Zaak T‑143/20

PT Pelita Agung Agrindustri
en
PT Permata Hijau Palm Oleo

tegen

Europese Commissie

Arrest van het Gerecht (Vierde kamer – uitgebreid) van 14 december 2022

„Subsidies – Invoer van biodiesel van oorsprong uit Indonesië – Uitvoeringsverordening (EU) 2019/2092 – Definitief compenserend recht – Artikel 8, leden 1 en 2, van verordening (EU) 2016/1037 – Prijsonderbieding – Prijsdruk – Artikel 8, lid 5, van verordening 2016/1037 – Causaal verband – Artikel 3, lid 1, onder a), iv), en punt 2, van verordening 2016/1037 – De functie om financiële bijdragen te verstrekken toevertrouwen aan een particulier lichaam of het ermee belasten – Minder dan toereikende beloning – Inkomens‑ of prijzensteun – Artikel 3, lid 2, en artikel 6, onder d), van verordening nr. 2016/1037 – Voordeel – Artikel 3, lid 1, onder a), i), en punt 2, van verordening 2016/1037 – Rechtstreekse overdracht van middelen – Artikel 7 van verordening 2016/1037 – Berekening van het bedrag van het voordeel – Artikel 8, leden 1 en 8, van verordening 2016/1037 – Dreiging van aanmerkelijke schade – Rechten van de verdediging”

1. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Schade – Beoordelingsbevoegdheid van de instellingen – Rechterlijke toetsing – Grenzen

   (Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8)

   (zie punten 24‑26, 87)

2. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Schade – In aanmerking te nemen factoren – Gevolgen van de invoer met subsidie voor de prijzen van soortgelijke producten in de Unie – Berekening van de onderbiedingsmarge – Berekeningsmethode – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Verplichting tot een billijke vergelijking tussen de prijs van het betrokken product en de prijs van het soortgelijke product van de bedrijfstak van de Unie – Rechterlijke toetsing – Kennelijk onjuiste beoordeling – Bewijslast

   (Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, artikel 8, leden 1 en 2)

   (zie punten 27‑31, 39, 40, 58‑63)

3. Recht van de Europese Unie – Uitlegging – Methoden – Uitlegging tegen de achtergrond van de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten – Uitlegging van verordening 2016/1037 tegen de achtergrond van de antidumpingovereenkomst bij de GATT 1994 – Inaanmerkingneming van de uitlegging van het orgaan voor geschillenbeslechting

   [Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VI van de Algemene Overeenkomst inzake tarieven en handel (antidumpingovereenkomst van 1994); verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad]

   (zie punten 47, 56)

4. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Schade – In aanmerking te nemen factoren – Gevolgen van de invoer met subsidie voor de prijzen van soortgelijke producten in de Unie – Berekening van de onderbiedingsmarge – Berekeningsmethode – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Verplichting van de Commissie om de prijsonderbieding vast te stellen voor het soortgelijke product van de bedrijfstak van de Unie in zijn geheel – Geen

   [Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1, lid 1, art. 2, c), en art. 8, lid 1, a) en lid 2]

   (zie punten 72‑76)

5. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Subsidie – Begrip – Financiële bijdrage van de overheid van het land van oorsprong of uitvoer – Regeling tot instelling van uitvoerbeperkingen voor ruwe palmolie waardoor de uitvoer daarvan commercieel onaantrekkelijk wordt – Daaronder begrepen

   [Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, artikel 3, lid 1, a), iv)]

   (zie punten 94‑129, 144, 145)

6. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Verloop van het onderzoek – Gebruik van de beschikbare gegevens indien de betrokken partijen medewerking weigeren – Beoordelingsbevoegdheid – Verplichting voor de instellingen om van de beste beschikbare gegevens gebruik te maken – Geen

   (Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, art. 28)

   (zie punten 133‑138)

7. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Subsidie – Begrip – Inkomens‑ of prijzensteun in de zin van artikel XVI van de GATT 1994 – Maatregelen om biodieselproducenten toegang te geven tot hun belangrijkste grondstof tegen een lagere dan de wereldmarktprijs – Daaronder begrepen

   [Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, lid 1, b)]

   (zie punten 154‑160)

8. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Subsidie – Begrip – Aan de ontvanger toegekend voordeel – Berekening van het voordeel – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Vaststelling van richtsnoeren voor de berekening van de omvang van de subsidie door de Commissie – Gevolgen – Zelfbeperking van de beoordelingsbevoegdheid

   [Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, leden 1 en 2, art. 6, d), en art. 7, lid 1, a)]

   (zie punten 163‑172, 196‑201, 215‑220)

9. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Subsidie – Begrip – Financiële bijdrage van de overheid van het land van oorsprong of uitvoer – Vaststelling van de referentieprijs – Betaling door een overheidsinstantie van het verschil tussen de referentieprijs voor diesel en de referentieprijs voor biodiesel aan de producent van biodiesel – Daaronder begrepen

   [Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, artikel 3, lid 1, a), i)]

   (zie punten 176‑191)

10. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Schade – Dreiging van aanmerkelijke schade – Bewijs – Onderzoek van in aanmerking te nemen factoren – Inaanmerkingneming van gegevens die dateren van na het onderzoektijdvak – Rechterlijke toetsing – Kennelijk onjuiste beoordeling – Bewijslast

    [Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, d), en art. 8, leden 1, 4 en 8]

    (zie punten 238‑245, 268‑272, 285‑297)

11. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Schade – In aanmerking te nemen factoren – Invloed van de subsidie op de productie van de Unie – Bestaan van factoren en aanwijzingen waaruit een positieve tendens blijkt – Omstandigheid op basis waarvan de conclusie dat de bedrijfstak van de Unie aanzienlijke schade wordt berokkend, niet uit te sluiten valt

    (Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8, lid 5)

    (zie punt 258)

12. Gemeenschappelijke handelspolitiek – Bescherming tegen subsidiepraktijken van derde staten – Verloop van het onderzoek – Verplichting van de Commissie om de betrokken partijen te informeren – Omvang – Rechten van de verdediging – Schending – Voorwaarden – Mogelijkheid voor de betrokken onderneming om beter haar verweer te voeren wanneer geen procedurele onregelmatigheden zijn begaan

    (Verordening 2016/1037 van het Europees Parlement en de Raad, art. 30)

    (zie punten 302‑311)

Samenvatting

Na een in 2018 geopend antisubsidieonderzoek heeft de Europese Commissie uitvoeringsverordening 2019/2092 tot instelling van een definitief compenserend recht op biodiesel van oorsprong uit Indonesië ( 1 ) vastgesteld (hierna: „onderzocht product”).

De Indonesische ondernemingen PT Pelita Agung Agrindustri et PT Permata Hijau Palm Oleo, die biodiesel produceren en naar de Europese Unie uitvoeren, hebben beroep ingesteld tot nietigverklaring van deze uitvoeringsverordening.

Het Gerecht verwerpt hun beroep en verduidelijkt hoe bij invoer waartegen een antisubsidieonderzoek loopt, de prijsonderbieding moet worden geanalyseerd. Daarnaast verklaart het de draagwijdte van verschillende begrippen in verordening 2016/1037, de antisubsidiebasisverordening ( 2 ).

Beoordeling door het Gerecht

In de eerste plaats is aan de orde of voor de invoer van biodiesel uit Indonesië een aanzienlijke prijsonderbieding heeft plaatsgevonden ten opzichte van de prijs van de biodiesel uit de Europese Unie. Het Gerecht verwerpt de grief dat de Commissie deze beide prijzen niet op deugdelijke wijze heeft vergeleken. Meer bepaald hebben verzoeksters aangevoerd dat de Commissie bij een van de gebruikte berekeningsmethoden, een vergelijking van alle invoer van biodiesel uit Indonesië met alle verkopen van biodiesel in de Unie zonder prijscorrectie, geen rekening heeft gehouden met de verschillende troebelingspunten (cold filter plugging point, CFPP) tussen Indonesische biodiesel en die uit de Unie.

Het Gerecht merkt hierover ten eerste op dat de beslissing van de Commissie om de prijzen niet aan te passen aan de verschillende CFPP’s gebaseerd was op objectieve elementen, namelijk de complexiteit van de concurrentieverhoudingen en het verschil in marktvoorwaarden tussen biodiesels met verschillende CFPP’s, alsook het ontbreken van een directe correlatie tussen CFPP en prijs. Ten tweede hebben verzoeksters niet aangetoond dat de gevraagde prijsaanpassing noodzakelijk was om de betreffende prijzen vergelijkbaar te maken.

