties | Procentueel aandeel | Algeheel gemiddelde |

1. Terugkeerbeheer (strategie) | 23 | 4 | 22 | 1 | 45 |

2. Vrijwillige terugkeer (operaties) | 41 | 24 | 51 | 26 | 92 |

3. Gedwongen terugkeer (operaties) | 32 | 42 | 36 | 33 | 68 |

4. Counseling en voorlichting | 38 | 12 | 43 | 12 | 81 |

5. Bijstand aan kwetsbare personen | 24 | 3 | 25 | 4 | 49 |

6. Capaciteitsopbouw – personeel | 42 | 3 | 45 | 3 | 87 |

7. Capaciteitsopbouw – infrastructuur en instrumenten | 18 | 3 | 19 | 11 | 37 |

8. Capaciteitsopbouw – onderzoek / beste praktijken | 31 | 4 | 47 | 4 | 78 |

9. Samenwerking tussen lidstaten | 25 | 2 | 32 | 2 | 57 |

10 Samenwerking met derde landen | 33 | 2 | 38 | 3 | 71 |

Grafiek 4: Tweede niveau van analyse 2008-2009 - Opsplitsing van acties in vier hoofdcategorieën

[pic]

Typen begunstigden van de EU-bijdragen

Voor 2008 en 2009 werd respectievelijk 54,5% en 53,2% van de EU-bijdragen aan het Fonds toegewezen aan door de overheid uitgevoerde acties, 19,8% en 19,2% aan niet-gouvernementele organisaties en 25,7% en 27,6% aan internationale organisaties (met name de Internationale Organisatie voor migratie, hierna IOM).

Voorbeelden van in het kader van prioriteit 1 uitgevoerde projecten

A. Programma's voor begeleide vrijwillige terugkeer

Het Stockholmprogramma roept de lidstaten op om vrijwillige terugkeer aan te moedigen, onder meer door stimulerings-, opleidings- en re-integratiemaatregelen en -subsidies te ontwikkelen en gebruik te maken van de mogelijkheden die de financiële instrumenten van de EU bieden.

Voor dit doel werd volgens de programma's circa 55,5 miljoen EUR begroot.

De ontwikkeling van begeleide vrijwillige terugkeer bevindt zich in de verschillende lidstaten op verschillende niveaus, zoals blijkt uit een recente studie van het Europees Migratienetwerk (EMN)[13] en de basisbeschrijving in de meerjarenprogramma's. Dienovereenkomstig kunnen de inspanningen op dit gebied als volgt worden geclassificeerd:

1. bij afwezigheid van (permanente) regelingen: de ontwikkeling van proefprojecten en/of de invoering van een programma voor begeleide vrijwillige terugkeer (bv. in Cyprus, Estland, Finland, Griekenland, Letland, Litouwen, Malta en Slovenië);

2. de consolidatie van recent opgezette (basis-)diensten of programma's door de looptijd ervan te verlengen en/of het aantal personen dat van de bijstand gebruik kan maken geleidelijk te laten toenemen (bv. in Slowakije);

3. de (systematische) uitbreiding van gevestigde programma's door ze open te stellen voor een grotere doelpopulatie en/of nieuwe (specifieke) doelgroepen, zoals kwetsbare personen, en/of door de aard van de verstrekte begeleiding te verbreden (met name in vier van de belangrijkste begunstigde lidstaten, te weten Frankrijk, Italië, Spanje en het Verenigd Koninkrijk);

4. de invoering van specifieke en innovatieve op maat gesneden maatregelen , in het bijzonder met het oog op een meer duurzame terugkeer en de ontwikkeling van een afzonderlijke re-integratiecomponent (bv. in België, Nederland en Duitsland).

In Letland werden in het kader van de ontwikkeling van een langetermijnstrategie voor het terugkeerbeheer en het programma voor 2008 verschillende onderzoeksprojecten gefinancierd die waren gericht op het ontwikkelen van zo goed mogelijk op de situatie in Letland aansluitende modellen voor vrijwillige terugkeer en re-integratie, rekening houdend met de omvang van de doelpopulatie, de EU-wetgeving en beste praktijken in andere landen. In dezelfde geest werden in Estland , dankzij een aantal projecten in het kader van de programma's voor 2008 en 2009, de eerste stappen gezet op weg naar de invoering van een programma voor begeleide vrijwillige terugkeer en een overleg- en ondersteuningsstructuur voor terugkeerders. In Malta gaven twee projecten van de programma's voor 2008 en 2009 een impuls aan de activiteiten op het gebied van begeleide vrijwillige terugkeer. Een ander project was gericht op de versterking van de terugkeerbeheercapaciteiten van Malta op de lange termijn. In alle drie landen was de IOM een van de begunstigden.

In Finland is één meerjarig project, dat in 2009 van start is gegaan, gericht op het opzetten van een alomvattend systeem voor vrijwillige terugkeer. Tot nu toe heeft Finland geen nationaal programma voor begeleide vrijwillige terugkeer, en het doel van het project is om hulp bij het plannen van de reis en financiële steun voor re-integratie te verstrekken, om de samenwerking tussen instanties en organisaties die zich met vrijwillige terugkeer bezighouden te versterken en om de beschikbaarheid van informatie voor potentiële terugkeerders te vergroten.

Veel landen hebben de ervaringen van de IOM gebruikt om een meer algemeen pakket aan terugkeermaatregelen samen te stellen. Zo organiseerde de IOM in Slowakije , als onderdeel van een actie op het gebied van begeleide vrijwillige terugkeer, een campagne om niet-geregistreerde migranten te bereiken in gebieden waar ze vermoedelijk verbleven. Als gevolg van deze campagne keerden 47 personen terug, waar dat aantal het jaar daarvoor nog nul was. In Nederland voerde de IOM een project uit waarin gedetineerde migranten werden voorgelicht en geadviseerd, terwijl ook de capaciteit voor begeleide vrijwillige terugkeer in detentiecentra in het algemeen werd versterkt. In Portugal hielp de IOM in het kader van het programma voor 2008 bij het opzetten van een netwerk van nationale en internationale partners, voornamelijk ngo's in Latijns-Amerika, om de structuur voor begeleide vrijwillige terugkeer verder te ontwikkelen. In een vervolgproject van de IOM werden de basisdiensten in stand gehouden en steunpakketten aangeboden aan circa 550 personen, en werd daarnaast het netwerk verder versterkt, een duidelijke communicatiestrategie ontwikkeld en de dienstverlening op het gebied van re-integratie en toezicht en ondersteuning na terugkeer versterkt. In Polen zette de IOM met behulp van de financiering voor 2008 en 2009 een breed scala aan diensten op: bevordering van en hulp bij de reis en de re-integratie, opleidingen voor personeel van opvangcentra, steun aan kwetsbare personen, registratie en onderhoud van een gegevensbank, en de organisatie van een conferentie om het idee van vrijwillige terugkeer te promoten onder ngo's en autoriteiten.

