Zaak C‑514/23

Tiberis Holding Srl

tegen

Ministero dello Sviluppo economico

en

Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA

en

Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Consiglio di Stato)

Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 1 augustus 2025

„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen – Richtlijn 2009/28/EG – Artikel 3 – Richtlijn (EU) 2018/2001 – Artikel 4 – Nationale prikkels voor energie uit hernieuwbare bronnen – Steunregeling – Staatssteun – Artikel 108 VWEU – Exclusieve bevoegdheid van de Europese Commissie om te beslissen of steunmaatregelen verenigbaar zijn met de interne markt – Besluit van de Commissie waarbij wordt vastgesteld dat die steunregeling verenigbaar is met de interne markt – Beroep dat door de begunstigde van steun uit hoofde van die regeling bij een nationale rechter is ingesteld tegen een voorschrift ervan dat onlosmakelijk verbonden is met de werking van die regeling – Niet-ontvankelijkheid, in het kader van dit beroep, van een verzoek om een prejudiciële beslissing betreffende de uitlegging van die bepalingen van die richtlijnen”

1. Prejudiciële vragen – Ontvankelijkheid – Noodzaak om het Hof voldoende preciseringen over de feitelijke en juridische context te verstrekken – Vermelding van de redenen waarom een antwoord op de prejudiciële vragen noodzakelijk is

   (Art. 267 VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 23; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 94)

   (zie punten 30, 31)

2. Prejudiciële vragen – Ontvankelijkheid – Beperkingen – Vragen om na te gaan of een stimuleringsregeling voor energie uit hernieuwbare bronnen verenigbaar is met artikel 3 van richtlijn 2009/28 en artikel 4 van richtlijn 2018/2001 – Mechanisme dat onlosmakelijk verbonden is met de werking van een steunregeling die bij besluit van de Commissie verenigbaar met de interne markt is verklaard – Exclusieve bevoegdheid van de Commissie om te beslissen of die steunregeling verenigbaar is met de interne markt – Onbevoegdheid van de verwijzende rechter om te beoordelen of het betrokken mechanisme verenigbaar is met de genoemde bepalingen – Geen noodzaak van de gevraagde uitlegging voor de beslechting van het hoofdgeding – Niet-ontvankelijkheid

   [Art. 107, lid 3, c), art. 108, lid 3, en art. 267 VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, b), ii), en art. 1, c); richtlijn 2009/28 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3 en richtlijn 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4]

   (zie punten 33‑63)

Samenvatting

Het Hof verklaart het verzoek om een prejudiciële beslissing strekkende tot uitlegging van bepalingen van richtlijn 2009/28 ( 1 ) en richtlijn 2018/2001 ( 2 ), ingediend door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), niet-ontvankelijk, op grond dat de gevraagde verduidelijking irrelevant is voor de beslechting van het hoofdgeding. In die zaak worden namelijk de uitvoeringsvoorschriften van een staatssteunregeling betwist die onlosmakelijk verbonden zijn met de werking van die regeling, terwijl die regeling bij besluit van de Commissie verenigbaar met de interne markt is verklaard. De verwijzende rechter kan die verenigbaarheid niet toetsen aan de bepalingen van de richtlijnen waarop de gestelde vraag betrekking heeft, omdat anders inbreuk zou worden gemaakt op de exclusieve bevoegdheid van de Commissie om de verenigbaarheid van een steunregeling met de interne markt te beoordelen.

Bij besluit van 28 april 2016 ( 3 ) heeft de Commissie een door de Italiaanse Republiek aangemelde steunregeling ter bevordering van de opwekking van elektriciteit uit andere hernieuwbare energiebronnen dan fotovoltaïsche energie verenigbaar met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU verklaard.

Als gevolg van deze beslissing heeft de Ministero dello Sviluppo economico (ministerie van Economische Ontwikkeling, Italië) het besluit van 23 juni 2016 ( 4 ) vastgesteld, waarbij een stimuleringsregeling voor de opwekking van elektriciteit is ingevoerd met verschillende toegangsprocedures, onder meer de inschrijving in het passende register, dat wordt bepaald naargelang van de energiebron en het type installatie, en de deelname aan veilingprocedures bij afslag.

