12.5.2012   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 125/33

(1)

De Commissie werd via een op 5 september 2006 ingediende klacht op de hoogte gebracht van een aantal maatregelen die de regionale regering (Landskapsregering) van Åland heeft toegekend ten gunste van de vastgoedonderneming Ålands Industrihus Ab (hierna „ÅI” genoemd). Bij brieven van 25 oktober 2006 en 14 februari 2007 verzocht de Commissie Finland om informatie, die bij brieven van 11 januari 2007 en 3 april 2007 werd toegezonden. De Finse autoriteiten verschaffen aanvullende informatie op 31 mei 2007 en 12 juli 2007. De klager verstrekte aanvullende informatie in november 2006 en mei 2007.

(2)

De Commissie heeft Finland bij schrijven van 30 januari 2008 in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van deze steunmaatregel de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna „VWEU” genoemd) (2) in te leiden (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd).

(3)

Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie  (3). De Commissie heeft belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steun te maken.

(4)

De Commissie heeft van belanghebbenden geen opmerkingen ontvangen.

(5)

Na het besluit tot inleiding van de procedure diende Finland informatie in die door de Commissie is geregistreerd op 6 mei 2008, 21 januari 2010, 26 februari 2010, 21 mei 2010, 18 juni 2010, 18 april 2011, 27 juni 2011 en 28 juni 2011. Op 4 juni 2010 vond een bijeenkomst plaats tussen de diensten van de Commissie, de Finse autoriteiten en vertegenwoordigers van ÅI.

(6)

ÅI is ingeschreven in Mariehamn, de hoofdstad van Åland, een eilandengroep in de Baltische Zee tussen het vasteland van Finland en Zweden, met een totaal inwonertal van circa 28 000. Åland is een provincie van Finland, maar beschikt over een hoge mate van onafhankelijkheid. ÅI is hoofdzakelijk eigendom van regionale regering van Åland (84,43 %) en de gemeente Mariehamn (15,01 %). Andere lokale autoriteiten in Åland bezitten de resterende aandelen (4).

(7)

ÅI is actief in de bouw, het beheer en de verhuur van gebouwen voor industriële en commerciële doeleinden. Het doel van de activiteiten van de onderneming bestaat volgens Finland uit het huisvesten van bedrijven in Åland teneinde bij te dragen aan een gediversifieerde en concurrerende economie.

(8)

Tot 1999 waren de zakelijke activiteiten van ÅI beperkt in omvang (5). De balans van ÅI groeide zeer langzaam, als er al van groei sprake was (6). Tegen deze achtergrond besloot de bestuursraad van ÅI op zoek te gaan naar nieuwe zakelijke activiteiten om uit te breiden. Tegelijkertijd maakte het plaatselijke bedrijfsleven (dat bijna uitsluitend uit kleine bedrijven bestaat) kenbaar een „technologiepark” te willen, dat wil zeggen een complex van kantoorobjecten waar plaatselijke ondernemingen zich onder één dak zouden kunnen vestigen om samenwerking te vergemakkelijken, nieuwe ideeën te genereren en ondernemerschap in algemene zin te versterken. Hieruit zou uiteindelijk het „iTiden”-kantoorpark (kvarteret iTiden) ontstaan. In punt 2.2 wordt uitvoeriger ingegaan op de ontstaansgeschiedenis van het project.

(9)

Vertegenwoordigers van het plaatselijke bedrijfsleven en de regionale regering van Åland gingen in 1999 voor het eerst met elkaar in gesprek over de mogelijkheid om een „technologiepark” te bouwen. Er werden gezamenlijke onderzoeksreizen gemaakt naar soortgelijke faciliteiten in Zweden.

(10)

In 2000 werd een werkgroep belast met het uitwerken van een plan, waarna deze in het voorjaar van 2000 een voorstel deed aan de regionale regering van Åland en de gemeente Mariehamn. Het project en de plannen van de regionale regering van Åland om het te bouwen en te financieren werden in de begroting van de regionale regering van Åland voor 2000 (8) vermeld en in de begroting voor 2001 bevestigd; in de begroting 2001 verzocht de regionale regering van Åland ook om middelen voor mogelijke kapitaalverhogingen voor infrastructuurprojecten, waaronder ook voor ÅI (een soortgelijk verzoek was gedaan in de begroting voor 2000) (9).

(11)

Op 12 juli 2001 kocht ÅI, gesteund door een kapitaalverhoging, land aan in het „Västra Klinten”-district van Mariehamn, waar iTiden zou worden gebouwd. In verband met deze aankoop zorgde ÅI ook voor de veranderingen die voor het iTiden-project noodzakelijk waren in de stadsplanning.

(12)

In de begroting voor 2002 verklaarde de regionale regering van Åland dat ÅI in 2002 zou beginnen met de bouwwerkzaamheden voor het iTiden-project en dat hiervoor naar alle waarschijnlijkheid een kapitaalverhoging vereist zou zijn (waarvoor de regionale regering van Åland om de noodzakelijke begrotingskredieten verzocht) (10).

(13)

Begin 2002 werd voor de bouw van iTiden een werkgroep benoemd en een architect aangesteld. Aan potentiële huurders werd gevraagd of zij belangstelling zouden hebben om bedrijfsruimte te huren in iTiden. De voorbereidende grondwerkzaamheden werden in het voorjaar van 2003 uitgevoerd en de bouw van fase 1 (het project was ontworpen in twee achtereenvolgende bouwfasen) startte in de zomer van 2003. Op 1 december 2004 betrokken de eerste huurders het voltooide deel van „fase 1” van iTiden.

(14)

De bouw van fase 2 van iTiden ging van start in het najaar van 2006 en werd voltooid in 2007.

(15)

Het formele onderzoek van de Commissie zag op verschillende kapitaalinjecties (hierna „kapitaalverhogingen” genoemd) en garanties voor bankleningen (hierna „leninggaranties” genoemd) die tussen 1997 en 2007 door de regionale regering van Åland aan ÅI waren toegekend. De maatregelen zijn opgenomen in onderstaande tabel (de kapitaalinjecties zijn genummerd van C-I tot C-XI en de garanties van G-I tot G-III).

(16)

Vergeleken met de tabel met maatregelen in punt 7 van het besluit tot inleiding van de procedure, is een leninggarantie van 2 587 500 EUR van 26 oktober 2006 geschrapt, omdat deze nooit in werking is gesteld (na een beslissing van Finse rechtbanken). Verder is kapitaalverhoging C-XI, met datum 12 juni 2006 in het besluit tot inleiding van de procedure, hier vastgesteld op 15 februari 2007, aangezien tijdens het onderzoek is gebleken dat deze maatregel op die latere datum in werking is gesteld. Het besluit van de regionale regering van Åland om deze kapitaalverhoging toe te kennen is recentelijk (6 april 2011) door de hoogste administratieve rechtbank van Finland vernietigd (zie overweging 114). Aangezien het kapitaal in 2007 echter aan ÅI is betaald en niet is terugbetaald, vindt de Commissie dat deze maatregel, ondanks de beslissing van de nationale rechtbank, onder het toepassingsbereik van haar onderzoek valt.

(17)

Volgens de Finse autoriteiten hadden alle kapitaalverhogingen tot doel het iTiden-project te financieren, met uitzondering van de volgende:

(18)

Alle leninggaranties werden volgens Finland verstrekt met het oog op de financiering van het iTiden-project. In de overwegingen 66 tot en met 86 wordt nader ingegaan op de leninggaranties.

(19)

In het besluit tot inleiding van de procedure stelde de Commissie zich op de volgende gronden de vraag of de kapitaalverhogingen en de leninggaranties verenigbaar zijn met de interne markt.

(20)

Ten aanzien van de vraag of er sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, constateerde de Commissie dat voor de maatregelen staatsmiddelen gebruikt werden, aangezien ze werden toegekend door lokale autoriteiten, en dat ze selectief waren doordat ze waren bestemd voor ÅI. Wat betreft het criterium betreffende de vraag of de „begunstigde onderneming een economisch voordeel ontvangt dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen” omdat een particuliere investeerder, die zich laat leiden door de winstvooruitzichten op lange termijn, niet dezelfde steun zou hebben verleend, betwijfelde de Commissie dat een particuliere investeerder hetzelfde kapitaal zou hebben verstrekt als de regionale regering van Åland heeft gedaan, gezien de lange reeks verliezen of hooguit zeer bescheiden winsten van ÅI. Specifiek met betrekking tot de leninggaranties betwijfelt de Commissie of ÅI op de markt vergelijkbare financiële steun had kunnen krijgen en dat zij daarom ÅI een voordeel hebben opgeleverd. De Commissie was bovendien van mening dat dergelijke voordelen de concurrentie en het handelsverkeer binnen de interne markt zouden kunnen verstoren.

(21)

Als de maatregelen als staatssteun werden beschouwd, betwijfelde de Commissie dat ze als verenigbaar met de interne markt konden worden aangemerkt.

(22)

Tot slot betwistte de Commissie de stelling van Finland dat de maatregelen, mochten ze inderdaad als staatssteun moeten worden beschouwd, waren toegekend in overeenstemming met steunregelingen die al vóór de toetreding van Finland tot de EU van kracht waren en derhalve rechtmatig zouden zijn.

(23)

Finland was van mening dat de regionale regering van Åland heeft gehandeld in overeenstemming met het beginsel van de investeerder in een markteconomie, dat wil zeggen dat de maatregelen waren ingegeven door de vooruitzichten van rendement op de investering. Finland beweerde dat de investeringsbesluiten gegrond waren met het oog op het programma van nieuwe investeringen van het bedrijf, met name het iTiden-project. De maatregelen waren dus niet bedoeld als compensatie voor verliezen in het verleden of om verliesgevende activiteiten te steunen. De regionale regering van Åland heeft concrete waarde voor haar investeringen gekregen in de vorm van nieuwe aandelen in ÅI, aangezien de waarde van het bedrijf in lijn met de inschrijving op aandelen toenam. Daarom heeft ÅI geen voordeel verkregen dat het niet van een particuliere investeerder zou hebben kunnen verkrijgen.

