24.8.2006   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 200/1

I-VII

1-11

1-5

6-11

12-49

12-31

12-16

17-23

24-26

27-31

32-49

32-41

42-47

48-49

50-57

50-52

53-57

58

BBP

Bruto binnenlands product

ECU

Europese rekeneenheid

EG

Europese Gemeenschap

EIB

Europese Investeringsbank

ENB

Europees nabuurschapsbeleid

EuropeAid

Dienst voor samenwerking EuropeAid

LSD

Landenstrategiedocument

MEDA

Maatregelen ter begeleiding van economische en maatschappelijke hervormingen in mediterrane niet-lidstaten

MED-comité

Adviescomité van lidstaten voor het Middellandse-Zeegebied

SAF

Structurele aanpassingsfaciliteit

TB

Technische bijstand

I.

In 1995 besloten de EU en twaalf mediterrane landen, een nieuwe fase in hun betrekkingen in te luiden, het zogeheten „Barcelona-proces” of Europees-mediterraan partnerschap. Het belangrijkste doel is verschillende (politieke, economische en financiële, alsmede sociale en culturele) dimensies van het partnerschap te ontwikkelen (zie de paragrafen 1 en 2).

II.

Het MEDA-programma is het belangrijkste financiële instrument van de EG voor de tenuitvoerlegging van het Europees-mediterrane partnerschap; voor de periode 1995-2006 is meer dan 8 miljard EUR toegekend. Eind 2005 was voor verschillende projecten en programma's circa 7 miljard EUR vastgelegd en circa 4 miljard euro besteed (zie de paragrafen 3 t/m 5).

III.

De Rekenkamer heeft het MEDA-programma gecontroleerd om vast te stellen of het daadwerkelijk bijdraagt tot economische hervorming en maatschappelijke ontwikkeling in de partnerlanden en of de Commissie het programma adequaat beheert (zie de paragrafen 6 t/m 11).

IV.

V.

Na meer dan tien jaar MEDA zijn de concrete resultaten tot dusver vrij beperkt, aangezien een groot aantal projecten nog niet is afgerond. Bij de meeste MEDA-landen hangt de impact van EG-steun niet zozeer samen met zijn financieel belang, als wel met de pogingen om gevoelige beleidshervormingen ter sprake te brengen en de armere bevolkingsdelen te ondersteunen (zie de paragrafen 27 t/m 31).

VI.

Het beheer van het MEDA-programma door de Commissie is ten opzichte van de beginjaren duidelijk verbeterd en kan bevredigend worden genoemd: inspanningen op het gebied van programmering leiden thans tot een beter gespreide toekenning van middelen, de voorbereidingstijden worden korter en er worden beduidend meer betalingen verricht. Deze verbetering is onder meer het resultaat van de stijging in het aantal projecten en programma's, het grotere aandeel begrotingssteun in het totale programma en het over het geheel genomen positieve effect van deconcentratie op de projectvoorbereiding en -uitvoering door delegaties. Andere verbeteringen zijn meer systematisch toezicht en beoordeling en intensievere dialoog en coördinatie met lokale partners en andere donoren. De meest voorkomende oorzaak van vertragingen bij de tenuitvoerlegging blijven problemen in verband met het plaatsen van overheidsopdrachten (zie de paragrafen 32 t/m 49).

VII.

Nu de MEDA-verordening in 2006 verstrijkt en het nieuwe Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument in 2007 van kracht wordt, geeft de Rekenkamer de Commissie in overweging:

1.

Na zo'n twintig jaar van toenemende samenwerking, met name op het gebied van handel en ontwikkeling, tussen de EU, haar lidstaten en de twaalf betrokken mediterrane landen, besloot de conferentie van de ministers van Buitenlandse Zaken van de EU en de mediterrane landen in Barcelona (november 1995) tot een nieuwe fase van partnerschap, het zogeheten „Barcelona-proces” of Europees-mediterraan partnerschap (1).

2.

In de op de conferentie te Barcelona vastgestelde verklaring werden de volgende drie terreinen voor partnerschap geformuleerd, met de daaraan verbonden hoofddoelstellingen:

3.

