Trefwoorden
Samenvatting

Trefwoorden

1. Europese Investeringsbank — Interne organisatiebevoegdheid — Besluit inzake nadere regels voor samenwerking met Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) — Bevoegdheid van Raad van gouverneurs — (Statuten van de Europese Investeringsbank, art. 9, lid 3, sub h, en art. 13, lid 3)

2. Beroep tot nietigverklaring — Voor beroep vatbare handelingen — Handelingen van Europese Investeringsbank — Handelingen vallend binnen bevoegdheidssfeer van Raad van gouverneurs — Daaronder begrepen — Vaststelling door ander orgaan van EIB — Geen invloed — (Art. 237, sub b, EG)

3. Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) — Verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 betreffende onderzoeken door OLAF — Werkingssfeer — Europese Investeringsbank — Daaronder begrepen — (Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 1073/1999, art. 1, lid 3, en nr. 1074/1999, art. 1, lid 3)

4. Europese Investeringsbank — Autonomie — Draagwijdte — (Art. 267 EG)

5. Europese Investeringsbank — Controles die op EIB kunnen worden uitgeoefend — Differentiatie naar gelang van voorwerp van controles — Controle van rekeningen en financieel beheer die toepassing van verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 betreffende onderzoeken door Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) niet uitsluit — (Art. 248, leden 1 en 3, EG en art. 280 EG; Statuten van de Europese Investeringsbank, art.14; art. 203 EA; verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 van het Europees Parlement en de Raad)

6. Europese Investeringsbank — Autonomie — Toepassing van verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 betreffende onderzoeken door Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) — Verenigbaarheid — (Verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 van het Europees Parlement en de Raad)

7. Financiële bepalingen — Financiële belangen van Gemeenschap — Begrip — Ontvangsten en uitgaven van Europese Investeringsbank — Daaronder begrepen — (Art. 280 EG)

8. Financiële bepalingen — Bescherming van financiële belangen van Gemeenschap — Artikel 280 EG — Doel — Draagwijdte — Vaststelling van normatieve maatregelen die bedoeld zijn om binnen communautaire instellingen, organen en instanties te gelden — Daaronder begrepen — (Art. 280 EG)

9. Handelingen van de instellingen — Keuze van rechtsgrondslag — Verordening nr. 1074/1999 betreffende onderzoeken door Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) — Artikel 203 EA — (Art. 183 A EA en 203 EA; verordening nr. 1074/1999 van de Raad)

10. Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) — Verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 betreffende onderzoeken door OLAF — Schending van evenredigheidsbeginsel doordat Europese Investeringsbank binnen werkingssfeer van deze verordeningen is gebracht — Geen — (Verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 van het Europees Parlement en de Raad)

11. Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) — Verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 betreffende onderzoeken door OLAF — Schending door besluit van directie van Europese Investeringsbank van 10 november 1999 inzake samenwerking met OLAF — (Verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 van het Europees Parlement en de Raad; besluit van de directie van de Europese Investeringsbank van 10 november 1999)

Samenvatting

1. Een besluit dat de nadere regels voor de samenwerking van de Europese Investeringsbank met het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) met betrekking tot de overdracht van informatie over eventuele fraude en het verrichten van onderzoeken daarnaar binnen de EIB vaststelt, ligt op het bevoegdheidsgebied van de Raad van gouverneurs en niet op dat van de directie.

Een dergelijk besluit behoort immers niet tot de "behandeling van de lopende zaken van de Europese Investeringsbank" in de zin van artikel 13, lid 3, van de statuten van de EIB, noch meer in het algemeen tot de eigen bevoegdheidssfeer van de directie. Voorts volgt uit artikel 9, lid 3, sub h, van deze statuten dat het in beginsel de Raad van gouverneurs is die de bevoegdheid tot interne organisatie heeft en dus bevoegd is passende maatregelen te nemen om het intern functioneren van de EIB te verzekeren met het oog op het goed bestuur van de EIB. Dit geldt voor de opstelling, door een communautaire instelling of orgaan, van procedures voor het toezicht op de regelmatigheid van de binnen die instelling of dat orgaan verrichte handelingen, hetgeen met name bedoeld is om het goed functioneren daarvan te verzekeren en valt binnen het gebied van de interne organisatie van die instelling of dat orgaan, onverminderd de grenzen die het gemeenschapsrecht in dit verband stelt.

cf. punten 66-68, 70

2. Door de besluiten van de Raad van gouverneurs van de Europese Investeringsbank aan het toezicht van het Hof te onderwerpen beoogt artikel 237, sub b, EG met name te verzekeren dat alle handelingen van de EIB die binnen de bevoegdheidssfeer van die raad liggen, aan het Hof kunnen worden voorgelegd.

