52007SC1340

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 18.10.2007

SEC(2007) 1340

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Begeleidend document bij de

Mededeling inzake een Europees havenbeleid

Samenvatting van de effectbeoordeling{COM(2007) 616 final}{SEC(2007) 1339}

Leidend DG : TREN

Andere betrokken diensten : SG, SJ, ENV, ENTR, MARKT, COMP, SANCO, TAXUD, FISH, TRADE

Ref. agendaplanning of werkprogramma : 2007/TREN/004

DEEL 1: PROCEDUREKWESTIES EN RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN

1.1 Achtergrond en raadplegingen

De mededeling inzake een Europees havenbeleid is in het werk- en wetgevingsprogramma 2007 opgenomen onder referentie SEC(2006) 629 def., en is een van de prioritaire initiatieven van het werkprogramma van het DG TREN, 2007/TREN/004.

Na de intrekking van het voorstel voor een richtlijn inzake markttoegang tot havendiensten (COM(2004) 654) heeft vicevoorzitter Barrot de belanghebbenden geraadpleegd. DG TREN heeft, samen met belanghebbenden, zes workshops over havenkwesties georganiseerd. De deelnemers werden geselecteerd door de relevante Europese verenigingen.

Voor elke workshop heeft DG TREN een discussiedocument opgesteld. Een aantal verenigingen heeft een schriftelijke bijdrage geleverd. Tegelijk werden bijeenkomsten georganiseerd tussen de havendeskundigen van de lidstaten en het DG TREN.

1.2. Voorlopige resultaten van de raadpleging

- Organisatiestructuur van de havens: een lappendeken van verschillende beheermodellen

- Financiering van de havens: de havens in de lidstaten worden op sterk uiteenlopende wijze gefinancierd

- Capaciteitstekorten ten gevolge van de stijging van het goederenvolume, moeilijkheden om terminals te moderniseren, suboptimale locatie van de haven. Er is behoefte aan gelijke kansen op het gebied van toegang tot de haventerreinen en havendiensten

- Externe gevolgen: er moet een evenwicht worden bereikt tussen economische groei en milieubescherming

- Sociale kwesties: er is behoefte aan betere opleiding, handhaving van de gezondheids- en veiligheidsvoorschriften, flexibeler arbeidspatronen en sociaal overleg

- Het imago van de havens bij het publiek: de havens worden niet volledig naar waarde geschat door de maatschappij

DEEL 2: PROBLEEMSTELLING

De Europese havens worden met veel en diverse uitdagingen geconfronteerd. De groei van het maritiem vervoer vergt aangepaste havenfaciliteiten. Het containervervoer is het sterkst groeiende segment van de maritieme vervoerssector. De grootte van de schepen neemt toe. De uitbreiding van de havens heeft geen gelijke tred gehouden met de behoefte aan capaciteit.

Decentralisatie en toegenomen financiële autonomie ten spijt worden de havens in de lidstaten nog steeds op uiteenlopende wijze gefinancierd: verschillende niveaus van financiële autonomie en overheidsfinanciering, gebrek aan transparantie bij het vaststellen van de tarieven.

Arbeidsgerelateerde kwesties: handhaving van de gezondheids- en veiligheidsregels, het verstrekken van opleidingen van hoog niveau, flexibeler arbeidspatronen en sociaal overleg.

Havens moeten de concurrentie aangaan binnen toeleveringsketens. Concurrentie omvat twee aspecten: concurrentie binnen een haven, met betrekking tot havendiensten, en concurrentie tussen havens in hetzelfde marktsegment.

Milieuwetgeving garandeert de duurzaamheid van havens. Er is vooruitgang geboekt op het vlak van milieubeheer, maar de druk van milieuvoorschriften bij het uitvoeren van havenprojecten heeft geleid tot complexe procedures.

Havens worden vaak niet volledig naar waarde geschat. Hun "directe" voordelen zijn bekend, hun "indirecte" veel minder.