(24)

Ongeacht een mogelijk voordeel was Finland ook van mening dat de maatregelen niet als staatssteun kunnen worden aangemerkt omdat er geen concreet bewijs is van een significant effect op de concurrentie in de vastgoedmarkt in Åland.

(25)

Mocht echter blijken dat de maatregelen een staatssteunelement omvatten, dan moet de steun volgens Finland als rechtmatig worden beschouwd. Finland voert aan dat zowel de kapitaalinjecties als de garanties onder bestaande steunregelingen vallen die vóór de toetreding van Finland tot de EU bestonden.

(26)

Indien de maatregelen onrechtmatige staatssteun vormen, moeten ze desalniettemin op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd, aangezien ze de ontwikkeling van de regio en het scheppen van banen beoogden, met name door bij te dragen aan de diversificatie van de regionale economie, die te zwaar leunt op de scheepsindustrie.

(27)

Ingeval de Commissie oordeelt dat de steun onrechtmatig en onverenigbaar is, en teruggevorderd moet worden, draagt Finland de volgende argumenten aan.

(28)

Overeenkomstig artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (12) eist de Commissie niet dat steun wordt teruggevorderd indien dit in strijd is met een algemeen beginsel van het gemeenschapsrecht. Dit zou hier het geval zijn, aangezien Finland gegronde redenen had om ervan uit te gaan dat de bovengenoemde regelingen, die dateren van vóór de toetreding, nog geldig waren en ook nu nog steeds geldig zijn, en dat op grond van deze regels toegekende steun rechtmatig zou zijn.

(29)

Ingeval de Commissie desondanks van mening zou zijn dat de steun moet worden teruggevorderd, beweert Finland dat het steunelement in de kapitaalverhogingen niet noodzakelijkerwijs het volledige bedrag is van de transacties die staatssteun omvatten. Wat de garanties betreft kan eventuele terug te vorderen steun niet groter zijn dan het rentevoordeel dat de onderneming heeft gekregen door de garantie (in vergelijking met leningen zonder garantie). Hetzelfde geldt voor de kapitaalinjecties: de steun kan niet meer zijn dan de kosten voor ÅI voor het verkrijgen van hetzelfde kapitaal op de markt.

(30)

Volgens artikel 107, lid 1, VWEU „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.

(31)

Om als staatssteun aangemerkt te worden, dient een steunmaatregel aan de volgende voorwaarden te voldoen: a) de maatregel moet worden gefinancierd door een lidstaat of met staatsmiddelen; b) de maatregel moet een selectief voordeel toekennen dat een bepaalde onderneming of de productie van bepaalde goederen kan begunstigen, en c) de maatregel moet de concurrentie verstoren of dreigen te verstoren en het potentieel hebben om het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig te beïnvloeden. Aan al deze voorwaarden moet worden voldaan voordat een maatregel als staatssteun kan worden aangemerkt.

(32)

Om de redenen die in het besluit tot inleiding van de procedure zijn genoemd (en die niet door Finland zijn betwist), wordt aan deze twee criteria voldaan. De maatregelen zijn toegekend bij individuele besluiten van de regionale regering van Åland om gebruik te maken van middelen die zij in haar jaarbegroting toegekend heeft gekregen door de regionale assemblee van Åland. De maatregelen zijn dus duidelijk door de staat gefinancierd en individueel gericht op ÅI.

(33)

Finland beweert dat de maatregelen geen staatssteun vormen omdat ze ÅI geen voordeel verschaften dat ÅI niet op de markt had kunnen verkrijgen, hetzij van een particuliere investeerder, hetzij van een particuliere crediteur.

(34)

Het is een vast beginsel van het staatssteunrecht (meestal „het beginsel van een investeerder in een markteconomie” genoemd) dat een investering door een overheidsinstantie in het kapitaal van ondernemingen staatssteun vormt, tenzij een particuliere investeerder in soortgelijke omstandigheden, met name met het oog op het doel om winst te behalen, hetzelfde kapitaal zou hebben kunnen verstrekken (13). Ook vormt volgens punt 3.1 van de mededeling van de Commissie over de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties (14) (hierna „de garantiemededeling” genoemd) een door een overheidsinstantie verstrekte garantie staatssteun, tenzij financiering ter beschikking wordt gesteld onder voorwaarden die voor een particuliere partij onder de normale omstandigheden van een markteconomie aanvaardbaar zouden zijn.

(35)

In het besluit tot inleiding van de procedure verklaarde de Commissie te betwijfelen dat ten aanzien van de kapitaalinjecties en garanties aan het beginsel van een investeerder in een markteconomie werd voldaan, op grond van met name twee vaststellingen betreffende ÅI:

(36)

Finland heeft dit standpunt van de hand gewezen. Zijn argumenten worden hieronder voor de kapitaalverhogingen en de leninggaranties afzonderlijk uiteengezet.

(37)

Allereerst ontkent Finland dat ÅI een liquiditeitsprobleem had. Hoewel de activiteiten van de onderneming voor het iTiden-project beperkt in omvang waren, waren haar operationele resultaat en liquiditeit inderdaad bevredigend en bleven dat ook gedurende de onderzochte periode. De maatregelen waren dus niet nodig geweest om de kosten van de activiteiten te dekken. De maatregelen waren daarentegen bedoeld om de uitbreiding van de onderneming te bekostigen en moeten derhalve als investeringen worden beschouwd. Gezien de omstandigheden van deze investeringen waren ze met het oog op het beginsel van de investeerder in de markteconomie gerechtvaardigd en vormen ze dus geen staatssteun.

(38)

In deze context stelt Finland dat de kapitaalverhogingen voor het grootste deel gebruikt werden om het iTiden-project te bekostigen en dat de rest bedoeld was voor andere projecten van ÅI (zie overweging 17).

(39)

De beoordeling van de Commissie is als volgt.

(40)

Om te beginnen benadrukt de Commissie dat het kapitaal dat een aandeelhouder aan een onderneming verstrekt, per definitie niet bestemd is voor een bepaald gebruik, maar onderdeel wordt van het tastbaar eigen vermogen van de onderneming. Daarom is het gebruikelijk om, wanneer een investering wordt verstrekt als algemeen kapitaal, te onderzoeken of wordt voldaan aan het beginsel van een investeerder in de markteconomie met het oog op de vooruitzichten voor de prestaties van de onderneming als geheel. Dit sluit niet uit dat wordt onderzocht — voor zover dit kan worden aangetoond — wat het verwachte rendement van specifieke geplande investeringen is, ervan uitgaande dat dergelijke informatie uiteraard beschikbaar was ten tijde van het investeringsbesluit.

(41)

Ten aanzien van de algemene financiële prestaties van ÅI accepteert de Commissie op grond van het toegezonden bewijsmateriaal in het onderzoek dat de bedrijfsresultaten van ÅI de onderneming in staat stelden haar verliezen consistent te dekken en de liquiditeit te waarborgen. Op grond van het beschikbare bewijsmateriaal kan niet worden geconcludeerd dat de kapitaalverhogingen (of de leningen die werden verkregen dankzij de garanties) werden gebruikt voor het dekken van verliezen die waren ontstaan door de activiteiten van ÅI.

(42)

Feit blijft echter dat de regionale regering van Åland aan ÅI een omvangrijke hoeveelheid extra kapitaal ter beschikking heeft gesteld dat in de jaren 1997-2006 op het eerste gezicht geen of een zeer geringe winst genereerde. De vraag is daarom, zoals Finland zelf aangeeft, of de regionale regering van Åland redenen had om een rendement op haar kapitaal te verwachten dat voor een particuliere investeerder toereikend zou zijn geweest om dezelfde investering te doen. Dit moet worden onderzocht op basis van de informatie die bij de regionale regering van Åland bekend was ten tijde van de kapitaalverhogingen.

(43)

Finland stelt dat het leeuwendeel van de kapitaalverhogingen bedoeld was voor de financiering van het iTiden-project, (fasen 1 en 2), terwijl de overige kapitaalverhogingen aan diverse andere investeringen waren toegewezen. Duidelijkheidshalve wordt in de onderstaande analyse eerst ingegaan op de kapitaalverhogingen die gebruikt werden voor de bekostiging van het iTiden-project.

(44)

Finland stelt dat alle kapitaalverhogingen, behalve C-I, C-II, C-III, C-VIII en C-IX, ten doel hadden iTiden te bekostigen, dat verreweg het grootste individuele project van ÅI was. De eerste aan het iTiden-project toegekende kapitaalverhoging vond dus plaats in 2001 (C-IV).

(45)

Wat betreft de voorwaarden waaronder deze kapitaalverhogingen door de regionale regering van Åland werden toegekend, en het verwachte rendement op het moment van het besluit — een essentieel element —, heeft Finland de volgende informatie verstrekt:

(46)

De beslissingen van de regionale regering van Åland om de kapitaalverhogingen met betrekking tot iTiden uit te voeren, werden genomen op grond van de informatie die werd verstrekt tijdens informele bijeenkomsten waarbij de regionale regering van Åland en vertegenwoordigers van ÅI aanwezig waren. Finland verklaart dat tijdens deze bijeenkomsten geen notulen zijn opgesteld. Finland heeft echter wel presentaties naar de Commissie doorgestuurd die tijdens deze informele bijeenkomsten of tijdens bijeenkomsten van de bestuursraad van ÅI zijn gehouden. Deze bevatten beknopte gegevens over de achtergrond en de kernaspecten van het iTiden-project, alsmede berekeningen van de winstgevendheid voor fase 1 en fase 2 van iTiden. Op basis van dit bewijsmateriaal kan de Commissie dus vaststellen welk rendement de regionale regering van Åland verwachtte toen het de kapitaalverhogingen ten behoeve van iTiden doorvoerde.

(47)

Op 31 januari 2002 hield ÅI een informele bijeenkomst met de regionale regering van Åland om er zeker van te zijn dat deze de start van de bouw van iTiden in 2002 goed zou keuren (na de aankoop van de grond in 2001). Tijdens deze bijeenkomst presenteerde ÅI een berekening van de winstgevendheid, waarbij ervan werd uitgegaan dat het project een jaarlijks rendement van 3 % op het eigen vermogen van ÅI zou genereren.

