51996AC1069

Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de "Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Het waterbeleid van de Europese Gemeenschap"

(97/C 30/02)

De Commissie heeft op 5 maart 1996 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de "Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Het waterbeleid van de Europese Gemeenschap".

De Afdeling voor milieu, volksgezondheid en consumentenvraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 16 juli 1996 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw Sánchez Miguel.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 338e Zitting (vergadering van 25 september 1996 het volgende advies uitgebracht, dat met 97 stemmen vóór, bij 2 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De Commissie heeft deze mededeling opgesteld in het kader van haar vijfde milieu-actieprogramma. Zij reageert hiermee op een oproep om het communautaire waterbeleid aan een fundamentele herziening te onderwerpen. Op de voorgrond staat bescherming van de waterreserves; andere aspecten van het waterbeleid worden in dit document buiten beschouwing gelaten.

1.2. Met de herziening wil de Commissie komen tot een duurzaam waterbeleid waarbij de volgende doelstellingen worden gerealiseerd (ook al zijn deze volgens haar niet altijd met elkaar verenigbaar):

- er moet worden gezorgd voor een stabiele voorziening van voldoende drinkwater van goede kwaliteit;

- de waterreserves moeten kwalitatief en kwantitatief toereikend zijn om voor economische toepassingen te worden gebruikt;

- de kwaliteit en kwantiteit van de waterreserves moeten toereikend zijn om land- en waterecosystemen in stand te houden;

- droogte en overstromingen moeten worden voorkomen.

De Commissie concludeert in haar mededeling dat de huidige regelgeving moet worden bijgewerkt en ondergebracht in een kaderrichtlijn.

1.3. Het Comité heeft er eerder op gewezen, onder meer in zijn advies () over de herziening van de Richtlijn van de Raad betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (), dat er meer samenhang in het waterbeleid van de Gemeenschap moet worden gebracht.

Het staat dan ook zeer positief tegenover het voorstel voor een kaderrichtlijn ter bescherming van de kwantiteit en de kwaliteit van de waterreserves in de Europese Unie.

2. Kwantiteit van de waterreserves

2.1. In de mededeling wordt onvoldoende belicht dat water een duurzame, maar niet onuitputtelijke natuurlijke hulpbron is, die als gevolg van klimatologische omstandigheden in sommige regio's van de EU, momenteel met name in de lid-staten rond de Middellandse Zee, schaars kan worden. Daarom moet onderzoek naar de mogelijke gevolgen van de huidige klimaatverandering in de gehele EU voor de natuurlijke waterkringloop voorrang blijven krijgen.

2.2. Bij het nieuwe duurzame waterbeleid moet ook de kwantiteit van de waterreserves de nodige aandacht krijgen aangezien kwantiteit en kwaliteit van water niet los van elkaar kunnen worden gezien (verdunning van verontreiniging, ecologische waarde, vaststelling van lozingsniveaus, enz.).

2.3. Om de watervoorziening veilig te stellen (d.w.z. over voldoende water te kunnen beschikken om in de behoeften van de mens en de natuurlijke ecosystemen te voorzien), moet niet voortdurend naar nieuwe bronnen worden gezocht. Dit gaat vaak gepaard met zeer hoge kosten en enorme gevolgen op sociaal, economisch en milieugebied. Maatregelen moeten niet aan de aanbodzijde, maar juist aan de vraagzijde worden genomen om het gebruik van water voor de verschillende gebruiksdoeleinden zoveel mogelijk op de huidige, beperkte waterreserves af te stemmen.

2.4. Daarom is er in de Gemeenschap behoefte aan een nieuw beleid inzake gebruik, hergebruik en besparing van water. Dat beleid dient gericht te zijn op bescherming van de kwaliteit en de kwantiteit van de huidige reserves door middel van betere beschermende maatregelen, verstandige prijzen en een betere consumenteneducatie. Bovendien dient terdege rekening te worden gehouden met de specifieke situatie van elke regio. Alleen met een dergelijk beleid is een duurzaam gebruik van de waterreserves, waarbij alle in paragraaf 1.2 genoemde doelstellingen verwezenlijkt kunnen worden, haalbaar.

