2.6.2010   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 143/17

(1)

Op 26 april 2010 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Polen voor de periode 2009-2012 behandeld.

(2)

Met een reëel bbp dat naar schatting met 1,7 % is gestegen, was Polen het enige land in de EU dat in 2009 een positieve groei boekte. Deze prestatie is toe te schrijven aan een samenstel van gunstige factoren, zoals onder meer een gezonde onderliggende economische situatie aan het begin van de crisis, een goed gekapitaliseerde en solide financiële sector, een betrekkelijk geringe openheid van de economie, een aanzienlijke depreciatie van de Poolse munt in een vroeg stadium van de crisis en het tijdig voeren van een accommoderend monetair en budgettair beleid.

Hoewel sommige groeibevorderende factoren van tijdelijke aard zijn — de marge voor het voeren van een ondersteunend begrotingsbeleid is grotendeels verdwenen en de wisselkoers gaat momenteel omhoog — zijn de economische vooruitzichten voor Polen de afgelopen maanden aanzienlijk verbeterd. Belangrijke uitdagingen voor de komende jaren zijn het herstel van een houdbare positie van de overheidsfinanciën en het realiseren van een duurzaam inhaalproces zonder dat de budgettaire en macro-economische stabiliteit in het gedrang komt. Polen heeft de goede economische tijden (2006-2008) niet benut om zijn openbare financiën te consolideren en het structurele overheidstekort (dat wil zeggen het conjunctuurgeschoonde saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen, zoals berekend volgens de algemeen aanvaarde methode op basis van de gegevens in het geactualiseerde programma) zou in 2009 op 7 % van het bbp zijn uitgekomen. Op basis van de BTP-kennisgeving van de Poolse autoriteiten van april 2009, waarin werd gemeld dat het overheidstekort in 2008 3,9 % van het bbp zou hebben belopen, heeft de Raad op 7 juli 2009 besloten dat er een buitensporig tekort bestond en aanbevolen dit tekort uiterlijk in 2012 te corrigeren.

(3)

Hoewel de in de context van de crisis geconstateerde daling van het feitelijke bbp vooral conjunctureel van aard is, is er ook een negatieve weerslag op de potentiële productie. Daarnaast kan de crisis ook een negatief effect op de potentiële groei op middellange termijn sorteren als gevolg van lagere investeringen, een beperkte beschikbaarheid van kredieten en een stijgende structurele werkloosheid, al zullen de effecten in Polen minder ernstig zijn vanwege de geringere kapitaalvernietiging en de flexibele arbeidsmarkt in het land. Bovendien zal het effect van de economische crisis de negatieve gevolgen van de vergrijzing voor de potentiële productie en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën verergeren. Tegen deze achtergrond is het van essentieel belang dat meer vaart wordt gezet achter de structurele hervormingen die erop gericht zijn de potentiele groei te ondersteunen. Vooral gezien de lage arbeidsparticipatie in Polen en de behoefte aan hervormingen ter ondersteuning van de inhaalslag die wordt gemaakt, zal het belangrijk zijn om verdere maatregelen te nemen die de arbeidsparticipatie vergroten, het ondernemingsklimaat verbeteren en de particuliere O&O-bestedingen stimuleren.

(4)

Volgens het macro-economische basisscenario dat aan de begrotingsprognoses in het programma ten grondslag ligt, zou de reële bbp-groei aantrekken van 1,7 % in 2009 tot 3 % in 2010, 4,5 % in 2011 en 4,2 % in 2012. Afgaande op de momenteel beschikbare informatie (2) lijkt de hypothese voor de reële bbp-groei in 2010 enigszins optimistisch en die voor 2011 en 2012 optimistisch. In het programma wordt een alternatief „risicoscenario” gepresenteerd met een lagere reële bbp-groei van 2,7 % in 2010, 3,7 % in 2011 en 3,5 % in 2012. Deze cijfers lijken plausibeler. Volgens recente informatie is het aannemelijk, zoals in het programma wordt voorspeld, dat de werkgelegenheid zich in de periode 2010-2012 geleidelijk zal herstellen, met name doordat de snelle aanpassing van de reële lonen de effecten van de dalende werkgelegenheid lijkt te verzachten. De in het programma vervatte inflatievooruitzichten zijn realistisch: er wordt uitgegaan van een inflatiedaling tot circa 2 % in 2010 als gevolg van de waardestijging van de munt en een beteugeling van de loondruk, waarna er in de volgende jaren van een gematigde stijging sprake is naarmate de economische situatie verbetert.

