52006SC1106

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 20.9.2006

SEC(2006) 1106

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Document ter begeleiding van het Voorstel voor een Verordening van de Raad tot wijziging van de Verordeningen (EEG) nr. 404/93, (EG) nr. 1782/2003 en (EG) nr. 247/2006 wat de sector bananen betreft

NAAR EEN HERVORMING VAN DE STEUNREGELING VOOR DE EUROPESE BANANENPRODUCENTEN Samenvatting van de synthese van de effectbeoordeling {COM(2006) 489 definitief}{SEC(2006) 1107}

NAAR EEN HERVORMING VAN DE STEUNREGELING VOOR DE EUROPESE BANANENPRODUCENTEN Samenvatting van de synthese van de effectbeoordeling

WAAROM EEN HERVORMING?

Ongeveer 16% van de bananen op de communautaire markt is afkomstig uit drie ultraperifere gebieden van Europa: de Canarische Eilanden, de eilanden Martinique en Guadeloupe en het eiland Madeira.

De steunregeling voor de Europese bananenproducenten is ingesteld in 1993. Het ging er toen om het effect te compenseren van de samensmelting van 12 nationale regelingen. Sommige van die regelingen schermden de markt sterk af, terwijl andere op vrije toegang waren gebaseerd.

Aan de vooravond van een belangrijke wijziging van de invoerregeling per 1 januari 2006 en bij het naderen van beslismomenten die van invloed zouden zijn op de preferentiële markttoegang (die beslismomenten, namelijk de afronding van de Doha-handelsbesprekingen en de sluiting van economische partnerschapsovereenkomsten met ACS-landen, liggen nog steeds in de toekomst), is de Commissie plannen gaan maken om de steunregeling voor de producenten te herzien in de context van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) en van de vernieuwing van de POSEI-programma's. Die steunregeling is onmisbaar voor het voortbestaan van de interne productie van bananen, maar is een anachronisme geworden na de veranderingen die in het GLB en in de wijze van ondersteuning van de landbouw in het kader van de gemeenschappelijke marktordeningen zijn aangebracht:

- de automatische doorwerking van prijsschommelingen in het steunbedrag isoleert de producenten kunstmatig van de marktontwikkelingen en is in strijd met de nagestreefde marktgerichtheid; bovendien wordt het vooraf ramen van de begrotingsuitgaven erdoor bemoeilijkt;

- het feit dat de steun wordt toegekend voor de in de handel gebrachte hoeveelheden, wordt beschouwd als een rechtstreekse verstoring van de internationale handel;

- sinds enkele jaren leidt de wijze van berekening van de steun, die is gebaseerd op het verschil tussen forfaitaire referentie-inkomsten en de gemiddelde inkomsten van de producenten, tot verschillen in compensatie tussen de producenten in de verschillende gebieden.

UITGANGSPUNTEN VOOR DE HERVORMING

Bij de hervorming van de steunregeling moet rekening worden gehouden met de voor de doelstellingen van het hervormde GLB als leidraad gebruikte prioriteiten van de strategie voor duurzame ontwikkeling en de Lissabonstrategie van de EU, met de financiële vooruitzichten, met de in internationaal verband aangegane verbintenissen en, zoals bepaald in het Verdrag, met de specifieke beperkingen waarmee de ultraperifere gebieden te kampen hebben. Met inachtneming van dit alles moet ernaar worden gestreefd om door de hervorming van de steunregeling te zorgen voor:

- de continuïteit van de landbouwactiviteit als onderdeel van de duurzame ontwikkeling van de productiegebieden van bananen;

- de verenigbaarheid van de wijze van ondersteuning van de producenten met het hervormde GLB en met de in WTO-verband aangegane verbintenissen;

- stabiele en voorspelbare uitgaven voor de steunregeling;

- het behoud van een redelijke levensstandaard voor de producenten en het verhelpen van de ongelijkheid bij de steunverlening;

- de mogelijkheid de communautaire steun af te stemmen op de ontwikkelingsperspectieven voor de landbouw in elk productiegebied;

- vermindering van de milieudruk waarmee de productie van bananen gepaard gaat;

- een eenvoudiger beheer van de steunregeling voor de producenten en een betere controle van de uitgaven.