2.5. Het Comité vindt dat er bij deze doelstellingen prioriteiten moeten worden gesteld. Daarbij moet meer belang worden gehecht aan de bescherming van het milieu, omdat dit een eerste vereiste is voor een stabiele drinkwatervoorziening, voor de preventie van droogte en overstromingen en voor een duurzame economische ontwikkeling (industrie, landbouw en diensten).

De volgorde van prioriteit zou bepaald moeten worden aan de hand van:

- de behoeften van de mens;

- de bescherming van het milieu;

- de behoeften van landbouw en industrie;

- de behoefte aan water voor recreatief en ander niet-essentieel gebruik.

3. Hindernissen

3.1. Het Comité stemt in met de opsomming en classificatie van factoren die de verwezenlijking van de doelstellingen in de weg kunnen staan.

3.2. De analyse van wat "andere schadelijke effecten onder invloed van de mens" wordt genoemd, is echter te oppervlakkig, hoe kort deze ook dient te zijn. Het Comité vindt dat dieper moet worden ingegaan op het concept van een duurzaam beheer van de waterreserves en op de bescherming daarvan. Daarbij moet worden gekeken naar de soorten infrastructuur waarvan gebruik gemaakt kan worden en de gevolgen daarvan voor het milieu, alsook naar andere beleidsmaatregelen die met waterbeheer te maken hebben, zoals erosiepreventie en herbebossing.

4. Beginselen van het waterbeleid van de EG

4.1. Het algemene kader van het communautaire waterbeleid is vastgelegd in artikel 130 R van het Verdrag, waarin de beginselen van het milieubeleid zijn neergelegd. Eén van deze beginselen is dat de vervuiler betaalt.

4.2. In verband met het gebruik van de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens in het kader van het voorzorgsbeginsel vindt het Comité dat de autoriteiten moeten worden verplicht tot het uitvoeren van nauwgezette studies om te komen tot betrouwbare prognoses voor sociaal-economische variabelen zoals het toekomstig waterverbruik voor economische activiteiten, het toegestane gebruik van gevaarlijke stoffen in industrie en landbouw enz. Het is immers mogelijk dat op basis van deze prognoses maatregelen op het vlak van infrastructuur, installaties en behandelingen worden getroffen die tot hoge kosten leiden, niet noodzakelijkerwijze met de behoeften overeenkomen en negatieve gevolgen voor efficiëntie en rentabiliteit met zich meebrengen.

4.3. In het Verdrag staat dat de Gemeenschap bij het bepalen van haar milieubeleid rekening moet houden met de kosten en baten van het overwogen optreden dan wel niet-optreden, om zo tot de beste strategie te komen.

Het toekennen van een financiële waarde aan natuurlijke bronnen is één van de doelstellingen van duurzame ontwikkeling. Het is echter algemeen bekend - en hiermee zou dus zowel in de mededeling als in de toekomstige richtlijn rekening moeten worden gehouden - dat natuurlijke hulpbronnen daarbij niet zomaar als goederen beschouwd kunnen worden, en wel om de volgende redenen:

a) daar een natuurlijke hulpbron als water van levensbelang is voor de mens en voor ecosystemen, dient water te worden behandeld als een superieur goed waarvan de waarde niet in economische termen uit te drukken is;

b) ook de economische waarde van andere met de beschikbare waterreserves samenhangende factoren of verschijnselen is moeilijk vast te stellen; te denken valt aan de kosten die samenhangen met erosie of woestijnvorming, het behoud van natuurschoon, de genetische verscheidenheid van ecosystemen die door verontreiniging of overmatig gebruik van bronnen zijn aangetast;

c) bij de vaststelling van de prijzen voor de winning, distributie en consumptie van water is slechts ten dele rekening gehouden met de gevolgen daarvan voor het milieu; zij vormen dus geen weergave van de werkelijke kosten voor de samenleving.

Terwille van de effectiviteit van deze kosten/baten-analyses dienen op het vlak van de waterwetgeving prioriteiten te worden vastgesteld en rendabele en betaalbare programma's te worden ontwikkeld, om te voorkomen dat de cumulatieve kosten van de verschillende communautaire beleidsmaatregelen op de klanten worden afgewenteld.

