Trefwoorden
Samenvatting

Trefwoorden

1. Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) — Verordening nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door OLAF — Werkingssfeer — Europese Centrale Bank — Daaronder begrepen — (Verordening nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1, lid 3)

2. Exceptie van onwettigheid — Handelingen ten aanzien waarvan exceptie van onwettigheid kan worden opgeworpen — Verordening nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) — Communautaire normatieve handeling die niet is gericht tot gemeenschapsorgaan dat zich op onwettigheid ervan beroept — Ontvankelijkheid — (Art. 230 EG en 241 EG)

3. Financiële bepalingen — Financiële belangen van Gemeenschap — Begrip — Ontvangsten en uitgaven van Europese Centrale Bank — Daaronder begrepen — (Art. 280 EG)

4. Financiële bepalingen — Bescherming van financiële belangen van Gemeenschap — Artikel 280 EG — Doel — Draagwijdte — Vaststelling van normatieve maatregelen die bedoeld zijn om binnen communautaire instellingen, organen en instanties te gelden — Daaronder begrepen — (Art. 280 EG)

5. Europese Centrale Bank — Verplichting ECB te raadplegen voordat onder haar bevoegdheid vallende handeling wordt vastgesteld — Werkingssfeer — Maatregelen tot bestrijding van fraude die financiële belangen van Gemeenschap schaadt — Daarvan uitgesloten — (Art. 105, lid 4, EG; verordening nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad)

6. Europese Centrale Bank — Onafhankelijkheid — Draagwijdte — Normatieve maatregelen van gemeenschapswetgever die op ECB van toepassing kunnen zijn — Toelaatbaarheid — Voorwaarden — (Art. 108 EG: Statuten van het Europees Stelsel van centrale banken)

7. Europese Centrale Bank — Onafhankelijkheid — Toepassing van verordening nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) — Verenigbaarheid — (Verordening nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad; besluit 1999/352 van de Commissie)

8. Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) — Verordening nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door OLAF — Schending van evenredigheidsbeginsel doordat Europese Centrale Bank binnen werkingssfeer van deze verordening is gebracht — Geen — (Verordening nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad)

9. Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) — Verordening nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door OLAF — Schending door besluit 1999/726 van Europese Centrale Bank betreffende preventie van fraude — (Verordening nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad; besluit 1999/726 van de Europese Centrale bank)

Samenvatting

1. Verordening nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) moet in die zin worden uitgelegd dat zij met name van toepassing beoogt te zijn op de Europese Centrale Bank. De woorden „instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan” in artikel 1, lid 3, van die verordening kunnen immers niet in die zin worden uitgelegd dat zij niet de ECB omvatten. Wat er ook zij van haar bijzondere positie in de communautaire rechtsorde, de Europese Centrale Bank is wel degelijk opgericht bij het Verdrag, zoals uit de tekst van artikel 8 EG zelf blijkt. Noch uit de preambule noch uit de bepalingen van verordening nr. 1073/1999 blijkt dat de gemeenschapswetgever tussen de instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan, enig onderscheid heeft willen maken door die organen of instanties daarvan uit te sluiten welke beschikken over van de communautaire begroting gescheiden middelen. De zevende overweging van de considerans van de verordening benadrukt integendeel uitdrukkelijk de noodzaak, de interne onderzoeken van het OLAF uit te breiden tot „alle” genoemde instellingen, organen en instanties.

