EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 25.1.2018

COM(2018) 41 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de uitvoering en de gevolgen van Richtlijn 2009/110/EG, meer bepaald over de toepassing van de prudentiële vereisten voor instellingen voor elektronisch geld

Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad

over de uitvoering en de gevolgen van Richtlijn 2009/110/EG, meer bepaald over de toepassing van de prudentiële vereisten voor instellingen voor elektronisch geld

1.INLEIDING

Overeenkomstig artikel 17 van Richtlijn 2009/110/EG betreffende de toegang tot, de uitoefening van en het prudentieel toezicht op de werkzaamheden van instellingen voor elektronisch geld (hierna "EMD2" genoemd) moet de Commissie uiterlijk op 1 november 2012 bij het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en de Europese Centrale Bank een verslag indienen met een uitvoerige evaluatie van de uitvoering en de gevolgen van de richtlijn, in voorkomend geval vergezeld van een voorstel tot herziening van de richtlijn. Met dit verslag voldoet de Commissie aan deze eis.

Het EMD2-evaluatieproces is gebaseerd op twee specifieke externe studies. De eerste studie, die in april 2013 werd afgerond, bestond uit een juridische beoordeling van de conformiteit van de omzetting van EMD2 in de 27 lidstaten. De tweede studie, die eind 2014 werd afgerond, omvatte een analyse van de economische gevolgen van EMD2 voor de elektronischgeldmarkt. De Commissie heeft daarnaast rekening gehouden met de via haar adviescomités voor beleid inzake retailbetalingen vergaarde inbreng van lidstaten en belanghebbenden en de gegevens bijgewerkt over het aantal instellingen voor elektronisch geld met een vergunning, ontheffing of paspoort per januari 2017.

Dit verslag heeft betrekking op de periode 2009-2014. De opstelling van dit verslag werd uitgesteld omdat een meerderheid van de lidstaten de richtlijn niet voor de omzettingsdatum van april 2011 ten uitvoer had gelegd. Op de datum waarop dit verslag had moeten worden uitgebracht, 1 november 2012, hadden nog maar 23 lidstaten de richtlijn elektronisch geld volledig — en in de meeste gevallen recentelijk — in nationaal recht omgezet. De elektronischgeldmarkt had destijds te weinig praktische ervaring met EMD2 om relevante feedback te kunnen geven over de werkelijke effecten van de nieuwe wetgeving. De Commissie achtte het tevens van belang om rekening te houden met de uitkomst van de herziening van de richtlijn betalingsdiensten 1 (PSD), die gezien de vele kruisverwijzingen gevolgen zou hebben voor het rechtskader voor elektronischgeldinstellingen. De herziene richtlijn betalingsdiensten (PSD2) werd eind 2015 door het Europees Parlement en de Raad goedgekeurd en is op 13 januari 2016 in werking getreden.

Op 5 juli 2016 heeft de Commissie tevens een wetgevingsvoorstel tot wijziging van de vierde antiwitwasrichtlijn ((EU) 2015/849) goedgekeurd om de meer recente terrorismefinancieringsrisico's aan te pakken die na de terroristische aanslagen in Parijs zijn ontdekt (COM (2016) 450 final). Dit voorstel zal waarschijnlijk ook gevolgen hebben voor de e-geldmarkt in de Unie, met name wat anonieme prepaidinstrumenten betreft, waarvan het gebruik kan worden beperkt. In het EMD2-verslag kon geen rekening worden gehouden met deze laatste ontwikkeling, maar bij een eventuele herziening van EMD2 moet rekening worden gehouden met mogelijke wijzigingen in het antiwitwas- en terrorismefinancieringskader ten aanzien van deze instrumenten.

Dit verslag bevat een beschrijving van de omzetting van EMD2 (deel 3) en een evaluatie van de toepassing en de huidige gevolgen ervan (deel 4), van de gevolgen van de recente herziening van de richtlijn betalingsdiensten (deel 5) en van de relatie tussen EMD2 en de vierde antiwitwasrichtlijn 2 (AMLD4) (deel 6). Vervolgens worden de belangrijkste vragen die naar aanleiding van de toepassing van de richtlijn zijn gerezen, behandeld (deel 7) en ten slotte worden bepaalde conclusies getrokken (deel 8). De werkzaamheden voor dit verslag werden vóór de goedkeuring van de huidige richtsnoeren voor betere regelgeving verricht, dus het bevat geen evaluatie van EMD2 overeenkomstig deze richtsnoeren.