Opti ES EN REFERENTIESCENARIO'S

De drie opties die er bleken te zijn, werden geëvalueerd. De eerste optie is "ontkoppeling" , waarbij de compenserende steun net als bij het hervormde GLB wordt vervangen door ontkoppelde steun op basis van de in een referentieperiode verleende steun. De tweede optie staat bekend als het "memorandum" en is gebaseerd op het voorstel van de belangrijkste bananen producerende landen van Europa. Deze optie houdt in dat elk betrokken land over een vast totaalbedrag beschikt en dat steun wordt verleend op basis van de situatie in een referentieperiode, mits een deel van de productie in stand wordt gehouden. Bij de derde optie, "POSEI" genoemd, worden de financiële middelen voor de steunregeling overgeheveld naar de POSEI-programma's en worden de wijze van steunverlening en de aard van de steun decentraal bepaald naargelang van de specifieke kenmerken van elk productiegebied. Voor de continentale productiegebieden voorziet deze optie in integratie van de steun in de bedrijfstoeslagregeling (ontkoppelde steun). Het onderzoek van deze drie opties is aangevuld met een analyse van twee referentiescenario's: "status-quo" en "liberalisering" .

IMPACTS VAN DE HERVORMING

De impact die de verschillende hervormingsopties tegen 2009-2013 zouden hebben op de markt, lijkt beperkt. Wel zouden de opties een belangrijke economische en sociale impact hebben op de productiegebieden en zouden zij het evenwicht in bepaalde plattelandsgemeenten negatief beïnvloeden. De hervorming van de steunregeling zou geen rechtstreekse impact hebben op derde landen. Wat de milieu-impact van de verschillende opties zou zijn, is onzeker. Bij elk van die opties kan de milieu-impact van de productie van bananen worden verbeterd.

Economische impact

De opties hebben een rechtstreekse impact op de omvang van de interne productie . Bij ontkoppeling zou de productie tegen 2013 met meer dan 50% zijn afgenomen. Een deel van het inkomen zou zijn gegarandeerd ongeacht de productie en onder die omstandigheden zouden de producenten niet bereid zijn om de "verliezen" te dragen die zijn gemoeid met de productie van hoeveelheden die onder de marginale kostprijs worden verkocht. Zou worden gekozen voor het memorandum of voor POSEI , dan zou de productie zich op een veel hoger niveau handhaven. De ontkoppelde steun zou aantrekkelijk genoeg zijn om de producenten te doen besluiten de voor verkrijging ervan vereiste minimumhoeveelheid, namelijk 70% van hun vroegere productie, te koop aan te bieden. De ontwikkeling van de tariefbescherming lijkt niet van invloed te zullen zijn op de productie.

In alle gevallen zou de invoer toenemen. Een lager tarief zou dit bevorderen, maar ook de daling van de interne productie zou er een rol in spelen aangezien de weggevallen interne productie door invoer zou worden vervangen. Bij ontkoppeling zou de invoer met 12%-14% stijgen en in het geval van POSEI en van het memorandum zou dat met 8%-9% zijn. De opties lijken geen impact te hebben op de verdeling van de invoer over de verschillende typen landen van oorsprong, welke verdeling daarentegen wel rechtstreeks wordt beïnvloed door het beschermingsniveau.

De verschillende hervormingsopties zijn niet van invloed op de ontwikkeling van de invoerprijzen, die wel onmiddellijk reageren op de ontwikkeling van de invoer en van de tariefbescherming.

De verschillende hervormingsopties zijn evenmin van invloed op de ontwikkeling van het verbruik. De groei daarvan hangt samen met de prijsdaling die het gevolg is van een grotere invoer, en met de ontwikkeling van de bescherming aan de buitengrens.

Bij alle drie de opties zou er per definitie een vast budget zijn voor de steun. Voor elke optie zou het beschikbare jaarbedrag zijn gebaseerd op de steun die gemiddeld per jaar aan de bananenproducenten in de EU is verleend gedurende een voorbije referentieperiode van verscheidene jaren.

De hervormingsopties hebben ook een impact op de middelen waarvoor de douanerechten op invoer zorgen. Deze middelen stijgen naarmate meer interne productie wordt vervangen door invoer (ontkoppeling en POSEI / memorandum). Verlaging van het tarief doet ze dalen.