4.4. In het licht van bovenstaande overwegingen is het Comité van mening dat:

- water niet op dezelfde manier als andere goederen kan worden benaderd, omdat het onontbeerlijk is voor de mens, voor alle ecosystemen en voor essentiële productie-activiteiten; iedereen in de samenleving, en met name de sociaal-economische actoren, dient dan ook nauw bij de bescherming en het beheer van de waterreserves betrokken te worden;

- het waterbeleid nooit als politiek wapen tegen andere volkeren gebruikt mag worden;

- de Gemeenschap erop dient toe te zien dat communautaire regelgeving en het instrumentarium van het milieubeleid niet worden gebruikt om de concurrentie te vervalsen, gezien de ongelijke verdeling van de waterreserves.

5. Voorstel voor een kaderrichtlijn inzake waterreserves

5.1. De Commissie is van mening dat de huidige communautaire wetgeving verouderd is en dat de samenhang en doeltreffendheid ervan verbeterd kunnen worden door een kaderrichtlijn inzake waterreserves op te stellen en daarin de volgende punten te behandelen:

- kwantitatieve en kwalitatieve aspecten van de waterproblematiek;

- beheer van oppervlaktewater en van grondwater;

- watergebruik en milieubescherming;

- terugdringing van de verontreiniging door een combinatie van emissieregulering en kwaliteitsdoelstellingen;

- onderlinge afstemming van het waterbeleid en het beleid op andere terreinen.

5.2. Het Comité staat positief tegenover een dergelijke kaderrichtlijn. Ter wille van de effectiviteit ervan is het echter van oordeel dat een zeer belangrijk aspect meer dient te worden uitgediept.

5.2.1. Er zou meer aandacht moeten worden geschonken aan de relatie water/landbouw; daarbij valt o.m. te denken aan stimuleren van onderzoek naar betere irrigatietechnieken en nieuwe milieuvriendelijke meststoffen en bestrijdingsmiddelen en aan het bevorderen van methoden voor het hergebruik van afvalwater. Ook zou een impuls moeten worden gegeven aan de toepassing van technieken waarbij minder landbouwchemicaliën nodig zijn om tot hetzelfde resultaat te komen.

5.2.2. Het vraagt ook meer aandacht voor die aspecten van het beheer van oppervlaktewateren en kustwater die van invloed zijn op dit nieuwe beleid.

5.3. Om deze kaderrichtlijn te kunnen uitvoeren zijn geïntegreerde waterbeheersplannen voor stroomgebieden nodig.

Het Comité steunt deze ideeën, aangezien zo een duurzaam beheer van de waterreserves en de ontwikkeling en bescherming van zowel land- als waterecosystemen mogelijk wordt gemaakt.

5.4. Wel is het Comité van mening dat:

- bij het vaststellen van de problemen bij het beheer van stroomgebieden buiten de EU rekening dient te worden gehouden met de internationale overeenkomsten die met derde landen zijn gesloten; indien dergelijke overeenkomsten niet bestaan, moet de Commissie de nodige initiatieven nemen;

- er een indeling van de verschillende soorten stroomgebieden in de EU moeten worden gemaakt, zodat de geïntegreerde waterbeheersplannen kunnen worden afgestemd op de specifieke kenmerken daarvan (klimatologische omstandigheden, ecosystemen die van het stroomgebied afhankelijk zijn, morfologie, productie-activiteiten, samenstelling van de bodem, enz.).

Willen deze beheersplannen daadwerkelijk tot resultaten leiden, dan zou de kaderrichtlijn ook in het volgende moeten voorzien:

a) deelname van alle sociaal-economische actoren bij de uitwerking van de plannen;

b) instelling van toezicht- en controlecomités, waarin de sociaal-economische actoren eveneens vertegenwoordigd dienen te zijn;

c) invoering van specifieke mechanismen voor de gehele of gedeeltelijke financiering van de desbetreffende maatregelen.

