6.3.2007   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 51/35

1)

alleenstaande minderjarige asielzoekers (hierna: ama's) volgens de resolutie van de Raad van Europa van 26 juni 1997 onderdanen van derde landen zijn die nog geen achttien zijn en op het grondgebied van de lidstaten aankomen zonder begeleiding van een volwassene die bij wet of naar gewoonte de verantwoordelijkheid voor hen draagt, totdat een voor hen verantwoordelijke volwassene daadwerkelijk de zorg voor hen op zich neemt;

2)

de bescherming van minderjarigen, ama's en jonge asielzoekers een prioriteit moet zijn voor de EU, de partnerlanden en de lokale en regionale overheden, omdat zij bijzonder kwetsbaar zijn en de grootste kans op maatschappelijke uitsluiting lopen;

3)

het beheer van de migratie van bijzonder kwetsbare groepen (bv. slachtoffers van mensenhandel, asielzoekers of ama's), vanwege de feitelijke kenmerken van hun illegale binnenkomst op het grondgebied van de partnerlanden, onder de procedures valt van het meer algemene beleid om illegale immigratie tegen te gaan;

4)

de migratie van die groepen zich qua wetgeving in een grijze zone bevindt, vanaf het moment waarop betrokkenen illegaal binnenkomen op een grondgebied en het tijdstip waarop hun een legale verblijfstitel wordt verstrekt omdat is voldaan aan de krachtens het internationaal of nationaal recht gestelde voorwaarde voor bescherming;

5)

het vooralsnog moeilijk is om over gegevens te beschikken die de hele EU bestrijken, omdat de nationale overheden ama's volgens verschillende typologieën indelen (in sommige landen als „asielzoekers”, in andere landen als „economische migranten” en in weer andere landen als „in de steek gelaten minderjarigen”);

6)

de vluchtelingenorganisatie van de Verenigde Naties, de UNHCR, het aantal vluchtelingen ter wereld op 25 miljoen schat, waaronder 12,5 miljoen kinderen zouden zijn, en die kinderen volgens recente cijfers voor 2 à 3 % ama's zijn;

7)

volgens UNICEF ieder jaar ongeveer 1,2 miljoen minderjarigen, in eigen land of in het buitenland, het slachtoffer worden van kinderhandel (zie het in juli 2003 door UNICEF gepubliceerde rapport „Stop the traffic”). Voor het programma „Separated Children in Europe”, waartoe de werkzaamheden van de internationale organisatie „Save the Children” en de UNHCR de aanzet hebben gegeven, wordt uitgegaan van het afgeronde getal van minstens 100 000 ama's in Europa. Volgens het Comitato Minori Stranieri  (1), dat het aantal ama's op Italiaans grondgebied lang op ongeveer 8 000 (op jaarbasis) heeft geschat, is dat aantal de afgelopen jaren een stijgende tendens gaan vertonen. In Spanje wordt het aantal ama's ieder jaar op 3 000 à 4 000 geraamd, tegen 5 000 à 6 000 in Frankrijk, Nederland en België. Hoe dan ook gaat het hier ongetwijfeld om nog hogere aantallen als daarbij ook in aanmerking wordt genomen dat er nog steeds illegalen binnenkomen en dat moeilijk valt in te schatten hoeveel daarvan minderjarig zijn;

8)

ama's meestal uit de Maghreb-landen (vooral Marokko), sub-Sahara Afrika (Senegal, Mali, Guinea Conakry, Kameroen), Aziatische landen (vooral Afghanistan) en Zuid-Oost-Europa (vooral Roemenië, Moldavië, Albanië en het voormalige Joegoslavië) komen;

9)

de hulp die ama's nodig hebben, meestal alleen door lokale en regionale overheden wordt geboden, die daarbij steeds reageren als op een noodsituatie, omdat ieder houvast in de vorm van beleid ontbreekt en zij noch over effectieve bevoegdheden op dit gebied, noch over de juridische bevoegdheid om besluiten over gezinshereniging of begeleide repatriëring te nemen, noch over de mogelijkheid om programmatische maatregelen te treffen, beschikken. Dit gaat ten koste van de efficiëntie en het nut van wat de lokale en regionale overheden kunnen doen, terwijl hun inspanningen wel behoorlijk veel middelen opslokken;

1.1

De migratiestromen in de EU moeten beslist op gecoördineerde en doeltreffende wijze worden beheerd, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en bescherming van de rechten van het individu, met name uit de meest kwetsbare groepen. Dat beheer is niet alleen een middel om racisme, vreemdelingenhaat, en de andere oorzaken van onveiligheid te bestrijden, maar ook een conditio sine qua non voor de verwezenlijking van de groeidoelstellingen van de Lissabonstrategie en, meer in het algemeen, van de interne markt.