(48)

Op 4 maart 2003 werd een andere informele bijeenkomst tussen ÅI en de regionale regering van Åland gehouden om de algemene vergadering van ÅI van 5 maart 2003 voor te bereiden. Tijdens de algemene vergadering zou een beslissing worden genomen over de start van de bouw van fase 1 van iTiden, die niet in 2002 was uitgevoerd. Er werd een bijgewerkte berekening van de winstgevendheid gepresenteerd. In deze berekening werd geschat dat fase 1 een overschot van slechts 700 EUR zou opleveren maar geen rendement zou genereren op het eigen vermogen van ÅI.

(49)

Op 2 januari 2006 kwam het bestuur van ÅI bijeen voor het bespreken van de start van de bouw van fase 2 en de oproep tot een kapitaalverhoging die zou worden gedaan om dit te financieren. Volgens een berekening van de winstgevendheid die tijdens deze bijeenkomst werd gepresenteerd, zou het project break-even draaien met een rendement op het eigen vermogen van 3 %. Deze berekening moest echter worden herzien om de gestegen kosten voor aanpassing van de gebouwen aan de behoeften van de huurder in aanmerking te nemen. Aldus werd op 10 januari 2006 een herziene berekening opgesteld die als basis diende voor de kapitaalverhoging waarover tijdens de algemene vergadering van 12 juni 2006 een beslissing zou worden genomen (hoewel de kapitaalverhoging om technische redenen pas 15 februari 2007 werd uitbetaald — dit betreft kapitaalverhoging C-XI). In deze berekening werd het veronderstelde jaarlijkse rendement op het eigen vermogen voor fase 2 van iTiden vastgesteld op 1 %.

(50)

Finland heeft dit bewijs geleverd en beweert dat dit precies overeenkomt met de opbrengstverwachtingen uit dezelfde periode op basis waarvan de regionale regering van Åland besloot de kapitaalverhogingen te verstrekken voor het iTiden-project, dat wil zeggen C-IV, C-V, C-VI, C-VII en C-X voor fase 1 en C-XI voor fase 2. Deze berekeningen van de winstgevendheid zijn gebaseerd op verwachte inkomsten (d.w.z. huuropbrengsten) voor iTiden. Finland stelt dat in het rendement op de investering van de regionale regering van Åland ook het vooruitzicht op vermogenswinst als gevolg van een waardestijging van het vastgoed op termijn moet worden meegenomen. Finland heeft hiervoor echter geen concreet bewijsmateriaal geleverd. Dergelijke overwegingen zijn niet verwerkt in de berekeningen van de winstgevendheid, waarin staat aangegeven dat deze niet in aanmerking zijn genomen toen de investeringsbesluiten werden genomen. Op grond van bovengenoemd bewijs is de Commissie van oordeel dat een particuliere investeerder soortgelijke investeringen tegen dit verwachte rendement niet zou hebben verricht.

(51)

Elke investeerder die geld stopt in een project waar risico-elementen aan verbonden zijn (zoals de ontwikkeling van een commercieel vastgoedproject) zal een rendement eisen dat een passende weerspiegeling is van het met de investering gepaard gaande risico. Hij zal dus een „risicopremie” verwachten die hoger is dan het bekende rendement dat hij kan ontvangen uit een alternatief, risicovrij actief („het risicovrije percentage”). Staatsobligaties met een AAA-rating met een kortere looptijd vormen een gebruikelijke referentie voor het risicovrije percentage. Voor dit onderzoek is uitgegaan van de opbrengst van tweejaars Finse staatsobligaties, aangezien Finland geen obligaties met een kortere looptijd uitgaf. Het risicovrije percentage hiervan lag tussen 2,7 en 4,2 % in 2002, tussen 2,2 en 2,7 % in 2003 en tussen 2,8 en 3,8 % in 2006.

(52)

De Commissie merkt op dat de regionale regering van Åland, in vergelijking met het rendement op de investering dat de regionale regering van Åland verwachtte toen zij besloot de kapitaalverhogingen toe te kennen in verband met iTiden, hetzelfde of zelfs een nog hoger rendement had kunnen behalen zonder de risico’s die verbonden waren aan de vastgoedprojecten. Zelfs volgens de meest optimistische interpretatie zou de „risicopremie” (dus het rendement dat boven de risicovrije premie uitkomt) ten hoogste 0,3 % voor kapitaalverhogingen C-I en C-V (dus de kapitaalverhogingen van 2001 en 2002) zijn geweest. Voor de kapitaalverhogingen die zijn toegekend op grond van het besluit van 2003 om te beginnen met de bouw van fase 1 van iTiden (en dus op basis van de verwachte rendementen die zijn gepresenteerd tijdens de informele bijeenkomst van 4 maart 2003, zie overweging 48), namelijk C-VI, C-VII en C-X, bedroeg het verwachte rendement nul, hetgeen betekent dat een vele malen beter rendement had kunnen worden behaald door geen enkel risico te nemen. Daarnaast lag het verwachte rendement van 1 % voor de kapitaalverhoging van fase 2, C-XI, ruim onder het risicovrije percentage dat destijds beschikbaar was.

(53)

Het is duidelijk dat geen enkele particuliere investeerder tevreden zou zijn geweest met de negatieve of marginale risicopremie die de regionale regering van Åland bereid was te accepteren voor de in de overwegingen 47, 48 en 49 genoemde kapitaalverhogingen. Indien noodzakelijk kan dit worden gestaafd met empirische gegevens over het verwachte rendement in de vastgoedmarkt van Åland.

(54)

Volgens een rapport (17) van KPMG van 10 juli 2007, dat de Finse autoriteiten hebben laten opstellen en op 17 juli 2007 naar de Commissie is gezonden, is het rendement op kantoorvastgoed dat particuliere investeerders in Åland vragen 7 % (en 8 % voor industrieel vastgoed). Hoewel dit rapport is opgesteld nadat de regionale regering van Åland de investeringsbesluiten had genomen waarvan in het onderhavige besluit sprake is, is het desalniettemin relevant, omdat het rapport gebaseerd is op observaties over investeringen uit het verleden en er geen duidelijke reden is om aan te nemen dat het geëiste rendement beduidend lager zou zijn geweest in de voorgaande jaren. In ieder geval biedt het overtuigende aanwijzingen dat de door ÅI verwachte rendementen voor een particuliere investeerder onvoldoende zouden zijn geweest.

(55)

Finland stelt dat de investeringen, ondanks het feit dat het verwachte rendement laag of nul was, in overeenstemming waren met het beginsel van een investeerder in de markteconomie, omdat i) ÅI vóór aanvang van de bouwwerkzaamheden potentiële huurders had geraadpleegd en er vertrouwen in had dat een bezettingsgraad van minstens 80 % gehaald zou worden, en ii) met het oog op de huidige financiële prestaties van ÅI (en dus hoofdzakelijk het iTiden-project) in de jaren vanaf 2004 en de potentiële kapitaalstijgingen die zo zouden worden opgebouwd, de investeringen winstgevend bleken.

(56)

Wat dit betreft, en zonder dat ingegaan hoeft te worden op de verdiensten van de financiële prestaties van ÅI in latere jaren, volstaat het te herhalen dat de vraag niet is of de resultaten van de onderneming thans bevredigend zijn, maar of, op basis van wat bekend was en verondersteld kon worden ten tijde van het besluit van de regionale regering van Åland om ÅI staatsmiddelen ter beschikking te stellen (gelet op de verwachte bezettingsgraad van 80 %), een particuliere investeerder die onder marktomstandigheden handelt, hetzelfde kapitaal aan de onderneming zou hebben verstrekt. Om de redenen die hierboven zijn toegelicht, is de Commissie van oordeel dat een particuliere investeerder dit niet zou hebben gedaan.

(57)

Derhalve is de Commissie van mening dat met de kapitaalverhogingen C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X en C-XI aan ÅI een voordeel is verleend dat het niet zou hebben kunnen verkrijgen onder marktomstandigheden (18).

(58)

De Commissie zal nu ingaan op de overige kapitaalverhogingen waarop het besluit tot inleiding van de procedure ziet en die volgens Finland niet waren ingegeven door het iTiden-project.

(59)

Overeenkomstig de de-minimisregel die ten tijde van deze kapitaalinjectie van toepassing was, vormden subsidies van minder dan 100 000 ECU die aan een onderneming werden toegekend gedurende een periode van drie jaar, geen staatssteun (19). Deze kapitaalverhoging bedraagt 84 094,39 EUR, dus duidelijk minder dan het de-minimisplafond van 100 000 ECU. ÅI kreeg gedurende een periode van drie jaar geen enkele andere maatregel verleend (20). Op grond hiervan zou de kapitaalinjectie van 1997 hoe dan ook — ongeacht de omstandigheden waarin deze werd verricht — geen staatssteun opleveren.

(60)

Finland heeft aangegeven dat deze maatregelen bestemd waren voor de bouw van een industrieel vastgoedobject in Norrböle, de renovatie van een object in Mariehamn (C-II) en de aankoop van een industrieel vastgoedobject in het oostelijk deel van Åland (C-III). Er bestaat dus geen duidelijk verband met het iTiden-project, dat op dat moment nog geen duidelijke vorm had gekregen (dat zou in 2001 gebeuren toen de grond werd gekocht).

(61)

Hoewel de totale winst van ÅI weliswaar bescheiden of negatief was in de periode 1998-2007, maakte de onderneming in 2000 en de twee daaropvolgende jaren een bescheiden winst en leed zij vanaf 2001 verlies. In het onderzoek is aangetoond dat de onderneming haar kosten wist te dekken en dat de kaspositie adequaat was. De investeringen waarop deze twee kapitaalverhogingen gegrond zijn, lijken in verhouding te staan tot de omvang en het „traditionele” bedrijfsmodel van ÅI vóór de uitbreiding in verband met het iTiden-project. Er is derhalve geen dwingende reden om te oordelen dat een particuliere investeerder dezelfde kapitaalverhogingen niet zou hebben uitgevoerd, en er is dus geen duidelijk bewijs dat er sprake is van een voordeel voor ÅI.

