Zaak C‑601/22

Umweltverband WWF Österreich
en
ÖKOBÜRO - Allianz der Umweltbewegung
en
Naturschutzbund Österreich
en
Umweltdachverband
en
Wiener Tierschutzverein

tegen

Tiroler Landesregierung

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door het Landesverwaltungsgericht Tirol)

Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 11 juli 2024

„Prejudiciële verwijzing – Geldigheid en uitlegging – Instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna – Richtlijn 92/43/EEG – Artikel 12, lid 1 – Systeem van strikte bescherming van de diersoorten – Bijlage IV – Canis lupus (wolf) – Gelijke behandeling van de lidstaten – Artikel 16, lid 1 – Nationale vergunning voor het aan de natuur onttrekken van een in het wild levend specimen van de soort Canis lupus – Staat van instandhouding van de populaties van de betrokken soort – Geografische reikwijdte – Vaststelling van de schade – Andere bevredigende oplossing”

1. Milieu – Instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna – Richtlijn 92/43 – Strikte bescherming van de in bijlage IV, punt a), vermelde diersoorten – Strikte bescherming van de Canis lupus – Uitsluiting van de wolvenpopulaties binnen het grondgebied van bepaalde in deze bijlage vermelde lidstaten – Niet-uitgesloten wolvenpopulatie in Oostenrijk – Geldigheid in het licht van het beginsel van de gelijkheid van de lidstaten

   (Art. 4, lid 2, VEU; richtlijn 92/43 van de Raad, art. 12, lid 1, en bijlage IV)

   (zie punten 32‑39, 42‑46, dictum 1)

2. Prejudiciële vragen – Geldigheidstoetsing – Verzoek tot vaststelling van het verzuim van een instelling van de Unie – Ontoelaatbaarheid

   (Art. 265 en 267 VWEU)

   (zie punt 41)

3. Milieu – Instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna – Richtlijn 92/43 – Strikte bescherming van de in bijlage IV, punt a), vermelde diersoorten – Afwijkingen – Voorwaarden – Behoud van de populaties van de betrokken soorten in een gunstige staat van instandhouding – Evaluatie van de staat van instandhouding van deze soorten – Inaanmerkingneming van het lokale en nationale niveau en, in voorkomend geval, grensoverschrijdende niveau

   [Art. 191, lid 2, VWEU; richtlijn 92/43 van de Raad, art. 1, onder i), art. 12‑14, art. 15, onder a) en b), en art. 16, lid 1]

   (zie punten 49‑66, dictum 2)

4. Milieu – Instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna – Richtlijn 92/43 – Strikte bescherming van de in bijlage IV, punt a), vermelde diersoorten – Afwijkingen – Voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom – Begrip „ernstige schade” – Indirecte toekomstige schade die niet kan worden toegeschreven aan het specifieke dier waarvoor een afwijking is toegestaan – Daarvan uitgesloten

   [Richtlijn 92/43 van de Raad, art. 12 en art. 16, lid 1, onder b), en bijlage IV, onder a)]

   (zie punten 69‑75, dictum 3)

5. Milieu – Instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna – Richtlijn 92/43 – Strikte bescherming van de in bijlage IV, punt a), vermelde diersoorten – Afwijkingen – Voorwaarden – Geen andere bevredigende oplossing – Beoordeling door de bevoegde nationale autoriteiten – Inaanmerkingneming van de economische gevolgen van de mogelijke oplossing – Grenzen – Afweging tegen de algemene doelstelling om de betrokken diersoort in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen

   (Richtlijn 92/43 van de Raad, art. 2, lid 3, art. 12 en art. 16, lid 1)

   (zie punten 78‑86, dictum 4)

Samenvatting

Het Hof, dat om een prejudiciële beslissing is verzocht door het Landesverwaltungsgericht Tirol (bestuursrechter in eerste aanleg van de deelstaat Tirol, Oostenrijk), bevestigt de geldigheid van artikel 12 van de habitatrichtlijn ( 1 ) en bijlage IV daarbij, waarbij een systeem van strikte bescherming van bepaalde diersoorten is ingevoerd, en verduidelijkt voorts onder welke voorwaarden van deze bescherming kan worden afgeweken, zoals bedoeld in artikel 16 van die richtlijn.