Op verzoeksters’ betoog dat uit analoge toepassing van het arrest Changshu City Standard Parts Factory en Ningbo Jinding Fastener/Raad (C‑376/15 P en C‑377/15 P) ( 3 ), kan worden afgeleid dat de Commissie gehouden is om de prijsonderbieding vast te stellen voor het betrokken product als geheel, oordeelt het Gerecht dat de lessen van dit arrest, betreffende de vaststelling van de dumpingmarge, niet kunnen worden toegepast op de analyse van de gevolgen van invoer met dumping of subsidie op de prijzen van de bedrijfstak van de Unie. Deze laatste analyse impliceert namelijk geen vergelijking van de verkopen van een en dezelfde onderneming – zoals het geval is bij de vaststelling van de dumpingmarge, die wordt berekend op basis van de gegevens van de betrokken producent-exporteur – maar een vergelijking van de verkopen van verschillende ondernemingen, te weten de in de steekproef opgenomen producenten-exporteurs en de in de steekproef opgenomen ondernemingen die behoren tot de bedrijfstak van de Unie. Na deze verduidelijking stelt het Gerecht vast dat de Commissie hoe dan ook de prijsonderbieding eerst voor 20 %, vervolgens voor 55 % en uiteindelijk voor alle verkopen van de producenten in de Unie heeft berekend.

In de tweede plaats wijst het Gerecht de grief van de hand dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door vast te stellen dat de Indonesische overheid door middel van uitvoerbeperkingen op ruwe palmolie (crude palm oil; hierna: „CPO”) in de vorm van een uitvoerbelasting en -heffing ( 4 ) en doordat een CPO-producent in handen van die overheid de prijzen bepaalde, ervoor wilde zorgen dat de CPO-producenten dit product tegen een minder dan toereikende beloning zouden leveren op de Indonesische markt. Volgens verzoeksters kon niet worden gesteld dat de Indonesische overheid het de leveranciers van CPO met deze maatregelen had „toevertrouwd” of hen ermee had „belast”, in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), iv), tweede streepje, van de antisubsidiebasisverordening ( 5 ), om hun producten tegen een lagere dan toereikende beloning te leveren.

Het Gerecht stelt in dit verband vast dat artikel 3, lid 1, onder a), iv), tweede streepje, van de antisubsidiebasisverordening een anti-ontwijkingsbepaling is, dat „toevertrouwen” voor een volledig nuttig effect van deze bepaling moet worden verstaan als elk overheidshandelen dat erop neerkomt dat een particulier lichaam direct of indirect met de verantwoordelijkheid voor een van de soorten functies zoals bedoeld in artikel 3, lid 1, onder a), i) tot en met iii), van deze verordening wordt belast, en dat „belasten” alle handelingen van de overheid omvat die rechtstreeks of indirect bestaan in het uitoefenen van haar bevoegdheden ten aanzien van een particulier lichaam, opdat dit lichaam een dergelijke functie vervult. In deze zaak was dat het geval, aangezien de betreffende uitvoerbeperkingen door de overheid uitdrukkelijk waren bedoeld ter ondersteuning van de Indonesische bedrijfstak voor biodiesel door de binnenlandse prijzen van CPO kunstmatig laag te houden.

Bovendien kunnen deze uitvoerbeperkingen ook worden aangemerkt als subsidies in de vorm van „inkomens- of prijzensteun in de zin van artikel XVI van de GATT 1994” volgens artikel 3, lid 1, onder b), van de antisubsidiebasisverordening, aangezien zij een bijdrage aan de door de producenten van biodiesel ontvangen inkomsten hebben geleverd, door hen toegang te verschaffen tot hun belangrijkste grondstof en grootste kostenfactor tegen een lagere dan de wereldmarktprijs. „Inkomens- of prijzensteun” in de zin van deze bepaling omvat namelijk alle maatregelen van de overheid die er rechtstreeks of indirect op neerkomen dat de inkomens of prijzen stabiel worden gehouden of worden opgedreven, waarbij de verwijzing naar artikel XVI van de GATT impliceert dat ook de gevolgen van deze maatregelen voor de in- en uitvoer in aanmerking moeten worden genomen.