2. ACHTERGROND

Elektronisch geld (e-geld) is een digitaal equivalent van contant geld; het kan op software of hardware gebaseerd zijn. E-geld op kaartbasis, zoals op een prepaidkaart of een chipknip opgeslagen e-geld, wordt normaliter aangeduid als op hardware gebaseerd. Een andere optie is het opslaan van e-geld op een betaalrekening op internet. Dat wordt als op software gebaseerd beschouwd.

Het rechtskader voor elektronisch geld werd gecreëerd bij Richtlijn 2000/46/EG betreffende de toegang tot, de uitoefening van en het bedrijfseconomisch toezicht op de werkzaamheden van instellingen voor elektronisch geld (hierna "de eerste elektronischgeldrichtlijn" genoemd).

Tijdens de herziening van de eerste elektronischgeldrichtlijn in 2006 bleek uit het beperkte aantal e-geldinstellingen met een volledige vergunning en de geringe hoeveelheid uitgegeven elektronisch geld dat elektronisch geld in de meeste lidstaten nog niet echt was aangeslagen. Sommige bepalingen van de eerste elektronischgeldrichtlijn, met name wat de aan e-geldinstellingen opgelegde kapitaalvereisten betreft, werden achteraf door velen als te strikt en dus als hindernis voor de ontwikkeling van de e-geldmarkt beschouwd. Bij de herziening van 2006 werd, met name in het licht van de verwachte goedkeuring van de richtlijn betalingsdiensten, geconcludeerd dat verdere maatregelen moeten worden genomen om de totstandkoming van een echte interne markt voor e-gelddiensten in de Europese Unie te bevorderen.

Naar aanleiding hiervan heeft de Commissie EMD2 voorgesteld. Deze richtlijn is gericht op modernisering van de bepalingen van de eerste elektronischgeldrichtlijn, met bijzondere aandacht voor de prudentiële regeling voor e-geldinstellingen, om overeenstemming met de richtlijn betalingsdiensten te waarborgen.

EMD2 werd in 2009 door het Europees Parlement en de Raad goedgekeurd en beoogde de totstandbrenging van een modern en geharmoniseerd rechtskader voor de uitgifte en terugbetaling van e-geld, zodat nieuwe, innovatieve en veilige e-gelddiensten zouden kunnen ontstaan. Daartoe voorziet EMD2 in volledig geharmoniseerde en vereenvoudigde regels voor het verlenen van vergunningen aan e-geldinstellingen, terwijl de rechten en verplichtingen in verband met de terugbetaling van geld door consumenten worden versterkt. EMD2 is van toepassing op aanbieders van e-gelddiensten in alle EU-lidstaten en in IJsland, Liechtenstein en Noorwegen.

Door de modernisering van de EU-regels voor e-geld, waarbij met name de prudentiële regeling voor e-geldinstellingen in overeenstemming werd gebracht met de vereisten voor betalingsinstellingen krachtens de richtlijn betalingsdiensten, beoogde EMD2 nieuwe ondernemingen toegang tot de markt te bieden en te zorgen voor echte en effectieve concurrentie tussen alle marktdeelnemers ter verbetering van de efficiëntie en verlaging van de kosten van betalingen.

3.OMZETTING VAN EMD2

De Richtlijn 3 moest uiterlijk op 30 april 2011 door de lidstaten in nationaal recht worden omgezet. De nationale omzettingsmaatregelen van 27 lidstaten (met uitzondering van Kroatië) werden door een externe consultant 4 onderworpen aan een conformiteitsbeoordeling, die betrekking had op de meeste artikelen van de richtlijn en die in april 2013 werd afgerond.