Het MEDA-programma is het belangrijkste financiële instrument van de EG voor de tenuitvoerlegging van het Europees-mediterrane partnerschap; de rechtsgrondslag hiervan is Verordening (EG) nr. 1488/96 van de Raad van 23 juli 1996 (2). In de verordening wordt een breed spectrum van maatregelen beschreven ter ondersteuning van inspanningen van mediterrane partners om hun economische en maatschappelijke structuren te hervormen en ter verzachting van eventuele negatieve consequenties van economische ontwikkeling. Voor de periode 1995-1999 werd in de verordening een referentiebedrag van 3 424,5 miljoen ecu uitgetrokken.

4.

De verordening werd na een beoordeling in 1999 gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2698/2000 van de Raad (3), ofwel de MEDA II-verordening. In deze verordening werd voor de periode 2000-2006 een referentiebedrag van 5 350 miljoen euro uitgetrokken. Met de wijziging werd tevens een nieuw activiteitenterrein toegevoegd („de levensomstandigheden van de minst bevoorrechten te verbeteren”) en bepaalde besluitvormingsprocedures werden gestroomlijnd.

5.

De totale feitelijke vastleggingen voor de jaren 1995-2005 bedragen circa 6 900 miljoen euro; de feitelijke betalingen voor dezelfde periode belopen circa 4 000 miljoen euro. Bijlage I biedt een meer gedetailleerd overzicht van vastleggingen en betalingen per land voor de periode 1995-2005.

6.

In de periode augustus-december 2005 heeft de Rekenkamer het MEDA-programma aan een controle onderworpen aan de hand van de volgende vragen:

7.

Tot de belangrijkste aspecten die zijn onderzocht in het kader van de eerste vraagstelling behoren relevantie en gerichtheid, mate van ownership, capaciteitsopbouw en behaalde resultaten.

8.

De voornaamste aspecten die bij de tweede vraagstelling aan de orde komen zijn tempo en doelmatigheid van de programmering, voorbereiding en tenuitvoerlegging, toezicht en beoordeling, alsmede donorcoördinatie.

9.

Economische hervorming en maatschappelijke ontwikkeling omvatten steun voor economische omschakeling en het tot stand brengen van een Europees-mediterrane vrijhandelszone (bv. verbeteringen in de handel, meer werkgelegenheid en ontwikkeling van de particuliere sector), acties ter ondersteuning van hervormingsprogramma's (bv. in financiële diensten en openbaar bestuur), moderniseren van economische infrastructuren, met name in de sectoren vervoer, energie, plattelands- en stedelijke ontwikkeling, en betere maatschappelijke dienstverlening, met name op het gebied van gezondheid, gezinsplanning, watervoorziening, sanitaire voorzieningen en huisvesting.

10.

Het controlewerk omvatte bezoeken aan Egypte en Marokko, waar een selectie van projecten en programma's werd gecontroleerd en gesproken is met delegatiepersoneel, lokale overheden, projectbeheerders, technisch assistenten en andere donoren. Bovendien zijn projecten en programma's in Jordanië beoordeeld aan de hand van stukken. De controle was gericht op uit MEDA I en II gefinancierde projecten. Projecten die werden gefinancierd in het kader van de oude protocollen (4), de regionale component van het MEDA-programma of horizontale en thematische begrotingslijnen zijn bij deze controle buiten beschouwing gelaten. Bijlage II bevat de volledige lijst met projecten en programma's die in het kader van de controle zijn onderzocht.

11.

Ten slotte zijn bij de controle ook relevante, in opdracht van de Commissie opgestelde beoordelingsverslagen onderzocht, waaronder de in 2005 afgesloten tussentijdse beoordeling van het MEDA II-programma. Bij die beoordeling stonden twee hoofdvragen centraal, namelijk: hoe relevant is het MEDA II-programma en hoe doeltreffend/doelmatig zijn de beheers- en uitvoeringsregelingen van MEDA II. Deze vragen werden gesplitst in meerdere subvragen waarvoor telkens een passende beoordelingsaanpak werd geformuleerd, met inbegrip van een uitgebreide beoordeling aan de hand van stukken en talrijke interviews op het hoofdkantoor van de Commissie en in de twee bezochte landen (Tunesië en Egypte). De Rekenkamer heeft deze beoordeling geanalyseerd in het licht van haar eigen controle en concludeerde dat er voldoende grond is om de beoordelingsresultaten als bevestigende controle-informatie te gebruiken voor haar eigen controlebevindingen (zie ook de paragrafen 46 en 47). Wanneer dit zinvol is, wordt derhalve naar deze tussentijdse beoordeling verwezen.