(62)

Tot het jaar 2000 hadden de bedrijfsactiviteiten van ÅI bescheiden doch positieve resultaten (tussen 9 000 EUR en 38 000 EUR in 1997-2000). De bedrijfsactiviteiten van ÅI waren in overeenstemming met het bedrijfsplan dat destijds werd gehanteerd. ÅI had magazijnen en kantoren op de Ålandseilanden in bezit en verhuurde deze. Het bestand van vastgoedobjecten in het bezit van ÅI was tot 2000 zeer stabiel gebleven, wat tevens de stabiele financiële situatie van de onderneming verklaart. De omzet van ÅI lag in de jaren 1997-2000 tussen 95 000 EUR en 101 000 EUR. Zo was ÅI ondanks een relatief lage omzet in staat winst te maken.

(63)

Volgens Finland werden deze kapitaalverhogingen gebruikt voor de aankoop van een industrieel vastgoedobject (C-VIII) en voor de bouw van een hangar op de luchthaven Jomala buiten Mariehamn (C-IX).

(64)

Hoewel ze niet direct gegrond zijn met het oog op het iTiden-project, werden deze maatregelen ten uitvoer gelegd in omstandigheden die volledig verschillend waren van de omstandigheden van de hierboven besproken maatregelen C-II en C-III. Kapitaalverhogingen C-VIII en C-IX werden respectievelijk ondernomen in 2004 en 2005. ÅI draaide toen al sinds 2001 verlies. Een ander essentieel gegeven is dat deze investeringen werden gedaan op een moment dat de regionale regering van Åland sinds 2001 al meer dan 2,25 miljoen EUR had geïnvesteerd in ÅI wel wetende dat deze investering geen rendement zou opleveren dat aanvaardbaar zou zijn voor een marktinvesteerder.

(65)

Het ontoereikende rendement op het iTiden-project zou onvermijdelijk een negatieve invloed hebben op het resultaat van ÅI in het algemeen. Het vermogen van een onderneming is namelijk niet aan een bepaalde bestemming toegewezen, maar is fungibel en moet worden ondersteund vanuit de algehele prestaties van de onderneming. Daarom moet het voor de regionale regering van Åland, op het moment dat zij de maatregelen C-VIII en C-IX uitvoerde, duidelijk zijn geweest dat aanvullende verhogingen van het kapitaal van ÅI in de nabije toekomst naar alle waarschijnlijkheid geen adequaat rendement zouden opleveren. Een marktinvesteerder zou bereid zijn geweest deze kapitaalinjecties uit te voeren als deze investeringen een marktrendement op de algehele prestaties van de onderneming hadden kunnen genereren (d.w.z. een rendement dat de lage rendementen van de andere kapitaalverhogingen zou compenseren), maar niets wekte de verwachting dat dit het geval zou zijn. Finland heeft geen specifieke informatie over deze maatregelen verstrekt die dit oordeel zou veranderen. De Commissie is derhalve van oordeel dat een particuliere investeerder in deze omstandigheden geen aanvullend kapitaal aan ÅI verstrekt zou hebben. Kapitaalverhogingen C-VIII en C-IX hebben ÅI dus een voordeel opgeleverd dat het op de markt niet had kunnen verkrijgen.

(66)

Bij het beoordelen van de vraag of er sprake is van staatssteun bij garanties, past de Commissie de beginselen toe die zijn vastgelegd in haar garantiemededeling. In punt 3.2 van de mededeling worden de voorwaarden uiteengezet die normaal gesproken volstaan om vast te stellen dat er geen sprake is van staatssteun bij een door een overheidsinstantie toegekende garantie. Ten aanzien van de garanties G-I, G-II en G-III zijn deze voorwaarden echter niet gegeven (de vaststelling dat deze garanties van toepassing waren op 100 % van de onderliggende leningen, is afdoende; zie punt 3.2 c) van de garantiemededeling).

(67)

De Commissie merkt in de eerste plaats op dat de financiële positie van ÅI in de periode waarin de garanties werden toegekend, sterk genoeg was om niet uit te sluiten dat de onderneming op de markt leningen zonder garantie had kunnen verkrijgen. De onderneming was geen onderneming in moeilijkheden in de zin van de richtsnoeren van de Commissie inzake reddings- en herstructureringssteun (21). Op grond van de beschikbare bewijzen kan niet worden vastgesteld dat ÅI een onderneming was die zonder staatssteun in het geheel niet zou hebben overleefd. In de jaren voorafgaand aan de kapitaalinjecties, dat wil zeggen vóór de start van het iTiden-project, was de financiële situatie van ÅI stabiel en hadden haar bedrijfsactiviteiten bescheiden positieve resultaten. De reden dat de overheidsinstanties in 2001 begonnen met het massaal injecteren van kapitaal was niet om de onderneming te redden, maar om haar groei te financieren. Zonder de steun in de vorm van kapitaalverhogingen zou ÅI niet failliet zijn gegaan, maar een kleinere onderneming zijn geworden die nog altijd toegang tot de financiële markten zou hebben gehad. Derhalve kan de Commissie niet vaststellen dat ÅI geen toegang tot de kredietmarkten zonder garanties zou hebben gehad. De vraag is vervolgens of de garanties de onderneming een voordeel verschaften in de vorm van lagere kredietkosten dan de kosten die zij in marktomstandigheden, zonder een garantie, zou hebben betaald.

(68)

De volgende vraag die moet worden onderzocht is of voor de garanties een passende premie werd gevorderd die vergelijkbaar is met de kosten die een particuliere garantieverstrekker in rekening zou hebben gebracht. In het onderhavige geval heeft de Commissie geen particuliere garantieverstrekkers gevonden die gemakkelijk als vergelijkingspunt zouden kunnen dienen. In dergelijke omstandigheden zal de Commissie de totale financiële kosten van de gegarandeerde lening, inclusief de rente van de lening en de garantiepremie, vergelijken met de marktpremie van een soortgelijke lening zonder garantie (22).

(69)

Op 9 oktober 2003 verstrekte […] (23), een commerciële bank, aan ÅI een lening van […] EUR op onderpand […]. De rente werd vastgesteld op […] % per jaar tot 15 januari 2007 (24).

(70)

Hoewel deze lening gelijktijdig met garantie G-I werd verstrekt, is de Commissie van mening dat dit geen goede vergelijking vormt voor de kosten van die maatregel. Tussen juni 2000 en maart 2003 ontving ÅI namelijk vijf kapitaalinjecties voor een totaalbedrag van 2 208 595,01 EUR. Staatssteun van een dergelijke omvang zal de risicobeoordeling die […] heeft uitgevoerd voor het toekennen van de lening, onvermijdelijk hebben beïnvloed en derhalve hebben geleid tot betere leningvoorwaarden, zoals onder meer de kosten ervan, in vergelijking met de voorwaarden die de onderneming zou hebben kunnen verkrijgen op de markten zonder het staatssteunelement in de kapitaalverhogingen. Derhalve kan de Commissie niet veronderstellen dat de rente voor de lening zonder garantie van 2003 (of latere leningen) een getrouw beeld schetst van de kredietvoorwaarden voor ÅI zonder staatssteun en kan zij deze rente niet als een geloofwaardige en betrouwbare maatstaf gebruiken voor de kosten van de leningen waarop de door de regionale regering van Åland verstrekte garanties van toepassing waren.

(71)

De Commissie is van oordeel dat, indien geen ander betrouwbaar bewijs voorhanden is met betrekking tot vergelijkbare leningen tegen marktvoorwaarden, de mededeling van de Commissie betreffende het referentiepercentage (25) een geschikte externe maatstaf biedt om te onderzoeken of de maatregelen G-I, G-II en G-III onder marktvoorwaarden zijn toegekend. Deze mededeling betreffende het referentiepercentage biedt een alternatieve maatstaf voor de marktrente en voor de berekening van het steunelement in steunmaatregelen. De methode voor de vaststelling van het referentiepercentage is gebaseerd op de volgende twee factoren: het basispercentage (in dit geval de 1-jaars Euribor) waaraan een opslag wordt toegevoegd. De opslag die aan het basispercentage wordt toegevoegd, is afhankelijk van twee factoren: de rating van de onderneming die de lening ontvangt en de hoogte van de zakelijke zekerheid die voor de lening wordt geboden. In de mededeling worden vijf ratingcategorieën onderscheiden (zeer goed [AAA-A], goed [BBB], bevredigend [BB], zwak [B] en slecht [CCC en lager]) en drie niveaus van zekerheidstelling (hoog, normaal en laag) voor elke ratingcategorie.

(72)

Op 18 juni 2010 stuurde Finland de Commissie een rapport van adviesbureau […] dat ÅI elk jaar in december een rating op jaarbasis toekent. De rating wordt met terugwerkende kracht berekend en is gebaseerd op de cijfers die aan het eind van het boekjaar beschikbaar zijn (dus de rating die in december 2002 wordt gegeven is een beoordeling van de gezondheidstoestand van de onderneming in het jaar 2002). […] beschreef in het ratingrapport de algemene financiële toestand en de ontwikkeling van de onderneming en betrok de volgende aandachtsgebieden in zijn evaluatie: groei, winstgevendheid, kasstroom, liquiditeit, solventie en verplichtingen. De voor de rating toegepaste schaal bestaat uit vijf ratingcategorieën: uitstekend (A+ en A), goed (A– en B+), bevredigend (B en B–), adequaat (C+ en C) en zwak (C– en D). Deze categorieën kunnen direct vergeleken worden met de ratingschaal van de mededeling betreffende het referentiepercentage.

