Zaak T‑69/18

Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe, Landesverband Niedersachsen/Bremen und Hamburg/Schleswig-Holstein eV
en
CarePool Hannover GmbH

tegen

Europese Commissie

Arrest van het Gerecht (Achtste kamer) van 14 april 2021

„Staatssteun – Onafhankelijk maatschappelijk werk – Aan de verenigingen van een regionale beroepsorganisatie voor maatschappelijk werk toegekende subsidies – Afwijzing van een klacht – Besluit van geen bezwaar na de inleidende onderzoeksfase – Beroep tot nietigverklaring – Hoedanigheid van belanghebbende – Bescherming van procedurele rechten – Merkbare aantasting van de concurrentiepositie – Ontvankelijkheid – Ontbreken van ernstige moeilijkheden – Geen substantiële wijziging van bestaande steun”

1. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit van de Commissie waarbij staatssteun zonder opening van de formele onderzoeksprocedure verenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Beroep ingesteld door belanghebbenden in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU – Beroep strekkend tot bescherming van de procedurele rechten van de belanghebbenden – Ontvankelijkheid – Belanghebbenden die door de Commissie zijn gehoord in het kader van het inleidend onderzoek van de steun – Geen invloed

   [Art. 108, lid 2, en art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, onder h)]

   (zie punten 56‑63, 69‑78)

2. Steunmaatregelen van de staten – Voorgenomen steunmaatregelen – Onderzoek door de Commissie – Inleidende fase en contradictoire fase – Verenigbaarheid van een steunmaatregel met de interne markt – Bestaande steun – Beoordelingsmoeilijkheden – Verplichting voor de Commissie om de contradictoire procedure in te leiden – Ernstige moeilijkheden – Begrip – Objectieve aard – Bewijslast – Omstandigheden die van het bestaan van dergelijke moeilijkheden getuigen

   (Art. 108, leden 2 en 3, VWEU)

   (zie punten 90‑95, 99, 106, 107, 119‑122, 127)

3. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit van de Commissie inzake staatssteun – Besluit om geen formele onderzoeksprocedure in te leiden – Kwalificatie van de betrokken maatregel als bestaande steun – Summiere uiteenzetting van de redenen waarom de Commissie tot het ontbreken van ernstige beoordelingsmoeilijkheden heeft geconcludeerd – Toereikende motivering

   (Art. 296, tweede alinea, VWEU)

   (zie punten 107‑119, 131)

4. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Begrip regelgevingshandeling in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU – Alle handelingen van algemene strekking, met uitzondering van wetgevingshandelingen – Besluit van de Commissie waarbij de betrokken maatregel als bestaande steun wordt gekwalificeerd – Rechtsgevolgen ten aanzien van een algemeen en abstract omschreven categorie personen – Daaronder begrepen

   (Art. 263, vierde alinea, VWEU)

   (zie punten 142‑152)

5. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit inzake staatssteun – Onderneming die concurreert met de steun ontvangende onderneming – Recht van beroep – Voorwaarden – Rechterlijk toezicht – Omvang

   (Art. 108, leden 2 en 3, en art. 263, vierde alinea, VWEU)

   (zie punten 153‑161)

6. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Regelgevingshandelingen die uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen – Begrip – Beoordelingscriteria

   (Art. 263, vierde alinea, VWEU)

   (zie punten 162‑169)

7. Steunmaatregelen van de staten – Bestaande steun en nieuwe steun – Kwalificatie als bestaande steun – Criteria – Vóór de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag ten uitvoer gebrachte steunregeling – Vaststelling – Datum van de juridisch bindende handeling waarbij de bevoegde nationale autoriteit zich ertoe verbindt de steun te verlenen

   (Art. 107, lid 1, VWEU)

   (zie punten 174‑177, 180)

8. Steunmaatregelen van de staten – Bestaande steun en nieuwe steun – Maatregel tot wijziging van een bestaande steunregeling – Wijziging die de regeling niet in de kern aantast

   [Art. 108 VWEU; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 1, onder c); verordening nr. 794/2004 van de Commissie]

   (zie punten 187‑203)

Samenvatting

De deelstaat Niedersachsen heeft verschillende maatregelen ten gunste van op zijn grondgebied actieve organisaties voor onafhankelijk maatschappelijk werk ten uitvoer gebracht. Deze nationale maatregelen omvatten financiële steun die sedert 1956 aan overkoepelende verenigingen voor onafhankelijk maatschappelijk werk is toegekend op basis van wet- en regelgeving die in de loop der tijd is aangepast (hierna: „financiële steun”). Deze overkoepelende verenigingen verlenen via de bij hen aangesloten verenigingen diensten die zowel van economische aard kunnen zijn, zoals ambulante, intramurale of gemengde zorg, als van niet-economische aard, zoals hulp en onderdak voor daklozen, geestelijke bijstand of hulp aan vluchtelingen.