In die optiek moeten producenten die energie op de vrije markt verkopen en die de prikkel hebben ontvangen door hun inschrijving in het register, het verschil tussen de marktprijs en het door Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA gegarandeerde stimuleringstarief aan GSE betalen wanneer die marktprijs hoger is dan dit tarief (hierna: „mechanisme van de negatieve prikkel”). Dit mechanisme is niet van toepassing op producenten die in aanmerking komen voor deelname aan een veilingprocedure.

Tiberis Holding Srl (hierna: „Tiberis”) exploiteert een waterkrachtcentrale op de rivier de Tiber. In september 2017 heeft GSE haar verzoek om deelname aan bovengenoemde stimuleringsregeling uit hoofde van haar inschrijving in een register ingewilligd. Van 2017 tot en met 2021 heeft Tiberis in totaal 4044340,75 EUR aan steun ontvangen op grond van deze regeling. In 2022 heeft GSE echter om terugbetaling geëist van een deel van de steun, ten bedrage van 1224210,86 EUR.

Tiberis heeft deze verzoeken tot terugbetaling alsmede de contractuele bedingen en bestuursrechtelijke bepalingen waarop zij waren gebaseerd betwist voor de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) op grond van schending van artikel 3 van richtlijn 2009/28 en artikel 4 van richtlijn 2018/2001. Dat beroep is ongegrond verklaard. Tiberis heeft tegen dat vonnis beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato, de verwijzende rechter, en heeft daarbij dezelfde middelen aangevoerd als in eerste aanleg.

De verwijzende rechter is van oordeel dat het besluit van 23 juni 2016, voor zover het voorziet in een negatieve prikkel, in strijd lijkt met de cumulatieve criteria van artikel 3 van richtlijn 2009/28 en artikel 4 van richtlijn 2018/2001 voor de rechtmatigheid van de prikkels. In die omstandigheden wenst hij van het Hof te vernemen of deze bepalingen zich verzetten tegen een nationale regeling die voorziet in een dergelijk mechanisme, dat enkel van toepassing is op producenten die een prikkel ontvangen wegens hun inschrijving in het desbetreffende register, maar niet op producenten die de prikkel ontvangen door deelname aan een veilingprocedure.

Beoordeling door het Hof

Allereerst merkt het Hof op dat het in beginsel verplicht is te antwoorden op prejudiciële vragen die betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, maar dat het ter toetsing van zijn bevoegdheid of de ontvankelijkheid van het verzoek een onderzoek dient in te stellen naar de omstandigheden waaronder het door de nationale rechter is geadieerd.

In casu wordt met het beroep in het hoofdgeding de rechtmatigheid betwist, in het licht van artikel 3 van richtlijn 2009/28 en artikel 4 van richtlijn 2018/2001, van het mechanisme van de negatieve prikkel van het besluit van 23 juni 2016, waarbij de bij dat besluit ingevoerde regeling ter bevordering van elektriciteit uit andere hernieuwbare bronnen dan fotovoltaïsche energie ten uitvoer is gelegd. Deze regeling vormt een staatssteunregeling die de Italiaanse autoriteiten bij de Commissie hebben aangemeld en die de Commissie bij besluit SA.43756 verenigbaar met de interne markt heeft verklaard.

Bijgevolg is het Hof van mening dat het moet nagaan of een nationale rechter waarbij door een begunstigde van die regeling een dergelijk beroep is ingesteld, die regeling kan toetsen aan artikel 3 van richtlijn 2009/28 of artikel 4 van richtlijn 2018/2001.

In dit verband brengt het Hof in herinnering dat de nationale rechterlijke instanties en de Commissie in het bij het VWEU ingestelde systeem voor toezicht op staatssteun aanvullende, maar onderscheiden taken vervullen. In het bijzonder dienen die rechterlijke instanties, in afwachting van de eindbeslissing van de Commissie, de rechten van de justitiabelen te beschermen in geval van een eventuele schending door de nationale autoriteiten van het in artikel 108, lid 3, VWEU neergelegde verbod om de steunmaatregelen tot uitvoering te brengen voordat de voorafgaande controleprocedure door de Commissie is afgerond. Die rechterlijke instanties zijn daarentegen niet bevoegd om zich uit te spreken over de verenigbaarheid van steunmaatregelen of van een staatssteunregeling met de interne markt, aangezien deze beoordeling onder de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie valt, die daarbij onder toezicht van de rechterlijke instanties van de Unie staat.

