52006SC1443

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 14.11.2006

SEC(2006) 1443 definitief

Aanbeveling voor een

BESCHIKKING VAN DE RAAD

waarbij overeenkomstig artikel 104, lid 8, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap wordt vastgesteld dat de maatregelen die Polen in reactie op de aanbeveling van de Raad op grond van artikel 104, lid 7, van het Verdrag heeft genomen, ontoereikend blijken te zijn

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

1. Achtergrond: de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Polen

De buitensporigtekortprocedure (BTP) is geregeld bij artikel 104 van het Verdrag en bij Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997[1] over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten, die deel uitmaakt van het stabiliteits- en groeipact.

Op basis van haar economische voorjaarsprognoses 2004[2], die uitwezen dat het Poolse tekort in 2003 4,1% van het BBP had belopen[3], heeft de Commissie op 12 mei 2004 overeenkomstig artikel 104, lid 3, van het Verdrag de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Polen ingeleid[4]. In mei 2004 heeft Polen zijn convergentieprogramma ingediend en op 5 juli 2004 heeft de Raad, op aanbeveling van de Commissie, advies daarover uitgebracht[5]. Op dezelfde datum besloot de Raad op aanbeveling van de Commissie overeenkomstig artikel 104, lid 6, dat in Polen een buitensporig tekort bestond en richtte hij derhalve overeenkomstig artikel 104, lid 7, een aanbeveling tot de Poolse autoriteiten om deze situatie te verhelpen[6]. In zijn aanbeveling vraagt de Raad "dat de Poolse autoriteiten zo spoedig mogelijk een einde maken aan de thans bestaande buitensporigtekortsituatie" en "binnen een middellange-termijnkader maatregelen treffen om het beoogde doel te bereiken, dat wil zeggen het tekort in 2007 op geloofwaardige en duurzame wijze terug te dringen tot onder de 3% van het BBP, overeenkomstig het traject voor tekortreductie dat in het advies van de Raad van 5 juli 2004 over het in mei 2004 ingediende convergentieprogramma is aangegeven" , waarbij de jaarlijkse streefcijfers de volgende zijn: "5,7% van het BBP in 2004, 4,2% van het BBP in 2005, 3,3% van het BBP in 2006 en 1,5% van het BBP in 2007" . De Raad stelde 5 november 2004 vast als uiterste datum voor het ondernemen van doeltreffende stappen "ten aanzien van de maatregelen die zijn gepland om het voor 2005 vastgestelde streefcijfer voor het tekort te halen" . Tevens werd Polen aanbevolen "eventuele extra opbrengsten te besteden aan vermindering van het overheidstekort" . Daarnaast verzocht de Raad de Poolse autoriteiten "ervoor te zorgen dat de groei van de schuldquote een halt wordt toegeroepen" .

2. Overheidsgegevens in het kader van de buitensporigtekortprocedure en hervormingen van het pensioenstelsel

Overeenkomstig het Eurostatbesluit van 2 maart 2004 over de sectorale indeling van pensioenregelingen mogen op kapitaaldekking berustende toegezegde-bijdragenregelingen niet bij de socialezekerheidsregelingen worden ingedeeld, en mogen zij dus niet als een onderdeel van de overheidssector worden beschouwd. Het betrof een kaderbesluit waarover eerst bilaterale besprekingen met de lidstaten moesten worden gevoerd voordat het kon worden geïmplementeerd.

Tijdens de naar aanleiding van het besluit gevoerde besprekingen erkende Eurostat dat “ sommige lidstaten eventueel een overgangsperiode nodig konden hebben om dit besluit toe te passen en om verstoringen bij het voeren van hun begrotingsbeleid te vermijden” [7]. De door Eurostat vastgestelde overgangsperiode van 3 jaar zal aflopen bij de eerste begrotingskennisgeving van 2007, die vóór 1 april 2007 moet plaatsvinden.

Polen maakt momenteel gebruik van deze overgangsperiode voor de pensioenhervorming die het land in 1999 heeft doorgevoerd. Sociale bijdragen en andere ontvangsten (en uitgaven) uit hoofde van op kapitaaldekking berustende toegezegde-bijdragenregelingen worden derhalve als overheidsontvangsten (en –uitgaven) geboekt, hetgeen tot gevolg heeft dat het tekortcijfer en de schuldquote iets lager uitvallen dan anders het geval zou zijn. Bij het verstrijken van de overgangsperiode zal alleen de definitie waarin de kosten van de pensioenhervorming zijn inbegrepen, geldig zijn.