cf. punten 63-67

2. Enerzijds wordt weliswaar een beschikking van de gemeenschapsinstellingen die niet binnen de in artikel 230, vijfde alinea, EG gestelde termijn is aangevochten door degene tot wie zij is gericht, te zijnen aanzien definitief, en anderzijds belet het algemene beginsel dat tot uitdrukking komt in artikel 241 EG en dat beoogt te waarborgen dat elke persoon een gemeenschapshandeling die ten grondslag ligt aan een voor hem bezwarend besluit, kan of heeft kunnen aanvechten, geenszins dat een verordening definitief wordt voor een particulier ten aanzien van wie zij als een individuele beschikking moet worden beschouwd, en die, aangezien hij ongetwijfeld nietigverklaring ervan had kunnen vorderen krachtens artikel 230 EG, zich voor de nationale rechter niet op de ongeldigheid van die verordening kan beroepen, maar deze beginselen doen geenszins af aan de regel van artikel 241 EG, dat letterlijk bepaalt dat iedere partij, naar aanleiding van een geschil waarbij een in die bepaling bedoelde verordening in het geding is, de in artikel 230, tweede alinea, EG bedoelde middelen kan aanvoeren om voor het Hof de niet-toepasselijkheid van deze verordening in te roepen.

In het kader van een beroep tot nietigverklaring van een besluit van een gemeenschapsorgaan op grond dat dit zich niet heeft gehouden aan verordening nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), kan dit orgaan niet het recht worden ontzegd om zich op de eventuele onwettigheid van die verordening te beroepen, nu het normatief karakter van de verordening door geen der partijen in twijfel is getrokken en in het bijzonder niet is gesteld dat die verordening moet worden gelijkgesteld met een beschikking of dat deze in dat geval tot het betrokken orgaan is gericht.

cf. punten 74-78

3. De term „financiële belangen van de Gemeenschap” in artikel 280 EG moet aldus worden uitgelegd dat hij niet alleen betrekking heeft op de inkomsten en uitgaven die binnen de communautaire begroting vallen, maar in beginsel ook op die welke binnen de begroting van andere bij het EG-Verdrag opgerichte organen of instanties vallen. Deze term is immers eigen aan artikel 280 EG en verschilt van de terminologie in de overige bepalingen van titel II van het vijfde deel van het Verdrag, die steeds spreken van de „begroting” van de Europese Gemeenschap. Deze term lijkt voorts ruimer dan „ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschap”, wat met name in artikel 268 EG wordt gebruikt. Ten slotte wijst het feit dat een orgaan of instantie zijn bestaan aan het Verdrag ontleent, erop dat het is opgericht om bij te dragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europese Gemeenschap en dat het past binnen het communautaire kader, zodat de middelen waarover het uit hoofde van dit Verdrag beschikt, uiteraard een eigen en rechtstreeks financieel belang van de Gemeenschap vormen.

De Europese Centrale Bank past ingevolge het Verdrag binnen het communautaire kader en haar middelen en het gebruik daarvan hebben een duidelijk financieel belang voor de Europese Gemeenschap en haar doelstellingen. Hieruit volgt dat de term „financiële belangen van de Gemeenschap” in artikel 280 EG ook de ontvangsten en uitgaven van de ECB omvat.

cf. punten 89-93, 95

4. Door in artikel 280 EG de leden 1 en 4 op te nemen, hebben de auteurs van het Verdrag van Amsterdam de bestrijding van fraude en onregelmatigheden waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, duidelijk willen versterken, met name door de Europese Gemeenschap uitdrukkelijk een eigen taak te geven, namelijk de „bestrijding”, samen met de lidstaten, van die fraude en onregelmatigheden door het nemen van „maatregelen” die „afschrikkend” moeten werken en „in de lidstaten een doeltreffende bescherming moeten bieden”. Dat artikel 280, lid 1, EG bepaalt dat die maatregelen worden genomen overeenkomstig dit artikel, betekent zeker niet dat slechts wordt gedoeld op de daarop volgende leden van dit artikel, met name lid 4, om de omvang van de communautaire bevoegdheid ter zake te bepalen. Artikel 280, lid 4, EG moet immers in die zin worden gelezen dat het de definitie van de communautaire bevoegdheid aanvult en bepaalde voorwaarden stelt aan de uitoefening daarvan.