In veel andere landen werd het Fonds gebruikt, in combinatie met acties om de bestaande regelingen te consolideren of uit te breiden, om nieuwe specifieke elementen in te voeren. In Slowakije bestonden de acties uit het uitbreiden van de bestaande regelingen door behalve de gebruikelijke kosten ook steun voor het opstellen van re-integratieplannen en hulp bij de re-integratie in het land van terugkeer te financieren. In Italië werd in 2009, na een actie in 2008 waarmee de reguliere regeling werd gesteund, de nadruk gelegd op re-integratiemaatregelen.

Bovendien werden in diverse lidstaten (zoals Oostenrijk, Bulgarije, Finland, Italië, Spanje en Polen ) projecten gefinancierd om specifieke bijstand te verlenen aan kwetsbare personen, zoals gezinnen, minderjarigen en slachtoffers van mensenhandel. In Frankrijk wordt steun verstrekt voor medische hulp in noodgevallen, behoorlijke huisvesting in de zin van de richtlijn en terugkeerregelingen voor niet-begeleide minderjarigen die in de transitzone op de luchthaven van Roissy verblijven. In Hongarije werd het "Weer thuis"-project uitgevoerd, in het kader waarvan, in nauwe samenwerking met de geëigende Bosnische wederpartijen en onder betrachting van de vereiste zorgvuldigheid, een klein aantal Bosniërs met gezondheidsproblemen is gerepatrieerd.

In Nederland hielp een kleine ngo migranten bij het opzetten van een economische activiteit in het land van terugkeer. Vrijwilligers ontwikkelden instrumentaria en ondersteunden de terugkeer van 23 onderdanen van derde landen met een begroting van 120 000 EUR.

Frankrijk gebruikte zijn EU-bijdragen strategisch om een reeks complementaire activiteiten op dit gebied te ondernemen, variërend van counseling en voorlichting tot financiële prikkels en specifieke voorlichting en re-integratiemaatregelen. In één actie werden financiële toelagen uitgekeerd, buiten het kader van het bestaande programma (3,5 miljoen EUR, ofwel 39% van het programma voor 2008) om illegaal in het land verblijvende onderdanen van derde landen aan te sporen om terug te keren. In het kader van een andere actie werden personen in de regio Calais geholpen om terug te keren naar hun land van herkomst, onder meer door bewustmaking van de risico's van een poging om naar het Verenigd Koninkrijk over te steken, de precaire omstandigheden waarin ze terecht kunnen komen en de risico's die gepaard gaan met het voortzetten van hun illegale verblijf in Frankrijk (0,9 miljoen EUR). In algemene zin stelde het Fonds Frankrijk in staat om op grotere schaal gebruik te maken van gebruikers van financiële prikkels (in 2008 maakten 2 227 migranten gebruik van de regeling, een toename van 9% ten opzichte van 2007) en om het bedrag van de prikkels per persoon te verhogen.

In de verslagperiode wees het Verenigd Koninkrijk de hoogste EU-bijdrage uit het Fonds, namelijk 14 miljoen EUR, toe aan maatregelen voor begeleide vrijwillige terugkeer. Het Fonds steunde het programma voor vrijwillige begeleide terugkeer en re-integratie (VARRP), het programma voor vrijwillige terugkeer en re-integratie van gedetineerde migranten (VRRDM) en de regeling gefaciliteerde terugkeer (FRS) (geldelijke uitkeringen). Het VARRP, dat werd uitgevoerd in het kader van het programma voor 2008, is al geëvalueerd als succesvol: uit de toezichtgegevens bleek dat ten opzichte van eerdere jaren het aantal aanvragen, het aantal daadwerkelijk terugkerende migranten en het aantal personen dat gebruikmaakt van hulp bij de re-integratie aanzienlijk is toegenomen. Met name de ontwikkeling van individuele terugkeerplannen en de verlening en inhoud van de re-integratiehulp werden door de respondenten positief beoordeeld.

B. Counseling en voorlichting

Voor dit doel werd volgens de programma's circa 25,8 miljoen EUR begroot. Veel lidstaten hebben acties op het gebied van counseling en voorlichting ontwikkeld (bv. Oostenrijk, België, Bulgarije, Tsjechië, Estland, Griekenland, Frankrijk, Duitsland, Italië, Malta, Nederland, Polen, Slowakije en Spanje )[14].

Enkele voorbeelden van acties op dit gebied die effect hebben gehad op een belangrijk deel van de doelpopulatie zijn de volgende:

- Uit het programma voor 2009 van Griekenland werd een EU-bijdrage van 1 miljoen EUR gebruikt om de inzet te financieren van tolken, maatschappelijk werkers en psychologen die diensten verlenen aan terugkeerders, onder meer in Athene en Kreta.

- In Nederland werd een EU-bijdrage van circa 1 miljoen EUR voor 2009 gebruikt om steun te geven voor de uitbreiding van de geografische dekking van het netwerk van "native counselors" (adviseurs uit de herkomstlanden) tot buiten de grote steden en om de samenwerking met lokale autoriteiten te versterken.

- In Oostenrijk adviseerden vier ngo's onderdanen van derde landen in en buiten detentiefaciliteiten, waarbij binnen de detentiefaciliteiten meer dan zesduizend onderdanen van derde landen werden bereikt, waarvan ongeveer 19% besloot vrijwillig terug te keren, en buiten de faciliteiten eveneens meer dan zesduizend, waarvan 58% besloot vrijwillig terug te keren. De EU-bijdrage voor de projecten voor 2008 en 2009 samen bedroeg 1,8 miljoen EUR.