(5)

In het programma wordt het overheidstekort in 2009 op 7,2 % van het bbp geraamd. De aanzienlijke verslechtering ten opzichte van het tekort van 3,6 % van het bbp in 2008 is grotendeels terug te voeren op het effect van de crisis op de overheidsfinanciën, maar is ook het gevolg van de stimuleringsmaatregelen ter grootte van 2 % van het bbp die de regering in 2009 in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan heeft genomen. Een verlaging van de personenbelasting (waartoe in 2007 was besloten), een verhoging van de overheidsinvesteringen en een indexering van de sociale overdrachten waren de belangrijkste elementen van het stimuleringspakket. Daartegenover staat dat het feitelijke tekort in 2009 nog hoger zou zijn uitgevallen als niet voor circa 1,5 procentpunt tekortverlagende maatregelen waren genomen (verlaging van de administratieve uitgaven en verhoging van de dividenduitkeringen van staatsondernemingen). Ondanks deze maatregelen verslechterde het structurele saldo in 2009 met meer dan 2 procentpunten van het bbp, mede als gevolg van een ongunstige groeisamenstelling en uitgavenoverschrijdingen in sommige deelsectoren van de overheid (3).

Ondanks het hoge structurele tekort en de verwachte forse opleving van de economische activiteit voorziet het programma in een geleidelijke exitstrategie, waarbij voor 2010-2011 een gematigde begrotingsconsolidatie is gepland.

(6)

In het programma wordt voor 2010 een geringe daling van het overheidstekort tot 6,9 % van het bbp voorspeld. Deze daling moet worden gerealiseerd door het bewerkstelligen van een forse toename van de ontvangstenquote (met 2,2 procentpunten), die een uitgesproken stijging van de uitgavenquote (met 1,9 procentpunt) ruimschoots moet compenseren, voornamelijk dankzij een toename van de kapitaaluitgaven (deels gefinancierd met EU-middelen). De belangrijkste consolidatiemaatregelen behelzen een verhoging van sommige accijnzen en semi-accijnzen (circa 0,2 % van het bbp) en een vermindering van de salarisstijging in de centrale begroting (0,3 % van het bbp), maatregelen die in totaal 0,5 % van het bbp vertegenwoordigen. De verbetering van het structurele saldo wordt op 0,8 procentpunt van het bbp geraamd en zou ook toe te schrijven zijn aan een gunstige groeisamenstelling die tot een groter dan normale belastingelasticiteit leidt. De huidige plannen houden een geringere begrotingsinspanning in dan de jaarlijkse gemiddelde inspanning die door de Raad in juli 2009 voor de periode 2010-2012 is aanbevolen (ten minste 1,25 procentpunt van het bbp).

(7)

Het hoofddoel van de in het programma uitgestippelde budgettaire middellangetermijn-strategie is het tekort uiterlijk in 2012 tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp terug te dringen, zoals in de aanbeveling van de Raad op grond van artikel 104, lid 7, VEG is aangeraden. De geplande aanpassing vindt echter pas zeer laat in de programmaperiode plaats: het nominale saldo moet verbeteren met 0,3 procentpunt van het bbp in 2010, met 1 procentpunt van het bbp in 2011 en met 3 procentpunten van het bbp in 2012. Het structurele saldo zou verbeteren met 0,8 à 0,9 procentpunt van het bbp per jaar in 2010-2011 en met 3 procentpunten van het bbp in 2012. Ter compensatie van de slechtere uitgangspositie voor het nominale tekort in 2009 dan ten tijde van de aanbeveling van de Raad werd aangenomen, zou de gemiddelde jaarlijkse structurele inspanning in de periode 2010-2012 circa 1,5 procentpunt van het bbp bedragen, iets meer dan in de aanbeveling van de Raad in het kader van de buitensporigtekortprocedure is aangegeven. In de jaren 2011-2012 zou de consolidatie overwegend aan de uitgavenzijde plaatsvinden, maar deze wordt niet met voldoende concrete maatregelen onderbouwd. Het totale netto-effect van de aangekondigde maatregelen — dat wil zeggen die welke zijn opgenomen in het plan voor de ontwikkeling en de consolidatie van de financiën van 29 januari 2010, waarnaar in het convergentieprogramma uitvoerig wordt verwezen — is niet groter dan 0,5 % van het bbp in de periode 2011-2012 (4). Het programma bevestigt dat wordt vastgehouden aan de middellangetermijndoelstelling (MTD), namelijk het realiseren van een structureel begrotingssaldo van – 1 % van het bbp. Gegeven de nieuwe methodiek en gezien de laatste prognoses en het schuldniveau sluit de MTD meer dan voldoende aan bij de doelstellingen van het pact. In het programma wordt er echter niet naar gestreefd de MTD binnen de programmaperiode te verwezenlijken.