(73)

In december 2002, 2003 en 2004 gaf […] ÅI respectievelijk de rating C+, C+ en C, waarmee de onderneming in de categorie „adequaat” valt. Deze categorie komt overeen met de ratingcategorie „zwak” van de mededeling betreffende het referentiepercentage. Voor een onderneming die de rating „zwak” krijgt toegekend, variëren de opslagen die overeenkomstig deze mededeling aan het basispercentage worden toegevoegd, afhankelijk van de geboden zakelijke zekerheid, van 220 basispunten voor een hoge zekerheidstelling tot 650 basispunten voor een lage zekerheidstelling. In december 2005 kende […] ÅI de rating B– (bevredigend) toe, die overeenkomt met de rating „bevredigend” in de mededeling betreffende het referentiepercentage.

(74)

Op 27 juni 2011 zond Finland aanvullende informatie over de rating en zekerheidstelling van de leningen. De rating was opgesteld door […], de bank die ÅI de leningen zonder garantie en twee van de gegarandeerde leningen verstrekte. […] gebruikt een systeem van letters voor de jaren 2000 tot 2003, aangevuld met kwalificaties bestaande uit één woord. De rating is eenvoudig te vergelijken met de ratingschaal van de mededeling betreffende het referentiepercentage. Vanaf 2005 werd de rating toegekend door […], een met […] vergelijkbaar adviesbureau. In 2003 en 2004 kende […] ÅI de ratings B– (bevredigend) en A (bevredigend) toe, die overeenkomen met de rating „bevredigend” in de mededeling betreffende het referentiepercentage. Dit betekent dat […] ÅI voor de jaren 2003 en 2004 één categorie hoger inschaalde dan […]. Voor 2005 gaf […] aan ÅI de rating A (bevredigend), wat overeenkomt met de rating „bevredigend” van de mededeling betreffende het referentiepercentage. […] plaatste ÅI dus in dezelfde categorie als […].

(75)

De Commissie is van mening dat de rating van […] moet worden toegepast bij de beoordeling of de garanties G-I, G-II en G-III op marktvoorwaarden zijn toegekend. Er moet rekening worden gehouden met het feit dat voordat de eerste garantie G-I werd toegekend in oktober 2003 — toen ÅI reeds vijf kapitaalinjecties had ontvangen voor een totaalbedrag van 2 208 595,01 EUR —, elke rating van de onderneming zou zijn beïnvloed door de aanzienlijke hoeveelheid staatssteun. Daarom acht de Commissie het billijk de meer bescheiden rating van […] toe te passen. Dit is van invloed voor 2003 en 2004, aangezien […] ÅI voor deze twee jaren een rating van een lagere categorie toekende dan […]. Tevens moet worden opgemerkt dat […] ÅI leningen verstrekte die door de regionale regering van Åland werden gegarandeerd, terwijl het tegelijkertijd de rating van ÅI opstelde, hetgeen de beoordeling kan hebben beïnvloed. […] was niet betrokken bij de financiële procedures en derhalve is het minder waarschijnlijk dat zijn beoordeling rechtstreeks is beïnvloed door ongepaste overwegingen in verband met staatssteun.

(76)

Voor de toepassing van de mededeling betreffende het referentiepercentage gaat de Commissie dientengevolge uit van de volgende ratings voor ÅI: zwak (B) in 2003 en 2004 en bevredigend (BB) in 2005.

(77)

Ten aanzien van de zekerheidstelling bood ÅI zakelijke zekerheden van de nominale waarde van de garanties in de vorm van hypotheken op vastgoedobjecten van het iTiden-project. Finland heeft geen informatie verstrekt met betrekking tot de Loss Given Default (LGD) zoals vermeld in voetnoot 2 van de mededeling betreffende het referentiepercentage. Aan de hand van deze informatie kunnen het niveau van de zekerheidstelling en de opslagen waarmee het basispercentage wordt vermeerderd, beter worden vastgesteld. Daarom heeft de Commissie om informatie verzocht over de rangorde van de verstrekte hypotheken en de waarde van het vastgoed op het moment dat de garanties werden verstrekt. Finland beschikt niet over taxaties waarmee de waarde van het vastgoed op het moment van de garantiemaatregelen kan worden aangetoond. De Finse autoriteiten beweerden echter dat de waarde van het vastgoed in de loop der tijd, naarmate het project vorderde, is gestegen. Volgens Finland werd het vastgoed in 2010 op […] EUR gewaardeerd.

(78)

Wat de rangorde van de zekerheden betreft, merkt de Commissie op dat voor de garanties G-I en G-II de zekerheid van de regionale regering van Åland de hoogste plaats in de rangorde innam van alle hypotheken die voor het vastgoed waren verstrekt. Voorts merkt de Commissie op dat commerciële banken leningen zonder garantie aan ÅI hebben verstrekt en als zekerheid hypotheken op hetzelfde vastgoed hebben geaccepteerd die een lagere plaats in de rangorde hebben (en dus een minder goede zekerheid vormen) dan de zekerheid die de regionale regering van Åland ontving. Met het oog hierop, en bij gebrek aan betere bewijzen, gaat de Commissie er bij de toepassing van de garantiemededeling van uit dat het niveau van zekerheidstelling van de garantieverstrekkers „normaal” was.

(79)

Op grond van het bovenstaande zal het referentiepercentage afzonderlijk worden bestudeerd voor elke garantie die ÅI van de regionale regering van Åland heeft ontvangen.

(80)

De Commissie merkt op dat voor alle garanties die aan ÅI zijn verstrekt, de premies uit twee delen bestonden: i) een terugkerende premie, die op jaarbasis wordt betaald en is uitgedrukt als percentage van de uitstaande hoofdsom van de lening, en ii) eenmalige kosten, eveneens uitgedrukt als percentage van het bedrag van de lening; deze kosten worden echter slechts eenmalig voldaan op het moment van de verstrekking van de garantie. In de onderstaande analyse omvatten de totale financiële kosten van de gegarandeerde leningen uitsluitend de jaarlijks te betalen premie. Overeenkomstig punt 4.2 van de garantiemededeling moet het steunelement van de garantie worden berekend als het verschil tussen de marktprijs (in dit geval het referentiepercentage) en de feitelijk betaalde prijs. De feitelijk door ÅI betaalde prijs omvat de jaarlijks te betalen premie en een eenmalige premie. Om praktische redenen wordt in punt 8.2 (over terugvordering) verder ingegaan op de eenmalige premie, aangezien het eenvoudiger is het bedrag van de eenmalige premie in mindering te brengen op het bedrag van de terug te vorderen steun. Hoe dan ook, zelfs als de eenmalige premies werden toegevoegd aan de totale financiële kosten van de gegarandeerde leningen, zou de conclusie over de vraag of er sprake is van steun, niet veranderen. De eenmalige premie is alleen van invloed op het aan ÅI toegekende steunbedrag.

(81)

Garantie G-I werd door de regionale regering van Åland toegekend op 9 oktober 2003 ter dekking van een lening van […] aan ÅI van […] EUR (kredietnummer […]). Als zekerheid voor eventuele aanspraken op de garantie bood ÅI een hypotheek op vastgoed. De rente op de lening werd vastgesteld op […] % tot 15 januari 2007 (26). De premie voor de garantie bedroeg […] % van het bedrag van de lening per jaar (27). De totale financiële kosten van de gegarandeerde lening op het moment dat de lening werd verstrekt, bedroegen […] % per jaar, wat vergeleken moet worden met een referentiepercentage dat is berekend voor de garantie op basis van het basispercentage en een opslag die afhankelijk is van de rating van ÅI en de hoogte van de zekerheidstelling van de lening. Het basispercentage (1-jaars Euribor) lag op 9 oktober 2003 bij 2,235 %. Op dat moment had ÅI de rating „zwak” in de zin van de mededeling betreffende het referentiepercentage. Zoals hierboven vastgesteld, gaat de Commissie ervan uit dat de hoogte van de zekerheidstelling van de lening normaal was, hetgeen betekent dat de opslag waarmee het basispercentage moet worden vermeerderd, 400 basispunten bedraagt. Daarom bedraagt het referentiepercentage voor deze lening 6,235 %. Dit is hoger dan de totale financiële kosten van G-I, die […] % per jaar bedroegen.

(82)

Bovendien verlaagde de regionale regering van Åland per 6 september 2004 de garantiepremie voor G-I naar […] %. Zodoende kwamen de totale financiële kosten van de gegarandeerde lening uit op […] %, dat wil zeggen […] basispunten onder het referentiepercentage, waardoor dus voor ÅI een voordeel van deze omvang werd gecreëerd.

(83)

Op 2 november 2004 sloot ÅI een lening van […] EUR af bij […] (kredietnummer […]). Deze lening werd zeker gesteld door een garantie van de regionale regering van Åland, waarvoor ÅI een zakelijke zekerheid bood in de vorm van een pandrecht op vastgoed. De rente werd vastgesteld op […] + […] basispunten en de garantiepremie werd vastgesteld op […] % van het bedrag van de lening per jaar. Hierdoor kwamen de totale financiële kosten van deze gegarandeerde lening neer op […] % per jaar (28).

(84)

Het referentiepercentage voor G-II moet worden berekend op basis van de 1-jaars Euribor op 2 november 2004, die 2,314 % bedroeg. Op dat moment had ÅI de rating „zwak” in de zin van de mededeling betreffende het referentiepercentage. Uitgaande van een normale hoogte van zekerheidstelling, bedraagt het referentiepercentage voor deze lening 6,314 % per jaar. Dit is hoger dan de totale financiële kosten van G-II, die […] % per jaar bedragen. Een vergelijking van deze nieuwe gegarandeerde lening met het referentiepercentage laat zien dat de totale financiële kosten van de lening die gedekt is door garantie G-II, ten minste […] basispunten onder het referentiepercentage lagen, waardoor ÅI dus een financieel voordeel werd verschaft. Op grond van de informatie die de Commissie tot haar beschikking heeft, is de rente op de gegarandeerde lening niet veranderd sinds deze is toegekend.