- In Duitsland stelden de programma's voor 2008 en 2009 diverse ngo's in staat om in circa 25 projecten in verschillende deelstaten counseling en voorlichting aan te bieden, voor een bedrag van 2,2 miljoen EUR (EU-bijdrage). Dankzij de projecten voor 2008 vonden 10 402 counselingsessies plaats en werden 1 382 personen vrijwillig gerepatrieerd. Zeker voor het programma van 2008 hebben de activiteiten de counselingstructuren en de samenwerking en netwerken tussen de verschillende actoren op dit gebied versterkt. Bovendien hebben die activiteiten vanwege de complementariteit met de diensten die beschikbaar zijn in het kader van de programma's REAG en GARP het succes van dit programma voor begeleide vrijwillige terugkeer voor vluchtelingen en (afgewezen) asielzoekers vergroot.

C. Gedwongen terugkeer

Volgens de programma's werd voor dit doel ongeveer 81 miljoen EUR begroot. Alle lidstaten verstrekten medefinanciering voor onderdelen van gedwongen terugkeeroperaties (bv. het vluchtbeheer, de reis- en verblijfkosten van begeleiders en de reiskosten van repatrianten), behalve Oostenrijk, Finland, Duitsland, Portugal, Zweden en Nederland. In het Verenigd Koninkrijk was alleen een klein project gericht op het bevorderen van intensievere samenwerking met andere lidstaten op het gebied van gedwongen terugkeer, waarvan het model onder meer wordt gebruikt voor gezamenlijke terugkeervluchten; het grootste deel van het programma had betrekking op vrijwillige terugkeer.

In de meeste lidstaten maken de uitgaven voor gedwongen terugkeeroperaties 10% tot 30% van de totale begroting uit. Zeker in absolute zin werd een aanzienlijk deel van de EU-bijdrage besteed aan dergelijke operaties in vier belangrijke begunstigde landen, te weten Frankrijk (2,8 miljoen EUR), Griekenland (7,8 miljoen EUR), Italië (6,9 miljoen EUR) en Spanje (6,3 miljoen EUR). In relatieve zin was het aandeel van de begrote uitgaven ook hoog in landen met lagere toewijzingen, zoals Cyprus , Luxemburg en Polen .

Naast reguliere terugkeeroperaties werden ook enkele innovatieve projecten gefinancierd, waaronder de volgende:

- In België voerden de autoriteiten twee projecten uit ("Terugkeer van gezinnen" en "Terugkeer van personen met speciale behoeften") om alternatieven voor detentie te ontwikkelen. Beide projecten bestonden uit de aanpassing van de gezinswoningen/opvangfaciliteiten, zodat gezinnen/personen met speciale behoeften gescheiden van de andere bewoners van gesloten centra zorg konden ontvangen. Om de terugkeer en een mogelijke re-integratie in de landen van herkomst voor te bereiden, werden getrainde coaches ingezet die de betrokken personen door de terugkeerprocedure begeleidden en hen op dagelijkse basis bijstonden. In een vroeg stadium werd nog de mogelijkheid van vrijwillige terugkeer aangeboden. Het tweede project omvatte ook op maat gesneden medische en psychologische bijstand. Het eerste project is door enkele ngo's reeds positief beoordeeld.

- In Spanje werden eerstehulpcursussen gegeven aan politiefunctionarissen die als alleenreizende begeleiders waren betrokken bij terugkeeroperaties op chartervluchten, reguliere scheepvaartlijnen en commerciële vluchten.

Voorbeelden van in het kader van prioriteit 2 uitgevoerde projecten

Doorgaans had een heel klein deel van de uitgaven betrekking op deze prioriteit, behalve in Ierland . Deze lidstaat gebruikte 70% van zijn middelen om gezamenlijke terugkeervluchten te betalen, waaronder de volledige toewijzing voor 2008.

De lidstaten financierden uitsluitend gezamenlijke terugkeervluchten ( België, Cyprus, Frankrijk, Ierland, Italië, Luxemburg, Roemenië ) of een mengsel van gezamenlijke vluchten en samenwerkings- / capaciteitsopbouwmaatregelen ( Bulgarije, Polen, Slovenië ), of concentreerden zich primair op de uitwisseling van beste praktijken met andere lidstaten, met inbegrip van voorbereidende maatregelen voor een betere samenwerking met derde landen ( Tsjechië, Letland en het Verenigd Koninkrijk ).

A. Gezamenlijke terugkeervluchten

Over het algemeen financierden de lidstaten slechts één vlucht of niet meer dan een handvol vluchten. De totale EU-bijdrage voor begrote gezamenlijke vluchten bedroeg circa 3,6 miljoen EUR. Deze vluchten waren complementair aan de vluchten die door Frontex werden gecoördineerd.

B. Andere vormen van samenwerking

In Estland werd een project gefinancierd om de operationele samenwerking op het gebied van het verkrijgen van reisdocumenten tussen de consulaire diensten in Letland, Litouwen en Estland enerzijds en immigratiediensten in derde landen anderzijds te intensiveren.

Voorbeelden van in het kader van prioriteit 3 uitgevoerde projecten

A. Innovatieve manieren van counseling aan en voorlichting aan potentiële terugkeerders

Door middel van twee projecten in 2008 voerde Bulgarije een voorlichtingscampagne uit om vrijwillige terugkeer te bevorderen (videoclips, een documentaire, 53 000 stuks voorlichtingsmateriaal (flyers, billboards en brochures) en werd de samenwerking tussen ngo's, de IOM en de autoriteiten op dit gebied verbeterd. Ook in Tsjechië werd een nationale campagne uitgevoerd, waarvoor middelen voor 2008 en 2009 werden gebruikt.

Nadat was vastgesteld dat de mogelijkheden voor counseling bij en voorlichting over terugkeer nooit systematisch in heel Italië waren gedeeld, werd het Fonds in deze lidstaat gebruikt om een "verwijzingsnetwerk" van lokale autoriteiten en ngo's op te zetten op het hele grondgebied van het land, om voorlichtings- en bewustmakingsbijeenkomsten te organiseren en om voorlichtingsmateriaal in een groot aantal talen te ontwikkelen en breed te verspreiden. Bovendien werden in een vervolgproject in het kader van het programma voor 2009 opleidingen van personeel in het verwijzingsnetwerk verzorgd en seminars met vertegenwoordigers van derde landen georganiseerd. Samen met het in kaart brengen van de migrantengemeenschappen om effectievere methoden voor het verspreiden van informatie over de doelgroepen te ontwikkelen en de organisatie van bijeenkomsten om praktijken en ervaringen op het gebied van terugkeer uit te wisselen tussen alle verschillende actoren die werken aan prioriteit 4, hebben deze projecten de grondslag gelegd voor begeleide vrijwillige terugkeer in Italië.

