19.3.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 64/1

(1)

Op 10 maart 2009 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Frankrijk voor de periode 2008-2012 behandeld.

(2)

In 2008 heeft de mondiale financiële crisis geleid tot een lager consumenten- en ondernemersvertrouwen en tot strengere kredietvoorwaarden waardoor de groeivertraging nog werd geaccentueerd. Verwacht wordt dat het BBP op jaarbasis, na een ineenstorting van de industriële productie in het vierde kwartaal van 2008, in 2009 scherp zal dalen. De beleidsmakers staan in deze tijden van economische neergang vooral voor de taak de financiële sector te stabiliseren, het consumenten- en ondernemersvertrouwen te herstellen en investeringen te bevorderen. De economische neergang zal aanzienlijke gevolgen hebben voor de overheidsfinanciën, aangezien het tekort in 2008 is gestegen tot meer dan 3 % van het BBP, zoals de Franse minister van Economische Zaken, Industrie en Werkgelegenheid op 6 februari 2009 in een brief aan de commissaris voor economische en monetaire zaken heeft aangegeven. Volgens de tussentijdse prognoses van de Commissiediensten van januari 2009 zal het tekort in 2009 boven 5 % van het BBP uitkomen. In deze prognoses is ook rekening gehouden met het in december aangenomen herstelplan, met als belangrijkste maatregelen het naar voren halen van overheidsinvesteringen en het geven van financiële steun aan ondernemingen, waarvan het effect op het begrotingssaldo op 0,8 % BBP wordt geraamd. De regering heeft een aantal structurele hervormingen doorgevoerd, die naar verwacht een positief effect op de potentiële economische groei zullen sorteren.

(3)

Volgens het macro-economische scenario waarop het programma gefundeerd is, zal de BBP-groei gedurende de hele programmaperiode positief zijn. Na in 2008 te zijn gedaald tot circa 1 %, zal de groei verder afzwakken tot 0,2 % à 0,5 % in 2009 om weer te stijgen naar circa 2 % in 2010 en vervolgens naar 2,5 % in het resterende deel van de programmaperiode. Afgezet tegen de thans beschikbare informatie (2) lijkt dit scenario uit te gaan van uitgesproken optimistische groeihypothesen. Dit oordeel berust op de forse daling van het BBP in het vierde kwartaal van 2008, de sombere economische vooruitzichten op grond van lage vertrouwensindicatoren en de naar verwacht sterk krimpende investeringen en handel, maar houdt ook rekening met het effect dat het herstelplan en de wet op de modernisering van de economie (3) op de groei zullen hebben. Gelet op de jongste ontwikkelingen van de olieprijzen en de ernst van de wereldwijde economische neergang lijken de inflatievoorspellingen van het programma voor 2009 aan de hoge kant, maar kunnen ze daarna wel als realistisch worden beschouwd. De Franse autoriteiten hebben de Commissie in een brief d.d. 6 februari laten weten dat de macro-economische prognoses en de prognoses voor de overheidsfinanciën zullen worden bijgesteld.

(4)

Het overheidstekort voor 2008 wordt in de tussentijdse prognoses van de Commissiediensten geraamd op 3,2 % van het BBP, 0,3 % slechter dan het in het programma gehanteerde cijfer, maar bovengenoemde brief van 6 februari (4) bevestigt het nieuwe cijfer. Het verschil van 0,9 % BBP met het streefcijfer uit de vorige actualisering (2,3 % BBP) laat zich grotendeels verklaren door i) het resultaat van 2007, dat slechter was dan verwacht (0,3 % BBP), ii) een reële BBP-groei voor 2008 die duidelijk zwakker uitviel dan in de vorige actualisering werd verwacht, met als gevolg een belastinginkomstentegenvaller van 0,3 % BBP, en iii) hogere rentelasten door de weerslag van de hogere inflatie in 2008 op de schuldendienst van inflatiegeïndexeerde obligaties (0,2 % BBP).