Uit deze conformiteitsbeoordeling bleek dat de omzettingswetgeving van de lidstaten over het geheel genomen in overeenstemming was met de richtlijn. Hoewel de algemene benadering van EMD2 volledige harmonisatie was, lieten sommige bepalingen de lidstaten nog wat speelruimte. Samenwerking tussen de nationale regelgevers en de Commissie om te zorgen voor consistente, tijdige en gelijkwaardige omzetting van deze bepalingen in nationaal recht, was dus van cruciaal belang. De Commissie heeft derhalve workshops over beste praktijken georganiseerd en een interactieve vraag-en-antwoord-website gecreëerd die bekend staat als YQOL (Your questions on legislation - Uw vragen over wetgeving). Thans hebben alle lidstaten de richtlijn omgezet.

4. TOEPASSING EN GEVOLGEN VAN EMD2

De economische studie over de impact van EMD2 op de Europese elektronische markt concludeerde dat de gevolgen van EMD2 voor de markt over het geheel genomen positief waren.

4.1. Onderwerp, toepassingsgebied en definities (titel I EMD2)

De economische studie bevestigde dat zowel lidstaten als belanghebbenden, hoewel de definities van e-geld en het toepassingsgebied van EMD2 over het geheel genomen passend werden geacht, met problemen worden geconfronteerd bij het vaststellen van het passende rechtskader dat op complexere producten van toepassing is. Voor deze producten is het moeilijk een onderscheid te maken tussen een betaalrekening, een e-geldrekening en een bankrekening. Dit geldt met name voor prepaidkaartregelingen, die in sommige gevallen werden geacht onder de richtlijn betalingsdiensten te vallen en in andere gevallen als e-geldinstellingen werden beschouwd.

Er zijn ook uiteenlopende benaderingen met betrekking tot het rechtsbegrip agent en het niet-gedefinieerde begrip distributeur, dat in EMD2 een andere status heeft. Ook wordt om verduidelijking gevraagd met betrekking tot de benadering van beperkte netwerken, die buiten het toepassingsgebied van EMD2 vallen. De uiteenlopende interpretaties van de nationale autoriteiten op dit punt, die vaak per geval worden toegepast, worden een punt van zorg genoemd.

Naar aanleiding van de verschillende benaderingen met betrekking tot het toepassingsgebied en het onderwerp van EMD2 hebben sommige bevoegde autoriteiten geconcludeerd dat het beter zou zijn om PSD (nu PSD2) en EMD2 in de toekomst samen te voegen om te zorgen voor een consistentere toepassing en interpretatie in de lidstaten.

4.2. Markttoegang, structuur en prudentiële regels (titel II van EMD2)

De in de context van de economische studie verstrekte marktgegevens en de door de Commissie verzamelde bijgewerkte gegevens over instellingen met een vergunning, ontheffing en paspoort in alle lidstaten wijzen erop dat de belangstelling voor vergunningen voor elektronisch geld is toegenomen en dat instellingen voor e-geld die nu op de markt actief zijn hun vergunning hebben verkregen na de inwerkingtreding van de richtlijn in 2011 (zie de tabel in de bijlage). Prepaidkaarten en chipknips lijken populairder te zijn, met een grote verscheidenheid aan diensten die aan deze producten verbonden zijn.

Hoewel er sinds 2011 een duidelijke groei van het aantal e-geldinstellingen met een vergunning is, is het gezien de beperkte beschikbaarheid van vergelijkbare kwantitatieve gegevens moeilijk om op basis van deze empirische analyse een verband tussen de modernisering van het rechtskader met EMD2 en deze positieve trend aan te tonen.

De economische studie toont niettemin aan dat het feit dat de nieuwe elektronischgeldrichtlijn zorgt voor meer duidelijkheid en lagere kapitaalvereisten dan de eerste richtlijn een duidelijke verbetering van het rechtskader voor e-geldinstellingen is. Voorts wordt het feit dat betalingsdiensten en e-gelddiensten met één vergunning kunnen worden verleend als positief beschouwd, en veel e-geldinstellingen bieden naast e-gelddiensten inderdaad betalingsdiensten aan.

Anderzijds constateren e-geldinstellingen dat er verschillen bestaan in de nationale tenuitvoerlegging en interpretatie van de toezichtbepalingen, hetgeen gevolgen heeft voor het gelijke speelveld voor e-geldinstellingen in de EU. Als gevolg hiervan gaan e-geldinstellingen over tot forumshopping, zij registreren zich in de lidstaten die vanuit hun oogpunt het gunstigste rechtskader hebben.