Ongeveer 20% van de ontvangsten uit hoofde van pensioenbijdragen is van het omslagstelsel naar de op kapitaaldekking berustende toegezegde-bijdragenregelingen gekanaliseerd. Hoewel deze hervorming aan de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn ten goede komt, zal zij op korte termijn een negatief effect op de begroting sorteren. Afgaande op recente gegevens zouden de jaarlijkse kosten van de hervorming in 2006 en 2007 ongeveer 2% van het BBP vertegenwoordigen.

In het kader van het op 5 juli 2004 door de Raad onderschreven pad voor tekortreductie is geen rekening gehouden met de kosten van de pensioenhervorming die Polen in 1999 heeft doorgevoerd. Toen de Raad het eerste Poolse convergentieprogramma heeft geëvalueerd (5 juli 2004), werden de jaarlijkse kosten van de Poolse pensioenhervorming op 1,6% van het BBP geraamd. In zijn advies over het programma heeft de Raad dan ook aangegeven dat "het tekort waarschijnlijk met circa 1,6 procentpunt van het BBP naar boven [zal] moeten worden bijgesteld" . Gezien de tekortdoelstelling van 1,5% van het BBP voor 2007 en rekening houdend met de negatieve risico's die aan de strategie ter consolidering van de begroting verbonden waren, concludeerde de Raad in zijn advies dat "de budgettaire opstelling in het programma wellicht niet toereikend [is] om het tekort in de loop van de programmaperiode [d.w.z. tegen 2007] tot onder 3% van het BBP terug te dringen" .

3. Ontwikkelingen tot 2005

Na het verstrijken van de uiterste datum van 5 november 2004 die in de aanbeveling van de Raad van 5 juli 2004 was vastgesteld, concludeerde de Commissie in haar mededeling aan de Raad van 14 december 2004 dat er in het licht van de tekortdoelstelling van 2005 geen verdere stappen in het kader van de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Polen meer behoefden te worden ondernomen[8].

Op 17 februari 2005 heeft de Raad op aanbeveling van de Commissie advies[9] uitgebracht over het in november 2004 ingediende geactualiseerde convergentieprogramma van Polen. In de actualisering werd de tekortdoelstelling voor 2007 opwaarts herzien, omdat werd uitgegaan van een geleidelijke vermindering van het overheidstekort van 5,4% van het BBP in 2004 tot 2,2% van het BBP in 2007 (het voordien voor 2007 gehanteerde streefcijfer was 1,5% van het BBP). Deze opwaartse herziening vond plaats in weerwil van een aanhoudend krachtige groei (die in het programma op gemiddeld ruim 5% per jaar werd geschat), terwijl de feitelijke tekorten/tekortprognoses voor de jaren 2004, 2005 en 2006 allemaal in neerwaartse zin werden bijgesteld. De Raad wees in zijn advies op de negatieve risico's die aan de consolidatiestrategie verbonden waren en waarschuwde ervoor dat "het niveau van het jaarlijkse tekort met ongeveer 1,5 procentpunt opwaarts [zal] moeten worden aangepast. Deze aanpassing betekent dat op basis van de actualisering en zonder extra bezuinigingsmaatregelen Polen niet in staat zal zijn het tekort tegen het laatste jaar van het programma tot onder 3% van het BBP terug te dringen" , aangezien de tekortdoelstelling voor 2007 met inbegrip van de kosten van de pensioenhervorming ongeveer 3,7% van het BBP zou belopen. Voorts constateerde de Raad dat het risico dat de in het plan tot consolidering van de begroting vervatte maatregelen met vertraging of onvolledig worden uitgevoerd, al werd bewaarheid. De Raad verzocht Polen dan ook onder meer de aanpassing van de begroting na 2005 te intensiveren en de tekortdoelstelling voor 2007 te verlagen. In realiteit werd slechts een klein aantal maatregelen uitgevoerd. Dit neemt niet weg dat het feitelijke begrotingstekort voor 2005 met 2,5% van het BBP beter uitviel dan verwacht.