In deze context kan het feit dat in artikel 280, lid 4, EG met name sprake is van de noodzaak om bij te dragen aan een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming in de lidstaten, niet worden opgevat als een teken dat de auteurs van het Verdrag van Amsterdam aan het optreden van de Europese Gemeenschap impliciet een nadere grens hebben willen stellen die zo ingrijpend is als een verbod om fraude en andere onregelmatigheden waardoor zijn financiële belangen worden geschaad, te bestrijden door het aannemen van normatieve maatregelen die betrekking hebben op de instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan. Naast het feit dat een dergelijke beperking van de communautaire bevoegdheid niet blijkt uit de bewoordingen van artikel 280 EG, zou zij ook niet verenigbaar zijn met de doelstellingen van deze bepaling. Wil de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschap doeltreffend zijn, dan moeten immers afschrikking en bestrijding van fraude en andere onregelmatigheden plaatsvinden op alle niveaus waarop die belangen door zulke verschijnselen kunnen worden geschaad, en kan het dikwijls voorkomen dat bij de bestreden verschijnselen daders op verschillende niveaus betrokken zijn.

cf. punten 100-104

5. Met de in artikel 105, lid 4, EG neergelegde verplichting om de Europese Centrale Bank te raadplegen wanneer wordt overwogen een besluit te nemen op een gebied dat onder haar bevoegdheid valt, wordt in hoofdzaak beoogd, te verzekeren dat het besluit eerst wordt genomen nadat de instantie is gehoord die door de speciale bevoegdheden waarover zij binnen het communautaire kader op het desbetreffende gebied beschikt, en door haar grote deskundigheid, in het bijzonder in staat is, zinvol bij te dragen aan het wetgevingsproces.

Dit is echter niet het geval op het gebied van de bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Gemeenschap schaadt, waarop de ECB geen specifieke taken heeft gekregen. De omstandigheid dat verordening nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) van invloed kan zijn op de interne organisatie van de ECB, is evenmin voldoende om haar te onderscheiden van de overige instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen.

cf. punten 110-111

6. Reeds uit de bewoordingen van artikel 108 EG blijkt dat de invloeden van buiten waartegen deze bepaling de Europese Centrale Bank en haar organen wil beschermen, die zijn welke zouden kunnen interfereren met de vervulling van de „taken” die de ECB bij het Verdrag en de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) zijn opgedragen. Deze bepaling heeft in hoofdzaak tot doel, de ECB te vrijwaren van politieke druk, zodat zij de bij die taken behorende doelstellingen zo goed mogelijk kan verwezenlijken door de onafhankelijke uitoefening van de specifieke bevoegdheden waarover zij daartoe ingevolge het Verdrag en genoemde statuten beschikt. Daarentegen heeft de erkenning dat de ECB deze onafhankelijkheid bezit, niet tot gevolg dat zij volledig losstaat van de Europese Gemeenschap en buiten elke communautaire rechtsregel valt. Er is geen reden om bij voorbaat uit te sluiten dat de communautaire wetgever uit hoofde van de bevoegdheden waarover hij op grond van het Verdrag beschikt, en onder de voorwaarden die daarin zijn gesteld, normatieve maatregelen kan nemen die op de Europese Centrale Bank van toepassing kunnen zijn.

cf. punten 134-136

7. Noch de omstandigheid dat het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) door de Commissie is opgericht en onder de in besluit 1999/352 genoemde voorwaarden in haar administratieve en budgettaire structuur is ondergebracht, noch het feit dat een dergelijk orgaan van buiten de Europese Centrale Bank van de communautaire wetgever onderzoeksbevoegdheden heeft gekregen onder de in verordening nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het OLAF gestelde voorwaarden, is als zodanig van dien aard dat daardoor de onafhankelijkheid van de Europese Centrale Bank in gevaar komt.