De nalevingskosten voor e-geldinstellingen verschillen naargelang van de grootte van de betrokken instelling, het land waar zij een vergunning heeft verkregen en de aard van haar bedrijfsmodel. Deze nalevingskosten worden geraamd op 1 tot 5 % van de totale kosten (uiteenlopend van 25 000 EUR tot 0,5 miljoen EUR). Absoluut gezien kunnen deze kosten voor sommige e-geldinstellingen dus tamelijk hoog zijn. In deze en andere gevallen moeten zij echter worden gecompenseerd door de verlaging van de kapitaalvereisten door EMD2 (van 1 miljoen EUR tot 350 000 EUR).

De grensoverschrijdende activiteiten via het gebruik van een paspoort zijn sinds 2011 in de lidstaten toegenomen. De feedback van de bevoegde autoriteiten in de economische studie bevestigde dat er nog ruimte is voor verbetering van de samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van paspoorten.

De in artikel 9 opgenomen optionele ontheffingsregeling voor kleine e-geldinstellingen is door een aantal lidstaten gebruikt. Deze optie wordt over het algemeen positief beoordeeld door de e-geldinstellingen die ervan hebben gebruikgemaakt. Sommige belanghebbenden uit de sector geven de voorkeur aan een geleidelijkere benadering met tussenliggende categorieën e-geldinstellingen in plaats van deze alles-of-niets-aanpak.

4.3 Uitgifte en terugbetaalbaarheid van elektronisch geld (titel III van EMD2)

In de economische studie werden geen ernstige problemen met betrekking tot de bepalingen inzake uitgifte en terugbetaalbaarheid van elektronisch geld geconstateerd. Er waren geen aanwijzingen dat EMD2 gevolgen had voor de kwaliteit en prijzen van door de uitgevers verstrekte producten en diensten of voor het vertrouwen van de consument in die producten en diensten. Consumentenorganisaties hebben geen melding gemaakt van punten van zorg of problemen in verband met elektronisch geld vanuit het oogpunt van de consument.

Ten aanzien van de kosten in verband met de verplichting voor de uitgevers om e-geld op elk ogenblik op verzoek van de houder terug te betalen, werden in de studie geen ernstige problemen of significante kosten gemeld voor de consumenten die van dit recht gebruikmaakten.

5. GEVOLGEN VAN PSD2 VOOR EMD2

Er is sprake van aanzienlijke overlapping tussen PSD en EMD2. EMD2 volgt het logische kader van PSD. Zoals vastgelegd in artikel 3, lid 1, van EMD2, zijn de artikelen 5 en 10 tot en met 15, artikel 17, lid 7, en de artikelen 18 tot en met 25 van PSD van toepassing op instellingen voor elektronisch geld. Deze artikelen hebben betrekking op vergunningaanvragen, vergunningverlening, mededeling van de genomen beslissing, intrekking van de vergunning, registerinschrijving, handhaving van de vergunning, boekhouding en wettelijke controle, kennisgevingsvereisten bij uitbesteding van operationele taken van betalingsdiensten, aansprakelijkheid, bijhouden van gegevens, aanwijzing van bevoegde autoriteiten, toezicht, beroepsgeheim, beroep op de rechter, uitwisseling van informatie en uitoefening van het recht tot vestiging en het recht tot het vrij verrichten van diensten.

De PSD is onlangs herzien. In juli 2013 heeft de Europese Commissie haar voorstel bekendgemaakt. De definitieve compromistekst werd op 8 oktober 2015 door het Parlement en op 25 november 2015 door de Raad goedgekeurd. Van de belangrijkste wijzigingen die PSD2 meebracht (regulering van de zogenoemde derde betalingsdienstaanbieders, strengere beveiligingseisen voor elektronische betalingen, gedeeltelijke toepasselijkheid op internationale transacties naar of vanuit de EU) heeft die met de grootste gevolgen voor e-geldinstellingen betrekking op de versterking van de prudentiële regels voor betalingsinstellingen, die voorzien in een grotere rol en meer bevoegdheden voor de ontvangende lidstaat op toezichtgebied wanneer een betalingsinstelling met een paspoort haar diensten in een andere lidstaat aanbiedt.