1.2

Om ama's op samenhangende en gestructureerde wijze te kunnen helpen, moet in de eerste plaats een betrouwbare analyse van het fenomeen worden gemaakt, d.w.z. een zekerheid biedende objectieve vergelijking in EU-verband van de statistieken van de partnerlanden, en moet in de tweede plaats voor de landen van herkomst van deze minderjarigen een programma van prioritaire maatregelen worden uitgestippeld.

1.3

Tegen deze achtergrond heeft het Comité besloten om onderhavig initiatiefadvies over de situatie van ama's uit te brengen. Het stelt zich daarbij ten doel om duidelijk te maken hoe belangrijk dit fenomeen voor de beheersing van de migratiestromen is, niet alleen vanwege de grote kwetsbaarheid van ama's, maar ook omdat de beschermingsregeling kan worden misbruikt voor handelingen die uiteindelijk de uitbuiting van kinderen en kinderarbeid in de hand werken.

1.4

Het gaat hier om een bijzonder gevoelig liggend fenomeen waarover de partnerlanden zich dringend moeten buigen. Een objectieve analyse van het vraagstuk is ondenkbaar als de lokale en regionale overheden, die immers voor de opvang van de ama's moeten zorgen, daarin niet voortdurend een actieve rol spelen.

1.5

Hoe dan ook moet er bij de beheersing van de migratiestromen een kwaliteitssprong worden gemaakt t.a.v. de behandeling van niet-reglementaire immigratie, met dien verstande dat daarbij het belang wordt onderkend van grenscontroles en, meer in het algemeen, van de coördinatie tussen nationale ministeries van binnenlandse zaken. Even belangrijk is echter dat er ter plaatse sprake is van medewerking van burgers en maatschappelijke organisaties, omdat bij ontstentenis daarvan iedere bestrijdings- of integratiemaatregel gedoemd is te mislukken of in ieder geval niet de effecten zal sorteren waarmee dit fenomeen kan worden aangepakt, waarop de Commissie nu al zo lang aandringt. Er moeten maatregelen worden genomen om te voorkomen dat minderjarigen hun land verlaten, resp. te bevorderen dat minderjarigen onder begeleiding terugkeren, waarbij in de landen van herkomst een beschermingsregeling wordt getroffen waardoor de opvang van ama's aldaar wordt gestimuleerd.

1.6

Helaas is de aandacht die de Commissie voor het ama-fenomeen heeft, ontoereikend, Het Comité hoopt dat deze problematiek doeltreffend zal worden aangepakt met de strategie waarvoor de Commissie in haar Mededeling „Naar een EU-strategie voor de rechten van het kind” (COM(2006) 367 final) een lans breekt.

1.7

Alleen als in de landen van herkomst van de migranten een op duurzame ontwikkeling gericht beleid wordt gevoerd, dat met name de jongere burgers kansen biedt, kan het verschijnsel van de immigratie op middellange en lange termijn een halt worden toegeroepen.

1.8

De Mededeling van de Commissie over een gemeenschappelijke agenda voor integratie (COM(2005) 389 final) berust terecht op een belangwekkende zienswijze, nl. dat de landen van herkomst medebeheerder zijn van de migratiestromen. Tegen die achtergrond moet beslist worden gestimuleerd dat met deze landen samenwerkingsovereenkomsten worden gesloten waarin een rechtstreeks verband wordt gelegd tussen immigratie en de noodzakelijke ontwikkeling van deze landen.

1.9

Tal van lokale en regionale overheden zijn verantwoordelijk voor de opvang en ondersteuning van ama's, maar ook voor hun huisvesting, sociale bijstand, gezondheidszorg en onderwijs. Het is hun taak om ama's zonodig aan werk te helpen, de — niet onaanzienlijke — administratieve afwikkeling te verzorgen en de documentatie bij te houden, waarbij zij dan ook nog de daarmee gepaard gaande kosten dragen.

1.10

Het zou een goede zaak zijn als bij het beheer van het Europees Fonds voor integratie rekening wordt gehouden met de specifieke eisen van de lokale en regionale overheden. Ook zouden deze overheden bij de totstandkoming van de nationale programma's en bijbehorende uitvoerende maatregelen moeten worden betrokken.