In Griekenland werd in het kader van het programma voor 2009, behalve aan studiebezoeken aan andere lidstaten, ondersteuning gegeven aan de strategische ontwikkeling van begeleide vrijwillige terugkeer door de medefinanciering van een voorlichtingscampagne en door de begeleiding van 300-400 terugkerende personen bij hun reis. Op basis van de positieve resultaten van dit proefproject werd aan middelen die in het kader van het herziene programma werden vrijgemaakt een nieuwe bestemming gegeven om nog eens enkele honderden personen dezelfde ondersteuning te bieden, evenals enige bijstand na de terugkeer in de vorm van zakgeld. De intentie van de Griekse autoriteiten is om met behulp van het Fonds de publieke steun voor dergelijke vrijwillige terugkeeroperaties in de komende jaren aanmerkelijk te vergroten.

B. Innovatieve prikkels om vrijwillige terugkeer te bevorderen zonder afbreuk te doen aan de waardigheid van de betrokken personen (met name re-integratie)

In het kader van prioriteit 3 werd financiële steun verleend aan projecten om de hulp bij de re-integratie van terugkeerders te versterken (met inbegrip van opleidingen, het opzetten van bedrijfsprojecten, ondersteuning bij het opstarten van een bedrijf en follow-upbeoordelingen in het land van terugkeer en dergelijke) in Oostenrijk, België, Tsjechië , Frankrijk, Duitsland, Hongarije, Litouwen en Spanje .

In Frankrijk werden in het kader van elk programma re-integratiemaatregelen gesteund om de duurzaamheid van de terugkeer naar enkele Afrikaanse landen te vergroten. Na individuele intakegesprekken en het opstellen van individuele terugkeerplannen werd terugkeerders de mogelijkheid geboden om economische activiteiten te ontwikkelen en om hulp te krijgen bij het ter plaatse opzetten van bedrijven.

In Zweden vielen 9 van de 13 projecten die in het kader van de twee programma's werden uitgevoerd onder prioriteit 3. Al deze projecten waren gericht op nieuwe vormen van samenwerking tussen verschillende entiteiten. In één project werd een samenwerkingsverband opgezet tussen een kamer van koophandel en een immigratieautoriteit in een Afrikaans land. Voor tweehonderd onderdanen van het betrokken land werden voorlichtings- en trainingsbijeenkomsten georganiseerd; er werden individuele bedrijfsplannen ontwikkeld, en voor vijftien personen werd een bezoek georganiseerd, zodat deze ter plaatse voorbereidingen voor hun terugkeer konden treffen. Als onderdeel van het project werd steun gegeven aan onderwijsfaciliteiten in het betrokken land.

In België vielen 22 van de 35 projecten die in het kader van de twee programma's werden uitgevoerd onder prioriteit 3. Enkele projecten hadden ten doel de terugkeerstrategieën te verbeteren en de capaciteitsopbouw in het algemeen in het land te versterken, bijvoorbeeld door middel van een lesprogramma voor individuele terugkeeradviseurs. De specifieke re-integratiemaatregelen die in het kader van deze prioriteit werden uitgevoerd, werden samen ondersteund met een begroting van 2,5 miljoen EUR voor:

- capaciteitsopbouwmaatregelen (in het kader van de ontwikkeling van nieuwe methoden, enerzijds een onderzoeksproject naar beste praktijken bij de terugkeer en re-integratie van personen met verstandelijke en lichamelijke handicaps in zes lidstaten, en anderzijds projecten om zwakke punten in de capaciteit van niet-gouvernementele re-integratiepartners die een rol spelen in de nationale strategie voor begeleide vrijwillige terugkeer te corrigeren); en

- steun voor individuele terugkeeroperaties door de bestaande re-integratieaanpak uit te breiden en tegelijkertijd nieuwe methoden te ontwikkelen (vier IOM-projecten om op maat gesneden bijstandspakketten te ontwikkelen, als innovatieve aanvulling op het bestaande, generieke re-integratieprogramma, en twee Caritas-projecten voor specifieke doelgroepen/landen om een meer alomvattend programma voor begeleide vrijwillige terugkeer te ontwikkelen, met inbegrip van re-integratieondersteuning en follow-up in het land van bestemming).

In Duitsland vielen 44 van de 99 projecten die in het kader van de twee programma's werden uitgevoerd onder prioriteit 3, waarbij in totaal een bedrag van 5,6 miljoen EUR werd begroot (circa 41% van de totale begroting van het Fonds). Met uitzondering van twee projecten op het gebied van reisdocumenten werden innovatieve terugkeerplannen en andere maatregelen om vrijwillige terugkeer te bevorderen medegefinancierd. In enkele projecten werd de nadruk gelegd op specifieke doelgroepen en/of landen van terugkeer, in andere op nieuwe vormen van re-integratieondersteuning.

C. Testen van nieuwe werkmethoden om het proces van het documenteren van terugkerende personen te versnellen

Volgens de programma's werd circa 5,5 miljoen EUR begroot voor samenwerking met derde landen, maar dit bedrag heeft ook betrekking op projecten die in het kader van de andere prioriteiten worden uitgevoerd. In het kader van prioriteit 3 ondernamen lidstaten projecten om een effectieve, stabiele en blijvende operationele samenwerking met autoriteiten in derde landen tot stand te brengen met het oog op het verkrijgen van reisdocumenten en het verwezenlijken van snelle en succesvolle uitzettingen. Bij wijze van illustratie volgen hier enkele voorbeelden van de mate waarin de financiële steun op innovatieve manieren werd gebruikt en direct resultaten opleverde:

- In Roemenië werd een nieuw mechanisme ontwikkeld voor samenwerking met diplomatieke missies van derde landen die geen ambassade in het land hebben. In ongeveer vijftien missies konden medewerkers van de autoriteiten concrete gevallen met de immigratieautoriteiten van de derde landen bespreken. De gesprekken leidden tot snellere procedures en verbeterde werkrelaties.

- In Polen werden de middelen van de programma's voor 2008 en 2009 gebruikt om een speciaal programma voor het bevorderen van de werkrelaties met de immigratieautoriteiten van één specifiek belangrijk derde land te ontwikkelen, op basis van regelmatige bezoeken van deskundigen van deze autoriteiten aan Polen en tegenbezoeken door de Poolse autoriteiten. De reiskosten en dagvergoedingen werden gedekt, evenals het vervoer van potentiële terugkeerders van detentiefaciliteiten naar de inrichtingen die worden gebruikt voor identificatie. Door directe en regelmatige contacten te onderhouden werd het overnameproces aanzienlijk vergemakkelijkt en werd het fundament gelegd voor een doelmatige, stabiele en langetermijnsamenwerking.