(85)

Op 13 december 2005 verstrekte de regionale regering van Åland een nieuwe garantie aan ÅI. Deze garantie moest dienen ter dekking van de „referentielening”, oftewel de aanvankelijk niet-gegarandeerde lening van 9 oktober 2003, waarvan de voorwaarden aldus werden gewijzigd. De rente van de lening werd op dat moment gewijzigd in […] % per jaar. De garantiepremie werd vastgesteld op […] % van het bedrag van de lening, wat neerkomt op totale financiële kosten van […] % per jaar (29) (de voorwaarden die vanaf deze datum werden toegepast, zijn gelijk aan degene die, zoals hierboven beschreven, van toepassing zijn op de lening die is gedekt door garantie G-I, met inbegrip van de wijzigingen van de rente in de loop der tijd).

(86)

Het referentiepercentage voor G-III moet worden berekend op basis van de 1-jaars Euribor op 13 december 2005, die 2,769 % bedroeg. Op dat moment had ÅI de rating „bevredigend” in de zin van de mededeling betreffende het referentiepercentage. Uitgaande van een normale hoogte van zekerheidstelling bedraagt het referentiepercentage van deze lening 4,969 % per jaar. Dit is hoger dan de totale financiële kosten van G-III, die […] % per jaar bedragen. De regionale regering van Åland heeft ÅI derhalve een overeenkomstig financieel voordeel verschaft van minstens […] % per jaar.

(87)

De Finse autoriteiten hebben aangevoerd dat de maatregelen in kwestie het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig beïnvloeden en derhalve geen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Om deze bewering kracht bij te zetten heeft Finland in wezen gesteld dat ÅI maar één van verscheidene ondernemingen is die op de vastgoedmarkt actief zijn, en daarvan niet de grootste is. Er is dus geen bewijs dat erop duidt dat de maatregelen, indien ze als staatssteun worden beschouwd, de positie van ÅI ten koste van concurrenten hebben versterkt.

(88)

De Commissie kan dit argument niet onderschrijven. Het feit dat ÅI een financieel voordeel is gegeven dat niet aan zijn concurrenten is verschaft (en, zoals Finland heeft bevestigd, zijn er verscheidene andere spelers actief op de vastgoedmarkt van Åland) betekent dat ÅI in staat is geweest grote investeringen te doen en zijn activiteiten heeft kunnen uitbreiden onder financiële voorwaarden die gunstiger waren dan de voorwaarden die zijn concurrenten hadden kunnen krijgen (en die hadden kunnen besluiten soortgelijke investeringen te doen als ÅI dit voordeel niet had gekregen). Het behoeft geen betoog dat de maatregelen ÅI in staat hebben gesteld marktaandelen over te nemen van zijn concurrenten.

(89)

Tevens dreigde het aan ÅI toegekende voordeel het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig te beïnvloeden. Åland is inderdaad een kleine markt, gesitueerd in een eilandengroep die enkel toegankelijk is vanuit de zee of de lucht, en er gelden specifieke beperkingen op het recht van vestiging krachtens het verdrag betreffende de toetreding van Finland tot de EU. Feit blijft echter dat er geen volledige belemmering bestaat voor buitenlandse ondernemingen om zakelijk actief te zijn in Åland, en zeker geen belemmering voor dergelijke ondernemingen om te investeren in de lokale vastgoedmarkt. De Commissie merkt tevens op dat Finland de stelling in het besluit tot inleiding van de procedure dat in het verleden vastgoed is aangekocht door ondernemingen gevestigd in andere lidstaten, niet heeft betwist. Een aan ÅI via deze maatregelen toegekend voordeel zou dus minstens in potentie het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden doordat de positie van ÅI ten opzichte van potentiële buitenlandse concurrenten of investeerders op ongeoorloofde wijze wordt versterkt.

(90)

Om bovengenoemde redenen is de Commissie van oordeel dat alle kapitaalverhogingen (met uitzondering van C-I, C-II en C-III) en de leninggaranties G-I, G-II en G-III staatssteun vormen in de zin van artikel 107 VWEU.

(91)

Finland beweert dat beide kapitaalinjecties en de garanties, indien deze staatssteun vormen, rechtmatig waren in het kader van steunregelingen die in werking zijn gesteld vóór het EU-lidmaatschap van Finland en op correcte wijze vóór toetreding tot de EU zijn voorgelegd aan de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA onder zaaknummer 93-074 (kapitaalverhogingen) en 93-079 (garanties).

(92)

Dit argument moet worden bestudeerd tegen de achtergrond van de bepalingen van Verordening (EG) nr. 659/1999. Overeenkomstig artikel 1, onder d), wordt onder „steunregeling” verstaan „elke regeling op grond waarvan aan ondernemingen die in de regeling op algemene en abstracte wijze zijn omschreven, individuele steun kan worden toegekend zonder dat hiervoor nog uitvoeringsmaatregelen vereist zijn, alsmede elke regeling op grond waarvan steun die niet gebonden is aan een specifiek project voor onbepaalde tijd en/of voor een onbepaald bedrag aan een of meer ondernemingen kan worden toegekend”. Voorts wordt overeenkomstig artikel 1, onder b), i), van Verordening (EG) nr. 659/1999 onder „bestaande steun” het volgende verstaan: „onverminderd de artikelen 144 en 172 van de Akte van toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden, alle steun die voor de inwerkingtreding van het Verdrag in de respectieve lidstaat bestond, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag tot uitvoering zijn gebracht en die na de inwerkingtreding nog steeds van toepassing zijn”.

(93)

Finland is op 1 januari 1995 toegetreden tot de Europese Gemeenschap. Verder wordt volgens artikel 172, lid 5, van het Verdrag betreffende de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden „[…] staatssteun die in 1994 door de nieuwe lidstaten is verleend, maar waarvan in strijd met de EER-overeenkomst of daaruit voortvloeiende regelingen geen kennis is gegeven aan de Toezichthoudende Autoriteit of waarvan wel kennis is gegeven maar waarvan de verlening heeft plaatsgevonden voordat de Toezichthoudende Autoriteit een beschikking had vastgesteld, niet beschouwd als bestaande staatssteun op grond van artikel 93, lid 1, van het EG-Verdrag […]”.

(94)

Bovendien wordt volgens artikel 1, onder c), van Verordening (EG) nr. 659/1999 met „nieuwe steun” alle steun bedoeld, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun, die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun (30).

(95)

Tot slot wordt volgens artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (31) onder wijzigingen in bestaande steun „iedere wijziging verstaan, met uitzondering van aanpassingen van louter formele of administratieve aard die de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt niet kunnen beïnvloeden. Een verhoging van de oorspronkelijk voor een bestaande steunregeling voorziene middelen met maximaal 20 procent, wordt echter niet als een wijziging van bestaande steun beschouwd.”.

(96)

Uit het voorgaande komt naar voren dat een maatregel die dateert van vóór de toetreding en een staatssteunmaatregel vormt, kan worden beschouwd als bestaande steun, mits aan twee voorwaarden wordt voldaan. De eerste is dat de regeling vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag in werking moet zijn gesteld, en de tweede is dat de maatregel sindsdien inhoudelijk niet substantieel is veranderd.

(97)

De Commissie zal de argumenten van Finland over de rechtmatigheid van de steun afzonderlijk onderzoeken voor de twee beweerde regelingen.

(98)

De Commissie zal eerst onderzoeken of deze maatregelen een steunregeling vormen in de zin van artikel 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 659/1999.

(99)

De nationale rechtsgrondslag voor de garantieregeling is de provinciale wet over provinciale garanties voor de industrie en bepaalde andere bedrijfssectoren (ÅFS 1966:14) (32), die werd aangenomen in 1966, en gewijzigd door ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 en 2002:23. Wat de voorziene middelen of „enveloppe” betreft, was op het moment van toetreding van Finland tot de EG in de provinciale wet van 1966 bepaald dat het totaal van uitstaande garanties of leningen (33) op een bepaald moment niet meer mag bedragen dan 20 miljoen FIM. Wel omvat de maatregel in kwestie geen beperking in de tijd van de geldigheid van garanties of leningen.

(100)

In het licht van het bovenstaande en de bepalingen van de nationale wet lijken de maatregelen op het eerste gezicht aan de definitie van een steunregeling te voldoen, aangezien de wet steun toestaat die niet gebonden is aan een specifiek project dat voor een onbepaalde duur aan een of meer ondernemingen wordt toegekend. De betrokken steunregeling werd ingesteld op 1 september 1982, dus duidelijk vóór 1 januari 1994, en werd meegedeeld aan de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA. Aan de eerste voorwaarde om als bestaande steun te worden beschouwd, lijkt dus te zijn voldaan, omdat de oorspronkelijke regeling in Finland is ingesteld vóór de inwerkingtreding van het Verdrag en zelfs vóór 1 januari 1994. Artikel 172, lid 5, van het Verdrag betreffende de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden is in dit geval dus niet van toepassing.

(101)

De Commissie moet echter ook onderzoeken of de maatregelen sinds 1 januari 1994 substantiële veranderingen hebben ondergaan.

(102)

De regionale autoriteiten hebben in de garantieregeling ten minste drie wijzingen aangebracht na 1 januari 1994 (bij provinciale wetten 1994:29, 1996:56 en 2002:23) en voordat de eerste garantie werd toegekend op 14 augustus 2003. Door deze wijzigingen werden de voor de betrokken regeling aanzienlijk uitgebreid (d.w.z. dat het totaalbedrag van de garanties die op elk moment konden worden toegekend, werd verhoogd). Aangezien het in dit geval gaat om de toekenning van een leninggarantie, moet worden onderzocht of de wijzigingen van de voor de regeling uitgetrokken middelen die vóór de hier besproken maatregelen zijn ingevoerd, moeten worden beschouwd als substantieel en scheidbaar van de bestaande regeling.

(103)

Zoals eerder vermeld vormen, overeenkomstig artikel 4 van Verordening (EG) nr. 794/2004, verhogingen van voor een steunregeling voorziene middelen met 20 % een wijziging van een bestaande steunregeling. Twee van de bovengenoemde wijzigingen (34) hebben gezorgd voor een verhoging van respectievelijk 50 % en 150 % van de voor de regeling voorziene middelen. Deze verhogingen vormen substantiële veranderingen van de regeling die nooit aan de Commissie zijn medegedeeld.