Regionale impact

De regionale impact van een inkrimping van de productie van bananen zou in verhouding staan tot het belang van deze teelt in de verschillende productiegebieden. Voortzetting van de productie lijkt cruciaal voor de landbouw van Martinique, tamelijk belangrijk voor die van de Canarische Eilanden en Guadeloupe en minder belangrijk voor die van Madeira.

De geraadpleegde deskundigen erkennen dat er door de kenmerken van deze gebieden slechts weinig diversificatiemogelijkheden binnen en buiten de landbouw zijn.

Zij wijzen ook op de indirecte impact van het vervoer van bananen naar het continent in de vorm van goedkoper zeevervoer voor de eilanden en op de betekenis van de bananenplantages voor het landschapsbehoud in regionale economieën met veel toeristische mogelijkheden.

Zij zijn het dan ook eens over de noodzaak om de landbouw geleidelijk te heroriënteren op de lokale markten en om plattelandsactiviteiten te ontwikkelen die de landbouwactiviteit aanvullen. Voor de uitvoering van deze gemeenschappelijke beginselen zou echter moeten worden gewerkt met doelstellingen en strategieën die verschillen naargelang van de mogelijkheden en de specifieke kenmerken van elk gebied.

Sociale impact

Voor de bananenteelt zijn veel agrarische arbeidskrachten nodig. Binnen eenzelfde productiegebied kan het aantal arbeidskrachten per hectare variëren. Zo is op de Canarische Eilanden 0,8 AJE/ha beschikbaar op de in vlak gebied gelegen zuidelijke plantages vergeleken met 1,4 AJE/ha op de noordelijke plantages, die op hellingen en geaccidenteerd terrein liggen.

In totaal is de sector bananen in de drie ultraperifere productiegebieden goed voor 30 000 voltijdbanen, inclusief de indirecte werkgelegenheid. Omdat sommige landbouwers meer dan één activiteit hebben en er in sommige gebieden meer dan één teelt wordt beoefend, komt dit in voltijdequivalenten uitgedrukte aantal in feite overeen met een veel groter aantal personen.

Achter dit totale aantal gaan bovendien verschillen schuil die bepalend zijn voor de impact van een eventuele inkrimping van de productie. Sommige bedrijven zijn gespecialiseerd en werken met betaalde arbeidskrachten, terwijl andere bedrijven bananen telen naast andere gewassen en vooral een beroep doen op gezinsarbeid.

De arbeidskrachten op de plantages zijn doorgaans laagopgeleid en soms tamelijk oud. Dit beperkt aanzienlijk de mogelijkheden tot omscholing voor werk in de dienstensector, die driekwart van de bedrijvigheid in de drie productiegebieden voor zijn rekening neemt.

Op middellange termijn zijn er naar het oordeel van de geraadpleegde deskundigen geen geloofwaardige mogelijkheden om de arbeidskrachten uit de sector bananen aan een andere baan te helpen. Elke inkrimping van de productie zou de reeds zeer slechte werkgelegenheidssituatie in de belangrijkste productiegebieden dus nog verergeren.

Derde landen

De hervorming van de steunregeling heeft geen rechtstreeks effect op de exportopbrengsten en de positie van de bananen producerende derde landen. Er is echter concurrentie voor het behoud van de marktaandelen die de ondernemingen ertoe aanspoort om hun marges te verkleinen en die op de arbeidsomstandigheden op sommige plantages een druk uitoefent die ook een gevaar zou kunnen betekenen voor de inspanningen voor milieubescherming. Om te voorkomen dat dit werkelijkheid wordt, stellen sommige geraadpleegde partijen voor 1) een deel van de door de verhoging van het douanerecht verkregen middelen te gebruiken om duurzamere productiemethoden te bevorderen en 2) een internationaal platform voor een dialoog tussen de actoren van de sector te financieren. Hoewel de stijging van de douane-inkomsten de mogelijkheid om dergelijke uitgaven te financieren technisch gesproken niet verruimt, zijn die voorstellen uit het gezichtspunt van de Europese belastingbetaler toch niet onlogisch.

Verscheidene terreinen zijn genoemd waarop de Europese bananenproducenten zouden kunnen samenwerken met hun collega's uit derde landen in dezelfde regio's. De coördinatie tussen het instrumentarium voor regionaal beleid en dat voor ontwikkeling blijft echter een probleem.