Verzoekers, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe, Landesverband Niedersachsen/Bremen und Hamburg/Schleswig-Holstein eV en CarePool Hannover GmbH, twee particuliere instellingen die soortgelijke diensten als de hiervoor genoemde diensten verlenen of ondernemingen vertegenwoordigen die dergelijke diensten verlenen, achten zich benadeeld door de financiële steun. Zij stellen dat zij concurreren met de verenigingen voor maatschappelijk werk die deze steun genieten, en hebben in verband hiermee twee afzonderlijke klachten bij de Commissie ingediend die er onder meer toe strekken deze steun als onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare steun te doen kwalificeren.

Na de sedert 1956 vastgestelde wetswijzigingen te hebben onderzocht en zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden, heeft de Commissie bij besluit van 23 november 2017 ( 1 ) geoordeeld dat de betrokken financiële steun niet in de kern was gewijzigd sinds 1956 en dat, voor zover de steun een steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde, deze moest worden aangemerkt als bestaande steun in de zin van artikel 1, onder b), i), van de verordening tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU. ( 2 )

Verzoekers hebben een beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit ingesteld, dat door de Achtste kamer van het Gerecht is verworpen. Voor zover verzoekers de gegrondheid van dit besluit betwisten, onderzoekt het Gerecht in zijn arrest grondig de ontvankelijkheid van het beroep in het licht van de rechtspraak zoals die voortvloeit uit het arrest Scuola Elementare Maria Montessori ( 3 ).

Beoordeling van het Gerecht

Voor zover hun beroep is gericht tegen de impliciete weigering van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, merkt het Gerecht in de eerste plaats op dat verzoekers – die hebben aangevoerd dat zij enerzijds een met de begunstigden van de betrokken financiële steun concurrerende onderneming zijn en anderzijds een beroepsorganisatie die de belangen van dergelijke concurrerende ondernemingen behartigt, en die hun belangen door de financiële steun aangetast zouden kunnen zien – belanghebbenden zijn in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 1, onder h), van de verordening tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU. Voor zover hun beroep ertoe strekt hun procedurele rechten te beschermen, moet het dus ontvankelijk worden verklaard.

Dienaangaande preciseert het Gerecht dat de omstandigheid dat verzoekers reeds bepaalde „procedurele rechten” hebben genoten doordat zij door de Commissie zijn gehoord in het kader van haar inleidend onderzoek, niet aan de ontvankelijkheid van dit beroep kan afdoen. Het begrip „procedurele rechten” van de belanghebbenden in het kader van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU is immers niet hetzelfde als het recht van een klager om van de Commissie te verkrijgen dat zij de formele onderzoeksprocedure inleidt, in het kader waarvan hij in voorkomend geval opmerkingen zou kunnen indienen.

Wat de vraag ten gronde betreft of de inleidende onderzoeksprocedure ernstige moeilijkheden heeft opgeleverd die de Commissie ertoe hadden moeten aanzetten de formele onderzoeksprocedure in te leiden, is het Gerecht van oordeel dat uit de door verzoekers aangevoerde omstandigheden, met name de duur van de inleidende onderzoeksprocedure, de motivering van het bestreden besluit en de handelwijze van de Commissie, in hun geheel beschouwd, niet blijkt dat zich dergelijke ernstige moeilijkheden bij de kwalificatie van de financiële steun hebben voorgedaan. Derhalve verklaart het Gerecht het beroep ongegrond, voor zover het ertoe strekt de procedurele rechten van verzoekers te beschermen.

Voor zover verzoekers met hun beroep opkomen tegen de gegrondheid van het bestreden besluit en met name tegen de beoordeling van de Commissie dat de financiële steun als bestaande steun moet worden aangemerkt, roept het Gerecht in de tweede plaats in herinnering dat een natuurlijke of rechtspersoon krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU beroep kan instellen tegen een besluit dat een regelgevingshandeling is die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt en dat hem rechtstreeks raakt.