12.

Alle onderzochte projecten in de drie gecontroleerde landen waren relevant voor de MEDA-doelstellingen (5) en voldeden aan de nationale ontwikkelingsdoelstellingen van de diverse landen. Deze constatering wordt bevestigd in de door de Commissie zelf verrichte tussentijdse beoordeling van het MEDA II-programma, waarin wordt geconcludeerd dat het programma voldoende relevant was.

13.

In alle drie landen vormde de hele portefeuille van EG-steun een combinatie van maatregelen gericht op economische hervormingen en maatschappelijke ontwikkeling; in Egypte en Marokko waren deze twee verschillende gebieden aardig in evenwicht, terwijl er in het geval van Jordanië meer nadruk is gelegd op economische hervormingen.

14.

Aangezien de doelstellingen en eventuele ondersteunende maatregelen van MEDA in de MEDA-verordeningen tamelijk ruim worden gedefinieerd, is het echter de vraag of de Commissie haar steun goed heeft gericht; steun kan hierdoor namelijk aan samenhang winnen.

15.

In twee van de drie onderzochte landen (Egypte en Jordanië) bestond een duidelijke tendens om steun te richten op een beperkt aantal sectoren en een beperkt aantal acties. In het derde land, Marokko, was dit bepaald niet het geval, aangezien de EU-steun is gespreid over een groter aantal acties in veel verschillende sectoren. Dit was met name het geval tijdens de MEDA I-periode en verbeterde enigszins gedurende MEDA II (6).

16.

Inmiddels heeft de Commissie een nieuw beleid ontwikkeld voor de externe betrekkingen met de buurlanden, genaamd Europees nabuurschapsbeleid (ENB). In het kader van dit beleid dient in 2007 ter vervanging van meerdere andere instrumenten, waaronder MEDA, een nieuw financieel instrument (het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument) te worden ingevoerd. Als eerste stap naar de tenuitvoerlegging van het ENB worden voor alle partnerlanden specifieke actieplannen opgesteld. Aangezien deze actieplannen een volledige reeks prioriteiten voor alle gebieden van samenwerking bevatten (7), dient de volgende reeks landenstrategiedocumenten (betreffende de periode 2007-2013) zich wellicht tot een kleiner aantal actieterreinen te beperken.

17.

Een van de algemeen aanvaarde beginselen voor doeltreffende steun is het bevorderen van ownership (dat wil zeggen dat de beoogde begunstigden tijdens alle fasen verantwoordelijkheid moeten dragen voor en controle moeten hebben over projecten en programma's) (8). Derhalve is bij de controle van de feitelijke bijdrage van het MEDA-programma aan economische hervorming en maatschappelijke ontwikkeling in de deelnemende mediterrane landen, tevens nagegaan of de Commissie heeft geprobeerd, de ontvangende regeringen bij haar programma's te betrekken.

18.

Een manier om dit te doen bestaat erin traditionele projectsteun te vervangen door algemene begrotingssteun, waarbij de ontvangende regering en de donor afspraken maken over bepaalde uit te voeren activiteiten (dikwijls maatregelen inzake beleidshervorming), maar waarbij de donorgelden niet ter dekking van specifieke uitgaven worden gebruikt, maar rechtstreeks aan de staatsschatkist worden betaald. Het besluit om begrotingssteun te gebruiken hangt er uiteraard van af of aan bepaalde voorwaarden is voldaan; zo moet er voor het beheer van de overheidsfinanciën een zekere standaard gelden (9). Algemeen wordt aangenomen dat het op deze wijze uitkeren van steunmiddelen ownership van de ontvangende regering bevordert, hetgeen echter niet kan worden gewaarborgd (zie tekstvak 1 voor een voorbeeld van een begrotingssteunprogramma en het soort voorwaarden dat hieraan verbonden is).

Tekstvak 1Voorbeeld van begrotingssteunProgramma ter bevordering van de handel — Egypte (40 miljoen euro)Doelstellingen

19.

De controle wees uit dat er in alle drie landen duidelijk meer gebruik is gemaakt van begrotingssteun, hetgeen volgens de statistische gegevens in de tussentijdse beoordeling ook het geval blijkt te zijn voor alle MEDA-landen samen (10). In Marokko zijn er echter ook veel traditionele projecten, waarvan een aantal infrastructuur en materieel leveren, die naar hun aard en opzet niet echt ownership stimuleren, in tegenstelling tot projecten die meer betrekking hebben op opleiding en institutionele opbouw.

