Zaak C‑50/21

Prestige and Limousine, S. L.

tegen

Área Metropolitana de Barcelona e.a.

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña)

Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 8 juni 2023

„Prejudiciële verwijzing – Artikel 49 VWEU – Artikel 107, lid 1, VWEU – Dienst voor de verhuur van personenvoertuigen met chauffeur (PHV) – Vergunningstelsel dat, naast een vergunning om op het gehele nationale grondgebied diensten voor stedelijk en interstedelijk vervoer te verrichten, de afgifte van een tweede exploitatievergunning veronderstelt om in een grootstedelijk gebied stadsvervoerdiensten te kunnen aanbieden – Beperking van het aantal vergunningen voor PHV-diensten tot één per dertig vergunningen voor taxidiensten”

1. Prejudiciële vragen – Ontvankelijkheid – Formulering van de vragen die het Hof kan beïnvloeden – Geen invloed op de ontvankelijkheid

   [Art. 267 VWEU; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 94, a) en c)]

   (zie punt 44)

2. Prejudiciële vragen – Ontvankelijkheid – Vraag die duidelijk kan worden beantwoord – Geen invloed op de ontvankelijkheid

   [Art. 267 VWEU; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 99]

   (zie punt 45)

3. Prejudiciële vragen – Ontvankelijkheid – Eerdere beoordeling door een nationale hoogste rechterlijke instantie van de mogelijke relevantie van de door de verwijzende rechter genoemde Unierechtelijke bepalingen – Geen invloed op de ontvankelijkheid

   (Art. 267 VWEU)

   (zie punt 47)

4. Prejudiciële vragen – Bevoegdheid van het Hof – Grenzen – Vraag gerezen in een geding dat tot één lidstaat is beperkt – Nationale bepalingen die zowel van toepassing zijn op nationale onderdanen als op onderdanen van andere lidstaten – Bevoegdheid op grond van de omstandigheid dat personen uit andere lidstaten eventueel worden geraakt

   (Art. 49 en 267 VWEU)

   (zie punten 48, 49)

5. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steun die met staatsmiddelen is bekostigd – Begrip „staatsmiddelen”

   (Art. 107, lid 1, VWEU)

   (zie punten 53, 54)

6. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Toekenning van een met staatsmiddelen bekostigd voordeel toe te rekenen aan de Staat – Vergunningstelsel dat, naast een vergunning om op het gehele nationale grondgebied diensten voor stedelijk en interstedelijk vervoer te verrichten, de afgifte van een tweede exploitatievergunning veronderstelt om in een grootstedelijk gebied stadsvervoerdiensten te kunnen aanbieden – Beperking van het aantal vergunningen voor dergelijke diensten tot één per dertig vergunningen voor taxidiensten – Geen inzet van staatsmiddelen – Geen steun

   (Art. 107, lid 1, VWEU)

   (zie punten 55‑58, dictum 1)

7. Vrij verkeer van personen – Vrijheid van vestiging – Beperkingen – Vergunningstelsel dat, naast een vergunning om op het gehele nationale grondgebied diensten voor stedelijk en interstedelijk vervoer te verrichten, de afgifte van een tweede exploitatievergunning veronderstelt om in een grootstedelijk gebied stadsvervoerdiensten te kunnen aanbieden – Rechtvaardiging door dwingende redenen van algemeen belang – Toelaatbaarheid – Voorwaarden – Toetsing door de verwijzende rechterlijke instantie

   (Art. 49 en 106, lid 2, VWEU)

   (zie punten 61‑64, 69‑74, 81, 82, 85‑93, dictum 2)

8. Vrij verkeer van personen – Vrijheid van vestiging – Beperkingen – Beperking van het aantal vergunningen voor diensten inzake de verhuur van personenvoertuigen met chauffeur in een grootstedelijk gebied tot één per dertig vergunningen voor taxidiensten – Rechtvaardiging door dwingende redenen van algemeen belang – Ontoelaatbaarheid – Evenredigheidsbeginsel – Schending

   (Art. 49 en 106, lid 2, VWEU)

   (zie punten 61‑64, 69‑74, 81, 82, 97‑100, 102, dictum 3)

9. Vrij verkeer van personen – Vrijheid van vestiging – Nationale en lokale regelgeving inzake taxidiensten en verhuur van voertuigen met chauffeur – Diensten van algemeen economisch belang – Vaststelling – Beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten – Omvang – Voorwaarden – Omstandigheden ontoereikend voor de vaststelling dat er sprake is van een dienst van algemeen economisch belang