(8)

De begrotingsresultaten kunnen gedurende de gehele programmaperiode slechter uitvallen dan in het programma is berekend. Ten eerste kan de reële bbp-groei minder gunstig uitpakken dan voorspeld, wat tot uiting zou komen in belastingtegenvallers. Als het alternatieve, voorzichtiger en aannemelijker programmascenario bewaarheid wordt, zal het tekort in 2012 nabij de 5 % van het bbp uitkomen en wordt het buitensporige tekort niet binnen de door de Raad gestelde termijn gecorrigeerd. Ten tweede worden de begrotingsdoelstellingen voor 2011 en 2012 niet met concrete maatregelen onderbouwd. De drukke verkiezingsagenda voor de komende twee jaren (presidentsverkiezingen en lokale verkiezingen in het najaar van 2010, parlementsverkiezingen in het najaar van 2011) doet overigens de vraag rijzen wanneer dergelijke maatregelen zullen worden gespecificeerd en uitgevoerd. Ten derde heeft Polen een niet onverdeeld gunstige staat van dienst wat de realisatie betreft van de tekortdoelstellingen die in de achtereenvolgende geactualiseerde convergentieprogramma's zijn gespecificeerd; de nieuwe initiatieven ter versterking van het begrotingskader kunnen ontoereikend blijken om dit patroon tijdens de programmaperiode te doorbreken. De voorgestelde nieuwe „tijdelijke” uitgavenregel, die geldt tot de invoering van de „doelgerichte” uitgavenregel, bestrijkt maar een heel klein deel van de overheidsuitgaven (minder dan 15 %) en zal slechts in een kleine jaarlijkse aanpassing resulteren, ook al wordt de regel onverkort ten uitvoer gelegd (minder dan 0,2 % van het bbp per jaar in 2011-2012) (5). Al met al kunnen de begrotingsresultaten slechter uitvallen dan in het programma is voorspeld.

(9)

Voor 2009 wordt de bruto overheidsschuld op 50,7 % van het bbp geraamd, tegen 47,2 % in 2008. Voornamelijk onder invloed van hoge overheidstekorten zou de schuldquote gedurende de programmaperiode met 5 procentpunten stijgen en in 2012 op circa 56 % van het bbp uitkomen, waarmee zij onder de referentiewaarde van het Verdrag zou blijven. Als gevolg van voor 2010 geplande omvangrijke privatiseringsinkomsten zou de stijging van de schuldquote binnen de perken blijven. Gezien de nog altijd zwakke marktomstandigheden en de tegenvallende opbrengsten van eerdere privatiseringsplannen kunnen de inkomsten evenwel lager uitvallen dan verwacht. Op grond van een ander macro-economisch scenario en bij ongewijzigd beleid voorspelden de diensten van de Commissie in hun najaarsprognoses 2009 dat de schuldquote in 2011 de grens van 60 % van het bbp zou doorbreken. Hoewel deze prognose in het licht van recente gegevens aan de hoge kant lijkt, is het niet uitgesloten dat de schuldquote de komende jaren hoger uitvalt dan in het programma is voorspeld.