20.

Wat betreft de tot dusver afgeronde begrotingssteunoperaties zijn de maatregelen naar behoren ten uitvoer gelegd en zijn de betalingen verricht zonder grote vertragingen of problemen. In deze gevallen hebben de lokale autoriteiten dus echt hun eigen verantwoordelijkheid genomen (ownership) bij de hervormingsprogramma's.

21.

Begrotingssteun is echter niet het enige steuninstrument. Beleidshervormingen vergen dikwijls aanvullende maatregelen, zoals opleiding of bepaalde soorten materieel, waarvoor de traditionele projectaanpak geschikter is. Dit is ook het geval wanneer de doelstelling erin bestaat, een bepaalde bevolkingsgroep of regio gerichte steun te bieden, bijvoorbeeld door middel van plattelandsontwikkeling.

22.

In een dergelijke projectsituatie kan ownership ook worden gestimuleerd bij lokale autoriteiten, maar ook bij degenen aan wie de ondersteunde activiteiten ten goede komen. Een positief voorbeeld werd ontdekt tijdens de controle bij een project voor plattelandsontwikkeling in het Centrale Atlasgebergte in Marokko. De projectopzet was gericht op participatie van de plaatselijke bevolking, zodat alle lokale partners volop betrokken waren bij het hele proces van voorbereiding en tenuitvoerlegging van de lokale ontwikkelingsplannen. Deze benadering droeg duidelijk bij tot het succes van de projectactiviteiten (zie tekstvak 2).

Tekstvak 2Voorbeeld van projectsteunPlattelandsontwikkeling in het Centrale Atlasgebergte — Marokko(Khénifra-project, 15 miljoen euro)Projectdoelstellingen

23.

Beslissend voor het tot stand brengen van ownership is uiteindelijk niet zozeer de wijze waarop de steun wordt geboden als wel de bereidheid van lokale autoriteiten om hervorming als idee en proces te omhelzen. Dit bleek ook uit meerdere gecontroleerde projecten/programma's die duidelijk meer voortgang boekten toen de begunstigde instelling er volop bij betrokken raakte of er een nieuwe minister werd aangesteld die meer belang in het programma stelde.

24.

Een andere belangrijke factor die bepalend is voor de bijdrage van het MEDA-programma aan de economische hervorming en de maatschappelijke ontwikkeling in de deelnemende mediterrane landen is de lokale institutionele capaciteit om hervormingsprogramma's en andere ontwikkelingsactiviteiten te plannen en uit te voeren. Bij de controle is onderzocht of de Commissie bijdraagt tot de opbouw van deze capaciteit.

25.

Vrijwel alle gecontroleerde projecten/programma's in de drie landen bevatten capaciteitsopbouwende acties of componenten. In een aantal gevallen is capaciteitsopbouw binnen de deelnemende instellingen zelfs de hoofddoelstelling van de actie (11).

26.

Een specifiek administratief terrein dat versterking van de plaatselijke institutionele capaciteit vereiste, is het plaatsen van opdrachten door overheidsorganen, doch volgens EG-procedures. Zoals nader zal worden besproken in paragraaf 39, dragen problemen in verband met overheidsopdrachten er in belangrijke mate toe bij dat de tenuitvoerlegging van projecten wordt vertraagd.

27.

Bij de controle is een steekproef van projecten van de drie landen onderzocht (zie bijlage II) om te beoordelen of de beoogde resultaten, zoals gedefinieerd in afzonderlijke financieringsovereenkomsten, werden behaald.

28.

Over het geheel genomen zijn de resultaten na meer dan tien jaar MEDA tot dusver vrij beperkt, aangezien veel projecten/programma's, waarvan een aanzienlijk aantal in het kader van MEDA I, ten tijde van de controle nog liepen, zodat de eindresultaten ervan niet konden worden vastgesteld (12).

29.