- In Slovenië werd, als onderdeel van een actie om de samenwerking met derde landen op het gebied van identificatie te verbeteren, samenwerking met ngo's en een netwerk van vertalers opgezet om de autoriteiten te helpen bij de communicatie met potentiële terugkeerders.

- In Spanje werd het Fonds gebruikt om systematisch een reeks seminars voor immigratieautoriteiten uit circa tien Afrikaanse landen van herkomst te ondersteunen, zowel in hun eigen landen als in Spanje. Als gevolg van het in een informele operationele omgeving gekweekte wederzijdse vertrouwen is zowel de communicatie als de samenwerking verbeterd.

- In Zweden werd een project ontwikkeld om onderdanen van derde landen op meer manieren te kunnen identificeren; het werd uitgevoerd door middel van bijeenkomsten tussen de autoriteiten en de immigratieautoriteit op een internationale luchthaven van een voor Zweden essentieel land van herkomst waarmee terugname voordien moeizaam verliep.

D. Andere innovatieve maatregelen

De autoriteiten in Griekenland ondernamen, met financiering voor 2009, studiereizen naar andere lidstaten met het oog op de ontwikkeling van een nationale aanpak om vrijwillige terugkeer te bevorderen.

In Hongarije werden twee onderzoeksmissies uitgevoerd naar een derde land dat voor Hongarije van bijzonder belang is teneinde een alomvattend thematisch landenverslag op te stellen om de kwaliteit van de counseling van potentiële terugkeerders te vergroten. De missies werden voorbereid in samenwerking met deskundigen van andere lidstaten en de IOM.

In enkele landen richtten de acties zich op informatiebeheer in het kader van deze prioriteit. In België werden IT-instrumenten ontwikkeld voor dossierbeheer in gesloten centra om de samenwerking tussen de immigratie- en politieautoriteiten sneller te laten verlopen, alsmede voor de centrale verzameling en analyse van gegevens over illegaal verblijf. In Spanje betrof het een geïntegreerd IT-systeem om het programma voor vrijwillige terugkeer te beheren.

Voorbeelden van in het kader van prioriteit 4 uitgevoerde projecten

A. Evaluatie en onderzoek

In het kader van deze prioriteit hebben veel lidstaten studies ondernomen:

- Oostenrijk financierde een project om de bestaande nationale activiteiten op het gebied van vrijwillige terugkeer met elkaar te vergelijken wat betreft de doelgroep, de kosten en de gebruikte samenwerkingsmechanismen, alsmede om synergieën en schaalvoordelen te ontwikkelen.

- Bulgarije ontwikkelde een geïntegreerde strategie, die als basis diende voor het nationale strategisch programma voor geïntegreerd terugkeerbeheer 2011-2013. Om uitvoering aan dit programma te geven werd een actieplan opgesteld, en een werkgroep, waaraan ook ngo's deelnamen, ondernam verdere studies naar beste praktijken in andere landen.

- Portugal bracht de immigrantengemeenschappen en de wijze waarop deze informatie verwerven in kaart, op basis van interviews met belanghebbenden, om de mogelijkheden die het terugkeerprogramma van Portugal biedt beter onder de immigrantengemeenschappen te kunnen verspreiden.

B. Opleidings- en uitwisselingsactiviteiten

In het kader van opleidingsprojecten werden de volgende opleidingen gefinancierd: de opleiding van politiefunctionarissen (begeleiders) met betrekking tot normen en beste praktijken op het gebied van gedwongen terugkeer ( Cyprus, Italië, Litouwen, Roemenië, Slowakije ), de opleiding van personeel van verschillende nationale autoriteiten op het gebied van terugkeer in het algemeen ( Polen, Letland, Litouwen, Slowakije ), taalopleidingen ( Letland, Slovenië, Slowakije ), en opleidingen met betrekking tot mensenrechten en/of terugkeernomen ( Bulgarije, Hongarije ). In Griekenland werd een reeks seminars georganiseerd voor politiefunctionarissen over verschillende aspecten van terugkeerbeheer, waaronder begeleidingspraktijken, overnameprocedures, mensenrechten en de behandeling van kwetsbare personen. Hoewel hier een relatief klein bedrag mee gemoeid was, was de systematische en alomvattende aanpak innovatief. Een Poolse stichting organiseerde personeelstrainingen om de dienstverlening in kleine centra in een specifieke, aan Oekraïne grenzende regio te verbeteren en publiceerde een gids met beste praktijken.

De lidstaten gebruikten het Fonds om personeelsleden de mogelijkheid te bieden om te leren van ervaringen in andere lidstaten. Hongarije financierde studiereizen naar verschillende lidstaten voor personeel van uitvoerende en gerechtelijke instanties die zich met terugkeer bezighouden, terwijl Litouwen dergelijke reizen financierde voor begeleiders en personeelsleden van terugkeerautoriteiten. Letland besteedde 53% van zijn middelen voor 2008 aan drie projecten in het kader van deze prioriteit: één project had betrekking op seminars over beste praktijken en bezoeken aan andere lidstaten, een ander project op opleidingen op het gebied van terugkeerbeheer voor grenswachten en immigratieautoriteiten, en het derde project betrof taalopleidingen voor werknemers van terugkeerbeheerinstanties. Aan verschillende opleidingsprojecten werd deelgenomen door deskundigen uit andere lidstaten.

In de onderzochte periode werd het Fonds niet gebruikt om specifieke nationale opleidingen over de toepassing van de terugkeerrichtlijn te organiseren, hoewel Hongarije een conferentie voor lidstaten over de richtlijn organiseerde. Dat was waarschijnlijk te vroeg, gezien de tijdslimiet van 24 december 2010 voor het omzetten van de richtlijn.

ALGEHELE VOORLOPIGE BEOORDELING VAN DE UITVOERING

Opmerkingen van de lidstaten

Resultaten

De algemene beoordeling van de uitvoering van het Fonds door de lidstaten was (gedeeltelijk) positief. De lidstaten rapporteren dat tenminste voor het programma voor 2008, dat in de verslagleggingsperiode werd voltooid, de gewenste resultaten van de meerjarenstrategie over het algemeen waren verwezenlijkt.