1.11

De omvang die de migratiestromen hebben aangenomen, de impact daarvan op de regio's (qua specifieke behoeften die tot uitdrukking komen en bijzondere diensten die moeten worden verleend) en de stijgende tendens van de afgelopen jaren, zijn evenzoveel redenen om de lokale en regionale overheden volledig bij het beheer daarvan te betrekken, zodat het fenomeen ter plekke efficiënt wordt aangepakt, zoals in onderhavig advies wordt bepleit, en om de nationale overheden een volwaardige rol te geven in een daadkrachtiger beleid om de samenwerking tussen lokale en regionale overheden, met name als het gaat om kwetsbare groepen, te bevorderen.

1.12

Alhoewel het over maar weinig gegevens beschikt, is het Comité onder de indruk van de enorme hoeveelheid werk die door de bevoegde instanties van de lidstaten is verzet, zoals duidelijk is geworden tijdens het aan dit advies voorafgaande onderzoek. Het Comité heeft oog voor de grote vakkundigheid en hulpvaardigheid van de ambtenaren die zich hiermee bezighouden, maar ook voor de onvervangbare steun en bijdragen van de ngo's en kinderbeschermingsorganisaties die zich de afgelopen jaren voor de zwaksten in de samenleving hebben ingezet (bv. jonge asielzoekers die slachtoffer zijn geworden van mensenhandel).

1.13

Te betreuren valt dat er voor de bescherming van ama's niet in alle lidstaten eenvormige procedures en structuren zijn. De lidstaten zouden de reeds bestaande Europese wet- en regelgeving dan ook op zo uniform mogelijke wijze moeten toepassen. Helaas zijn de maatregelen die voor ama's worden genomen, ongestructureerd, temeer daar daarbij dikwijls sprake is van belangenconflicten tussen bestuursniveaus. Ook brengt dit een hoog risico op daadwerkelijke en vergaande discriminatie met zich mee, omdat minderjarigen van lidstaat tot lidstaat, maar ook in één en dezelfde lidstaat, verschillend worden behandeld.

1.14

Eén ding moet worden vooropgesteld: omdat ama's vooral een probleem vormen in regio's, dorpen of steden die aan de streek van herkomst van de minderjarigen grenzen of die economisch meer ontwikkeld zijn en meer kansen op werk bieden, dreigen de moeilijkheden die dichtbevolkte regio's, dorpen of steden ondervinden, onvoldoende aandacht te krijgen, hetgeen rechtstreekse gevolgen heeft voor de mogelijkheden om minderjarigen echt bescherming te bieden. Ook beschikken de overheden van kleine en middelgrote gemeenten en regio's maar over beperkte financiële middelen, waardoor hun slagkracht beperkt is.

1.15

Teleurstellend is dat de Commissie in haar recente voorstellen (COM(2005) 389 final, COM(2005) 390 final en COM(2005) 391 final) voor afgezwakte formuleringen heeft gekozen, waarbij ook sprake is van de gedwongen terugkeer van ama's die slachtoffer van mensenhandel zijn geworden, zonder dat uitdrukkelijk en verplichtend wordt verwezen naar een welbepaald artikel van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en het Verdrag inzake de rechten van het kind van 1989.

1.16

Hoe dan ook is het volstrekt noodzakelijk dat er lokale en regionale diensten met gespecialiseerd personeel worden opgericht waarmee kan worden tegemoetgekomen aan de speciale behoeften van ama's, jonge asielzoekers en slachtoffers van mensenhandel die een hoog risico op discriminatie en maatschappelijke uitsluiting lopen, en dat er vastbesloten wordt opgetreden tegen onrechtmatigheden en fraude met de regelingen die bedoeld zijn om de minderjarigen te beschermen. Die diensten zouden de volgende taken moeten krijgen:

2.1.1

Het Comité acht de ama-wetgeving van de EU en van sommige lidstaten ontoereikend. De volgende hiaten moeten worden ingevuld:

2.1.2

Het dringt aan op spoedberaad met de Raad, de Commissie en het Europees Parlement over de aanpak van het fenomeen van de ama's, waarbij de zaak vanuit microperspectief wordt bekeken, d.w.z. vanuit de schrijnende omstandigheden op lokaal niveau en de concrete bijdragen die lokale en regionale overheden kunnen leveren. Ook blijft het erop hameren dat er EU-statistieken over ama's moeten worden opgesteld. In verband met het bovenstaande worden in dit advies ook voorstellen gedaan voor concrete maatregelen om het fenomeen beter in de hand te kunnen houden.