In 2022 bleek een in het wild levend specimen van de soort Canis lupus (wolf) verantwoordelijk voor verschillende aanvallen op schapen in de deelstaat Tirol. Aangezien de Tiroler Landesregierung (regering van de deelstaat Tirol, Oostenrijk) van mening was dat deze wolf een rechtstreeks aanzienlijk gevaar voor grazende dieren en landbouwgewassen vormde, heeft zij dan ook toegestaan om die wolf aan de natuur te onttrekken, door hem uit te zonderen van de strikte bescherming die voor deze diersoort geldt overeenkomstig artikel 12 van de habitatrichtlijn en bijlage IV daarbij.

In die omstandigheden hebben verschillende dierenbeschermings- en milieuorganisaties beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, met het betoog dat het besluit tot onttrekking aan de natuur niet voldoet aan de in artikel 16 van deze richtlijn gestelde voorwaarden voor afwijking.

Gelet op de ontwikkeling van de wolvenpopulatie in Oostenrijk sinds de inwerkingtreding van de habitatrichtlijn, vraagt de verwijzende rechter zich ten eerste af of artikel 12, lid 1, van deze richtlijn, gelezen in samenhang met bijlage IV daarbij, geldig is in het licht van het beginsel van de gelijkheid van de lidstaten, voor zover deze bijlage bepaalde wolvenpopulaties in andere lidstaten uitzondert van het bij artikel 12 van die richtlijn ingestelde systeem van strikte bescherming, maar de wolvenpopulatie in Oostenrijk niet. Ten tweede vraagt die rechter zich tevens af onder welke voorwaarden op grond van artikel 16 van die richtlijn mag worden afgeweken van deze strikte bescherming.

Beoordeling door het Hof

In de eerste plaats brengt het Hof in herinnering dat de geldigheid van een Uniehandeling moet worden beoordeeld op basis van de gegevens waarover de Uniewetgever ten tijde van de vaststelling van de betrokken regeling beschikte. In casu heeft de Republiek Oostenrijk bij haar toetreding tot de Unie op 1 januari 1995 geen voorbehoud gemaakt met betrekking tot de vermelding van de wolvenpopulatie op haar grondgebied in bijlage IV bij de habitatrichtlijn, en heeft zij evenmin enig bewijs aangevoerd waaruit blijkt dat zij zich in een situatie bevond die vergelijkbaar was met die van de andere lidstaten waarvan de wolvenpopulatie op dezelfde datum is uitgezonderd van het systeem van strikte bescherming.

Bovendien komt de gunstige ontwikkeling van de wolvenpopulatie op het Oostenrijkse grondgebied sinds deze toetreding juist overeen met een van de doelstellingen van de habitatrichtlijn, en kan deze in aanmerking worden genomen om dit complexe en technische kader van steeds veranderende aard aan te passen. Hoewel de habitatrichtlijn toestaat bijlage IV daarbij aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang aan te passen ( 2 ), en gesteld al dat de Uniewetgever verplicht was geweest om de wolvenpopulatie in Oostenrijk uit te zonderen van het systeem van strikte bescherming, kan in dit verband het eventuele nalaten van de Uniewetgever, in het kader van het mechanisme van de prejudiciële verwijzing geen grond vormen voor ongeldigheid van artikel 12 van die richtlijn, gelezen in samenhang met bijlage IV daarbij.

Hoe dan ook is de wolf strikt beschermd krachtens het Verdrag van Bern inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa ( 3 ), waarbij de Unie partij is en dat haar bindt krachtens internationaal recht. Voor zover de habitatrichtlijn ertoe strekt om de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen, is de strikte bescherming van artikel 12 van die richtlijn zelfs van toepassing op soorten die een dergelijke staat van instandhouding hebben bereikt, aangezien zij moeten worden beschermd tegen elke verslechtering van die staat.