Een uitlegging van deze bepaling waarbij een dergelijke handeling zou zijn uitgesloten van die welke op de grondslag van deze bepaling kunnen worden aangevochten, op de enkele grond dat de handeling is vastgesteld door een ander orgaan van de EIB, zoals de directie, zou leiden tot een resultaat dat ingaat tegen de geest van die bepaling, en wel ongeacht of de vaststelling van de betrokken handeling het gevolg is van een bewuste wijziging van het besluitvormingsproces door de EIB.

Deze uitlegging zou tevens voorbijgaan aan de omstandigheid dat de Europese Gemeenschap een rechtsgemeenschap is in die zin, dat noch haar lidstaten, noch haar instellingen ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het constitutionele handvest waarop de Gemeenschap is gegrond, namelijk het Verdrag, en dat dit laatste een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven heeft geroepen, waarbij het Hof het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de instellingen is opgedragen. De Europese Investeringsbank is immers dan wel geen instelling van de Europese Gemeenschap, maar zij is niettemin een bij het Verdrag opgericht en van rechtspersoonlijkheid voorzien gemeenschapsorgaan en is uit dien hoofde onderworpen aan het toezicht van het Hof, met name binnen de termen van artikel 237, sub b, EG.

cf. punten 73-75

3. De werkingssfeer van de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) strekt zich uit tot de Europese Investeringsbank. De woorden „instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan” in artikel 1, lid 3, van deze verordeningen moeten immers in die zin moeten worden uitgelegd dat zij de Europese Investeringsbank omvatten, die een bij het Verdrag opgericht en van rechtspersoonlijkheid voorzien gemeenschapsorgaan is. Uit de preambule noch uit de bepalingen van deze verordeningen blijkt dat de gemeenschapswetgever enig onderscheid heeft willen maken tussen de verschillende instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan. De zevende overweging van de considerans van genoemde verordeningen benadrukt integendeel uitdrukkelijk de noodzaak, de interne onderzoeken van het OLAF uit te breiden tot „alle” genoemde instellingen, organen en instanties.

cf. punten 97-99

4. Het feit dat aan de Europese Investeringsbank een functionele en institutionele autonomie is verleend, heeft niet tot gevolg dat zij volledig losstaat van de Gemeenschappen en aan elke communautaire rechtsregel ontsnapt. Met name uit artikel 267 EG blijkt immers dat de EIB is opgericht om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europese Gemeenschap en derhalve krachtens het Verdrag in het communautaire kader past. De positie van de Europese Investeringsbank is dus ambivalent, in die zin dat zij wordt gekenmerkt door enerzijds onafhankelijkheid inzake het beheer van haar zaken, inzonderheid op het gebied van de financiële verrichtingen, en anderzijds een nauwe band met de Europese Gemeenschap wat haar doelstellingen betreft.

cf. punt 102

5. Het bepaalde in artikel 248, leden 1 en 3, EG, en artikel 14 van de Statuten van de Europese Investeringsbank, die met name betrekking hebben op de controle van de rekeningen en het financieel beheer, doet niet af aan de eventuele toepasselijkheid op de Europese Investeringsbank van een onderzoeksregeling die, zoals de regeling die op grond van artikel 280 EG en 203 EA is ingevoerd bij verordening nr. 1073/1999 respectievelijk nr. 1074/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), specifiek tot doel heeft het natrekken mogelijk te maken van verdenkingen inzake fraude, corruptie of andere onregelmatigheden waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad. Een dergelijke onderzoeksregeling is immers op generlei wijze verwant aan een controle van de rekeningen of het financiële beheer van de betrokken instelling.

cf. punt 105

6. Noch de omstandigheid dat het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) door de Commissie is opgericht en in haar administratieve en budgettaire structuur is ondergebracht onder de in besluit 1999/352 genoemde voorwaarden, noch het feit dat dit orgaan van buiten de Europese Investeringsbank van de communautaire wetgever onderzoeksbevoegdheden heeft gekregen onder de in de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 betreffende onderzoeken door het OLAF neergelegde voorwaarden, is als zodanig van dien aard dat daardoor de functionele autonomie en de reputatie van de Europese Investeringsbank op de financiële markten in gevaar komt.