De bij deze verordening in het leven geroepen regeling vertolkt immers de vaste wil van de communautaire wetgever om de toekenning van de bevoegdheden aan het OLAF te binden aan garanties die een strikte onafhankelijkheid van deze instantie moeten verzekeren, met name ten opzichte van de Commissie, en tevens aan de volledige eerbiediging van de regels van het gemeenschapsrecht, waaronder met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, alsmede het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen. De uitoefening van die bevoegdheden is aan verschillende regels en specifieke garanties gebonden, terwijl de doelstelling ervan duidelijk is afgebakend. Het onderzoeksregime van verordening nr. 1073/1999 heeft specifiek tot doel, het natrekken mogelijk te maken van verdenkingen inzake fraude, corruptie of andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen worden geschaad, en het besluit van de directeur van het OLAF om een onderzoek in te stellen, kan niet worden genomen wanneer er dienaangaande geen voldoende ernstige verdenking bestaat. De interne onderzoeken die het OLAF kan verrichten, moeten eveneens worden verricht onder de voorwaarden en volgens de nadere regelingen die zijn vastgesteld in de besluiten die de instellingen, organen of instanties nemen, zodat niet valt uit te sluiten dat de ECB bij het nemen van een dergelijk besluit zo nodig rekening houdt met de specificiteit van haar taken, waarbij het aan de ECB is om aan te tonen dat de beperkingen die zij uit dien hoofde stelt, noodzakelijk zijn.

cf. punten 138-141, 143

8. Verordening nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) kan niet wegens schending van het evenredigheidsbeginsel niet-toepasselijk worden verklaard jegens de Europese Centrale Bank.

De communautaire wetgever maakt immers geen kennelijke beoordelingsfout door te overwegen dat het voor een krachtiger bestrijding van fraude, corruptie en alle andere onregelmatigheden waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, noodzakelijk is een controlemogelijkheid in het leven te roepen die gecentraliseerd is bij één instantie, gespecialiseerd is en ten opzichte van de verschillende instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan, onafhankelijk en uniform te werk gaat, een en ander niettegenstaande het feit dat die instellingen, organen en instanties over eigen controlemogelijkheden beschikken. De onderzoeksfunctie van het OLAF verschilt door haar specifieke karakter en doel van algemene controletaken zoals die welke met name de Rekenkamer heeft wat de doelmatigheidscontrole van de ECB betreft, en de externe accountants wat de controle van haar rekeningen betreft. Wat de bij besluit 1999/726 betreffende de preventie van fraude aan het directoraat Interne audit en het Comité voor fraudebestrijding van de ECB toegekende taken betreft, kan de gemeenschapswetgever voorts van mening zijn dat uiteenlopende controlevormen, die op het niveau van de instellingen, organen en instanties, opgericht bij de Verdragen of op basis daarvan, zijn vastgesteld en waarvan zowel het bestaan als de uitvoering aan deze instellingen, organen en instanties zijn overgelaten, geen even efficiënte oplossing vormen als die welke wordt geboden door een regeling die de onderzoeksfunctie centraliseert in één gespecialiseerd en onafhankelijk orgaan.

cf. punten 158-160, 164

9. Besluit 1999/726 van de Europese Centrale Bank betreffende de preventie van fraude is in strijd met verordening nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), met name met artikel 4 daarvan, en overschrijdt de grenzen van de organisatiebevoegdheid waarover de ECB op het gebied van de fraudebestrijding beschikt, daar dit besluit, gezien zijn overwegingen en zijn dispositief, berust op het onjuiste uitgangspunt dat verordening nr. 1073/1999 niet op de ECB van toepassing is, en bijgevolg blijk geeft van haar wens om de fraudebestrijding bij de bank volledig zelf te organiseren, waardoor zij de toepassing van de bij die verordening ingestelde regeling buiten werking heeft gesteld en in plaats van het bij artikel 4, lid 1, tweede alinea, en lid 6, van de verordening bedoelde besluit te nemen, een eigen afzonderlijke regeling voor de ECB heeft getroffen.

cf. punten 173, 176, 181-182