Gelet op deze overwegingen komt het Hof tot de slotsom dat niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn, gelezen in samenhang met bijlage IV daarbij, kunnen aantasten.

Wat in de tweede plaats de voorwaarden van de toestemming voor een afwijking van het bij de habitatrichtlijn ingevoerde systeem van strikte bescherming betreft, herinnert het Hof er om te beginnen aan dat artikel 16, lid 1, van deze richtlijn de lidstaten toestaat af te wijken op voorwaarde dat deze afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.

In dit verband staat het aan de bevoegde nationale autoriteit om eerst vast te stellen wat de staat van instandhouding van de populaties van de betrokken soorten is en, vervolgens, wat de impact is die deze afwijking daarop kan hebben. De beoordeling moet in het kader van deze twee stappen in de eerste plaats en noodzakelijkerwijs op lokaal en nationaal niveau worden verricht, waar de gevolgen van de afwijking over het algemeen het meest rechtstreeks merkbaar zullen zijn. Alleen wanneer de staat van instandhouding van de betrokken diersoort op lokaal en nationaal niveau gunstig blijkt te zijn, kan de beoordeling in de tweede plaats op grensoverschrijdend niveau worden overwogen, indien de beschikbare gegevens dat mogelijk maken.

Vervolgens mogen de lidstaten volgens artikel 16 van de habitatrichtlijn afwijken van het systeem van strikte bescherming ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom. Deze bepaling vereist weliswaar niet dat vóór de vaststelling van de afwijkende maatregelen ernstige schade is veroorzaakt, maar deze schade mag niet louter hypothetisch zijn, en moet grotendeels kunnen worden toegeschreven aan de diersoort waarvoor een afwijking is toegestaan. Gelet op het causale verband dat moet bestaan tussen enerzijds de toestemming voor de afwijking en anderzijds de schade die door deze diersoort is veroorzaakt, volgt hieruit dat het begrip „ernstige schade” in de zin van deze bepaling geen indirecte toekomstige schade omvat die niet kan worden toegeschreven aan het specifieke dier van de betrokken soort.

Ten slotte veronderstelt een afwijking op grond van artikel 16 van de habitatrichtlijn dat er geen andere bevredigende oplossing is voor de verwezenlijking van de doelstellingen die ter ondersteuning van de afwijking worden aangevoerd. Deze voorwaarde, die een specifieke uitdrukking van het evenredigheidsbeginsel vormt, vereist aldus dat een afweging moet worden gemaakt van alle betrokken belangen en in aanmerking te nemen criteria, zoals de ecologische, economische en sociale voor- en nadelen. Daartoe moeten de bevoegde nationale autoriteiten de mogelijkheid onderzoeken om gebruik te maken van preventieve, niet-dodelijke middelen, die met name bestaan in de uitvoering van preventieve maatregelen tegen aanvallen op de kudden, alsmede in de vaststelling van maatregelen om, waar mogelijk, de menselijke praktijken die aanleiding geven tot conflicten aan te passen om een cultuur van co-existentie tussen de wolvenpopulatie, de kudden en de veehouders te verwezenlijken.

Bij de vaststelling of er een andere bevredigende oplossing bestaat moeten deze autoriteiten de andere mogelijke oplossingen beoordelen op basis van de beste beschikbare wetenschappelijke en technische kennis, en moeten zij met name daarbij de economische gevolgen ervan in aanmerking nemen, zonder dat deze evenwel beslissend zijn, door deze af te wegen tegen de algemene doelstelling om de betrokken diersoort in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.

( 1 ) Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7) (hierna: „habitatrichtlijn”).

( 2 ) Artikel 19 van de habitatrichtlijn.

( 3 ) Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu, ondertekend op 19 september 1979 te Bern (PB 1982, L 38, blz. 3).