Het Hof merkt bovendien op dat de voorafgaande controleprocedure van artikel 108 VWEU nooit mag leiden tot een resultaat dat strijdig zou zijn met specifieke bepalingen van het VWEU. Aldus kan staatssteun die – als zodanig of vanwege bepaalde uitvoeringsvoorschriften ervan – bepalingen of algemene beginselen van het Unierecht schendt, niet verenigbaar met de interne markt worden verklaard.

Wanneer de uitvoeringsvoorschriften van een steunmaatregel of een steunregeling zo onlosmakelijk verbonden zijn met het doel van de steun, de regeling of hun werking dat zij niet afzonderlijk kunnen worden beoordeeld, moeten de gevolgen ervan voor de verenigbaarheid of onverenigbaarheid van de steun of de regeling als geheel immers noodzakelijkerwijs worden beoordeeld door middel van de procedure van artikel 108 VWEU. De beoordeling van dergelijke uitvoeringsvoorschriften valt dus buiten de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties.

Het Hof brengt tevens in herinnering dat de toepassing van de Unierechtelijke mededingingsregels berust op een verplichting tot loyale samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties enerzijds en de Commissie en de rechterlijke instanties van de Unie anderzijds, in het kader waarvan elk handelt overeenkomstig de taak die haar bij het VWEU is toegekend. De nationale rechterlijke instanties dienen zich dus met name te onthouden van beslissingen die indruisen tegen een door de Commissie op grond van haar exclusieve bevoegdheid vastgesteld besluit betreffende de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt.

In casu is het in het hoofdgeding aan de orde zijnde mechanisme van de negatieve prikkel uiteindelijk bepalend voor het steunbedrag dat wordt toegekend aan de afzonderlijke marktdeelnemers die aanspraak maken op de betrokken steun op grond van hun inschrijving in een register. De Commissie heeft dus op grond van dit mechanisme kunnen concluderen dat deze steunregeling juist voor projecten die in een register zijn ingeschreven aan het evenredigheidsvereiste voldoet. Bijgevolg is dit mechanisme onlosmakelijk verbonden met de werking van de in besluit SA.43756 bedoelde steunregeling en kan het niet los van deze regeling worden beoordeeld.

Hieruit volgt dat een nationale rechterlijke instantie, indien het haar was toegestaan om zich in het licht van artikel 3 van richtlijn 2009/28 op haar beurt uit te spreken over dit mechanisme van de negatieve prikkel, haar eigen beoordeling in de plaats zou kunnen stellen van de door de Commissie in besluit SA.43756 verrichte beoordeling. Hierdoor zou de betrokken rechterlijke instantie inbreuk maken op de exclusieve bevoegdheden van deze instelling wat betreft de beoordeling van de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt, en de verplichting tot loyale samenwerking schenden.

Bovendien kon de Commissie de betrokken steunregeling niet op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU verenigbaar met de interne markt verklaren zonder zich er eerst van te vergewissen dat deze voorts niet in strijd was met andere relevante bepalingen of algemene beginselen van het Unierecht.

Het feit dat richtlijn 2009/28, en met name artikel 3 ervan (waarop de gestelde vraag betrekking heeft), in besluit SA.43756 niet uitdrukkelijk wordt vermeld, heeft in dit verband geen gevolgen, aangezien de Commissie noodzakelijkerwijs rekening heeft gehouden met deze richtlijn toen zij de verenigbaarheid van die steunregeling met de interne markt heeft beoordeeld.

De aangemelde regeling, die overeenkomt met de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, is met name beoordeeld in het licht van de richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020 ( 5 ). In die richtsnoeren, waarnaar besluit SA.43756 verwijst, wordt eraan herinnerd dat de Unie zich ambitieuze doelstellingen op het gebied van klimaatverandering en duurzaam energiegebruik heeft gesteld, dat verschillende wetgevingshandelingen van de Unie, zoals richtlijn 2009/28, reeds bijdragen tot de verwezenlijking van die doelstellingen, en dat staatssteun een geschikt instrument kan zijn om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie.

Wat betreft de beoordeling of het mechanisme van de negatieve prikkel in overeenstemming is met artikel 4 van richtlijn 2018/2001, merkt het Hof op dat deze richtlijn na besluit SA.43756 is vastgesteld, zodat niet kan worden geoordeeld dat de Commissie zich er bij de beoordeling in dat besluit noodzakelijkerwijs van heeft vergewist dat het mechanisme deze bepalingen niet schendt.

De bij het besluit van 23 juni 2016 vastgestelde steunregeling valt echter onder het begrip „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), ii), van verordening 2015/1589 ( 6 ), aangezien de regeling door de Commissie is goedgekeurd bij besluit SA.43756.

De Commissie is volgens artikel 108, lid 1, VWEU bevoegd de bestaande steunmaatregelen in de lidstaten samen met deze lidstaten aan een voortdurend onderzoek te onderwerpen. Dat onderzoek kan ertoe leiden dat de Commissie aan de betrokken lidstaat dienstige maatregelen voorstelt die voor de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de interne markt vereist zijn, en zij in voorkomend geval beslist om een steunmaatregel die zij onverenigbaar acht met de interne markt in te trekken of te wijzigen. In het kader van dit onderzoek wijzigt de rechtssituatie wanneer de betrokken lidstaat eventueel voorstellen van dienstige maatregelen aanvaardt, of wanneer de Commissie een definitief besluit neemt.

Bijgevolg blijft de beoordeling van de verenigbaarheid van een bestaande steunregeling met de interne markt, zoals de regeling die in casu aan de orde is, onder de exclusieve bevoegdheid van de Commissie vallen, die daarbij onder toezicht staat van de rechterlijke instanties van de Unie.

Voorts zou elke wijziging van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde mechanisme van de negatieve prikkel, als gevolg van een eventuele verhoging van de intensiteit van de steun die daaruit zou kunnen voortvloeien, van invloed kunnen zijn op de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken steunregeling met de interne markt. Als dat mechanisme, dat onlosmakelijk verbonden is met de werking van die regeling, er niet was geweest, is het mogelijk dat de Commissie zou hebben geoordeeld dat die steunregeling niet evenredig was en bijgevolg niet verenigbaar met de interne markt. Dat zou dus een essentiële wijziging in bestaande steun vormen en bijgevolg „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589, waarvoor de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, VWEU geldt en waarvan de beoordeling van de verenigbaarheid met de interne markt onder de exclusieve bevoegdheid van de Commissie valt.

Dat geldt ook voor het geval dat het mechanisme van de prikkel niet erga omnes wordt gewijzigd, maar enkel ten gunste van een bepaalde begunstigde, zoals Tiberis, aangezien een steunregeling die individueel ten uitvoer wordt gelegd zonder overeen te stemmen met de steunregeling die is aangemeld en door de Commissie is goedgekeurd, ook kan worden beschouwd als „nieuwe steun”. Een steunmaatregel kan niet bij een rechterlijke beslissing worden ingevoerd, maar vloeit voort uit een opportuniteitsbeoordeling, die niet behoort tot de taken en bevoegdheden van een rechter.

Gelet op een en ander oordeelt het Hof dat het Unierecht zich ertegen verzet dat de verwijzende rechter beoordeelt of het in het hoofdgeding aan de orde zijnde mechanisme van de negatieve prikkel verenigbaar is met de bepalingen van artikel 3 van richtlijn 2009/28 of artikel 4 van richtlijn 2018/2001. Het Hof heeft het verzoek om een prejudiciële beslissing dus niet-ontvankelijk verklaard omdat de gevraagde uitlegging niet relevant was voor de beslechting van het hoofdgeding.

( 1 ) Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG (PB 2009, L 140, blz. 16).

( 2 ) Richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (PB 2018, L 328, blz. 82).

( 3 ) Besluit C(2016) 2726 final van 28 april 2016 betreffende steunmaatregel SA.43756 (2015/N) – Italië, Steun voor in Italië uit hernieuwbare energiebronnen opgewekte elektriciteit (hierna: „besluit SA.43756”).

( 4 ) Decreto del Ministero dello Sviluppo economico – Incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico (besluit van het ministerie van Economische Ontwikkeling inzake de bevordering van elektriciteit opgewekt uit andere hernieuwbare bronnen dan fotovoltaïsche energie) van 23 juni 2016 (GURI nr. 150 van 29 juni 2016, blz. 8) (hierna: „besluit van 23 juni 2016”).

( 5 ) Mededeling van de Commissie – Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020 (PB 2014, C 200, blz. 1).

( 6 ) Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB 2015, L 248, blz. 9).