   (Art. 49 en 106, lid 2, VWEU)

   (zie punten 75‑80)

Samenvatting

Prestige and Limousine, SL (hierna: „P&L”) biedt in de agglomeratie Barcelona (Spanje) diensten voor de verhuur van personenvoertuigen met chauffeur (hierna: „PHV-diensten”) aan. P&L en veertien andere ondernemingen die dezelfde diensten verlenen – waaronder ondernemingen die aangesloten zijn bij internationale onlineplatformen – betwisten bij de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (hoogste rechterlijke instantie van Catalonië, Spanje) de geldigheid van een regeling van de Área Metropolitana de Barcelona (grootstedelijk gebied Barcelona, Spanje; hierna: „AMB”) betreffende de organisatie van dergelijke diensten in de agglomeratie Barcelona. In het kader van dit geding betwijfelt die rechter of de betrokken regeling met name verenigbaar is met de vrijheid van vestiging.

Volgens deze regeling is er naast de voorgeschreven nationale vergunning voor het verlenen van stedelijke en interstedelijke PHV-diensten in Spanje een extra vergunning nodig om PHV-diensten in de agglomeratie Barcelona te verrichten. Voorts beperkt zij het aantal vergunningen voor PHV-diensten tot één per dertig voor deze agglomeratie toegekende vergunningen voor taxidiensten. Volgens de verwijzende rechter had die regeling in wezen tot doel de concurrentie te verminderen die taxidiensten ondervinden van PHV-diensten.

Ter rechtvaardiging van de maatregelen in kwestie beroept de AMB zich met name op de doelstelling om de kwaliteit, de veiligheid en de toegankelijkheid van taxidiensten te waarborgen. Hij wijst erop dat deze diensten worden beschouwd als een „dienst van algemeen belang”, aangezien het taxibedrijf sterk is gereguleerd. Taxidiensten zijn met name onderworpen aan quota voor vergunningen, gereguleerde tarieven, een algemene vervoerplicht en toegankelijkheid voor personen met beperkte mobiliteit. De AMB merkt in dit verband op dat de economische levensvatbaarheid van taxidiensten in gevaar lijkt te worden gebracht door de toenemende concurrentie van PHV-diensten.

In zijn arrest komt het Hof tot de slotsom dat het vereiste van een specifieke extra vergunning voor het verrichten van PHV-diensten in de agglomeratie Barcelona onder bepaalde voorwaarden verenigbaar kan zijn met artikel 49 VWEU. Dit artikel staat daarentegen in de weg aan de beperking van het aantal vergunningen voor PHV-diensten, aangezien deze maatregel verder lijkt te gaan dan nodig is om de doelstellingen van een goed beheer van het vervoer, het verkeer en de publieke ruimte en de bescherming van het milieu te bereiken.

Beoordeling door het Hof

In de eerste plaats wijst het Hof de argumenten af die door de partijen in het hoofdgeding zijn aangevoerd om de gestelde niet-ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing te staven. Volgens het Hof heeft de omstandigheid dat de antwoorden op de prejudiciële vragen duidelijk blijken uit zijn rechtspraak niet tot gevolg dat een dergelijk verzoek niet-ontvankelijk is, maar wordt hij daardoor gemachtigd om bij beschikking daarop te antwoorden. ( 1 ) Voorts kan de omstandigheid dat een nationale hoogste rechterlijke instantie, in het kader van een geschil dat gelijkenissen vertoont met het geschil dat aan de orde is in het hoofdgeding, reeds heeft onderzocht of de door de verwijzende rechter genoemde bepalingen van Unierecht relevant zouden kunnen zijn, niet leiden tot de niet-ontvankelijkheid van een prejudiciële verwijzing waarbij het Hof wordt verzocht om zich krachtens artikel 267 VWEU over de uitlegging van die bepalingen uit te spreken.

In de tweede plaats onderzoekt het Hof of de twee maatregelen van de betrokken regeling, waarvan hij heeft vastgesteld dat zij geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU lijken toe te kennen aan ondernemingen die taxidiensten aanbieden, verenigbaar zijn met artikel 49 VWEU. Het Hof merkt in dit verband allereerst op dat de maatregelen de toegang tot de markt voor iedere nieuwkomer daadwerkelijk beperken, aangezien zij het aantal in de AMB gevestigde aanbieders van PHV-diensten inperken en derhalve moeten worden gekwalificeerd als beperkingen van de vrijheid van vestiging die bij deze laatste bepaling wordt gewaarborgd.