(10)

Uit schuldprognoses op middellange termijn tot 2020, waarbij wordt aangenomen dat de bbp-groei zich geleidelijk herstelt tot de waarden van voor de crisis, de belastingquotes terugkeren naar het niveau van voor de crisis en waarin de verwachte stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven zijn meegenomen, blijkt dat de in het programma geplande begrotingsstrategie op zich ruimschoots volstaat om zonder verdere beleidswijziging de schuldquote in 2020 te stabiliseren. Het programma verwijst naar hervormingen die de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn ondersteunen (opnemen van geüniformeerde beroepen in het herziene algemene pensioenstelsel, pensioenleeftijd, socialezekerheidsfonds voor landbouwers en verlagen van de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen). Hoewel deze maatregelen heel belangrijk zijn voor de ontwikkeling van het overheidssaldo en de arbeidsmarkt op lange termijn, is het de bedoeling dat ze geleidelijk worden uitgevoerd, waardoor ze tijdens de programmaperiode geen significante uitwerking op het overheidssaldo zullen hebben.

(11)

Van de vergrijzing gaat een aanzienlijk kleiner langetermijneffect op de begroting uit dan gemiddeld in de EU het geval is. Dat is het gevolg van de verwachte daling van de pensioenuitgaven van de overheid. Toch leidt de begrotingssituatie in 2009 op de lange duur tot een aanmerkelijk houdbaarheidstekort. Het realiseren van hogere primaire overschotten op middellange termijn, zoals reeds in het programma is gepland, zou bijdragen tot het verkleinen van de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, die in het houdbaarheidsverslag 2009 (6) van de Commissie als middelgroot werden aangemerkt.

(12)

Het Poolse begrotingskader is voor verbetering vatbaar. Polen kent een type begrotingsregel die op drie drempelwaarden voor de schuldquote is gebaseerd (50 %, 55 % en 60 % van het bbp, waarvan de laatste in de grondwet is opgenomen). Overschrijding van deze waarden leidt tot alsmaar strengere budgettaire consolidatiemaatregelen. Aan de uitgavenzijde biedt het grondwettelijk kader onvoldoende garanties voor een beheersing van de uitgaven, hetgeen herhaaldelijk tot uitgavenoverschrijdingen leidt. De autoriteiten hebben in 2009 maatregelen genomen om het begrotingskader te verbeteren. Ze hebben de bestaande schuldregel aangescherpt met extra specifieke bepalingen ten aanzien van het soort maatregelen dat moet worden uitgevoerd wanneer de overheidsschuld boven de 55 % van het bbp uitstijgt (nationale definitie, niet-ESR 95). De planninghorizon voor de begroting van de centrale overheid werd verlengd van 3 tot 4 jaar. De overheid is op een aantal punten gereorganiseerd om de transparantie van de overheidsrekeningen te verhogen. Ten slotte plant de regering een versterking van het begrotingskader, onder meer door middel van „tijdelijke” en „doelgerichte” uitgavenregels. De „tijdelijke” regel zou echter alleen betrekking hebben op het niet-bindende deel van de centrale staatsbegroting (overheidsinvesteringen uitgezonderd), dat momenteel minder dan 15 % van de algemene overheidsuitgaven beslaat. Hoewel deze plannen bevorderlijk zullen zijn voor toekomstige consolidatie-inspanningen, zijn ze geen alternatief voor de maatregelen die nodig zijn om het consolidatietraject van het programma te ondersteunen.

(13)

Wat de samenstelling van de overheidsuitgaven betreft, bestemt Polen een relatief groot deel van de overheidsmiddelen voor sociale bescherming en een betrekkelijk gering deel voor een aantal groeibevorderende categorieën (innovatie, O&O) en gezondheidszorg. Daarnaast lijkt er ruimte te bestaan voor een verbetering van de doelmatigheid van de overheidsfinanciën op terreinen zoals gezondheidszorg en onderwijs. Wat de ontvangstenzijde betreft, ligt de belastingdruk dicht bij het EU-gemiddelde, maar het complexe stelsel van belastingheffing en -inning zou gebaat zijn bij verdere vereenvoudiging. Sinds 2005 wordt geleidelijk prestatiebudgettering ingevoerd, waardoor naar verwachting zowel de doelmatigheid als de doeltreffendheid van de overheidsuitgaven de komende jaren zal verbeteren. In de begroting voor 2010 is de prestatiebudgettering tot meer onderdelen van de overheidssector en meer uitgavencategorieën uitgebreid. De eerste centrale begroting die volledig onder prestatiebudgettering valt, zal naar verwachting in 2013 worden uitgevoerd.