Voor de in het kader van MEDA I (1995-1999) gestarte projecten en programma's die volledig of bijna waren afgerond, worden de beoogde resultaten over het algemeen behaald, zij het niet in alle gevallen voor 100 %. De meeste projecten/programma's van MEDA I gingen zeer laat van start, deels doordat de regelgeving voor MEDA I pas in een laat stadium gereed was, deels ook doordat veel projecten tijdens de startfase vertraging opliepen door de lange aanbestedingsprocedures. Vervolgens kwam men tijd te kort, zodat de oorspronkelijke duur van het project een of tweemaal moest worden verlengd (dit was het geval bij tien van de elf onderzochte projecten/programma's) om (het merendeel van) de geplande activiteiten te verwezenlijken. Tien van de elf onderzochte MEDA I-projecten/programma's werden ten tijde van de controle (eind 2005) nog ten uitvoer gelegd.

30.

De resultaten van de meeste MEDA II-projecten/programma's konden ten tijde van de controle nog niet behoorlijk worden beoordeeld. De begrotingssteunmaatregelen verliepen gewoonlijk volgens schema, maar projecten waarbij opdrachten moesten worden geplaatst voor technische ondersteunende diensten — en soms ook voor materieel en werken — liepen gemakkelijk vertraging op. Bij verscheidene onderzochte projecten werd er al rekening mee gehouden dat men door de zogeheten „d+3”-regel (die de periode waarin contracten kunnen worden gesloten begrenst) in tijdnood zou komen (zie paragraaf 41 voor nadere informatie).

31.

Voor de meeste MEDA-landen kan de impact van de EG-steun niet worden toegeschreven aan haar financiële belang, aangezien de totale EG-steun slechts zeer beperkt is in vergelijking met het BBP van deze landen en doorgaans minder dan 1 % van de nationale begroting vertegenwoordigt. Dit is zeker het geval bij twee van de drie landen waarop deze controle betrekking heeft (13). De impact van de EG-steun vloeit eerder voort uit de pogingen om hervormingskwesties aan te pakken en te steunen (bv. het financieringsstelsel voor de gezondheidszorg, industriële modernisering, hervorming banksector, verbetering douane), en regeringen aan te moedigen om dergelijke zaken aan te pakken, alsmede van de bereidheid om de armere, achtergestelde bevolkingsdelen te steunen. De EG-steun heeft dan ook dikwijls een kwalitatief en innovatief karakter; de impact hiervan laat zich moeilijk kwantificeren.

32.

Voor de MEDA I-periode werd laat gestart met de programmering en projectvoorbereiding. De eigenlijke MEDA-verordening werd pas in 1996 vastgesteld, en de eerste indicatieve programma's bestreken de jaren 1996-1998. Hierdoor werden de vastleggingen geconcentreerd in een paar jaar en soms slechts in enkele grote projecten of programma's. Zo bedroegen de vier MEDA I-vastleggingen voor Egypte 100 tot 250 miljoen euro, bevatten de vastleggingen voor Jordanië twee structurele aanpassingsfaciliteiten (SAF) van 100 respectievelijk 80 miljoen euro, en bevatten de vastleggingen voor Marokko een SAF van 120 miljoen euro alsmede een wegenproject van 80 miljoen euro.

33.

De MEDA II-verordening, die in 2001 van kracht werd, bevatte nieuwe programmeringsregels. Deze regels waren bedoeld om het programmeringsproces te versnellen: zij stonden toe dat voorgestelde vastleggingen voor een bepaald jaar eenmaal per jaar aan een MED-comité worden voorgelegd in een jaarlijks financieringsplan met korte projectbeschrijvingen (in plaats van afzonderlijke, op verschillende momenten ingediende projectvoorstellen).

34.

Voorts werd in 2001 zowel een nieuwe reeks landenstrategiedocumenten (LSD) uitgebracht, voor de periode 2002-2006, als nieuwe nationale indicatieve programma's (NIP) voor 2002-2004. Sinds 2002 is bij de feitelijke vastleggingen strak vastgehouden aan deze programmeringsdocumenten. Met name vanaf de NIP's 2002-2004 worden er veel regelmatiger projectvoorstellen geformuleerd, zoals blijkt uit tabel. De totale vastleggingen voor alle landen samen vertonen eveneens vanaf 2000 een gelijkmatigere verdeling.

35.