5.5. Het Comité is van mening dat een "natuurlijke ecologische toestand" de ideale situatie is. Zoals het echter al in zijn advies over de Richtlijn betreffende ecologische waterkwaliteit () heeft aangegeven, zou "goede ecologische toestand" op dit moment een geschiktere term zijn, zij het dat wel altijd naar de natuurlijke ecologische toestand dient te worden gestreefd.

5.6. Het Comité staat positief tegenover het voorstel van de Commissie om in het kader van de onderlinge afstemming van het beheer van de kwantiteit en het beheer van de kwaliteit van water een vergunningsregeling in te voeren. Waar onttrekking van water slechts voor één land gevolgen heeft, zou een dergelijke regeling echter niet verplicht moeten worden gesteld, zodat bureaucratische procedures beperkt kunnen worden.

6. Specifieke aspecten van het waterbeleid

6.1. De Commissie noemt en behandelt in haar mededeling een aantal specifieke aspecten van het huidige waterbeleid van de Gemeenschap.

6.2. In verband met het toezicht op verontreiniging door puntbronnen en de bewaking van de kwaliteit van de waterreserves verwijst het Comité naar de aanbevelingen die tijdens de op 28 en 29 mei 1996 door de Commissie georganiseerde Conferentie over "Het waterbeleid van de Europese Gemeenschap" naar voren zijn gebracht. Met name de volgende punten dienen z.i. te worden overgenomen:

- er moet worden uitgegaan van een benadering waarbij grenswaarden voor de emissie en kwaliteitsdoelstellingen voor de waterreserves worden gecombineerd;

- voor beide methoden moeten dezelfde definities worden gehanteerd;

- de kwaliteit van de waterreserves moet worden bepaald aan de hand van biologische parameters;

- er moeten op EU-niveau emissiegrenswaarden worden vastgesteld voor alle stoffen waaraan in de huidige wetgeving voorrang wordt gegeven - zoals het Comité al eerder heeft beklemtoond in zijn advies () over het voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging () -; daarbij moet worden uitgegaan van de in genoemd richtlijnvoorstel vastgelegde beginselen;

- er moet een systeem worden opgezet om op Europees niveau kwaliteitsdoelstellingen voor de waterreserves vast te stellen wanneer dat nodig is;

- er moet een stimulans worden gegeven aan technisch-wetenschappelijk onderzoek naar de beste beschikbare technologieën (BBT) () voor het vaststellen van emissiegrenswaarden;

- er moet een adequaat informatie- en toezichtsysteem worden opgezet om ervoor te zorgen dat de door de lid-staten gebruikte gegevens en technieken vergelijkbaar zijn;

- er moeten communautaire regels worden vastgesteld om het gevaar voor incidentele verontreiniging in waterwingebieden door sectoren als industrie, landbouw of vervoer te verminderen; dit regelgevend kader zou voor waterbeheer een bevoegde autoriteit moeten verplichten om daartoe, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, maatregelen te ontwikkelen.

6.3. De Commissie overweegt zones vast te stellen en deze in te delen op basis van de specifieke bescherming die elke zone nodig heeft. Het Comité acht het noodzakelijk dat een dergelijke indeling, waarbij naar algehele bescherming van de stroomgebieden dient te worden gestreefd, op basis van de beschikbare technisch-wetenschappelijke kennis wordt gemaakt. Bovendien moeten de door alle lid-staten te gebruiken criteria en concepten worden geharmoniseerd en herzien en in overeenstemming worden gebracht met de verschillende internationale afspraken over bescherming van het watermilieu die door de Gemeenschap zijn ondertekend (Helsinki, OSPAR, ...). De beoordeling van de kwaliteit van water is immers een ingewikkelde zaak die sterk afhangt van de toegepaste criteria.

6.4. In de kaderrichtlijn moet uitdrukkelijk worden aangegeven dat de burgers en de sociaal-economische actoren alleen dan in staat zijn aan de tenuitvoerlegging van het waterbeleid deel te nemen en hierop toezicht uit te oefenen wanneer zij voldoende worden ingelicht. De autoriteiten dienen duidelijke informatie te geven over de toestand van de waterreserves en bovendien moeten burgers in de gehele EU onder dezelfde voorwaarden toegang krijgen tot informatie over de mate waarin bedrijven en particuliere instanties voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de nationale en communautaire regels inzake gebruik, productie en lozing van verontreinigende en gevaarlijke stoffen.