Milieu-impact

Momenteel is de productie van bananen gebaseerd op een smalle genetische basis die de bananenbomen erg kwetsbaar maakt. Door langdurig gebruik van chemische bestrijdingsmiddelen worden parasieten resistenter en zijn steeds meer behandelingen nodig. Dit betekent een bedreiging voor de gezondheid van het plantagepersoneel, voor de biodiversiteit en voor de bodem en het grondwater.

Dat in de Europese productiegebieden minder bestrijdingsmiddelen worden gebruikt, betekent nog niet dat deze gebieden geen problemen door chemische verontreiniging kennen. Op de Antillen is dankzij de invoering van geïntegreerde teeltsystemen het gebruik van bestrijdingsmiddelen in acht jaar tijd gehalveerd zonder dat de productie en de rentabiliteit zijn gedaald.

Op een hoorzitting over het milieu waaraan werd deelgenomen door deskundigen, is een actieplan gepresenteerd om op dit terrein verdere vooruitgang te boeken. Het betreft acties over een periode van vijf jaar om innovatieve teeltsystemen en resistentere rassen die de toepassing van bestrijdingsmiddelen sterk kunnen beperken en zelfs overbodig kunnen maken, te ontwikkelen, op grotere schaal te gebruiken en uit te breiden tot alle betrokken Europese gebieden. In sommige gebieden zou uitvoering van dit plan ook een overschakeling op de productie van biologische bananen kunnen bevorderen. De productie van de EU, die nauwelijks 1% van de wereldproductie uitmaakt, zou dan een demonstratiefunctie en een voortrekkersrol kunnen vervullen. Aan de producenten zou voor hun inzet voor geïntegreerde teeltmethoden overgangssteun kunnen worden toegekend, maar of deze methoden daarna kunnen worden gehandhaafd zal afhangen van de mogelijkheid een hogere marktprijs te verkrijgen dankzij een geloofwaardige scheiding tussen de betrokken bananen en andere bananen.

De opties voor hervorming van de steunregeling zouden slechts een indirecte invloed hebben op de genoemde mogelijkheden tot verbetering van de milieu-impact van de bananenteelt.

Hoewel de ultraperifere gebieden niet onder de bedrijfstoeslagregeling vallen, zijn de milieurandvoorwaarden er sinds de hervorming van het GLB wel degelijk van toepassing op grond van de algemene bepalingen betreffende de toekenning van rechtstreekse steun. Zij zouden daarom bij elk van de drie hervormingsopties van toepassing blijven. In het geval van de optie POSEI zou tevens uitdrukkelijk aandacht aan de milieudimensie worden besteed in de voorafgaande studies die met het oog op de goedkeuring van de betrokken programma's moeten worden verricht.

De mogelijkheid steun uit het fonds voor plattelandsontwikkeling of uit andere communautaire instrumenten te verkrijgen voor de ontwikkeling en toepassing van agromilieumaatregelen staat eveneens los van de hervormingsopties.

Bananenplantages worden doorgaans beschouwd als een element van het landschapsschoon in de productiegebieden. Omdat agrarische diversificatie bijzonder moeilijk is, zou elke beëindiging van de bananenteelt ook een beëindiging van de landbouw kunnen betekenen ten voordele van andere vormen van grondgebruik.

SYNTHESE VAN DE VOOR- EN DE NADELEN

Het behoud van de landbouwactiviteit en de werkgelegenheid in de landbouw als componenten van de duurzame ontwikkeling van de ultraperifere gebieden zou ernstig in gevaar worden gebracht door de optie ontkoppeling , die zou leiden tot de verdwijning van het grootste deel van de productie. De zin van ontkoppeling is dat de producenten opnieuw vrij zijn om een teelt te kiezen op basis van de afzetmogelijkheden op de markt in plaats van het subsidiebedrag. In het geval van bananen zou daar veel afbreuk aan worden gedaan doordat alle andere teelten van de ontkoppeling uitgesloten zouden blijven.