Wat de vraag betreft of er dwingende redenen van algemeen belang bestaan die dergelijke beperkingen kunnen rechtvaardigen, oordeelt het Hof vervolgens dat de doelstelling van een goed beheer van het vervoer, het verkeer en de publieke ruimte en die van de bescherming van het milieu in die agglomeratie mogelijkerwijs dwingende redenen van algemeen belang zijn. Dit geldt echter niet voor de doelstelling om de economische levensvatbaarheid van taxidiensten te waarborgen, aangezien het behoud van een evenwicht tussen beide vormen van stadsvervoer die aan de orde zijn, is ingegeven door zuiver economische overwegingen. Dat taxidiensten naar Spaans recht worden gekwalificeerd als een „dienst van algemeen belang”, is in dit verband irrelevant. Het is weliswaar juist dat uit de door de AMB aangevoerde kenmerken blijkt dat de regulering van taxidiensten met name bedoeld is om de kwaliteit, de veiligheid en de toegankelijkheid van deze diensten ten behoeve van de gebruikers te waarborgen, maar de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen streven op zich deze doelstellingen niet na. Het Hof stelt tevens vast dat niet is gebleken dat aan aanbieders van taxidiensten een speciale taak van algemeen belang is toevertrouwd, die in voorkomend geval onder het begrip dienst van algemeen economisch belang (DAEB) in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU kan vallen.

Ten slotte beoordeelt het Hof de evenredigheid van, ten eerste, het vereiste van een extra vergunning en, ten tweede, de beperking van de vergunningen voor PHV-diensten tot één per dertig vergunningen voor taxidiensten. Het Hof komt tot de slotsom dat de eerste maatregel geschikt lijkt om de genoemde doelstellingen te bereiken en kan worden beschouwd als noodzakelijk om deze te bereiken. Gelet op de aard van de betrokken dienst en de onmogelijkheid om in een uitgestrekt stedelijk gebied onderscheid te maken tussen voertuigen die worden gebruikt voor het verrichten van PHV-diensten en voertuigen die voor privédoeleinden worden gebruikt, kan worden aangenomen dat een controle a posteriori te laat komt om werkelijk efficiënt te kunnen zijn. Het vereiste van een extra vergunning kan dus gerechtvaardigd zijn, op voorwaarde evenwel dat die vergunning berust op objectieve, niet-discriminerende en vooraf bekende criteria die elke vorm van willekeur uitsluiten en geen herhaling inhouden van controles die reeds in het kader van de nationale vergunningsprocedure zijn uitgevoerd, maar voorzien in specifieke behoeften van de betrokken agglomeratie. Het is aan de verwijzende rechter om na te gaan of in het onderhavige geval aan die voorwaarden is voldaan.

De tweede maatregel lijkt daarentegen niet geschikt om de verwezenlijking van de doelstellingen van een goed beheer van het vervoer, het verkeer en de publieke ruimte te waarborgen. Om te beginnen zijn namelijk de ten gunste van PHV-diensten aangedragen argumenten niet weerlegd die moeten aantonen dat deze diensten in werkelijkheid de verwezenlijking van die doelstellingen kunnen bevorderen door met name de beperking van het gebruik van particuliere auto’s, de bijdrage van deze diensten aan het doel van efficiënte en inclusieve mobiliteit dankzij hun niveau van digitalisering en hun flexibele dienstverlening, en de inzet van voertuigen die gebruikmaken van alternatieve energie, hetgeen wordt aangemoedigd door de overheidsregeling voor PHV-diensten.

Vervolgens kan niet worden uitgesloten dat eventuele gevolgen van de PHV-vloot voor het vervoer, het verkeer en de publieke ruimte in de agglomeratie Barcelona adequaat kunnen worden beperkt door minder bezwarende maatregelen dan een beperking van het aantal vergunningen. Zo verwijst het Hof bij wijze van voorbeeld naar maatregelen tot organisatie van PHV-diensten, beperkingen van deze diensten tijdens bepaalde uren of verkeersbeperkingen op bepaalde plaatsen. Het Hof voegt hieraan toe dat niet kan worden uitgesloten dat de doelstelling van bescherming van het milieu in de agglomeratie Barcelona kan worden bereikt met maatregelen die minder inbreuk maken op de vrijheid van vestiging, zoals emissiegrenswaarden voor voertuigen die in deze agglomeratie aan het verkeer deelnemen.

( 1 ) Zie artikel 99 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.