Verschillende lidstaten wijzen in dit verband op specifieke resultaten ten aanzien van vrijwillige terugkeer: de ontwikkeling van een holistische aanpak in het nationale beleid ter ondersteuning van vrijwillige terugkeer (Italië), de toegenomen capaciteit op het gebied van begeleide vrijwillige terugkeer (Estland, Malta en Roemenië), de uitvoering van programma's voor begeleide vrijwillige terugkeer, met inbegrip van de invoering van nieuwe instrumenten, een website en een gratis telefoondienst, evenals de evaluatie van de programma's (Hongarije), de versterking van de structuren voor counseling van potentiële terugkeerders, waardoor het programma voor begeleide vrijwillige terugkeer doelmatiger is geworden (Duitsland), het feit dat het Fonds het eenvoudigweg mogelijk heeft gemaakt om een groter aantal migranten vrijwillig te laten terugkeren (Spanje) en het feit dat het Fonds het voor veel onderdanen van derde landen mogelijk heeft gemaakt om op een waardige, ordentelijke en duurzame wijze terug te keren en in het land van terugkeer hulp bij de re-integratie te krijgen (Verenigd Koninkrijk).

Bovendien wees een niet onbelangrijk aantal lidstaten op het nut van het Fonds bij het betrekken van organisaties van het maatschappelijk middenveld bij vrijwillige terugkeeroperaties. Polen onderstreepte dat ngo's zonder het Fonds niet over voldoende middelen zouden beschikken om vrijwilligeterugkeeractiviteiten te ontplooien, terwijl Roemenië de eerste stappen in de ontwikkeling van partnerschappen met ngo's in het kader van het Fonds noemde en Portugal wees erop dat dankzij het Fonds het netwerk voor vrijwillige terugkeer in Portugal verder kon worden verbeterd.

Problemen bij de uitvoering

Tegelijkertijd legden veel lidstaten de nadruk op de problemen tijdens de uitvoering van de eerste twee programma's.

- In de eerste plaats hadden de vertragingen bij de goedkeuring van de jaarprogramma's, zeker voor het programma voor 2008, gevolgen voor de uitvoeringsperiode en in enkele lidstaten voor de omvang van de daadwerkelijk vastgelegde en bestede toewijzingen. De activiteiten in het kader van de eerste twee programma's werden vaak tegelijkertijd en in een kortere periode uitgevoerd. Lidstaten die goed en/of voldoende vooruit hadden gepland, slaagden erin de gehele EU-bijdrage uit te geven.

- In de tweede plaats werden de uitvoeringsregels, en met name de regels voor de subsidiabiliteit van uitgaven, als te ingewikkeld ervaren. Veel lidstaten vonden de resulterende administratieve werklast (richtsnoeren, controles en audits), gelet op de omvang van hun toewijzingen, niet evenredig aan het doel van een efficiënt werkend financieringsprogramma.

- In de derde plaats leidden open en brede selectieprocedures niet altijd tot ter zake doende projectaanvragen. Dit kan te wijten zijn aan nationale factoren, zoals een beperkt aantal potentiële entiteiten dat gekwalificeerd en/of bereid is om door dit Fonds gefinancierde projecten uit te voeren, of aan specifieke, uit de nationale wetgeving voorvloeiende beperkingen met betrekking tot administratie en verslaglegging en dergelijke. Maar ook de EU-regels zijn wellicht door potentiële aanvragers als belastend ervaren, met name de vereisten inzake controlespoor en documentatie en de beperkte subsidiabiliteit. Zo was de subsidiabiliteit van kosten voor re-integratieondersteuning na aankomst in het land van terugkeer beperkt tot zes maanden en verhinderde dit soms het bieden van op maat gesneden oplossingen.

Dientengevolge voelden de lidstaten zich gedwongen om de jaarprogramma's te herzien teneinde een optimaal gebruik van de EU-bijdrage te waarborgen. Voor het jaarprogramma voor 2008 keurde de Commissie tien herziene programma's goed, waarvan er ten minste vijf primair bedoeld waren om het programma aan te passen, rekening houdend met het resultaat van de open oproep tot het indienen van voorstellen, terwijl drie andere voortvloeiden uit herzieningen van de nationale begrotingsplanning.

Om de omvang van deze uitdagingen te beperken, en op basis van feedback van de lidstaten, heeft de Commissie het algemene regelgevingskader voor de subsidiabiliteit van kosten sterk vereenvoudigd, de duur van de financiering van re-integratieondersteuning na aankomst in het land van terugkeer verlengd tot een jaar, de subsidiabiliteitsperiode verlengd van twee tot tweeënhalf jaar, en de termijn voor het indienen van herzieningen van de programma's uitgebreid, waardoor de EU-bijdrage beter kan worden geabsorbeerd. Bovendien ontvingen lidstaten met opstartproblemen – het Fonds is een nieuw financieel instrument van de EU – steevast meer begeleiding van de Commissie. De effecten van deze veranderingen zullen zeker beter zichtbaar worden in de uitvoering van de programma's voor 2010 en later.

Beoordeling door de Commissie

Na evaluatie van de verslagen van de lidstaten, en rekening houdend met andere informatie, waaronder informatie van controlemissies, is de Commissie van oordeel dat ondanks de opstartproblemen en enkele specifieke kwesties met betrekking tot de uitvoeringsregels, het Fonds de uitvoering van geïntegreerd terugkeerbeheer in de lidstaten bevordert als beoogd.

- In een aantal lidstaten is dankzij specifieke voorlichtingscampagnes extra informatie over terugkeermogelijkheden beschikbaar gekomen en breed verspreid onder migrantengemeenschappen. In enkele gevallen waren deze voorlichtingsacties gebaseerd op de praktische ervaringen van teruggekeerde personen die met succes zijn gere-integreerd in hun landen van herkomst.

- Het Fonds heeft de invoering of consolidatie ondersteund van terugkeerbeheerpraktijken die daarvóór in veel lidstaten vrijwel niet bestonden. Projecten versterkten in samenwerking met ngo's en/of de IOM de capaciteit van overheidsdiensten om de vrijwillige terugkeer van migranten en asielzoekers te stimuleren. Programma's voor begeleide vrijwillige terugkeer werden geconsolideerd of uitgebreid om meer onderdanen van derde landen bijstand te kunnen verlenen. Verschillende projecten op het gebied van counseling van potentiële terugkeerders en re-integratie ondersteunden de ontwikkeling van innovatieve en meer op het individu toegesneden instrumenten voor terugkeerbeheer die de komende jaren op veel uitgebreidere schaal kunnen worden toegepast.