(104)

Het effect van deze substantiële veranderingen kan niet worden beschouwd als scheidbaar van de betrokken regeling, met als resultaat dat de regeling in haar geheel nieuwe steun wordt. De oorspronkelijke steunregeling was namelijk alleen beperkt ten aanzien van het totaalbedrag aan garanties die op elk willekeurig moment konden uitstaan. Bij deze specifieke constructie raakt een zeer substantiële uitbreiding van de uitgetrokken middelen (zelfs zonder andere wijziging in de regeling) de kern van de bestaande regels.

(105)

Verder merkt de Commissie op dat uit de garantiedocumenten die Finland heeft toegezonden niet blijkt dat de rechtsgrondslag van deze garanties de betrokken garantieregeling was.

(106)

Daarom moeten de garanties die onder dit besluit vallen als nieuwe steun worden beschouwd. Gezien het feit dat de steun in werking is gesteld zonder de krachtens artikel 108 VWEU vereiste voorafgaande goedkeuring door de Commissie, is deze onrechtmatig.

(107)

De nationale regels betreffende deze betrokken regeling zijn voorgelegd aan de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA als steunregelingen voor de inschrijving op aandelen. Uit de destijds toegezonden documenten blijkt dat de „jaarlijkse begroting voor Åland” als nationale rechtsgrondslag is gegeven. Onder de rubriek „maximaal toelaatbare steunintensiteit die […] kan worden verkregen ten behoeve van een project” heeft Finland „30 %” vermeld. Verder heeft Finland onder de rubriek „Begroting/uitgaven” begrotingen voor de jaren 1992 tot 1994 vermeld, maar niets ingevuld onder de rubriek „Totale geschatte begroting voor de gehele planningsperiode van de regeling”.

(108)

In de loop van het onderzoek heeft Finland verklaard dat het in 1991 aangenomen verdrag betreffende de autonomie van Åland (1144/1991) de formele rechtsgrondslag van de betrokken regeling is. Krachtens artikel 18, lid 22, hebben de lokale autoriteiten van Åland „algemene bevoegdheden” om verschillende soorten maatregelen aan te nemen die gericht zijn op de bevordering van de economie van Åland. Deze bevoegdheden worden ten uitvoer gelegd (bijvoorbeeld door middel van leningen, kapitaalinjecties, garanties) via voorzieningen in de jaarlijkse algemene begroting van de regionale regering van Åland.

(109)

De Commissie merkt het volgende op.

(110)

Ongeacht het feit dat Finland de bevoegdheden van de lokale autoriteiten om dergelijke kapitaalinjecties te verstrekken (overeenkomstig de algemene bevoegdheden die aan hen zijn toegekend door het verdrag betreffende de autonomie) als „regeling” aanduidt, moet de Commissie controleren of de bepalingen van het nationaal recht waarin deze bevoegdheden zijn vastgelegd, in overeenstemming zijn met de definitie van „steunregeling” overeenkomstig artikel 1, onder d), van Verordening (EG) nr. 659/1999. In dit opzicht blijkt dat de rechtsgrondslag (artikel 18, lid 22, van Wet 1144/1991) uit regels bestaat die betrekking hebben op de toewijzing van bevoegdheden tussen verschillende autoriteiten binnen de Finse rechtsorde en dat deze niet voldoen aan de eisen om van een steunregeling te kunnen spreken (die onder andere is gedefinieerd als „… een handeling op basis waarvan individuele steunmaatregelen kunnen worden toegekend, zonder dat verdere uitvoeringsmaatregelen vereist zijn, …”). Voor elk kapitaal dat aan een individuele begunstigde wordt toegekend, is eerst een krediettoewijzing in de jaarlijkse begroting van de regionale regering van Åland nodig (waarom de regionale assemblee van Åland naar eigen inzicht beslist), en vervolgens de uitvoering van door de regionale regering van Åland genomen besluiten. Zodoende blijkt dat kapitaalinjecties die onder deze bevoegdheden zijn toegekend, moeten worden beschouwd als een opeenvolging van individuele besluiten in plaats van een steunregeling.

(111)

De Commissie merkt in elk geval ook op dat de bewuste regeling alleen betrekking had op de jaren 1992 tot 1994, aangezien onder de rubriek „Begroting/uitgaven” geen andere informatie is gegeven, hoewel de rechtsgrondslag de jaarlijkse begroting van Åland was.

(112)

Tot slot merkt de Commissie op dat Finland heeft aangegeven dat de maximale steunintensiteit die kan worden verkregen voor een project, 30 % bedraagt. Hieruit kan hoe dan ook alleen worden begrepen dat de kapitaalinjecties in het kader van de betrokken regeling bestemd waren om te worden gebruikt in combinatie met aanzienlijke particuliere bijdragen (ten minste 70 %) ten behoeve van „projecten” die bedoeld waren om de doelstellingen van de betrokken regeling, omschreven als „Toerisme, industrie, O&O” te bevorderen. De kapitaalverhogingen waarop dit besluit van toepassing is, voldoen niet aan deze formele voorwaarde en kunnen derhalve niet onder het toepassingsgebied vallen van de nationale wettelijke bepalingen die aan de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA zijn voorgelegd, ongeacht of deze maatregelen daadwerkelijk een steunregeling vormden en, indien dit het geval is, of deze na 1994 van toepassing was.

(113)

De staatssteun die in de vorm van kapitaalverhogingen aan ÅI is versterkt, vormt derhalve nieuwe steun. Aangezien de steunmaatregel ten uitvoer is gelegd zonder de krachtens artikel 108 VWEU vereiste voorafgaande goedkeuring door de Commissie, is deze onrechtmatig.

(114)

Ook moet worden opgemerkt dat twee maatregelen die de regionale regering van Åland aan ÅI heeft toegekend, recentelijk door een nationale Finse rechtbank zijn vernietigd. Deze maatregelen betreffen i) kapitaalverhoging C-XI, aan ÅI verstrekt in 2007 (zie opmerking bij overweging 16), en ii) een leninggarantie uit 2006 die nooit ten uitvoer is gelegd. Op 6 april 2011 oordeelde de hoogste administratieve rechtbank over de vraag of de besluiten van de regionale regering van Åland in overeenstemming met de nationale administratieve regels zijn genomen. Hierbij onderzocht de rechtbank echter ook of er voldoende aanwijzingen waren dat de maatregelen staatssteun vormden, want anders hadden de lokale autoriteiten deze eerst aan de Commissie moeten voorleggen alvorens ze in werking te stellen. De rechtbank is van oordeel dat op het eerste gezicht aan alle criteria van staatssteun werd voldaan. De rechtbank onderzocht ook de bewering van Finland dat de maatregelen — indien ze steun vormden — zouden vallen onder de nationale regels die vóór de toetreding golden en derhalve als „bestaande steun” gekwalificeerd zouden moeten worden. Hiervoor verrichtte de rechtbank een diepgaand onderzoek naar de nationale regels en constateerde dat, ongeacht of deze regels al dan niet in feitelijke staatssteunregelingen voorzien, de besluiten van de lokale autoriteiten niet voldeden aan de formele vereisten die zijn vastgelegd in de nationale regels, met name vanwege de hierboven door de Commissie uiteengezette redenen. Daarom zijn de vaststellingen van de nationale hoogste administratieve rechtbank in overeenstemming met die van de Commissie ten aanzien van het feit dat de onderzochte kapitaalinjectie C-XI nieuwe staatssteun omvat. De rechtbank kwam tot dezelfde conclusie wat betreft de leninggarantie van 2006. Aangezien de garantie nooit van kracht is geworden, is deze in dit besluit niet onderzocht.

(115)

Finland heeft in algemene zin beargumenteerd dat, indien wordt geconstateerd dat de maatregelen nieuwe staatssteun vormen, deze desalniettemin verenigbaar zijn met de interne markt, omdat de middels de steun gefinancierde activiteiten van ÅI tot doel hadden de ontwikkeling van de regio te bevorderen en nieuwe banen te scheppen.

(116)

Hoewel in beginsel verboden, wordt staatssteun desalniettemin beschouwd als verenigbaar met de interne markt indien de omstandigheden genoemd in artikel 107, lid 2, VWEU gegeven zijn, en kan staatssteun als verenigbaar worden beschouwd als deze wordt gebruikt om de in artikel 107, lid 3, genoemde doelstellingen te verwezenlijken. De enige mogelijke grondslagen voor verenigbaarheid zijn in dit geval artikel 107, lid 3, onder a), VWEU, op grond waarvan steun kan worden verleend voor de bevordering van de economische ontwikkeling van gebieden waar de levensstandaard abnormaal laag is of waar ernstige werkloosheid heerst, en artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, op grond waarvan staatssteun kan worden verleend om de ontwikkeling van bepaalde economische sectoren te bevorderen.

(117)

Overeenkomstig de regels voor regionale steun die destijds van toepassing waren op Finland (de regionalesteunkaarten 2000-2006 en 2007-2013), kwam de gemeente Mariehamn, waar iTiden is gevestigd, in elk geval niet in aanmerking voor dergelijke steun. Dit betekent dat, zelfs als kan worden gezegd dat de steun aan dat project is toegekend, deze steun niet verenigbaar kan worden geacht. Voorts merkt de Commissie op dat Finland niet heeft aangetoond dat wordt voldaan aan één of meer van de voorwaarden voor verenigbaarheid die zijn vastgelegd in de regels voor regionale steun (bijvoorbeeld wat betreft de vorm van de steun, de in aanmerking komende kosten, of maximale steunintensiteiten).

(118)

De steun kan evenmin verenigbaar met de interne markt worden geacht overeenkomstig een van de andere kaderregelingen, richtsnoeren of mededelingen die door de Commissie zijn aangenomen met betrekking tot de toepassing van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, dan wel rechtstreeks overeenkomstig laatstgenoemd artikel. De Finse autoriteiten hebben geen enkel specifiek argument of bewijs aangedragen aan de hand waarvan de Commissie kan vaststellen dat de maatregelen overeenkomstig een bepaling van het VWEU verenigbaar zijn.