De bij deze verordeningen in het leven geroepen regeling vertolkt immers de vaste wil van de communautaire wetgever om de toekenning van de bevoegdheden aan het OLAF te binden aan garanties die een strikte onafhankelijkheid van deze instantie moeten verzekeren, met name ten opzichte van de Commissie, en tevens aan de volledige eerbiediging van de regels van het gemeenschapsrecht, waaronder met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, alsmede het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen. De uitoefening van die bevoegdheden is aan verschillende regels en specifieke garanties gebonden, terwijl de doelstelling ervan duidelijk is afgebakend. De interne onderzoeken die het OLAF kan verrichten, moeten eveneens worden verricht onder de voorwaarden en volgens de regels die zijn neergelegd in besluiten die de instellingen, organen of instanties nemen, zodat niet valt uit te sluiten dat de Europese Investeringsbank bij het nemen van een dergelijk besluit zo nodig rekening houdt met de specificiteit van haar bankactiviteiten, waarbij het aan de EIB is om aan te tonen dat de beperkingen die zij uit dien hoofde stelt, noodzakelijk zijn.

cf. punten 106-109

7. De term „financiële belangen van de Gemeenschap” in artikel 280 EG moet aldus worden uitgelegd dat hij niet alleen betrekking heeft op de inkomsten en uitgaven die binnen de communautaire begroting vallen, maar in beginsel ook op die welke binnen de begroting van andere bij het Verdrag opgerichte organen of instanties vallen. Deze term is immers eigen aan artikel 280 EG en verschilt van de terminologie in de overige bepalingen van titel II, „Financiële bepalingen”, van het vijfde deel van het Verdrag, die steeds spreken van de „begroting” van de Europese Gemeenschap. Deze term lijkt voorts ruimer dan "ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschap" , wat met name in artikel 268 EG wordt gebruikt. Het feit dat een orgaan zijn bestaan aan het Verdrag ontleent, wijst er ten slotte op dat het is opgericht om bij te dragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europese Gemeenschap en dat het past binnen de communautaire rechtsorde, zodat de middelen waarover het uit hoofde van dit Verdrag beschikt, uiteraard een eigen en rechtstreeks financieel belang van de Gemeenschap vormen.

De Europese Investeringsbank past ingevolge het Verdrag binnen het communautaire kader en haar middelen en het gebruik daarvan hebben een duidelijk financieel belang voor de Europese Gemeenschap en haar doelstellingen. De term „financiële belangen van de Gemeenschap” in artikel 280 EG omvat dus ook de ontvangsten en uitgaven van de EIB.

cf. punten 120-125

8. Door in artikel 280 EG de leden 1 en 4 op te nemen, hebben de auteurs van het Verdrag van Amsterdam de bestrijding van fraude en onregelmatigheden waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, duidelijk willen versterken, met name door de Europese Gemeenschap uitdrukkelijk een eigen taak te geven, namelijk de „bestrijding”, samen met de lidstaten, van die fraude en onregelmatigheden door het nemen van „maatregelen” die „afschrikkend” moeten werken en „in de lidstaten een doeltreffende bescherming moeten bieden”. Dat artikel 280, lid 1, EG bepaalt dat die maatregelen worden genomen overeenkomstig dit artikel, betekent zeker niet dat slechts wordt gedoeld op de daarop volgende leden van dit artikel, met name lid 4, om de omvang van de communautaire bevoegdheid ter zake te bepalen. Artikel 280, lid 4, EG moet immers in die zin worden gelezen dat het de definitie van de communautaire bevoegdheid aanvult en bepaalde voorwaarden stelt aan de uitoefening daarvan.