Wat het behoud van de landbouwactiviteit betreft, zouden de andere twee hervormingsopties beperktere gevolgen hebben. Slechts ongeveer een derde van de huidige productie zou verdwijnen. Dat zou dan wel vooral in die gebieden kunnen zijn waar de economische bedrijvigheid sterk afhankelijk is van de bananenteelt en waar diversificatie en omschakeling, voor zover daartoe mogelijkheden aanwezig zijn, alleen bereikt lijken te kunnen worden door volgehouden inspanningen. Die mogelijkheden, hoe klein ook, zijn er wel degelijk. Volgens de analyses zouden de strategieën voor de benutting ervan moeten worden gedifferentieerd, maar wel op basis van gemeenschappelijke uitgangspunten: heroriëntering op de plaatselijke markten, een sterkere integratie van verwerkingsstadia die een groter deel van de toegevoegde waarde opleveren, en ontwikkeling van activiteiten op het platteland die een aanvulling vormen op de landbouw. In dit opzicht onderscheidt de optie POSEI zich in gunstige zin van de optie memorandum door de grotere flexibiliteit die zij de verschillende gebieden geeft.

De opties memorandum en POSEI zouden de hoeveelheid steun handhaven die onmisbaar is om de handicaps van de ultraperifere gebieden te compenseren, zonder die steun rechtstreeks afhankelijk te stellen van de geproduceerde hoeveelheden. Op die manier zouden zij enigszins in de buurt komen van de beoogde marktgerichtheid . Bij de optie POSEI zouden de mogelijkheden daartoe groter zijn, al zou het vrijblijvende karakter van die optie betekenen dat er in dit opzicht geen garanties zijn.

Een beoordeling van de verschillende opties uit het oogpunt van de bescherming die zij de Gemeenschapsbegroting bieden tegen instabiliteit, leert dat, afgezien van de in het memorandum voorgestelde herzieningsclausule, alle opties het gevaar voor instabiliteit wegnemen doordat de hoeveelheid steun een vast gegeven is. Met gebruikmaking van de verdeelsleutel tussen de productiegebieden die de bananen producerende landen hebben voorgesteld, worden ook bij alle opties door de opzet ervan de huidige verschillen in steunniveau gecorrigeerd.

Wat het nagestreefde behoud van het inkomen van de landbouwers betreft, lijkt op het eerste gezicht de optie ontkoppeling de grootste verbetering op te leveren. Het inkomen zou worden gegarandeerd, terwijl de producenten niet langer productiekosten zouden hoeven te maken voor hoeveelheden die minder dan de marginale kostprijs zouden opbrengen. Zou dan echter nog wel van landbouwers kunnen worden gesproken als het merendeel van de telers er de voorkeur aan zou geven het beroep vaarwel te zeggen? De optie POSEI kan het inkomensdoel betere diensten bewijzen doordat zij het de autoriteiten mogelijk maakt om op het niveau dat het dichtst bij de betrokkenen staat, afwegingen te maken tussen de kortetermijnbelangen en de noodzaak te evolueren naar een levensvatbare diversificatie van de activiteiten.

Het milieubehoud vormt een integrerend deel van alle hervormingsopties doordat het systematisch als eis wordt gesteld bij de verschillende vormen van GLB-steun. De milieurandvoorwaarden voor steunverlening zouden bij alle hervormingsopties van toepassing blijven. Inspanningen voor milieubescherming die verder gaan dan de toepassing van de goede landbouwmethoden, zouden in aanmerking blijven komen voor communautaire steun in het kader van de agromilieumaatregelen die deel uitmaken van het beleid inzake plattelandsontwikkeling. De optie POSEI biedt echter betere mogelijkheden voor een coherente aanpak bij de milieubescherming en de exploitatie van een gezond milieu. De forse inkrimping van de productie waartoe ontkoppeling zou leiden, zou automatisch de druk op het milieu en de natuurlijke hulpbronnen doen afnemen. Waarschijnlijk zou door die inkrimping het grootste deel van het bananenareaal worden bestemd voor niet-agrarische doeleinden. Wat de impact daarvan op de natuurlijke hulpbronnen, het milieu, de biodiversiteit en het landschap zou zijn, is niet van tevoren te zeggen.

Alle opties behalve het memorandum bieden mogelijkheden voor een eenvoudiger beheer en een betere controle van de steun, maar die mogelijkheden zijn niet groot genoeg om op grond daarvan onderscheid tussen de opties te maken.

Op basis van de analyse en van de toetsing aan alle criteria die voor de evaluatie van de verschillende opties zijn gekozen, blijkt over het geheel genomen POSEI de optie die het best beantwoordt aan de doelstellingen van de hervorming.