Het recht van de EU om op te treden

Artikel 211 van het EG-Verdrag verleent de Commissie, als hoedster van het Verdrag, het recht om haar besluiten en de overeenkomstig die besluiten door de instellingen genomen maatregelen te doen toepassen, en om aanbevelingen te doen of adviezen uit te brengen over de in het Verdrag behandelde onderwerpen, indien zij dit noodzakelijk acht.

Wat het havenbeleid betreft, is het recht van de Commissie om op te treden op de volgende titels van het EG-Verdrag gebaseerd:

Titel III (art. 39 en volgende) van het EG-Verdrag, (het vrije verkeer van personen, diensten en kapitaal).

Titel V (art. 70 en volgende) van het EG-Verdrag (vervoer).

Titel VI (art. 81 en volgende) van het EG-Verdrag (onder meer gemeenschappelijke regels betreffende de mededinging).

Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel (art. 5 van het EG-Verdrag) worden de volgende beleidsgebieden overgelaten aan de lidstaten, sociale partners en belanghebbenden:

- ruimtelijke ordening;

- sociaal overleg;

- het imago van de havens.

DEEL 3: DOELSTELLINGEN

(1) Garanderen dat er voldoende havencapaciteit beschikbaar is om het groeiende verkeersvolume op te vangen

(2) Een grotere vrijheid van toegang verlenen aan nieuwe exploitanten van havendiensten

(3) Eerlijke concurrentie binnen en tussen havens bevorderen

(4) Flexibeler arbeidspatronen en sociaal overleg aanmoedigen

(5) Het milieubeheer in de havens op een hoger niveau tillen en een beter evenwicht bereiken tussen milieubescherming en economische groei

DEEL 4: BELEIDOPTIES, BEOORDELING VAN DE OPTIES, VERGELIJKING VAN DE OPTIES, GEKOZEN OPTIE, CONCLUSIE

Sommige opties zijn alternatieven, andere vullen elkaar aan of moeten als opeenvolgend worden beschouwd. Over sommige opties bestaat een consensus, andere zijn controversieel. Sommige opties zijn ontwikkeld in de twee vorige voorstellen voor een richtlijn, andere moeten nog verder worden bestudeerd. Sommige opties dragen bij tot de verwezenlijking van beleidsdoelstellingen op lange termijn, andere zullen op korte termijn verbeteringen van het havensysteem tot gevolg hebben.

1. CONCESSIES VOOR HAVENTERMINALS

Een havenautoriteit kan een terminal zelf exploiteren of de exploitatie ervan toevertrouwen aan een derde partij. In veel lidstaten wordt gekozen voor deze tweede mogelijkheid door een concessie voor haventerreinen te verlenen voor een bepaalde periode. De keuze van de concessiehouder gebeurt op basis van een aanbesteding of naar eigen oordeel.

Op mededinging gebaseerde selectie van terminalexploitanten (de wetgevende optie) brengt diverse kosten met zich mee: de kosten van de aanbesteding, het beheer van het contract en de regelgeving, de kosten van eventuele rechtszaken, van suboptimale benutting van de havencapaciteit en van kortere afschrijvingsperioden voor investeringen.

De voordelen zijn onder meer: snellere goederenafhandeling, kortere verblijfstijden van schepen in havens, kortere haltetijden voor goederen, lagere exploitatiekosten, transparante aanbestedingsprocedures, lagere heffingen voor goederenafhandeling, meer investeringen en een positief effect op de economie.

Wetgeving zal waarschijnlijk op weerstand stuiten, zo blijkt uit de ervaring die in het verleden met dergelijke voorstellen is opgedaan. Veel voordelen kunnen echter ook worden bereikt via zachte wetgeving.

De diensten van de Commissie moeten verduidelijken hoe de bestaande wetgeving, de jurisprudentie van het Hof van Justitie en de mededelingen van de Commissie moeten worden toegepast op havenconcessies.

2. WERKZAAMHEDEN IN HAVENS

Stuwadooractiviteiten nemen uiteenlopende vormen aan in de EU. De centrale kwestie is die van de havenpools, entiteiten die personeel leveren aan terminalexploitanten.