(5)

De actualisering vermeldt voor het tekort van 2009 een streefcijfer van 3,9 % BBP, maar de Commissiediensten ramen het tekort in hun tussentijdse prognoses op 5,4 %. Het grotere tekort voor 2009 wordt veroorzaakt door de werking van de automatische stabilisatoren als gevolg van de economische neergang, maar ook door het effect van het fiscale stimuleringspakket van december 2008 (0,8 % BBP). Meer recentelijk heeft de regering een hoger streefcijfer voor het tekort bekendgemaakt van 4,4 % BBP (5). Het structurele tekort (dat wil zeggen het conjunctuurgezuiverde saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) zoals herberekend door de Commissiediensten op basis van de informatie van het geactualiseerde stabiliteitsprogramma, wordt voor 2009 geraamd op 3 % van het BBP, tegen 2,5 % in 2008. Dit begrotingsbeleid kan worden beschouwd als expansiegericht en laat zich volledig verklaren door de fiscale impuls die uitgaat van het stimuleringspakket.

(6)

Frankrijk beoogt met zijn in het programma uitgezette begrotingsstrategie voor de middellange termijn de middellangetermijndoelstelling (MTD) van een structureel evenwichtige begrotingssituatie in 2012 te bereiken. Volgens de prognoses van het programma als bijgesteld in bovengenoemde brief van 6 februari zal het overheidstekort in 2009 naar verwacht een piek bereiken van 4,4 % BBP (voorheen 3,9 % BBP) en vervolgens dalen naar 3,1 % BBP in 2010 (voorheen 2,7 % BBP) aangezien het budgettaire effect van het herstelplan dan uitgewerkt zou zijn. De Commissiediensten rekenen er in hun tussentijdse prognoses echter op dat het overheidstekort zal oplopen tot 5,4 % BBP in 2009 om in 2010 uit te komen op 5,0 % BBP. Volgens de prognoses als bijgesteld in bovengenoemde brief zal het tekort na 2010 verder dalen en in 2012 uitkomen op 1,5 % van het BBP. Het primaire saldo volgt een vergelijkbaar patroon. Verwacht wordt dat het structurele tekort in 2009 met 3 % van het BBP zijn diepste punt bereikt om in 2010 met ongeveer 1 % BBP en in de laatste programmajaren met 0,5 % BBP per jaar te verbeteren. Die verwachting is gefundeerd op het aflopen van het herstelplan, maar ook op een gespecificeerde uitgavenbeheersing. Volgens het geactualiseerde programma zou de schuldquote in 2009 toenemen tot 69,1 % en zich in 2010 rond 69,4 % stabiliseren om in de twee volgende jaren licht te dalen. Behalve op het begrotingsbeleid berusten die cijfers op het verwachte effect van de herkapitalisatie van de banken en de participatie in het Strategische Investeringsfonds (6) ten belope van circa 0,75 % BBP; er is evenwel geen rekening gehouden met potentiële voorwaardelijke verplichtingen die voortvloeien uit de garantieregeling. Volgens de tussentijdse prognoses van de Commissiediensten zou de schuldquote in 2009 72,4 % BBP en in 2010 76 % BBP bereiken. Het verschil met het geactualiseerde stabiliteitsprogramma ligt in de uiteenlopende cijfers voor de groei en het overheidstekort.

(7)

De begrotingsresultaten zijn gedurende de hele programmaperiode aan neerwaartse risico's onderhevig. Ten eerste is in die resultaten nog niet het slechtere resultaat van 2008 verwerkt (0,3 % BBP zoals onlangs in de bovengenoemde brief is bevestigd). Die resultaten duiden er ook op dat de begroting in economisch goede/neutrale tijden in onvoldoende mate is geconsolideerd (7), en verklaren deels dat het nagestreefde tekortcijfer voor 2009 is opgetrokken tot 4,4 % BBP (in dit cijfer is ook een neerwaartse bijstelling van de vennootschapsbelasting verwerkt). Belangrijker is dat in de macro-economische vooruitzichten van het programma geen rekening is houden met de thans voor 2009 verwachte recessie. Dit brengt aanzienlijke budgettaire risico's mee, zelfs voor het meest recentelijk door de regering bekendgemaakte streefcijfer voor het tekort. Bovendien is er, naast de gevolgen van automatische stabilisatoren, nog het risico van bepaalde uitgavenoverschrijdingen in de gezondheidszorg (8). Gelet op de trackrecord van de decentrale overheden bestaat tot slot het risico dat de geplande uitgavencijfers niet worden nageleefd. Ook voor het schuldenscenario geldt een opwaarts risico, niet alleen als gevolg van risico's voor het begrotingssaldo maar ook wegens de mogelijke gevolgen van de maatregelen tot stabilisering van de financiële sector.