Ook zal de verduidelijking die PSD2 aanbrengt ten aanzien van de vrijstelling voor beperkte netwerken, in combinatie met de verplichting voor alle beperkte netwerken om hun activiteiten te melden zodra de omvang ervan een bepaalde drempel bereikt, de bevoegde autoriteiten beter helpen te beoordelen of het rechtskader van PSD2 of EMD2 op deze netwerken van toepassing is. Aangezien deze beperkte netwerken ook in de nationale registers en het door de EBA beheerde centrale register zullen worden ingeschreven, zal er meer transparantie zijn over de manier waarop de beperkte netwerken door de verschillende autoriteiten worden beoordeeld.

6. DE ANTIWITWASRICHTLIJN EN EMD2

E-geldinstellingen vallen onder de antiwitwaswetgeving. De vierde antiwitwasrichtlijn (AMLD4), die in 2015 werd goedgekeurd, zal ook op hen van toepassing zijn. De omzettingsdatum van AMLD4 was juni 2017.

De economische studie bevat geen aanbevelingen op korte tot middellange termijn op dit gebied. Uit de studie bleek dat de belanghebbenden uit de sector het risico van de meeste e-geldtransacties, deels gezien de geringe omvang van de e-geldmarkt, als laag beschouwen. Een aanbeveling voor de langere termijn zou echter zijn om te zorgen voor maximale harmonisatie van specifieke bepalingen, met name de drempels voor cliëntenonderzoek in het kader van de antiwitwasvoorschriften en de mogelijkheid om zich als kleine e-geldinstelling te registreren. Dit zou bijdragen tot een gelijker speelveld. De drempels voor cliëntenonderzoek kunnen na de omzetting van AMLD4 worden onderzocht.

Bij dit onderzoek kan ook rekening worden gehouden met verdere wijzigingen in AMLD4, die door de Commissie in haar wetgevingsvoorstel van 5 juli 2016 (COM (2016) 450 final) werden voorgesteld en waarover momenteel wordt onderhandeld door de Raad en het Europees Parlement.

7. HERZIENING VAN EMD2 EN NIEUWE VRAAGSTUKKEN

Een van de belangrijkste uitdagingen die in de economische studie worden genoemd is de vraag of producten en diensten als elektronischgeld- dan wel betalingsdiensten en als e-geldrekeningen dan wel betaalrekeningen moeten worden aangemerkt, en welk rechtskader er dus op van toepassing is. Ook de verschillende behandeling van agenten en distributeurs door de nationale autoriteiten wordt als punt van zorg aangemerkt.

De uiteenlopende interpretaties met betrekking tot de beperkte netwerken vormen een bijzonder punt van zorg voor e-gelddiensten en zogenoemde gesloten systemen (zoals geschenkkaarten, klantenkaarten, tankkaarten), halfgesloten systemen (een variant van het gesloten systeem, afhankelijk van het bereik van het netwerk waarin de kaart kan worden gebruikt) en open systemen (zoals prepaid-debetkaarten voor algemeen gebruik). De verbeteringen die in het kader van de herziening van PSD2 zijn aangebracht, zullen ook een positief effect hebben op de toepassing van deze vrijstelling in EMD2.

Een andere belangrijke uitdaging is volgens de economische studie de samenwerking tussen de lidstaten in het kader van het grensoverschrijdende toezicht. Met de goedkeuring van PSD2 en de daarin opgenomen gedetailleerde bepalingen op dit gebied zullen de informatie-uitwisseling en samenwerking verder worden versterkt; zo zal de lidstaat van ontvangst een grotere rol spelen bij het toezicht op de activiteiten van e-geldinstellingen met een paspoort op zijn grondgebied.

In de studie werd opgemerkt dat e-geldinstellingen met problemen worden geconfronteerd wanneer zij voor deposito's een beroep doen op handelsbanken. Volgens de e-geldinstellingen zou een oplossing voor deze problemen kunnen bestaan in de verbetering van hun toegang tot het interbancaire systeem of tot centrale banken voor het aanhouden van deposito's. PSD2 zal de situatie voor e-geldinstellingen op dit punt verbeteren door de nieuwe bepalingen inzake toegang tot bankrekeningen en niet-discriminerende toegang tot betalingssystemen.