In de wetgevende optie hebben de belangrijkste kosten van de afschaffing of aanpassing van verplichte werknemerspools betrekking op compensatiebetalingen, het verlies aan inkomsten voor overtollige werknemers, de kosten van de overgang van de werknemers naar individuele werkgevers, het gebruik van minder ervaren personeel en een beperking van de macht van de vakbonden. Weerstand tegen een voorstel zou kunnen uitmonden in een staking. Als het personeel in een meer permanent dienstverband werkt, zullen wellicht ook de arbeidskosten stijgen.

Belangrijkste voordelen: hogere arbeidsproductiviteit, geregelde arbeid, grotere flexibiliteit bij het inzetten van arbeid, nauwer verband tussen gepresteerde uren en betaalde uren, minder verliestijd.

Wetgeving zal waarschijnlijk op weerstand stuiten, zo blijkt uit de ervaring die in het verleden met dergelijke voorstellen is opgedaan. Veel voordelen kunnen echter ook worden bereikt via zachte wetgeving, bijvoorbeeld via een analyse van de verenigbaarheid met het gebruik van werknemerspools met het Verdrag.

De raadpleging heeft aanleiding gegeven tot sociaal overleg. Dit kan de productiviteit helpen verbeteren, havens aantrekkelijker maken voor klanten, bijdragen tot de ontwikkeling van het maritiem vervoer en tot het scheppen van meer en betere jobs.

Er bestaan geen specifieke communautaire regels voor de opleiding van havenarbeiders. Opleiding is van primair belang voor de veilige en efficiënte exploitatie van havens. In dit geval kan een wetgevende optie worden overwogen.

Er bestaan algemene communautaire regels voor de bescherming van de gezondheid en veiligheid van arbeiders. De volledige naleving van deze regels is van cruciaal belang en moet van nabij worden gevolgd.

De diensten van de Commissie steunen de oprichting van een Comité voor de Europese sociale dialoog in havens, stellen een wederzijds erkend kader voor opleiding van havenarbeiders voor en houden van nabij toezicht op de toepassing van de communautaire gezondheids- en veiligheidsregels in havens.

3. TECHNISCH-NAUTISCHE DIENSTEN

Onder technisch-nautische diensten wordt loodsen, slepen en vastmeren verstaan.

3.1 Loodsen

Het effect van EU-maatregelen op loodsactiviteiten is te klein om een effectbeoordeling te rechtvaardigen; er zijn slechts zeer weinig commerciële bedrijven die loodsdiensten aanbieden. Het loodswezen zal waarschijnlijk zeer strikt gereglementeerd blijven, en de meeste havens zullen uit veiligheidsoverwegingen de bestaande regelingen niet wijzigen.

De ervaring met voorstellen die in het verleden zijn gedaan, heeft aangetoond dat regelgeving waarschijnlijk op weerstand zal stuiten. Daarom kan een zachte wetgevende aanpak worden overwogen, met een specifieke interpretatie van de toepassing van de Verdragsregels op deze sector.

3.2 Slepen

Een wetgevende optie heeft niet alleen aanbestedingskosten tot gevolg maar kan een invloed hebben op de marktstructuur, in die zin dat ze kan leiden tot een daling van het aantal ondernemingen. Wanneer meer exploitanten actief worden op de markt, gaan schaalvoordelen verloren. Grote exploitanten van sleepactiviteiten kunnen profijt trekken van de wetgevende optie en hun activiteiten uitbreiden ten koste van kleinere exploitanten, wat sociale kosten met zich meebrengt.

De mogelijke voordelen zijn lagere prijzen, innovatie en betere kwaliteit van de dienstverlening.

Een wetgevende optie kan dan wel tot lagere prijzen leiden, ze kan ook extra kosten met zich meebrengen voor gevestigde en nieuwe marktdeelnemers. Dezelfde voordelen kunnen ook worden bereikt via interpretatieve zachte wetgeving.