(8)

De langetermijngevolgen van de vergrijzing op de begroting liggen iets onder het EU-gemiddelde. De pensioenuitgaven stijgen iets minder sterk door de reeds vastgestelde pensioenhervormingen, waaronder de hervorming van de zogeheten régimes speciaux (bijzondere pensioenregelingen) teneinde het voorgeschreven premietijdvak aan die van andere regelingen aan te passen. De in het programma geraamde begrotingssituatie in 2008, die ongunstiger is dan de uitgangssituatie van het vorige programma versterkt de budgettaire weerslag van de vergrijzing op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Als de door de Commissiediensten opgestelde tussentijdse prognoses voor de begrotingssituatie van 2009 als uitgangspunt worden genomen, zou het houdbaarheidstekort zelfs verslechteren. De huidige bruto schuld ligt boven de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde. De bovengenoemde door Frankrijk opgezette regelingen tot stabilisering van de financiële sector zouden de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën negatief kunnen beïnvloeden indien de kosten van de door de regering geboden ondersteuning in de toekomst niet volledig worden terugverdiend. De hogere primaire overschotten op de middellange termijn, waarin het programma reeds voorziet, zouden tot vermindering van de middellangetermijnrisico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën moeten bijdragen.

(9)

Overschrijdingen van de overheidsuitgaven zijn in het afgelopen decennium in Frankrijk geen uitzondering geweest. Dit duidt op zwakke punten in de bestaande begrotingsregels. Bij de hervorming van de grondwet van 23 juli 2008 is voor overheidsdiensten de algemene doelstelling van sluitende begrotingen ingevoerd (9). Het niet-bindende karakter van de doelstelling van een sluitende begroting doet evenwel de vraag rijzen of de uitgaven doeltreffend kunnen worden beheerst. De hervorming behelst ook de invoering van een door het Parlement goed te keuren meerjarenbegroting, die in 2009 aanvangt voor de periode 2009-2012, dus met dezelfde looptijd als het stabiliteitsprogramma. Deze hervorming moet leiden tot een beter beheer van de overheidsfinanciën en moet de begrotingsdiscipline bevorderen.

Na de start van de algemene evaluatie van het overheidsbeleid medio 2007 zijn voorts diverse maatregelen getroffen om de doelmatigheid van de overheidsuitgaven te vergroten, onder meer door het aantal ambtenaren te verminderen. In 2008 is een nieuwe schuldregel voor de subsector sociale zekerheid in werking getreden (10).

(10)

Als reactie op de financiële crisis heeft de Franse regering een aantal maatregelen genomen om de stabiliteit van de financiële sector te waarborgen. Om de gevolgen van de financiële crisis voor het kredietverleningsvermogen van de Franse banken te temperen, heeft de regering besloten om ten belope van maximaal 40 mld EUR achtergesteld schuldpapier van banken te kopen zonder stemrechten te verkrijgen (11). In ruil daarvoor hebben de banken toegezegd meer leningen te verstrekken om in de financieringsbehoefte van de economische subjecten te voorzien. Voorts is er bij wet voorzien in een begrotingslijn van 320 mld EUR (12) om de passiva van banken te garanderen. Deze garantieregeling heeft tot doel banken een betere toegang tot financiering te geven, gezien de grote druk waaraan de markt voor interbancaire leningen sinds het begin van de financiële crisis onderhevig is. Banken zullen voor de overheidsgarantie op hun leningen een premie betalen en zekerheden verschaffen.