(119)

In artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 wordt het volgende bepaald: „indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen […]. De Commissie verlangt geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht.”. De consequentie voor Finland is derhalve dat de onrechtmatige staatssteun aan ÅI moet worden teruggevorderd.

(120)

Finland argumenteerde echter dat de Commissie in dit geval niet de terugvordering van de steun moet gelasten, omdat Finland een gewettigd vertrouwen had dat de steun rechtmatig was in het kader van de betrokken regelingen die van vóór toetreding dateren, en dat terugvordering in strijd zou zijn met een beginsel van het EU-recht. De Commissie merkt op dat Finland alleen voor wat betreft de regionale regering van Åland heeft beargumenteerd dat er gewettigd vertrouwen was. Er is niet uitdrukkelijk beweerd dat de begunstigde een gewettigd vertrouwen had.

(121)

De Commissie kan dit argument in elk geval niet onderschrijven.

(122)

Ten aanzien van de kapitaalverhogingen heeft de Commissie hierboven aangetoond dat, ongeacht de verwachtingen van ÅI of anderen over de juridische status van de betrokken regeling inzake inschrijving op aandelen met betrekking tot staatssteunregels, deze in de vorm waarin zij waren voorgelegd aan de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA niet eens voldeden aan de formele voorwaarden van de betrokken regeling. Derhalve kan niet worden gesteld dat ÅI een gewettigd vertrouwen had in de rechtmatigheid van de kapitaalverhogingen, aangezien deze niet eens onder het toepassingsgebied van de nationale regels vallen op basis waarvan Finland beweert een gewettigd vertrouwen te hebben gehad.

(123)

Wat de leninggaranties betreft, heeft de Commissie aangetoond dat de garantieregeling substantieel is gewijzigd, zelfs nog voordat de garanties waarop dit besluit ziet, zijn toegekend. Deze wijzigingen, die zijn aangenomen door de autoriteiten van Åland, zijn niet bij de Commissie aangemeld. Het gevolg is dat alle garanties die zijn toegekend overeenkomstig de nationale regels die samen de oorspronkelijke regeling vormden, als nieuwe steun moeten worden beschouwd. Het is een vast beginsel dat een begunstigde van steun geen gewettigd vertrouwen mag hebben dat steun rechtmatig is als deze niet bij de Commissie is aangemeld, terwijl dit volgens artikel 108 VWEU wel had moeten gebeuren (35).

(124)

Kortom, zowel de garanties als de kapitaalverhogingen vormen nieuwe staatssteun die voorafgaand aan de tenuitvoerlegging ervan bij de Commissie hadden moeten worden aangemeld.

(125)

Het is vaste rechtspraak (36) dat een lidstaat wiens instanties steun, in strijd met de procedureregels van artikel 108 VWEU, hebben toegekend, zich niet op het gewettigd vertrouwen van de ontvangers van de steun kan beroepen om zich te onttrekken aan zijn verplichting de nodige maatregelen te treffen voor de uitvoering van een besluit waarbij de Commissie hem gelast de steun terug te vorderen. Zou men dit toelaten, dan zouden de artikelen 107 en 108 VWEU elk nuttig effect verliezen, aangezien de nationale instanties zich dan op hun eigen onrechtmatige gedrag zouden kunnen beroepen om door de Commissie op grond van deze Verdragsartikelen vastgestelde besluit elke werking te ontnemen.

(126)

Hetzelfde beginsel is noodzakelijkerwijs van toepassing wanneer de nationale autoriteiten beweren dat ze zelf een gewettigd vertrouwen hadden in de rechtmatigheid van de maatregelen, maar deze, ondanks het feit dat ze nieuwe steun vormden, niet bij de Commissie aanmeldden (37).

(127)

Ook merkt de Commissie op dat, voor zover het gewettigd vertrouwen van ÅI relevant is, ondernemingen die steun genieten, volgens vaste rechtspraak en gelet op het dwingende karakter van het door de Commissie krachtens artikel 108 VWEU uitgeoefende toezicht op de steunmaatregelen van de staten, in beginsel evenwel slechts een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun kunnen hebben wanneer de steun met inachtneming van de procedure van dat artikel is toegekend. Een behoedzame ondernemer zal normaliter in staat zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd (38).

(128)

De Commissie wijst erop dat ÅI beter dan enige andere onderneming in staat was inzicht te hebben in de handelingen van de regionale regering van Åland met betrekking tot de bewuste steunregelingen, aangezien de regionale regering van Åland zijn grootste aandeelhouder is en vertegenwoordigd is in het bestuur van ÅI met personen die ook lid zijn van de regionale regering van Åland. Dit argument wordt ondersteund door het feit dat, zoals hierboven aangetoond wat betreft de kapitaalverhogingen, vertegenwoordigers van ÅI en de regionale regering van Åland regelmatig informatie uitwisselden. Derhalve is de Commissie van mening dat ÅI in dit geval niet kan beweren een gewettigd vertrouwen te hebben gehad, hoewel de Finse autoriteiten niet nadrukkelijk hebben beargumenteerd dat dit wel het geval was.

(129)

Tot slot heeft de Commissie aan Finland of de begunstigde van de steun nooit enige verzekering gegeven dat de maatregelen in kwestie geen staatssteun zouden vormen of verenigbare steun zouden zijn, die verwachtingen in dat opzicht zou kunnen wekken (39).

(130)

Voorts stelt Finland dat in geval van terugvordering van de via kapitaalverhogingen toegekende steun, het steunelement niet noodzakelijkerwijs het totaalbedrag van het verstrekte kapitaal omvat, maar eerder (naar analogie met de berekening van het steunelement in garanties) de kosten voor ÅI om alternatieve investeringen op de markt te vinden. Wat dit punt betreft, stelt Finland voor dat de kosten van deze alternatieve financiering worden vastgesteld op basis van de 7 % die in het KPMG-rapport werd vastgesteld als het verwachte rendement op investering voor kantoorvastgoed.

(131)

De Commissie kan niet met deze benaderingswijze instemmen.

(132)

Het is in algemene zin zonder meer juist dat staatssteun in een bepaald geval wordt gevormd door het verschil tussen het voordeel (in de vorm van financiering) die de onderneming feitelijk heeft ontvangen vanuit staatsmiddelen, en dat wat zij op de kapitaalmarkten had kunnen verwerven. Daardoor verliest de begunstigde „door deze terugbetaling […] het voordeel dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten genoot en wordt de toestand van vóór de steunverlening hersteld” (40).

(133)

Eenieder die een investering doet, hetzij door krediet te verstrekken of door te participeren in het aandelenkapitaal van een onderneming, zal een rendement op zijn investering nastreven dat in verhouding is met het risico.

(134)

Indien de steun wordt verleend in de vorm van een krediet dat tegen kosten lager dan de marktkosten (wat het geval is voor een gegarandeerde lening wanneer de totale financiële kosten lager zijn dan de rente van een lening op de markt) wordt verstrekt aan een onderneming die niet is uitgesloten van de kredietmarkt en die dus, als alternatief voor de steun, in staat was geweest een lening te nemen tegen de marktrente, is het duidelijk dat het doel van de terugvordering kan worden bereikt door de onderneming het verschil te laten betalen (met rente) en zodoende weer op één lijn te brengen met haar concurrenten.

(135)

De situatie is verschillend voor kapitaalinvesteringen. Het rendement is hierbij niet afhankelijk van de bereidheid van de onderneming om te betalen (zoals bij een lening), maar is in zijn geheel een factor van de inherente winstgevendheid van het bedrijfsmodel van de onderneming. Tenzij de particuliere investeerder denkt dat de bedrijfsactiviteiten zullen zorgen voor een adequate beloning voor de risico’s die hij aangaat, zal hij van de investering afzien en zijn geld elders investeren. Met andere woorden, de Commissie is het er niet mee eens dat de onderneming door het bieden van een hogere beloning in staat zou zijn geweest voor de verhoging van haar kapitaal hetzelfde geld op de kapitaalmarkt te verkrijgen, omdat haar verwachte prestaties de onderneming niet in de positie plaatsten om deze hogere beloning te bieden aan een kapitaalinvesteerder. Het nulscenario, dat wil zeggen de situatie zonder steun, die middels terugvordering moet worden hersteld of gecreëerd, is dus dat helemaal geen kapitaal zou zijn geïnvesteerd. De terug te vorderen steun is daarom het volledige bedrag van de kapitaalverhogingen.

(136)

De Commissie kan het oordeel van Finland ten aanzien van het steunelement in de kapitaalverhogingen dus niet delen.

(137)

De onrechtmatige en onverenigbare steun die door de Commissie is vastgesteld en die Finland van ÅI moet terugvorderen, betreft dus het volgende.

(138)

Kapitaalverhogingen:

(139)

Leninggaranties: het steunelement voor alle garanties wordt berekend als het verschil tussen, enerzijds, het referentiepercentage dat wordt toegepast als benchmark voor kredietkosten die een onderneming met een financiële soliditeit vergelijkbaar met die van ÅI zou hebben gedragen en, anderzijds, de rente die door middel van de garantie van de staat is ontvangen, nadat eventuele betaalde premies in aanmerking zijn genomen, overeenkomstig punt 4.2 van de garantiemededeling (zoals uitgebreid toegelicht in de overwegingen 66 tot en met 80).

(140)

Het exacte totaalbedrag van de terug te vorderen steun zal worden vastgesteld door de Finse autoriteiten in samenwerking met de Commissie in het kader van de terugvorderingsprocedure volgens de methode die in de overwegingen 138 en 139 is beschreven. Dit vast te stellen steunbedrag moet worden vermeerderd met rente vanaf de datum waarop de steun ter beschikking is gesteld aan de begunstigde tot de datum van terugvordering ervan. De Commissie roept de Finse autoriteiten op om, in overeenstemming met hun verplichting om loyaal samen te werken, hun medewerking te verlenen bij het bepalen van het exacte bedrag van de terug te vorderen steun,

a)

het totale van de begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);

b)

een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;

c)

documenten waaruit blijkt dat de begunstigde werd gelast de steun terug te betalen.