3.3 Vastmeren

De aanbestedingskosten van de wetgevende optie zullen waarschijnlijk laag zijn. Nieuwe marktdeelnemers hebben een invloed op de arbeidsintensiteit, met meer verliestijd en een daling van de kwaliteit en de veiligheid van de dienstverlening tot gevolg. Concurrentie zou komen van zelfafhandelaars.

Het belangrijkste voordeel van de toename van de concurrentie is een daling van de prijzen.

De wetgevende optie lijkt niet wenselijk; hetzelfde resultaat kan worden bereikt via interpretatieve zachte wetgeving.

3.4. Conclusie

De diensten van de Commissie moeten verduidelijken hoe de bestaande regelgeving, de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie en de mededelingen van de Commissie moeten worden toegepast op technisch-nautische diensten.

4. MILIEUKWESTIES

Havens kunnen gevestigd zijn in gebieden die bescherming genieten krachtens de milieuwetgeving. Wanneer bij het plannen van een haven geen rekening wordt gehouden met milieuvoorschriften, kan dit vertraging of zelfs schrapping van het project tot gevolg hebben.

De kosten van de naleving van milieuvoorschriften hangt af van het niveau van de naleving en van de grootte van de haven. Voor een grote haven kan dit tot een miljoen euro per jaar kosten. Certificering leidt tot betere milieubescherming en op middellange tot lange termijn tot besparingen die groter zijn dan de kosten van de certificering.

Sommige belanghebbenden beweerden dat er rechtsonzekerheid bestond omtrent de milieuregelgeving en dat de communautaire regelgeving niet in alle lidstaten op dezelfde wijze in nationale wetgeving was omgezet. Richtsnoeren voor de interpretatie van de milieuregelgeving kan leiden tot beter milieubeheer.

Een dergelijke zachte wetgevende oplossing is de beste keuze om vooruitgang te boeken op het gebied van de milieuvoorschriften en om de havenautoriteiten te helpen bij het interpreteren van de regelgeving.

De diensten van de Commissie bevelen aan richtsnoeren op te stellen voor de toepassing van de communautaire milieuregelgeving bij de ontwikkeling van havens.

5. RUIMTELIJKE ORDENING

De vervoersstromen in de EU kunnen irrationeel lijken. Goederen worden vaak naar de eindgebruiker vervoerd via havens ver weg, terwijl er ook dichterbijgelegen havens zijn.

De kosten van de maritieme routes van het Verre Oosten naar Noord-Europese havens, die momenteel de voorkeur genieten, en, bij wijze van alternatief, naar mediterrane havens dichter bij de eindbestemming van de goederen, moeten worden berekend. Het is mogelijk alternatieve scenario's op te stellen, met minder vervoerskosten, externe kosten en tijdsgerelateerde kosten. Dit betekent dat een uitgebreide effectbeoordeling moet worden opgesteld bij de ontwikkeling van belangrijke havens. Om inefficiënte hinterlandverbindingen te verbeteren zijn aanzienlijke investeringen in infrastructuur nodig.

De diensten van de Commissie raden aan om in deze fase niets te ondernemen en deze kwestie over te laten aan de nationale en regionale instanties.

In de tussentijdse evaluatie van de TEN-V in 2010 zullen de hinterlandverbindingen van havens en hun gevolgen voor de verkeersstromen worden beoordeeld.

6. FINANCIËLE AUTONOMIE, TRANSPARANTIE EN TARIEVEN

6.1. Financiële autonomie en tarieven

De diensten van de Commissie raden aan niets te ondernemen en deze kwestie over te laten aan de bevoegde nationale instanties. Zij wijzen echter op de behoefte aan meer duidelijkheid omtrent de samenstelling van haventarieven en aan een transparanter verband tussen deze tarieven en de onderliggende kosten.

6.2. Transparantie

De wetgevende optie betekent dat voortaan ook 42 havens met een jaaromzet van ≥ 20 miljoen euro maar < 40 miljoen euro en 260 havens met een jaaromzet van < 20 miljoen euro onder Richtlijn 2006/111 zouden vallen. De richtlijn is al van toepassing op havens met een jaaromzet ≥ 40 miljoen euro; voor deze havens verandert er dus niets.