In de derde plaats oordeelt het Gerecht dat de betalingen van het palmolieplantagefonds, een overheidsinstantie, aan de Indonesische biodieselproducenten, ook een „financiële bijdrage” van de overheid was in de vorm van een rechtstreekse overdracht van middelen, overeenkomstig artikel 3, lid 1, onder a), i), van de antisubsidiebasisverordening. Op grond van deze bepaling omvat het begrip „financiële bijdrage” alle geldmiddelen die de overheid daadwerkelijk kan gebruiken. Bovendien moet bij de beoordeling of een rechtstreekse overdracht van middelen de instelling van een compenserend recht kan rechtvaardigen, in aanmerking worden genomen of een tegenprestatie dan wel een daaraan gelijkwaardige prestatie door de ontvangende onderneming ontbreekt. Aangezien verzoeksters in dit verband niet hebben bewezen dat deze betalingen verschuldigd waren op grond van een koopovereenkomst tussen de Indonesische overheid en de biodieselproducenten, heeft de Commissie op goede gronden vastgesteld dat er een financiële bijdrage is gedaan in de vorm van een rechtstreekse overdracht van middelen.

Het Gerecht verwerpt ook de grief dat de Commissie een onjuiste berekening heeft gemaakt van het voordeel voor de Indonesische biodieselproducenten uit de betalingen door het palmolieplantagefonds. Volgens verzoeksters had de Commissie overeenkomstig artikel 7, lid 1, onder a), van de antisubsidiebasisverordening bij de bepaling van het voordeel voor de biodieselproducenten de vervoerskosten voor de levering van de biodiesel moeten aftrekken van het bedrag van de tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie. Het Gerecht verklaart hierover dat de Commissie zich voor de berekening van het subsidiebedrag terecht heeft gebaseerd op haar mededeling inzake de berekening van de omvang van de subsidie bij antisubsidieonderzoeken ( 6 ). Volgens de richtsnoeren in deze mededeling zijn de voornaamste voorwaarden voor de aftrekbaarheid van vergoedingen of kosten dat zij tijdens het onderzoektijdvak rechtstreeks aan de overheid zijn betaald en dat hun noodzakelijkheid om de subsidie te ontvangen is aangetoond. Deze voorwaarden zijn in overeenstemming met de antisubsidiebasisverordening. Verzoeksters hebben dus niet bewezen dat de betreffende vervoerskosten rechtstreeks aan de overheid zijn betaald en evenmin dat zij noodzakelijk waren.

Tot slot bevestigt het Gerecht, onder verwijzing naar vaste rechtspraak op antidumpinggebied, de conclusie van de Commissie dat de invoer uit Indonesië tijdens het onderzoektijdvak een dreiging van aanmerkelijke schade had gevormd voor de bedrijfstak van de Unie, in de zin van artikel 8, lid 8, van de antisubsidiebasisverordening.

( 1 ) Uitvoeringsverordening van de Commissie van 28 november 2019 (PB 2019, L 317, blz. 42).

( 2 ) Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016 betreffende bescherming tegen invoer met subsidiëring uit landen die geen lid zijn van de Europese Unie (PB 2016, L 176, blz. 55), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2018/825 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 (PB 2018, L 143, blz. 1) (hierna: „antisubsidiebasisverordening”).

( 3 ) Arrest van 5 april 2017, EU:C:2017:269.

( 4 ) Ruwe palmolie is een grondstof voor de productie van Indonesische biodiesel.

( 5 ) Volgens deze bepaling wordt een subsidie geacht aanwezig te zijn wanneer de overheid „aan een particulier lichaam een of meer van de onder i), ii) en iii) genoemde soorten functies toevertrouwt of dat lichaam daarmee belast, welke functies zij normaal zelf zou vervullen en de praktijk in werkelijkheid niet afwijkt van praktijken die overheidsinstanties plegen te volgen”.

( 6 ) Mededeling van de Commissie inzake de berekening van de omvang van de subsidie bij antisubsidieonderzoeken (PB 1998, C 394, blz. 6).