(14)

Al bij al is de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie voor 2010 grotendeels in overeenstemming met de aanbevelingen die de Raad op 7 juli 2009 op grond van artikel 104, lid 7, VEG heeft gedaan. Gezien de risico's lijkt de begrotingsstrategie vanaf 2011 evenwel niet in overeenstemming met de aanbevelingen van de Raad. De gemiddelde jaarlijkse structurele inspanning in de periode 2010-2012 bedraagt 1,5 procentpunt van het bbp en is daarmee iets groter dan in de in het kader van de buitensporigtekortprocedure gedane aanbeveling van de Raad. De begrotingsconsolidatie vindt echter vooral in de laatste jaren van de programmaperiode plaats, de tekortdoelstellingen zijn op optimistische groeihypothesen gebaseerd en de geplande bezuinigingen op de uitgaven worden niet door voldoende concrete maatregelen onderbouwd. Gezien de goede economische prestaties van Polen tijdens de crisis, het door de autoriteiten vanaf 2010 verwachte herstel, het grote structurele overheidstekort en de regeringsdoelstelling om het buitensporige tekort uiterlijk in 2012 te corrigeren, zou een krachtiger budgettaire consolidatiestrategie aan het begin van de programmaperiode op zijn plaats zijn. In 2010 moet de begroting strikt worden uitgevoerd, dienen waar mogelijk minder primaire lopende uitgaven te worden gedaan dan begroot, en moeten meevallers aan de ontvangstenzijde voor tekortreductie worden aangewend. De tekortdoelstellingen voor 2011-2012 zouden moeten worden onderbouwd met omvangrijke aanvullende maatregelen die ook voldoende marge moeten bieden ingeval het macro-economische basisscenario van het programma niet bewaarheid wordt.

(15)

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, worden alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens in het programma vermeld (7). In zijn aanbevelingen op grond van artikel 104, lid 7, VEG van 7 juli 2009 heeft de Raad Polen tevens verzocht in een apart hoofdstuk in de geactualiseerde convergentieprogramma's verslag uit te brengen over de vorderingen die bij de tenuitvoerlegging van de aanbevelingen van de Raad zijn gemaakt. Polen heeft deze aanbeveling gedeeltelijk opgevolgd. Er is met name onvoldoende invulling gegeven aan de noodzakelijke maatregelen om het tekort uiterlijk in 2012 tot onder de referentiewaarde terug te brengen, alsook aan de hervormingen om de primaire lopende uitgaven de komende jaren onder controle te houden.

(i)

de begroting voor 2010 strikt ten uitvoer te leggen, waar mogelijk minder primaire uitgaven te doen dan begroot en meevallers aan de ontvangstenzijde voor tekortreductie aan te wenden;

(ii)

de in 2011 geplande begrotingsaanpassing versterken, om de aanbevolen gemiddelde jaarlijkse budgettaire inspanningen van 1,25 % van het bbp te verwezenlijken, overeenkomstig de aanbeveling op grond van artikel 104, lid 7, en klaar te staan om in 2011 en 2012 verdere consolidatiemaatregelen te nemen ingeval er zich risico's voordoen die verbonden zijn aan het feit dat het scenario van het programma optimistischer is dan het scenario waarop de aanbeveling op grond van artikel 104, lid 7, VEG is gebaseerd;

(iii)

het begrotingskader verder te versterken, onder meer door een uitgavenregel in te voeren die een groter deel van de primaire overheidsuitgaven bestrijkt dan de „tijdelijke” regel van het convergentieprogramma, met passende controle- en handhavingsmechanismen. Het aandeel van de verplichte uitgaven in de totale bestedingen dient dan wel te worden verkleind.