4. Ontwikkelingen in 2006 en vooruitzichten voor 2007

Ondanks het in het advies van de Raad van 17 februari 2005 geformuleerde verzoek werd er in het geactualiseerde convergentieprogramma van januari 2006 slechts naar gestreefd het overheidstekort in een langzaam tempo (namelijk met gemiddeld circa 0,3% van het BBP per jaar in de periode 2006-2008) terug te dringen, zodat pas aan het einde van de legislatuur (d.w.z. eind 2009) aan het convergentiecriterium op begrotingsgebied zou worden voldaan. Daar komt nog bij dat in het programma de feitelijke tekorten en tekortprognoses voor de jaren 2004, 2005 en 2006 wederom in neerwaartse zin waren bijgesteld, terwijl de tekortdoelstelling van 2,2% van het BBP voor 2007 (exclusief de kosten van de pensioenhervorming) werd gehandhaafd. Bovendien werden de kosten van de pensioenhervorming in het programma opwaarts herzien, namelijk met 0,4% van het BBP. Inclusief de kosten van de pensioenhervorming is de tekortdoelstelling voor 2007 derhalve hoger dan in de vorige actualisering (4,1% van het BBP tegen 3,7% van het BBP), aangezien een herschatting van de kosten van de pensioenhervorming heeft uitgewezen dat deze in 2007 vermoedelijk op 1,9% van het BBP zullen uitkomen.

Op aanbeveling van de Commissie heeft de Raad op 14 maart 2006 advies uitgebracht over het geactualiseerde convergentieprogramma van januari 2006. In dit advies heeft de Raad gewezen op de diverse risico's die aan de strategie ter consolidering van de begroting verbonden zijn, zoals onder meer de relatief hoge groeiprognoses voor het laatste jaar van de programmaperiode (2008), de vrij optimistische veronderstellingen met betrekking tot belastingelasticiteiten en mogelijke problemen om de uitgaven te beheersen als gevolg van de sociale druk om de uitgaven te verhogen. De Raad constateerde dat "met het convergentieprogramma enige vooruitgang, maar geen effectieve correctie van het buitensporige tekort in 2007 wordt beoogd (…) en dat de Commissie voornemens is om verdere stappen in het kader van de buitensporigtekortprocedure aan te bevelen, zoals het stabiliteits- en groeipact voorschrijft" . Voorts merkte de Raad op dat het de bedoeling was dat het structurele saldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen, dat door de diensten van de Commissie op basis van de in het programma vervatte gegevens volgens de algemeen aanvaarde methode wordt berekend) gedurende de programmaperiode met gemiddeld ¼% van het BBP per jaar zou verbeteren.

In de ontwerpbegroting voor 2007 (die op 27 september 2006 is aangenomen) wordt het overheidstekort voor 2006 (exclusief de kosten van de pensioenhervorming) op 2,1% van het BBP geraamd, terwijl in het geactualiseerde convergentieprogramma van januari 2006 een streefcijfer van 2,6% van het BBP werd gehanteerd (en aan de aanbeveling die de Raad in juli 2004 overeenkomstig artikel 104, lid 7, had gedaan, een doelstelling van 3,3% ten grondslag lag). Dat het feitelijke tekort gunstiger uitviel, was toe te schrijven aan hogere ontvangsten (met name uit hoofde van de personenbelasting) als gevolg van de hoger dan verwachte groei, alsook aan een beperktere uitgavenstijging, en met name lager dan geplande overheidsinvesteringen. In de ontwerpbegroting voor 2007 hanteert de Poolse regering de volgende tekortdoelstellingen voor de komende jaren: 1,7% in 2007, 1,2% in 2008 en 0,5% in 2009.

De herziene tekortdoelstelling voor 2007 (exclusief de kosten van de pensioenhervorming) ligt met 1,7% van het BBP weliswaar dichter in de buurt van, maar is toch nog hoger dan het oorspronkelijke streefcijfer van 1,5% van het BBP dat in de aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 7, was vastgesteld. Volgens de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie zal het tekort (exclusief de kosten van de pensioenhervorming) in 2007 evenwel op 2% van het BBP uitkomen. Dit is terug te voeren op voorzichtiger inkomstenprognoses van de diensten van de Commissie, vooral wat de directe belastingen betreft (nominale inkomstenstijging met 9,7%, ondanks de geplande indexering van de belastingschalen en de voorgenomen invoering van belastingaftrekken voor gezinnen, tegen een voorspelde nominale BBP-groei van 6,2%). Daarnaast zijn ook de feitelijke begrotingscijfers voor 2007 op het niveau van de lokale overheden met onzekerheid omgeven. Tenslotte zullen de sociale uitgaven naar alle waarschijnlijkheid hoger uitvallen omdat de terzake aangenomen wetgeving niet volledig strookt met de ontwerpbegroting voor 2007.