6.5. Om de burgers zo goed mogelijk te kunnen inlichten, dient te worden uitgegaan van het subsidiariteitsbeginsel, opdat elke lid-staat passende instrumenten creëert of in stand houdt. Niettemin dient in de kaderrichtlijn te worden vastgelegd welke gegevens in ieder geval verstrekt dienen te worden en wanneer deze bijgewerkt moeten worden. Verder dienen belangstellenden te allen tijde toegang tot deze gegevens te krijgen.

In aanvulling op de door de Commissie aangevoerde argumenten wenst het Comité nog enkele redenen te noemen waarom dergelijke maatregelen noodzakelijk zijn:

- zonder water kan de mens niet leven en zijn de meeste productie-activiteiten niet mogelijk;

- waterreserves beperken zich vaak niet tot het grondgebied van één lid-staat;

- communautaire regels bieden de mogelijkheid om op basis van vergelijkbare gegevens optimaal gebruik te maken van de voor de bescherming en het behoud van de waterreserves noodzakelijke kennis en technisch-wetenschappelijk onderzoek.

7. Conclusies

7.1. In haar voorstel overweegt de Commissie vier bestaande richtlijnen en één voorgestelde richtlijn in te trekken en te vervangen door een kaderrichtlijn, waarin ook definities en controleverplichtingen uit zeven andere bestaande richtlijnen en één voorgestelde richtlijn opgenomen zouden worden.

De volgende richtlijnen zouden worden ingetrokken en door de kaderrichtlijn worden vervangen:

- de richtlijn oppervlaktewater () (en de verwante Richtlijn 79/869/EEG ();

- de richtlijn viswater ();

- de richtlijn schelpdierwater ();

- de richtlijn grondwater ();

- de voorgestelde richtlijn ecologische waterkwaliteit ().

7.2. Het Comité steunt dit voornemen, maar waarschuwt er wel voor dat de aspecten van deze richtlijnen die als basis voor later tot stand gekomen wetgeving hebben gediend, behouden moeten blijven. Bovendien moet de termijn voor de inwerkingtreding van de kaderrichtlijn dusdanig wordt gekozen dat wordt voorkomen dat een situatie ontstaat waarin bovengenoemde richtlijnen reeds zijn ingetrokken maar de kaderrichtlijn nog niet van kracht is, hetgeen het niveau van milieubescherming zou aantasten.

De kaderrichtlijn dient de mogelijkheid te bieden om later andere richtlijnen uit te werken die noodzakelijk zijn om de doelstellingen van de kaderrichtlijn te realiseren; inspanningen ter zake mogen niet beperkt blijven tot die richtlijnen die niet worden ingetrokken en de voorgestelde richtlijnen die in hoofdstuk 10 (de procedurele gevolgen) worden genoemd.

7.3. Het Comité behoudt zich ongeacht bovenstaande overwegingen het recht voor, later een standpunt inzake de kaderrichtlijn in te nemen.

7.4. Verder dringt het er bij de Commissie op aan specifieke programma's voor scholen in de EU uit te werken om de toepassing van de nieuwe milieuconcepten te verbeteren.

7.5. Tevens pleit het Comité voor het uitwerken van een hydrografische kaart van Europa, waarop de kwantiteit en de kwaliteit van de stroomgebieden zijn aangegeven.

Brussel, 25 september 1996.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

C. FERRER

() PB nr. C 82 van 19. 3. 1996.

() COM(94) 612 def.

() PB nr. C 397 van 31. 12. 1994.

() PB nr. C 195 van 18. 7. 1994.

() COM (93) 423 def.

() Zoals gedefinieerd in artikel 2, punt 11, van het gemeenschappelijk standpunt van de Raad inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, PB nr. C 87 van 25. 3. 1996.

() PB nr. L 194 van 25. 7. 1975.

() PB nr. L 271 van 29. 10. 1979.

() PB nr. L 222 van 14. 8. 1978.

() PB nr. L 281 van 10. 11. 1979.

() PB nr. L 20 van 26. 1. 1980.

() COM(93) 680 def.