Het hele proces van projectvoorbereiding omvat een aantal stappen: van eerste identificatie, gedetailleerde voorbereiding, presentatie aan het adviescomité van de lidstaten (het MED-comité), financieringsbesluit van de Commissie, tot ondertekening van de financieringsovereenkomst door de Commissie en de begunstigde autoriteiten. De beoordeling van de in de controle onderzochte projecten/programma's (zie bijlage II) wees uit dat dit proces voor de MEDA II-periode over het algemeen sneller werd afgerond dan voorheen (14). Factoren die hieraan hebben bijgedragen zijn de deconcentratie van bevoegdheden van de centrale diensten van de Commissie naar de delegaties (die hierdoor beslist nauwer zijn betrokken bij het voorbereidingsproces), het algehele stroomlijnen van het programmeringsproces zoals beschreven in de paragrafen 33 en 34, alsmede een aantal andere wijzigingen in het beheer in het kader van de algemene hervorming van externe steun (15).

36.

De controle heeft uitgewezen dat bij de start van een project het plaatsen van opdrachten voor diensten — gewoonlijk voor technische bijstand (TB) — van de aankondiging van de opdracht tot de ondertekening van het contract minimaal acht maanden vergt, maar soms tot twee of zelfs drie jaar kan duren (16). Dit kan het geval zijn wanneer de aanbestedingsprocedure mislukt, bijvoorbeeld doordat er onvoldoende geldige inschrijvingen zijn, en moet worden herhaald. Het opstarten van projecten op het gebied van technische bijstand blijft derhalve een tijdrovend proces dat bijzonder vatbaar is voor vertragingen. In dit opzicht is er niet veel verschil tussen MEDA I en II.

37.

Over het geheel genomen zijn de betalingen in het kader van het MEDA-programma sinds 2000 verbeterd; vanaf 2002 is dit nog duidelijker het geval (zie tabel). In de MEDA I-periode (1995-1999) beliepen de jaarlijkse betalingen gemiddeld 175 miljoen EUR per jaar, een bedrag dat verdrievoudigd is tot een gemiddelde van circa 528 miljoen EUR voor de (zesjarige) periode 2000-2005. Voor 2004 en 2005 overstegen de totale betalingen het totaal aan nieuwe vastleggingen dat in deze jaren werd gedaan, hetgeen inhoudt dat vanaf 2004 het cumulatieve totaal aan nog uitstaande verplichtingen (17) voor het eerst sinds de start van MEDA is verminderd. Wat betreft MEDA I (1995-2000) beliepen de cumulatieve betalingen na zes jaar 38 % van de cumulatieve verplichtingen, terwijl dit percentage voor MEDA II na eenzelfde periode van zes jaar (2000-2005) was gestegen tot 46 %. Dit wijst erop dat het tempo van tenuitvoerlegging in de loop van MEDA II is verbeterd. Ook in de tussentijdse beoordeling van MEDA II wordt geconcludeerd dat het programma tot volle ontwikkeling komt wat betreft het activiteitenniveau (18).

38.

Verklarende factoren voor de verbeterde tenuitvoerlegging:

39.

Deze positieve algemene beoordeling betekent niet dat de tenuitvoerlegging altijd probleemloos verloopt. Problemen met de aanbesteding zijn de belangrijkste oorzaak van vertragingen bij tenuitvoerlegging. Bij vrijwel alle onderzochte projecten/programma's waarvoor een opdracht (voor werken, leveringen of diensten) moest worden geplaatst, leidde dit — door uiteenlopende oorzaken — tot problemen en veel vertragingen. Veel aanbestedingen moesten worden geannuleerd en overgedaan wegens een gebrek aan voldoende technisch aanvaardbare inschrijvingen. Aanbestedingsprocedures worden over het algemeen ingewikkeld gevonden en plaatselijke projectbeheerseenheden en inschrijvers zijn er niet altijd volledig in thuis. Zo hadden kleine plaatselijke gegadigden in Egypte moeite met het voldoen aan de administratieve vereisten voor inschrijvers, omdat alle aanbestedingsdocumenten in het Engels waren gesteld. De regel dat leveringen van Europese of mediterrane oorsprong moeten zijn, zorgt ook regelmatig voor problemen, met name wanneer het om computerapparatuur of elektronica gaat.

40.

De controle heeft uitgewezen dat de delegaties, die door de deconcentratie thans ter plaatse beschikken over personeel dat is gespecialiseerd in financiën en contracten, in staat blijken te zijn, een belangrijke rol te vervullen door projectbeheerders en lokale instanties te helpen met de procedurele aspecten van een aanbesteding. Zo werd geconstateerd dat de delegatie in Marokko thans voorlichtingsbijeenkomsten organiseert alvorens aanbestedingen uit te schrijven en dat zij diverse betrokken partijen ondersteunt tijdens verschillende fasen van de procedure. In Egypte heeft de delegatie tevens geholpen bij het toezicht op en de begeleiding van het aanbestedingsproces ten behoeve van een belangrijke bouwcomponent, die anders wellicht zou zijn geannuleerd wegens tijdgebrek in de resterende projectperiode. Voorts onderzocht de delegatie in Egypte of de aanbestedingsdocumenten in het Arabisch vertaald konden worden.