Wat de voorwaarde inzake het bestaan van een regelgevingshandeling betreft, onderzoekt het Gerecht, onder verwijzing naar het arrest Scuola Elementare Maria Montessori en het begrip „steunregeling” in artikel 1, onder d), van de verordening tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU, of het bestreden besluit van algemene strekking is.

In dit verband neemt het Gerecht ten eerste in aanmerking dat de wettelijke maatregel van de deelstaat Niedersachsen voorziet in de toekenning van financiële steun aan een algemeen en abstract omschreven categorie personen, namelijk overkoepelende verenigingen die in deze deelstaat actief zijn op het gebied van onafhankelijk maatschappelijk werk. Hoewel het aantal of zelfs de identiteit van de subjecten op wie de in casu in geding zijnde handeling op een gegeven ogenblik van toepassing is, min of meer nauwkeurig kan worden bepaald, is het Gerecht van oordeel dat dit niet afdoet aan het regelgevend karakter ervan, zolang maar vaststaat dat die toepassing voortvloeit uit een objectieve feitelijke of rechtstoestand zoals omschreven in die handeling en verband houdt met haar doelstelling.

Ten tweede merkt het Gerecht op dat de overkoepelende verenigingen, die de rechtstreekse begunstigden van de financiële steun zijn, nieuwe organisaties voor maatschappelijk werk als lokale of regionale leden kunnen accepteren, waaraan zij de hun ter beschikking gestelde middelen kunnen doorgeven. Ook deze indirecte begunstigden van deze steun vormen dus een algemeen en abstract bepaalde categorie personen.

Ten derde en ten slotte herinnert het Gerecht eraan dat de Commissie in het bestreden besluit heeft geconcludeerd dat, voor zover de financiële steun een steunmaatregel vormt, deze steun moet worden aangemerkt als bestaande steun. Dus ook al zouden de rechtstreekse of indirecte begunstigden van de betrokken financiële steun een beperkte kring vormen, dit neemt niet weg dat dit besluit de gevolgen bestendigt van de algemene en abstracte maatregel die deze steun vormt ten aanzien van een onbepaald aantal concurrenten van deze begunstigden, dat wil zeggen ten aanzien van een aanvullende categorie algemeen en abstract bepaalde personen.

Na aldus te hebben geconcludeerd dat het bestreden besluit een regelgevingshandeling is en dat dit besluit – nog steeds volgens hetzelfde arrest Scuola Elementare Maria Montessori – verzoekers rechtstreeks raakt en geen uitvoeringsmaatregelen ten aanzien van hen met zich meebrengt, komt het Gerecht tot de slotsom dat het beroep eveneens ontvankelijk is voor zover het ertoe strekt de gegrondheid van het bestreden besluit te betwisten.

Met betrekking tot de kwalificatie van de financiële steun als bestaande steun merkt het Gerecht op dat de betrokken financiële steunmaatregel vóór de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag in de Bondsrepubliek Duitsland tot uitvoering is gebracht. Voorts is het van oordeel dat de financiële steun, anders dan verzoekers hebben betoogd, sinds de invoering ervan in 1956 niet substantieel is gewijzigd. Derhalve bevestigt het Gerecht het bestreden besluit voor zover de Commissie daarin heeft geoordeeld dat deze maatregel, voor zover hij een steunmaatregel vormt, als bestaande steun in de zin van artikel 1, onder b), i), van de verordening tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU moet worden aangemerkt.

( 1 ) Besluit C(2017) 7686 final van de Commissie van 23 november 2017 betreffende de steunmaatregelen SA.42268 (2017/E) – Deutschland Staatliche Beihilfe zur Förderung wohlfahrtspflegerischer Aufgaben en SA.42877 (2017/E) – Deutschland CarePool Hannover GmbH die door Duitsland ten gunste van verenigingen voor maatschappelijk werk ten uitvoer zijn gebracht ter ondersteuning van taken van maatschappelijke bijstand (PB 2018, C 61, blz. 1; hierna: „bestreden besluit”).

( 2 ) Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB 2015, L 248, blz. 9; hierna: „verordening tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU”).

( 3 ) Arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873).