Hoewel uit de studie blijkt dat sommige belanghebbenden de samenvoeging van PSD en EMD2 steunden, was de steun niet unaniem. Een dergelijke samenvoeging zou ook geen oplossing bieden voor de problemen van belanghebbenden in verband met het aanmerken van producten als elektronisch geld. Dit blijkt overduidelijk uit het feit dat de lidstaten die de richtlijn betalingsdiensten en de elektronischgeldrichtlijn met één wettekst hebben omgezet, nog steeds met deze problemen worden geconfronteerd.

8.CONCLUSIES

Over het geheel genomen is de beoordeling van EMD2 positief. EMD2 had als doel hindernissen voor markttoegang weg te nemen en de toegang tot en het uitoefenen van de bedrijfsmatige uitgifte van elektronisch geld te vergemakkelijken door een gelijk speelveld voor alle spelers op de markt te creëren. Naar het zich laat aanzien, heeft EMD2 dit doel grotendeels verwezenlijkt. Er is sprake van groeiende belangstelling voor vergunningen voor elektronisch geld en de grensoverschrijdende activiteiten via het gebruik van een paspoort zijn sinds 2011 toegenomen. Met name het aanbod van elektronische prepaidkaarten neemt toe, onder meer door de distributie ervan door institutionele actoren zoals nationale postkantoren. E-geld blijft een nichemarkt waarop de recente technologische veranderingen paradoxaal genoeg weinig invloed hebben gehad, of het nu gaat om virtuele valuta's – die weinig als betaalmiddel worden gebruikt – of om Fintechs, die toonaangevend zijn op het gebied van digitale veranderingen in de traditionelere segmenten van de betalingsmarkt.

Het huidige regelgevingskader kan verder worden verbeterd. Op middellange termijn kunnen verbeteringen worden aangebracht door op drie gebieden richtsnoeren te verstrekken, namelijk het aanmerken van producten als e-geld, de toepassing van de bepaling inzake beperkte netwerken en het onderscheid tussen de begrippen agent en distributeur in de context van e-geld. De problemen in verband met het grensoverschrijdende toezicht op e-geldinstellingen lijken adequaat te worden aangepakt in het kader van PSD2, die door middel van de desbetreffende kruisverwijzingen ook op e-geldinstellingen van toepassing zal zijn.

Voorts kan worden overwogen op langere termijn te streven naar maximale harmonisatie voor specifieke bepalingen, met name met betrekking tot de huidige facultatieve ontheffingsregeling voor kleine elektronischgeldinstellingen overeenkomstig artikel 9 EMD. Tevens kan een verdere analyse worden uitgevoerd inzake de ontwikkeling van een tussenliggende categorie "groot beperkt netwerk", waarvoor sommige, maar niet alle EMD2-vereisten zouden gelden. Tegelijkertijd zorgt, wat dit laatste aspect betreft, de verbeterde duidelijkheid in PSD2 ten aanzien van beperkte netwerken reeds voor een betere rechtszekerheid voor entiteiten die een beperkt netwerk beheren; wellicht is dit reeds een afdoende reactie op de verwachtingen van de markt.

Voor een verdere herziening van de richtlijn en de samenvoeging ervan met de herziene richtlijn betalingsdiensten is verdere analyse nodig. Het lijkt raadzaam dergelijke stappen pas te overwegen nadat de lidstaten en belanghebbenden ervaring hebben kunnen opdoen met het aangepaste kader na de goedkeuring van PSD2, dat ook gevolgen zal hebben voor e-geldinstellingen.

(1)    Richtlijn 2007/64/EG betreffende betalingsdiensten in de interne markt.

(2)    Richtlijn 2015/849/EU.

(3)    Artikel 22 EMD2.

(4)    De Tipik-studie, gepubliceerd op de website van de Commissie:  http://ec.europa.eu/finance/payments/emoney/transposition/by-country_en.htm

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 25.1.2018

COM(2018) 41 final

BIJLAGE

bij

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de uitvoering en de gevolgen van Richtlijn 2009/110/EG, meer bepaald over de toepassing van de prudentiële vereisten voor instellingen voor elektronisch geld

BIJLAGE I