Begrotingsontwikkelingen 2005-2008

% van het BBP, tenzij anders aangegeven | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Kosten van de pensioenhervorming(2) | 1,9 | 2,0 | 2,0 | 2,0 | 2,0 | 2,1 | 2,1 |

Overheidssaldo incl. Eurostatbesluit | −4,4 | −4,2 | −4,1 | −4,0 | −3,7 | −3,9 | −3,3 |

Primair saldo | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,4 | 0,8 | 0,6 | 1,3 |

Structureel saldo(1) | −2,3 | −2,3 | n.b. | −2,1 | n.b. | −1,8 | n.b. |

Structureel primair saldo(1) | 0,2 | 0,1 | n.b. | 0,3 | n.b. | 0,6 | n.b. |

Bruto overheidsschuld | 42,0 | 42,4 | 42.4 | 43,1 | 43.1 | 42,7 | 42.7 |

Pm Reële BBP-groei (%) | 3,5 | 5,2 | 5.2 | 4,7 | 4.6 | 4,8 | 4.8 |

Pm Output gap | −0,3 | 0,4 | n.b. | 0,3 | n.b. | 0,1 | n.b. |

(1) Conjunctuurgezuiverd saldo, ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen (nihil in het geval van Polen) (2) De kosten van de pensioenhervorming zijn gelijk aan het verschil tussen i) het overheidstekort berekend volgens de regels van het ESR 95 en het Eurostatbesluit van 2 maart 2004, en ii) een alternatief overheidstekort berekend alsof de pensioenregeling bij de overheidssector ingedeeld blijft. (3) Uitgaande van de veronderstelling dat het beleid ongewijzigd blijft. Bronnen: najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie (COM) en begroting 2007 van het ministerie van Financiën (MF). |

5. Conclusies

Uit de bovenstaande beoordeling kunnen de volgende conclusies worden getrokken:

- de tekortdoelstelling voor 2007 (1,7% van het BBP exclusief de kosten van de pensioenhervorming) is hoger dan die welke de Raad in juli 2004 heeft onderschreven (1,5% van het BBP), ondanks het feit dat de feitelijke begrotingssaldi in de jaren 2004, 2005 en 2006 veel beter zijn uitgevallen dan verwacht;

- in de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie wordt voorspeld dat het tekort voor 2007 2,0% van het BBP zal bedragen, wat 0,3% van het BBP meer is dan het streefcijfer dat door de Poolse autoriteiten wordt gehanteerd;

- in 2007 zal de overgangsperiode voor de toepassing van het Eurostatbesluit van 2 maart 2004 betreffende de indeling van pensioenregelingen verstrijken en zullen op kapitaaldekking berustende toegezegde-bijdragenregelingen niet meer bij de overheidssector worden ingedeeld. Dit zal tot een opwaartse herziening van de Poolse tekortreeksen leiden. De tekortdoelstelling van 1,7% van het BBP voor 2007 (exclusief de kosten van de pensioenhervorming) zal dan ongeveer 3,7% van het BBP (inclusief de kosten van de pensioenhervorming) bedragen. Volgens de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie zou het overheidstekort (inclusief de kosten van de pensioenhervorming) 4% van het BBP belopen;

- indien rekening wordt gehouden met het in de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie aangestipte risico dat het feitelijke tekort in 2007 hoger zal uitkomen dan verwacht, dan zal het tekortcijfer ruim boven de referentiewaarde van 3% van het BBP liggen en kan het derhalve niet worden bestempeld als zijnde in overeenstemming met de aanbeveling van de Raad om het buitensporige tekort uiterlijk in 2007 te verhelpen.

In het licht van deze bevindingen is de Commissie van oordeel dat de begrotingssituatie in Polen weliswaar is verbeterd, maar dat de maatregelen die de Poolse autoriteiten hebben genomen in reactie op de aanbeveling die de Raad in juli 2004 overeenkomstig artikel 104, lid 7, heeft gedaan, ontoereikend blijken te zijn om het buitensporig overheidstekort tegen 2007 te verhelpen. Zij beveelt de Raad derhalve op grond van artikel 104, lid 8[10], aan dienovereenkomstig te besluiten.