In deze context kan het feit dat in artikel 280, lid 4, EG met name sprake is van de noodzaak om bij te dragen aan een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming in de lidstaten, niet worden opgevat als een teken dat de auteurs van het Verdrag van Amsterdam aan het optreden van de Europese Gemeenschap impliciet een nadere grens hebben willen stellen die zo ingrijpend is als een verbod om fraude en andere onregelmatigheden waardoor zijn financiële belangen worden geschaad, te bestrijden door het aannemen van normatieve maatregelen die betrekking hebben op de instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan. Naast het feit dat een dergelijke beperking van de communautaire bevoegdheid niet blijkt uit de bewoordingen van artikel 280 EG, zou zij ook niet verenigbaar zijn met de doelstellingen van deze bepaling. Wil de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschap immers doeltreffend zijn, dan moeten afschrikking en bestrijding van fraude en andere onregelmatigheden plaatsvinden op alle niveaus waarop die belangen door zulke verschijnselen kunnen worden geschaad, en het kan dikwijls voorkomen dat bij de bestreden verschijnselen daders op verschillende niveaus betrokken zijn.

cf. punten 131-135

9. Aangezien artikel 183 A EA wel degelijk een zelfstandige doelstelling van bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie vertolkt, kan niet worden aanvaard dat verordening nr. 1074/1999 betreffende de door het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) verrichte onderzoeken, die de bestrijding van fraude ten nadele van deze financiële belangen tot doel heeft, niet is vastgesteld ter verwezenlijking van een van de doelstellingen van die Gemeenschap en dus niet kon worden vastgesteld op de grondslag van artikel 203.

cf. punten 140, 143-144

10. De verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) kunnen niet wegens schending van het evenredigheidsbeginsel niet-toepasselijk worden verklaard jegens de Europese Investeringsbank.

De communautaire wetgever maakt immers geen kennelijke beoordelingsfout door te oordelen dat het voor een krachtiger bestrijding van fraude, corruptie en alle andere onregelmatigheden waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, noodzakelijk is een controlemogelijkheid in het leven te roepen die gecentraliseerd is bij één instantie, gespecialiseerd is en ten opzichte van de verschillende instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan, onafhankelijk en uniform te werk gaat, een en ander niettegenstaande het feit dat die instellingen, organen en instanties over eigen controlemogelijkheden beschikken. In dit verband verschilt de onderzoeksfunctie van het OLAF door haar specifieke karakter en doel van de algemene controletaken, zoals die welke met name de Rekenkamer en het Onderzoekscomité van de Europese Investeringsbank hebben.

Voorts kan de gemeenschapswetgever van mening zijn dat uiteenlopende controlevormen, die op het niveau van de instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan, zijn vastgesteld en waarvan zowel het bestaan als de uitvoering aan de instelling zijn overgelaten, geen even efficiënte oplossing vormen als die welke wordt geboden door een regeling die de onderzoeksfunctie centraliseert in één gespecialiseerd en onafhankelijk orgaan.

cf. punten 150, 166-168, 171

11. Het besluit van de directie van de Europese Investeringsbank van 10 november 1999 inzake samenwerking met het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) is in strijd met de verordeningen nrs. 1073/1999 en 1074/1999 betreffende onderzoeken door het OLAF, met name met artikel 4 daarvan, en overschrijdt de grenzen van de organisatiebevoegdheid waarover de EIB op het gebied van de fraudebestrijding beschikt, daar dit besluit, gelet op de preambule en de bepalingen ervan, berust op het onjuiste uitgangspunt dat deze verordeningen niet op de EIB van toepassing zijn en bijgevolg blijk geeft van haar wens om de fraudebestrijding bij de bank volledig zelf te organiseren en daarbij bepaalde vormen van beperkte functionele samenwerking met het OLAF te organiseren, waarbij zij de toepassing van de bij die verordeningen ingestelde regeling buiten werking stelt en in plaats van het bij artikel 4, lid 1, tweede alinea, en lid 6, van die verordeningen bedoelde besluit te nemen, een eigen afzonderlijke regeling voor de EIB treft.

cf. punten 184-186