Transparantie op het gebied van de overheidsfinanciering en de prijsstelling in de communautaire havensector is van essentieel belang om gelijke kansen te scheppen voor alle havens. Dit is een cruciaal element voor de toepassing van de bepalingen inzake overheidssteun. Transparantie van het boekhoudsysteem betekent ook transparantie van de havengelden.

De diensten van de Commissie raden aan de wetgevende optie te kiezen om gelijke kansen te scheppen voor alle havens.

Ook op het gebied van overheidsfinanciering is het noodzakelijk gelijke kansen te scheppen voor alle havens. De Commissie zal eveneens de zachte wetgevende aanpak hanteren en richtsnoeren inzake overheidssteun aan havens opstellen.

7. HET IMAGO VAN DE HAVENS

Het imago van de Europese havens bij het grote publiek is vaak niet goed genoeg.

Het promoten van dit imago wordt veelal overgelaten aan de havens zelf, de regio's en de lidstaten. De diensten van de Commissie zullen samenwerkingsvormen bestuderen, met name wat de milieu- en veiligheidsaspecten betreft.

DEEL 5: SAMENVATTING VAN DE DOELSTELLINGEN EN EFFECTEN, GEKOZEN OPTIES EN TOEGEVOEGDE WAARDE VOOR DE EU

5.1. Samenvattende tabel

Doelstellingen en effecten | Optie 1 | Optie 2 | Optie 3 |

Beschrijving van de optie | Niets ondernemen | Wetgevende optie | Zachte wetgeving |

Effect op de beleidsdoelstellingen inzake toegang voor nieuwe marktdeelnemers |

Concessies | - | + | ++ |

Werkzaamheden in havens | - | 0 | ++ |

Technisch-nautische diensten | - | + | + |

Economisch effect |

Milieukwesties | -- | + | ++ |

Ruimtelijke ordening | 0 | n/a | + |

Financiële transparantie, autonomie en tarieven | -- | ++ | ++ |

Effect op andere relevante communautaire beleidsgebieden |

Milieu | - | + | ++ |

Sociaal | - | + | ++ |

++ = Zeer positief effect

+ = Positief effect

0 = Positief noch negatief/geen verandering t.o.v. de huidige situatie/onduidelijk op dit ogenblik

− = Negatief effect

−− = Zeer negatief effect

n/a = Niet van toepassing

5.2. Aanbevolen opties

1. Interpreteren hoe de bestaande regelgeving, jurisprudentie en mededelingen moeten worden toegepast op havenconcessies en technisch-nautische diensten.

2. De sociale dialoog over havens stimuleren. Een wederzijds erkend kader inzake de opleiding van havenarbeiders voorstellen. Toezicht houden op de naleving van de gezondheids- en veiligheidsregels in havens.

3. De toepassing van Richtlijn 2006/111 uitbreiden tot alle havens.

4. Richtsnoeren voor de interpretatie van milieuwetgeving opstellen.

5. De hinterlandverbindingen van havens en hun gevolgen voor de verkeersstromen evalueren.

6. Nagaan hoe het imago van de havens kan worden verbeterd.

5.3. Toegevoegde waarde voor de EU

In de mededeling wordt een geïntegreerde benadering voorgesteld van alle uitdagingen waarmee de EU-havens worden geconfronteerd.

DEEL 6: TOEZICHT EN EVALUATIE

In de mededelingen worden acties op EU-niveau geïdentificeerd, die moeten leiden tot een coherente reeks maatregelen voor diverse beleidsgebieden. Eén oplossing voor alle problemen waarmee havens worden geconfronteerd, bestaat niet. Dit vergt een combinatie van maatregelen.

DEEL 7: TOEZICHT EN EVALUATIE

In de Mededeling inzake een Europees havenbeleid worden de acties uiteengezet die de Commissie in 2008 en 2009 zal ondernemen op de verschillende beleidsgebieden die betrekking hebben op havens.[pic][pic][pic]