- Daarnaast konden lidstaten dankzij het Fonds meer of hogere financiële prikkels en/of steun aan vluchtelingen geven om inkomstengenererende activiteiten te ontwikkelen, waardoor de terugkeer een duurzaam karakter krijgt .

- Op het gebied van gedwongen terugkeer was het Fonds consistent met de activiteiten van Frontex op het gebied van de coördinatie van gezamenlijke terugkeeroperaties . De lidstaten hebben de in het kader van het Fonds beschikbare middelen voor nationale en gezamenlijke terugkeervluchten met succes gebruikt, ter aanvulling van de inspanningen van Frontex.

- Bovendien hebben de samenwerkingsprojecten tussen lidstaten en landen van terugkeer geresulteerd in een toename van het aantal uitzettingen doordat werkregelingen met derde landen op het gebied van identificatie en de afgifte van reisdocumenten zijn verbeterd.

- Tot slot heeft het Fonds ook mogelijkheden geschapen voor verdere uitwisselingen van ervaringen tussen lidstaten . Minder ervaren lidstaten maken van het Fonds gebruik om te leren van lidstaten met jarenlange ervaring.

Wat de resultaten betreft, heeft het Fonds derhalve zonder twijfel al geleid tot optimalisatie van de maatregelen voor begeleide vrijwillige terugkeer, een korter verblijf van migranten in opvang- en/of detentiecentra, een betere verspreiding van informatie over terugkeermogelijkheden onder de doelpopulatie en een toename van het aantal onderdanen van derde landen dat daadwerkelijk gebruikmaakt van de mogelijkheid om vrijwillig terug te keren, op een waardigere manier en met betere vooruitzichten dan bij gedwongen terugkeer het geval zou zijn geweest.

AFSLUITENDE OPMERKINGEN EN AANBEVELINGEN

Mogelijke verbeteringen voor het resterende deel van de meerjarige periode

Bovenstaande beoordeling is uitsluitend gebaseerd op de eerste twee programmeringsjaren van het Fonds en is gemaakt toen er nog geen afsluitingsverslagen beschikbaar waren. De indiening van dit verslag is zodanig getimed dat het Europees Parlement en de Raad het kunnen gebruiken bij het opstellen van het volgende meerjarig financieel kader. Het verslag omvat nog geen alomvattende en definitieve evaluatie.

De resultaten zijn niet noodzakelijkerwijs representatief. De eerste twee jaarprogramma's werden onder aanzienlijke tijdsdruk opgesteld en uitgevoerd, terwijl slechts beperkte ervaring met gedeeld beheer was opgedaan in vrijwilligeterugkeerprojecten voor specifieke doelgroepen in het kader van programma's van het Europees Vluchtelingenfonds (EVF) (2000-2007), naast enige ervaring met transnationale projecten onder rechtstreeks beheer (2005-2007).

De programmering voor 2010 verliep veel sneller. Met de in de eerste fase opgedane ervaring, en gebruikmakend van de veranderde uitvoeringsregels, bevinden de lidstaten zich in een goede uitgangspositie om het verdere gebruik van het Fonds te optimaliseren.

In de toekomst zouden programma's een meer strategische focus op EU-normen kunnen bevorderen en de samenwerking tussen lidstaten kunnen versterken. De uitvoering van acties zou baat hebben bij een stabielere financiële en langetermijnplanning en een betere berichtgeving over de resultaten aan belanghebbende partijen en de buitenwereld.

- Nu de termijn voor de omzetting van de terugkeerrichtlijn is verlopen, zijn de twee hoekstenen voor het terugkeerbeleid van de EU – het Fonds en de richtlijn – gelegd. Dankzij de toename van de toewijzingen in de komende jaren zal het Fonds de lidstaten uitrusten met de middelen die nodig zijn om de belangrijkste voorschriften van de richtlijn na te leven en om van de twee beginselen van het primaat van vrijwillige terugkeer en een humane en waardige behandeling van potentiële terugkeerders, als hoekstenen van het terugkeerbeheer, een concrete realiteit in de hele EU te maken . De lidstaten zullen daardoor hun inspanningen op het gebied van vrijwillige terugkeer kunnen opvoeren, detentiefaciliteiten voor minderjarigen en gezinnen kunnen herinrichten en moderniseren, opleidingsprogramma's met betrekking tot EU-normen kunnen opzetten, nieuwe toezicht- en evaluatie-instrumenten kunnen ontwikkelen en beter in staat zijn om gedurende de in de richtlijn vastgestelde periode voor vrijwillig vertrek, en indien nodig ook daarna, potentiële terugkeerders optimale dienstverlening te bieden op het gebied van counseling en begeleide vrijwillige terugkeer.

- Bij het gebruikmaken van het Fonds zouden de lidstaten veel meer kunnen doen om praktische samenwerking te bevorderen en minder dubbel werk te verrichten bij de samenwerking met derde landen, opleidingsactiviteiten en het verzamelen van informatie over de situatie in landen van terugkeer . De lidstaten dringen keer op keer aan op meer samenwerking op het gebied van reisdocumenten, contacten met derde landen, overnameprocessen enzovoort. Het relatief kleine aandeel van de toewijzingen voor prioriteit 2 doet geen recht aan deze opgave. Tot dusver heeft geen enkele lidstaat projecten uitgevoerd waarin gezamenlijk op het individu toegesneden terugkeerplannen, re-integratiebeleid, controlemissies of samenwerking met consulaire diensten voor specifieke landen worden ontwikkeld. Hoewel dergelijke projecten een wat grotere mate van coördinatie en/of onderlinge afstemming van verschillende nationale financieringsregelingen vereisen, kan aan de behoefte aan samenwerking niet uitsluitend worden voldaan door middel van communautaire acties en de begroting van Frontex voor gezamenlijke terugkeervluchten. De lidstaten worden verzocht om alle mogelijkheden die het Fonds biedt om actiever met elkaar samen te werken beter te onderzoeken. De schaalvoordelen die dit zal opleveren zullen ervoor zorgen dat de EU-middelen op dit gebied nog meer waarde zullen toevoegen.