2.1.3

Aan de leefomstandigheden en de rol van de leefgemeenschap en het gezin/de familie van oorsprong dient in het Europa-brede debat dat over deze belangrijke kwesties van de ama's op gang moet worden gebracht, bijzonder belang worden toegekend.

2.1.4

Het Comité acht het wenselijk dat bij maatregelen van wetgevende, politieke of programmatische aard die voor ama's worden genomen, ook als onderdeel van het streven naar de beheersing van de migratiestromen, steeds de beginselen van (vooral artikel 3 van) het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind van 1989, van het Verdrag betreffende de Europese Unie en van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, alsmede van andere voor ama's belangrijke internationale instrumenten in acht worden genomen, en dat altijd het belang van de minderjarige wordt vooropgesteld. Bovendien moet het nodige worden gedaan om te helpen voorkomen dat minderjarigen uit hun familie en culturele omgeving worden gerukt en om minderjarigen die vanwege hun ideeën of geloofsovertuiging hun land moesten ontvluchten, zo veel mogelijk bescherming te bieden.

2.2.1

Er moet aan worden gewerkt dat EU-kringen doordrongen raken van het belang van het ama-fenomeen. Er zijn volgens het Comité recente wetsteksten waarin de noodzaak om de rechten van ama's te beschermen, niet eens wordt genoemd. Doordat er in een aantal lidstaten geen uniforme procedure is, moesten de lokale en regionale overheden daar wel de verantwoordelijkheid voor de aanpak van het fenomeen op hun grondgebied op zich nemen, wat betekent dat zij ook voor de kosten opdraaien.

2.2.2

Het is hoog tijd om in EU-verband een samenhangende gemeenschappelijke benadering voor ama's als migratiefenomeen uit te werken, waarbij rekening wordt gehouden met het uiterst gevoelige karakter van het vraagstuk van de bescherming van minderjarigen en de onontkoombare vraag welke rol de leefgemeenschap en het gezin/de familie van oorsprong hierbij vervullen. Kortom, er zal bijzondere aandacht moeten worden geschonken aan de rol van de lokale en regionale overheden die ama's moeten opvangen en maatschappelijke bijstand moeten verlenen.

2.2.3

Ook de rol die de jeugdrechter voor ama's speelt, verdient aandacht, vanwege het hoge risico dat ama's lopen op discriminatie en maatschappelijke uitsluiting. Daarbij dient ook te worden gekeken naar de mogelijkheid om minderjarigen weer met hun familie te verenigen.

2.3.1

Het Comité is ermee ingenomen dat migratievraagstukken steeds vaker in EU-verband worden aangepakt. Exclusieve bevoegdheid van de lidstaten op dit gebied strookt niet met de complexe manier waarop de diverse beleidsvormen voor de beheersing van de migratiestromen in elkaar grijpen, noch met de verantwoordelijkheid die de lokale en regionale overheden op hun grondgebied dragen voor de opvang en sociale integratie van de meest kwetsbare migranten, zoals slachtoffers van mensenhandel, asielzoekers en ama's.

2.3.2

Het Comité dringt met klem aan op volledige inspraak van de lokale en regionale overheden, zodat het fenomeen van de ama's op hun grondgebied op doeltreffende wijze in de hand kan worden gehouden, met name als het gaat om kwetsbare groepen. Ook is het van wezenlijk belang ervoor te zorgen dat alle betrokken ngo's samenwerken en dat hun activiteiten elkaar aanvullen en dat alle acties op het beleid van de verschillende overheidsinstanties worden afgestemd, tenzij het belang van de minderjarige daarmee niet is gediend. In noodsituaties moeten dialoog en coördinatie al in een vroeg stadium worden gelanceerd en tijdens het hele traject worden voortgezet. Een dergelijke benadering is nodig vanwege de omvang die de migratiestromen hebben aangenomen, de impact daarvan op de territoria (qua speciale behoeften waaraan uitdrukking wordt gegeven en speciale diensten die moeten worden verleend) en de stijgende tendens van de afgelopen jaren. Verder zou er een studie moeten worden gemaakt van de vooruitzichten ter zake.

2.3.3

Daarom