(11)

In verband met de economische crisis heeft de Franse regering op 4 december een herstelplan bekendgemaakt, dat als een evenwichtige combinatie van inkomsten- en uitgaveninstrumenten kan worden beschreven en in overeenstemming is met het Europees economisch herstelplan. De maatregelen van het plan omvatten overheidsinvesteringen (voornamelijk in overheidsondernemingen, infrastructuur, onderzoek en defensie), arbeidsmarktmaatregelen (zoals een volledige ontheffing van socialezekerheidsbijdragen voor nieuw personeel dat werkgevers van kleine ondernemingen in dienst nemen), steun voor ondernemingen (zoals steun voor de woningbouw- en de automobielsector, alsook in hoger tempo uitgekeerde overheidsbetalingen aan ondernemingen, vooral kmo's) en koopkrachtondersteuning (voornamelijk in april 2009 aan de laagste inkomens te verstrekken toelagen van 200 EUR). Het pakket kan worden beschouwd als doelgericht en goed getimed. De aangekondigde maatregelen zijn tijdelijk, en brengen slechts tot 2010 kosten voor de overheidsfinanciën mee. De regering voert een aantal structurele hervormingen door, die naar verwacht een positief effect op de potentiële groei van de economie en daarmee op de langetermijnoverheidsfinanciën zullen hebben. Wat betreft de goederen- en de dienstenmarkt, heeft de bovengenoemde wet op de modernisering van de economie tot doel de potentiële groei te verhogen, met name door individueel ondernemerschap te bevorderen en bestaande belemmeringen voor de mededinging weg te nemen, ook in de detailhandelsector. Ook op het vlak van de arbeidsmarkt zijn nieuwe wetten vastgesteld, met name wat flexizekerheid betreft. De wet op de modernisering van de arbeidsmarkt, die in juni 2008 is vastgesteld en de omzetting is van het eerste interprofessionele akkoord van de sociale partners, beoogt het opstellen van contracten die zowel meer zekerheid als meer flexibiliteit bieden. Ook is een belangrijke hervorming van de procedures voor de sociale dialoog doorgevoerd om meerderheidsakkoorden te vergemakkelijken. Deze maatregelen hangen samen met de hervormingagenda voor de middellange termijn en de landenspecifieke aanbevelingen die de Commissie op 28 januari 2009 heeft gedaan in het kader van de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid.

(12)

Na een verslechtering van de overheidsfinanciën in 2007 en 2008, toen de economische omstandigheden gunstiger waren, wordt in 2009, in slechte tijden, een expansief begrotingsbeleid gevoerd (als reactie van de Franse regering op het Europees economisch herstelplan). Daarna zal volgens het programma een consolidatie van de overheidsfinanciën volgen; rekening houdend met de aanzienlijke risico's voor de begrotingsdoelstellingen, die een tekort van ruim 3 % in 2009 en 2010 inhouden, zal de MTD van een structureel evenwichtige begroting in 2012 niet worden gehaald.

In dit verband kan Frankrijk het risico van uitgavenoverschrijdingen verkleinen door zijn kader voor de overheidsfinanciën ten uitvoer te leggen en verder te verbeteren, in het bijzonder wat betreft de uitgavenregels. Gelet op de bovengenoemde risico's voor de schuldprognoses zal de schuldquote als gevolg van het expansieve beleid in 2009 hoog uitvallen en zal er de komende jaren doortastend moeten worden opgetreden om deze trend te keren.

(13)

Wat betreft de gegevensvereisten die zijn gespecificeerd in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's, bevat het programma alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens (13).

i)

de begrotingsmaatregelen in 2009 volgens plan uit te voeren, inclusief de conform het Europees economisch herstelplan en in het kader van het stabiliteits- en groeipact genomen stimuleringsmaatregelen, en tevens vast te houden aan de doelstelling een verdere verslechtering van de overheidsfinanciën te vermijden;

ii)

in 2010, in het licht van de voorspelde heropleving van de economische activiteit, naar consolidatie te streven en vervolgens het tempo van de aanpassingen op te voeren teneinde het tekort snel onder de referentiewaarde te brengen, zodat de schuldquote kan gaan dalen;

iii)

de bestaande uitgavenregels effectief toe te passen en verdere stappen te nemen om te waarborgen dat door alle subsectoren de hand wordt gehouden aan de ambitieuze meerjarendoelstellingen om de overheidsuitgaven terug te dringen en de uitvoering van de maatregelen in verband met de algemene evaluatie van het overheidsbeleid te blijven voortzetten; uitvoering te geven aan het programma voor structurele hervormingen, vooral met betrekking tot de houdbaarheid van het pensioenstelsel.