41.

Op de meeste MEDA II-projecten is de zogeheten „d+3”-regel van toepassing; dit houdt in dat contracten voor werken, leveringen en diensten binnen drie jaar na de datum van de vastlegging dienen te worden gesloten (19). Als gevolg van deze regel leek er voor een aantal nieuwe projecten waarvan de start van de tenuitvoerlegging ten tijde van de controle op handen was, en waarvan aanbestedingen en/of uitnodigingen tot het indienen van voorstellen een behoorlijk deel uitmaakten, slechts weinig tijd te resteren om deze activiteiten te voltooien.

42.

Op macroniveau worden systematische beoordelingen uitgevoerd door de delegaties van de EG (bv. macro-economische kwartaalverslagen, regelmatige handelsverslagen, beoordelingen voor begrotingssteunprogramma's) en anderen (Wereldbank, IMF); hierbij worden macro-economische indicatoren gebruikt, maar het laat zich moeilijk beoordelen welke impact de eigen steun van de Commissie op dit niveau heeft.

43.

Ook is het zeer moeilijk om de impact van de Commissie te beoordelen op het niveau van de in de afzonderlijke landenstrategiedocumenten gedefinieerde strategische doelstellingen van de EU, met name wanneer deze doelstellingen worden beschreven in tamelijk algemene termen (zoals ondersteuning van het economische overgangsproces en ondersteuning van duurzame en evenwichtige sociaal-economische ontwikkeling) en er geen concrete prestatie-indicatoren zijn vastgesteld.

44.

Het belangrijkste toezicht oefent de Commissie uit op het niveau van de afzonderlijke projecten/programma's, waar systematisch toezicht wordt gehouden en beoordeling wordt verricht en logische kaders dikwijls indicatoren bevatten. Het systeem van externe controlebezoeken bestrijkt momenteel het merendeel van de projecten/programma's en verschaft op regelmatige basis een externe beoordeling van de opzet, resultaten, impact en potentiële duurzaamheid van een project. Ook worden voor de meeste projecten/programma's systematisch tussentijdse beoordelingen en evaluaties achteraf uitgevoerd.

45.

Het is een goed initiatief geweest om landenstrategieën afzonderlijk te beoordelen, zoals in 2003 is gebeurd voor Marokko en in 2004 voor Egypte. Het heeft nuttige informatie opgeleverd waarmee rekening kan worden gehouden bij het opstellen van toekomstige landenstrategiedocumenten en indicatieve plannen. Deze exercitie is tot dusver echter tot deze twee landen beperkt gebleven.

46.

Overeenkomstig de MEDA-verordening dient de Commissie het programma om de drie jaar te beoordelen. Begin 2004 is derhalve opdracht gegeven, een tussentijdse beoordeling van het MEDA II-programma te verrichten; in juli 2005 is er een eindverslag uitgebracht (20). Een eindbeoordeling van het MEDA-programma is nu gepland voor de tweede helft van 2007.

47.

De belangrijkste conclusies van de studie, die in de meeste opzichten overeenkomen met de bevindingen van de Rekenkamer, zijn:

48.

De controle heeft uitgewezen dat de delegaties in de drie landen elk een behoorlijk actieve rol spelen bij de coördinatie met andere donoren en de begunstigde autoriteiten. Dit is ongetwijfeld een gevolg van de personeelscapaciteit die door het deconcentratieproces is toegenomen. In alle betrokken landen komen de Commissie en EU-lidstaten regelmatig bijeen. Bovendien zijn er soortgelijke systemen met donorgroepvergaderingen met thematische subgroepen, waarin de delegaties van de Commissie dikwijls een actieve rol spelen door, naar gelang het belang van de specifieke sectoren, een of meerdere van dergelijke donorgroepen voor te zitten.

49.