Streefcijfers voor het overheidssaldo, feitelijk overheidssaldo en kosten van de pensioenhervorming (% van het BBP)

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

CP mei 2004 | Exclusief KPH | –5,7 | –4,2 | –3,3 | –1,5 | n.b. |

Geraamde KPH | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | n.b. |

Inclusief KPH* | –7,3 | –5,8 | –4,9 | –3,1 | n.b. |

CP nov. 2004 | Exclusief KPH | –5,4 | –3,9 | –3,2 | –2,2 | n.b. |

Geraamde KPH | 1,5 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | n.b. |

Inclusief KPH* | –6,9 | –5,4 | –4,7 | –3,7 | n.b. |

CP jan. 2006 | Exclusief KPH | –3,8 | –2,9 | –2,6 | –2,2 | –1,9 |

Geraamde KPH | 1,8 | 1,8 | 2,0 | 1,9 | 1,8 |

Inclusief KPH* | –5,6 | –4,7 | –4,6 | –4,1 | –3,7 |

BK okt. 2006 | Exclusief KPH | –3,9 | –2,5 | –2,1 | –1,7 | –1,2 |

en ontwerp- | Geraamde KPH | 1,8 | 1,9 | 2,0 | 2,0 | 2,1 |

begroting 2007 | Inclusief KPH* | –5,7 | –4,4 | –4,1 | –3,7 | –3,3 |

KPH = kosten van de pensioenhervorming; CP = convergentieprogramma; BK = begrotingskennisgeving. * Vanaf het voorjaar 2007 toepasselijke definitie van het overheidssaldo. |

Aanbeveling voor een

BESCHIKKING VAN DE RAAD

waarbij overeenkomstig artikel 104, lid 8, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap wordt vastgesteld dat de maatregelen die Polen in reactie op de aanbeveling van de Raad op grond van artikel 104, lid 7, van het Verdrag heeft genomen, ontoereikend blijken te zijn

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 104, lid 8,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Overwegende hetgeen volgt:

(1) Overeenkomstig artikel 104 van het Verdrag dienen de lidstaten buitensporige overheidstekorten te vermijden.

(2) Het stabiliteits- en groeipact is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke openbare financiën als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren. Het stabiliteits- en groeipact omvat onder meer Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten[11], die is aangenomen om een snelle correctie van buitensporige overheidstekorten te bevorderen.

(3) In de resolutie van de Europese Raad van Amsterdam van 17 juni 1997 betreffende het stabiliteits- en groeipact[12] worden alle partijen, te weten de lidstaten, de Raad en de Commissie, dringend verzocht om het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact strikt en tijdig ten uitvoer te leggen.

(4) Overeenkomstig het Eurostatbesluit van 2 maart 2004 over de sectorale indeling van pensioenregelingen[13] mag een op kapitaaldekking berustende toegezegde-bijdragenregeling niet bij de socialezekerheidsregelingen worden ingedeeld. Een dergelijke regeling mag derhalve niet als een onderdeel van de overheidssector worden beschouwd. Het betrof een kaderbesluit waarover eerst bilaterale besprekingen met de lidstaten moesten worden gevoerd voordat het kon worden geïmplementeerd. Tijdens deze besprekingen erkende Eurostat dat “sommige lidstaten eventueel een overgangsperiode nodig konden hebben om dit besluit toe te passen en om verstoringen bij het voeren van hun begrotingsbeleid te vermijden”[14]. Deze door Eurostat toegestane overgangsperiode zal aflopen bij de eerste begrotingskennisgeving van 2007, die vóór 1 april 2007 moet plaatsvinden. Polen heeft besloten van deze overgangsperiode gebruik te maken. Sociale bijdragen en andere ontvangsten (en uitgaven) uit hoofde van op kapitaaldekking berustende toegezegde-bijdragenregelingen worden derhalve als overheidsontvangsten (en –uitgaven) geboekt, hetgeen tot gevolg heeft dat het tekortcijfer en de schuldquote lager uitvallen dan anders het geval zou zijn.

(5) Bij Beschikking 2005/183/EG van de Raad van 5 juli 2004[15] is overeenkomstig artikel 104, lid 6, van het Verdrag vastgesteld dat er in Polen een buitensporig tekort bestaat.

(6) Overeenkomstig artikel 104, lid 7, van het EG-Verdrag en artikel 3, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97 richtte de Raad op 5 juli 2004 tevens een aanbeveling aan de Poolse autoriteiten met het verzoek zo spoedig mogelijk een einde te maken aan de bestaande buitensporigtekortsituatie en binnen een middellange-termijnkader maatregelen te nemen om het tekort in 2007 op geloofwaardige en duurzame wijze tot onder de 3% van het BBP terug te dringen overeenkomstig het traject voor tekortreductie dat in het in mei 2004 door de autoriteiten ingediende en in het advies van de Raad van 5 juli 2004 goedgekeurde convergentieprogramma was aangegeven, waarbij de jaarlijkse streefcijfers de volgende waren: 5,7% van het BBP in 2004, 4,2% van het BBP in 2005, 3,3% van het BBP in 2006 en 1,5% van het BBP in 2007. De Raad stelde 5 november 2004 vast als uiterste datum voor het ondernemen van doeltreffende stappen "ten aanzien van de maatregelen die zijn gepland om het voor 2005 vastgestelde streefcijfer voor het tekort te halen".

(7) In het kader van het op 5 juli 2004 door de Raad onderschreven pad voor tekortreductie is geen rekening gehouden met de kosten van de pensioenhervorming die in 1999 is doorgevoerd. Ongeveer 20% van de ontvangsten uit hoofde van pensioenbijdragen is van het omslagstelsel naar de op kapitaaldekking berustende toegezegde-bijdragenregelingen gekanaliseerd. Toen de aanbeveling overeenkomstig artikel 104, lid 7, werd aangenomen, hield de Raad uitdrukkelijk rekening met het feit dat de tekortdoelstellingen opwaarts zouden moeten worden herzien, waarbij de jaarlijkse kosten van de Poolse pensioenhervorming op circa 1½% van het BBP werden geraamd. In het licht hiervan en rekening houdend met de negatieve risico's die aan de strategie ter consolidering van de begroting verbonden waren, wees de Raad er in zijn advies over het convergentieprogramma van mei 2004 op dat "de budgettaire opstelling in het programma wellicht niet toereikend [is] om het tekort in de loop van de programmaperiode [d.w.z. tegen 2007] tot onder 3% van het BBP terug te dringen".

(8) Na het verstrijken van de uiterste datum van 5 november 2004 die in de aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 7, was vastgesteld, concludeerde de Commissie in haar mededeling aan de Raad van 14 december 2004 dat er geen verdere stappen in het kader van de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Polen meer behoefden te worden ondernomen, aangezien de Poolse regering doeltreffende stappen had ondernomen ten aanzien van de maatregelen die waren gepland om het voor 2005 vastgestelde streefcijfer voor het tekort te halen[16].

(9) Op 17 februari 2005 heeft de Raad advies uitgebracht over het in november 2004 ingediende geactualiseerde convergentieprogramma van Polen. In de actualisering werd de tekortdoelstelling voor 2007 opwaarts herzien tot 2,2% van het BBP (tegen 1,5% in het convergentieprogramma van mei 2004), hetgeen neerkomt op een streefcijfer van ongeveer 3,7% van het BBP indien met de kosten van de pensioenhervorming rekening wordt gehouden. Deze opwaartse herziening vond plaats in weerwil van een aanhoudend krachtige groei (die in het programma op gemiddeld ruim 5% per jaar werd geschat), terwijl de feitelijke tekorten/tekortprognoses voor de jaren 2004, 2005 en 2006 allemaal in neerwaartse zin werden bijgesteld. De Raad merkte op dat het risico bestond dat de budgettaire aanpassingsmaatregelen met vertraging of onvolledig zouden worden uitgevoerd. Verwijzend naar de negatieve risico's die aan de strategie ter consolidering van de begroting waren verbonden, verzocht de Raad Polen onder meer de aanpassing van de begroting na 2005 te intensiveren en de tekortdoelstelling voor 2007 te verlagen. In realiteit werd slechts een klein aantal maatregelen uitgevoerd. Dit neemt niet weg dat het feitelijke begrotingstekort voor 2005 met 2,5% van het BBP beter uitviel dan verwacht.

(10) Op 14 maart 2006 heeft de Raad advies uitgebracht over het in januari 2006 ingediende geactualiseerde convergentieprogramma van Polen. In de actualisering werd ernaar gestreefd het overheidstekort in een langzaam tempo (namelijk met gemiddeld circa 0,3% van het BBP per jaar in de periode 2006-2008) terug te dringen, zodat aan het einde van de legislatuur (d.w.z. eind 2009) aan het convergentiecriterium op begrotingsgebied zou worden voldaan. Daar komt nog bij dat in het programma de feitelijke tekorten en tekortprognoses voor de jaren 2004, 2005 en 2006 wederom in neerwaartse zin waren herzien, terwijl de tekortdoelstelling van 2,2% van het BBP voor 2007 (exclusief de kosten van de pensioenhervorming) werd gehandhaafd. Gezien de opwaartse bijstelling van de kosten van de pensioenhervorming was de tekortdoelstelling voor 2007 met inbegrip van deze kosten 0,4 procentpunt van het BBP hoger dan in de vorige actualisering (4,1% van het BBP, tegen 3,7% van het BBP). De Raad heeft gewezen op de diverse risico's die aan de strategie ter consolidering van de begroting verbonden waren, zoals onder meer de relatief hoge groeiprognoses voor het laatste jaar van de programmaperiode (2008), de vrij optimistische veronderstellingen met betrekking tot belastingelasticiteiten en mogelijke problemen om de uitgaven te beheersen als gevolg van de sociale druk om de uitgaven te verhogen. De Raad concludeerde dat "met het convergentieprogramma enige vooruitgang, maar geen effectieve correctie van het buitensporige tekort in 2007 wordt beoogd (…)". Voorts merkte de Raad op dat het de bedoeling was dat het structurele saldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen, dat door de diensten van de Commissie op basis van de in het programma vervatte gegevens volgens de algemeen aanvaarde methode wordt berekend) gedurende de programmaperiode met gemiddeld ¼% van het BBP per jaar zou verbeteren.

(11) In de ontwerpbegroting voor 2007, die op 27 september 2006 is aangenomen, wordt het tekort voor 2006 (exclusief de kosten van de pensioenhervorming) op 2,1% van het BBP geraamd, terwijl in het geactualiseerde convergentieprogramma van januari 2006 een streefcijfer van 2,6% van het BBP werd gehanteerd (en aan de aanbeveling die de Raad in juli 2004 overeenkomstig artikel 104, lid 7, had gedaan, een doelstelling van 3,3% ten grondslag lag). Dat het feitelijke tekort gunstiger uitviel, was toe te schrijven aan hogere ontvangsten (met name uit hoofde van de personenbelasting) als gevolg van de hoger dan verwachte groei, alsook aan een beperktere uitgavenstijging, en met name lager dan geplande overheidsinvesteringen. In de ontwerpbegroting voor 2007 worden de volgende tekortdoelstellingen voor de komende jaren gehanteerd: 1,7% in 2007, 1,2% in 2008 en 0,5% in 2009.

(12) De beoordeling van de maatregelen die Polen in reactie op de aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 7, heeft genomen om het buitensporige tekort tegen 2007 te verhelpen, leidt tot de volgende conclusies:

- de in de ontwerpbegroting voor 2007 opgenomen herziene tekortdoelstelling voor 2007 van 1,7% van het BBP (exclusief de kosten van de pensioenhervorming) is hoger dan het streefcijfer van 1,5% van het BBP dat de Raad had onderschreven in zijn aanbeveling van 5 juli 2004 om het buitensporige tekort te verhelpen; de herziening van het tekort voor 2007 vond plaats tegen de achtergrond van veel lager uitvallende feitelijke tekorten in de periode 2004-2006 dan die waarvan in de aanbeveling werd uitgegaan;

- de overgangsperiode voor de toepassing van het Eurostatbesluit van 2 maart 2004 betreffende de indeling van op kapitaaldekking berustende pensioenregelingen zal aflopen bij de eerste kennisgeving in 2007, die vóór 1 april moet plaatsvinden. De inaanmerkingneming van de kosten van de pensioenhervorming resulteert in een tekortdoelstelling voor 2007 van circa 3,7% van het BBP;

- in de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie wordt voorspeld dat het tekort voor 2007 0,3% van het BBP hoger zal uitkomen dan het streefcijfer dat door de Poolse autoriteiten wordt gehanteerd; met name de opbrengsten van de directe belastingen zullen vermoedelijk lager uitvallen dan de autoriteiten verwachten, terwijl de sociale uitgaven en de overheidsinvesteringen waarschijnlijk hoger zullen uitkomen;

- dit leidt tot de conclusie dat het tekort voor 2007 ruim boven de referentiewaarde van 3% van het BBP zal uitkomen, hetgeen niet in overeenstemming is met de aanbeveling van de Raad om het buitensporige tekort uiterlijk in 2007 te verhelpen.

Overeenkomstig de resolutie van de Europese Raad van Amsterdam betreffende het stabiliteits- en groeipact heeft Polen ermee ingestemd de aanbeveling van de Raad van 5 juli 2004[17] openbaar te maken,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING VASTGESTELD:

Artikel 1

De maatregelen die Polen heeft genomen in reactie op de aanbeveling die de Raad op 5 juli 2004 overeenkomstig artikel 104, lid 7, van het Verdrag heeft gedaan, blijken ontoereikend te zijn om het buitensporige tekort binnen de in de aanbeveling vastgestelde uiterste termijn te verhelpen.

Artikel 2

Deze beschikking is gericht tot de Republiek Polen.

Gedaan te Brussel,

Voor de Raad

De Voorzitter

[1] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 6. Verordening gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1056/2005 (PB L 174 van 7.7.2005, blz. 5).

[2] In de economische voorjaarsprognoses 2004 van de Commissie was rekening gehouden met de gegevens die Polen in maart 2004 had meegedeeld.

[3] Inmiddels is het tekort voor 2003 volgens de gebruikelijke procedures herzien. Het thans gehanteerde cijfer is 4,7% van het BBP.

[4] Zie: http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/edp/edppl_en.htm.

[5] PB C 320 van 24.12.2004, blz. 15.

[6] Zie: http://register.consilium.eu.int/pdf/nl/04/st11/st11220.nl04.pdf.

[7] Zie Eurostat News Releases nr. 30/2004 van 2 maart 2004 en nr. 117/2004 van 23 september 2004, alsook Chapter I.1.3 – Classification of funded pension schemes and impact on government finance van het Handboek overheidstekort en overheidsschuld van Eurostat, Engelse versie beschikbaar op: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-BE-04-002/EN/KS-BE-04-002-EN.PDF.

[8] Mededeling van de Commissie aan de Raad: "The action taken by the Czech Republic, Cyprus, Malta, Poland and Slovakia in response to the Council recommendations under the excessive deficit procedure" , SEC(2004) 1630.

[9] PB C 136 van 3.6.2005, blz. 23.

[10] In artikel 104, lid 8, is bepaald dat wanneer de Raad vaststelt dat geen effectief gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die uit hoofde van artikel 104, lid 7, zijn gedaan, hij zijn aanbevelingen openbaar kan maken. Overeenkomstig de resolutie van de Europese Raad betreffende het stabiliteits- en groeipact (PB C 236 van 2.8.1997, blz. 1) had Polen er echter al in juli 2004 mee ingestemd de aanbeveling openbaar te maken (zie: http://register.consilium.eu.int/pdf/nl/04/st11/st11220.nl04.pdf).

[11] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 6. Verordening gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1056/2005 (PB L 174 van 7.7.2005, blz. 5).

[12] PB C 236 van 2.8.1997, blz. 1.

[13] Eurostat News Releases nr. 30/2004 van 2 maart 2004 en nr. 117/2004 van 23 september 2004, alsook Chapter I.1.3 – Classification of funded pension schemes and impact on government finance van het Handboek overheidstekort en overheidsschuld van Eurostat, Engelse versie beschikbaar op: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-BE-04-002/EN/KS-BE-04-002-EN.PDF.

[14] Ibidem.

[15] PB L 62 van 9.3.2005, blz. 18.

[16] Mededeling van de Commissie aan de Raad: "The action taken by the Czech Republic, Cyprus, Malta, Poland and Slovakia in response to the Council recommendations under the excessive deficit procedure" , SEC(2004) 1630.

[17] Zie: http://register.consilium.eu.int/pdf/nl/04/st11/st11220.nl04.pdf.