- Onderkend wordt dat de wijze waarop het Fonds wordt uitgevoerd, door middel van jaarprogramma's die elk jaar moeten worden goedgekeurd, zich niet noodzakelijkerwijs goed leent voor de ondersteuning van steeds terugkerende activiteiten, zoals vrijwillige en gedwongen (gezamenlijke) terugkeeroperaties. De lidstaten zouden grondiger onderzoek kunnen doen naar de mogelijkheden voor het opzetten van meerjarenprogramma's, bv. programma's voor begeleide vrijwillige terugkeer met een re-integratiecomponent, in overeenstemming met het regelgevend kader, waardoor ook het aantal selectieprocessen zou afnemen en een stabiele financiële meerjarenplanning zou kunnen worden ingesteld.

- De leereffecten van het Fonds kunnen verder worden vergroot. Om innovatieve en succesvolle projecten te doen ontstaan en het potentieel voor informatie-uitwisseling te vergroten, zouden de lidstaten elkaar meer informatie over projecten kunnen verstrekken, zowel bilateraal als multilateraal. Dit zou een verantwoordelijkheid van de betrokken ministeries moeten worden en zou verder moeten strekken dan de taakopdracht van de aangewezen "verantwoordelijke instanties" en/of de begunstigden van het project. In het bijzonder op het gebied van re-integratie valt er veel te winnen bij het uitwisselen van informatie, aangezien de meer succesvolle projecten die projecten zijn waarin minder gebruik wordt gemaakt van zuiver geldelijke prikkels (vaste bedragen ineens) en een meer op het individu gerichte maataanpak wordt gevolgd om teruggekeerde migranten te helpen een nieuw leven op te bouwen. Om dit proces te vergemakkelijken zal de Commissie onder meer een netwerk voor vrijwillige terugkeer opzetten in het kader van de communautaire acties voor 2010, en in 2012 een gegevensbank voor lidstaten over gefinancierde projecten oprichten en communicatiemateriaal en evenementen met betrekking tot het Fonds ontwikkelen.

- Tot slot zal de Commissie, gezien de belangrijke rol die de IOM speelt bij de ondersteuning van activiteiten in lidstaten in het kader van het Fonds, blijven investeren in haar werkrelaties met de IOM in het kader van de lopende dialoog over het migratiebeleid en de ontwikkeling van de totaalaanpak van migratie.

7.2. Voorbereidingen voor de eerste evaluatie achteraf (2012)

De volgende mijlpaal voor het Fonds is het verslag van de evaluatie achteraf voor de periode 2008-2010[15]. Volgens de basisbeschikking moet het verslag van de Commissie uiterlijk op 31 december 2012 worden ingediend.

De voorbereidingen hiervoor zijn gaande. Helaas kan van de lidstaten niet redelijkerwijs worden verwacht dat ze voor 30 juni 2012 verslag uitbrengen over de output van het jaarprogramma voor 2010, zoals in de basisbeschikking wordt bepaald, aangezien de subsidiabiliteitsperiode voor 2010 doorloopt tot de tweede helft van 2012. Om volledige gegevens over 2010 te kunnen presenteren, zullen de lidstaten derhalve worden verzocht om hun bijdragen tegen eind oktober 2012 in te dienen.

Om voort te bouwen op dit tussentijdse verslag zou de evaluatie achteraf voor de periode 2008-2010 een meer omvattend beeld van de interventies van het Fonds op nationaal en EU-niveau kunnen geven wat betreft de output, de resultaten en het algemene effect ervan op de toepassing van EU-normen op het gebied van terugkeer en geïntegreerd terugkeerbeheer in de lidstaten. De algemene doelen van de evaluatie zouden dan de volgende zijn:

- vaststellen van de concrete resultaten, zoals het aantal onderdanen van derde landen dat direct wordt bereikt door acties met betrekking tot terugkeeroperaties en het verlenen van bijstand in het kader van het Fonds, en van het aantal onderdanen van derde landen dat direct en indirect gevolgen ondervindt van alle financieringsactiviteiten (met inbegrip van algemene capaciteitsopbouwmaatregelen met andere lidstaten), waarbij een gemeenschappelijke methode zou moeten worden gebruikt;

- duidelijk onderscheid maken tussen de resultaten die zijn bereikt in gedwongen en in vrijwillige terugkeeroperaties, en tussen de resultaten voor de verschillende categorieën binnen de doelgroep, bv. door onderscheid te maken tussen enerzijds (afgewezen) asielzoekers en vluchtelingen en anderzijds illegale migranten, met inbegrip van personen die de toegestane verblijfsduur overschrijden;

- beoordelen van de mate waarin de interventies van het Fonds hebben bijgedragen tot de algehele ontwikkeling van elk nationaal terugkeersysteem, rekening houdend met de in het meerjarenprogramma vastgestelde strategie en de specifieke nationale doelstellingen;

- beoordelen van de mate waarin de interventies van het Fonds hebben bijgedragen tot de toepassing van EU-normen, met name die van de terugkeerrichtlijn; en

- afzetten van de resultaten tegen de verhouding tussen de EU-toewijzingen uit het Fonds en de totale nationale (financiële en andere) bijdragen, en vaststellen van andere factoren die effect op de acties hebben gehad.

[1] COM(2005) 123 definitief.

[2] Beschikking nr. 575/2007/EG, PB L 144 van 6.6.2007, blz. 45.

[3] Artikel 50, lid 3, onder b), van de basisbeschikking.

[4] Een compilatie en de verslagen van de lidstaten zijn beschikbaar op http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/return/funding_return_en.htm.

[5] Artikel 51 van de basisbeschikking.

[6] Zie onder andere de definitieve evaluatie van het Europees Vluchtelingenfonds voor de periode 2005-2007, COM(2011) 2 definitief.

[7] PB L 348 van 24.12.2008, blz. 98.

[8] PB L 330 van 15.12.2007, blz. 48.

[9] De evaluatie van de voorbereidende acties is beschikbaar op http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/2004_2007/solidarity/funding_solidarity_en.htm.

[10] Voor meer informatie over de toepassing van de criteria voor de verdeling van de middelen over de lidstaten in het kader van het Buitengrenzenfonds, het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen en het Europees Terugkeerfonds wordt verwezen naar COM(2011) 448 en SEC(2011)0940.

[11] Beschikking nr. 2008/458/EG, PB L 167 van 27.6.2008, blz. 135.

[12] De cijfers voor 2011 zijn gebaseerd op ontwerpprogramma's die nog moeten worden goedgekeurd.

[13] http://emn.intrasoft-intl.com/Downloads/prepareShowFiles.do?entryTitle=3%2E%20EMN%20Studies

[14] Enkele van deze projecten zijn echter innovatieve projecten in het kader van prioriteit 3.

[15] Artikel 50, lid 3, onder c), van de basisbeschikking.