Tot dusver bestaan veel van de coördinatie-activiteiten hoofdzakelijk uit uitwisseling en bundeling van informatie over afzonderlijke acties van donoren. Op het gebied van coördinatie kan nog een aanzienlijk grotere inspanning worden geleverd met betrekking tot programmering, tenuitvoerlegging, toezicht en beoordeling. De delegaties hebben evenwel diverse initiatieven genomen om de coördinatie en harmonisering van donoractiviteiten verder te ontwikkelen.

50.

De in het kader van het MEDA-programma verstrekte EG-steun voor economische hervorming en maatschappelijke ontwikkeling in de mediterrane partnerlanden is relevant geweest voor de specifieke behoeften van de betrokken landen en de doelstellingen van het Europees-mediterrane partnerschap. In twee landen, Egypte en Jordanië, was de steun duidelijk gericht op een beperkt aantal sectoren; in Marokko was dit niet het geval. Aangezien de nieuwe actieplannen in het kader van het Europese nabuurschapsbeleid alle samenwerkingsterreinen bestrijken, wordt het zaak, de nationale programmeringsdocumenten nog gerichter te formuleren. Door meer gebruik te maken van begrotingssteun heeft de Commissie ownership aangemoedigd, maar wanneer een meer specifieke, gerichte vorm van hulp geboden is, blijft het middel van projectsteun nodig. Maatregelen voor capaciteitsopbouw worden systematisch in projecten opgenomen (zie de paragrafen 12 t/m 26).

51.

De algehele resultaten na meer dan tien jaar MEDA zijn tot dusver vrij beperkt, aangezien veel van de vroegste projecten een trage start kenden, moesten worden verlengd en nog niet zijn voltooid, terwijl de potentiële resultaten van de meeste MEDA II-projecten nog niet kunnen worden beoordeeld (zie de paragrafen 27 t/m 30).

52.

Hoewel het beschikbare totaal aan MEDA-middelen aanzienlijk is, ontleent de EG-steun haar impact in de meeste betrokken landen niet zozeer aan haar financiële gewicht als wel aan haar pogingen om gevoelige beleidshervormingen ter sprake te brengen en armere delen van de bevolking te ondersteunen. De impact hiervan laat zich moeilijk kwantificeren (zie de paragrafen 31 en 43).

53.

Het beheer van het MEDA-programma door de Commissie is ten opzichte van de beginjaren duidelijk verbeterd en kan thans als toereikend worden beschouwd, mede gelet op de procedurele en externe beperkingen. Inspanningen op het gebied van programmering hebben geleid tot een beter in de tijd gespreide toekenning van middelen, de voorbereidingstijden zijn korter geworden en het algemene betalingspercentage ligt beduidend hoger dan in de vroege periode van MEDA (zie de paragrafen 32 t/m 37).

54.

Factoren die bijdragen aan deze verbeteringen zijn een algemene toename van het aantal projecten/programma's dat ten uitvoer wordt gelegd, een groter aandeel begrotingssteun binnen het programma als geheel, en het over het algemeen positieve effect van deconcentratie op de projectvoorbereiding en -uitvoering door delegaties (zie paragraaf 38).

55.

De meest algemene oorzaak van vertragingen bij de tenuitvoerlegging is nog steeds de aanbestedingsproblematiek, hoewel de delegaties actief zoeken naar manieren om dergelijke problemen te beperken (zie de paragrafen 39 en 40).

56.

Doordat de Commissie zich bij haar beheer van het MEDA-programma zowel geduldig als flexibel heeft opgesteld, door toe te staan dat projecten werden verlengd en ontwerpen werden aangepast, hebben de MEDA I-projecten en -programma's over het algemeen toereikende resultaten behaald of zal dit uiteindelijk het geval zijn. De zogeheten „d+3”-regel, die sinds 2003 op projecten van toepassing is, zou het einde kunnen betekenen van dergelijke langdurige betrokkenheid en flexibiliteit en zo de kansen verkleinen dat economische hervorming en maatschappelijke ontwikkeling duurzame resultaten opleveren (zie de paragrafen 29, 30 en 41).

57.

Overige verbeteringen in het algemene projectbeheer van de Commissie bestaan in het streven naar systematischer toezicht en beoordeling en een intensievere dialoog en coördinatie tussen delegaties, lokale partners en overige donoren (zie de paragrafen 42 t/m 49).

58.

Nu de MEDA-verordening in 2006 verstrijkt en het nieuwe Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument in 2007 van kracht wordt, dient de Commissie: