This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0918
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS A Clean Air Programme for Europe
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Programma "Schone lucht voor Europa"
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Programma "Schone lucht voor Europa"
/* COM/2013/0918 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Programma "Schone lucht voor Europa" /* COM/2013/0918 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET
EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET
COMITÉ VAN DE REGIO'S Programma "Schone lucht voor
Europa" (Voor de EER relevante tekst) 1. Inleiding De kwaliteit van de lucht in Europa is in de
afgelopen decennia aanzienlijk verbeterd, maar luchtverontreiniging blijft de
belangrijkste milieufactor die in verband wordt gebracht met vermijdbare ziekte
en voortijdige sterfte in de EU en heeft significante schadelijke gevolgen voor
een groot gedeelte van de natuurlijke omgeving van Europa. Volgens de OESO is luchtverontreiniging
op weg om tegen 2050 wereldwijd de belangrijkste milieugerelateerde
doodsoorzaak te worden, nog voor vervuild water en gebrek aan sanitaire
voorzieningen[1]. Terwijl de EU-normen voor luchtkwaliteit nog
steeds achteroplopen in vergelijking met andere ontwikkelde landen, vormt de
naleving van sommige ervan om verschillende redenen een ware uitdaging. Deze
nieuwe strategie pakt de redenen van de wijdverbreide niet-naleving aan. Zij
stelt tevens wetgeving voor om op langere termijn tot een reductie te komen van
schadelijke emissies die mee verantwoordelijk zijn voor een slechte
luchtkwaliteit en voor de schade aan het milieu. Daarnaast bevordert de
strategie maatregelen die de opwarming van de atmosfeer en de
klimaatverandering moeten beperken. De planning voor de emissiereducties
beantwoordt volledig aan het nieuwe kader voor 2030 voor klimaat-en
energiebeleid, daardoor kunnen investeerders de synergieën van hun investeringen
maximaliseren. Betere lucht biedt tevens economische kansen,
onder meer voor de sectoren in de EU die zich met schone technologie
bezighouden. Belangrijke engineeringbedrijven in de EU halen nu al tot
40 % van hun inkomsten uit hun milieuactiviteiten, en dit percentage zal
nog stijgen. Er zijn duidelijke signalen dat voor de opkomende economieën de
luchtverontreiniging een belangrijk aandachtspunt is en een slim Europees
beleid zorgt ervoor dat onze industrie voorsprong heeft in deze belangrijke
groeiende markten. De maatregelen van deze strategie zijn
gebaseerd op degene die in de thematische strategie inzake luchtverontreiniging[2] van 2005 werden
voorgesteld en zijn gericht op nieuwe vorderingen in de richting van de
langetermijndoelstellingen van het 6e en het 7e milieuactieprogramma[3]. De strategie gaat
vergezeld van een wetgevingsvoorstel tot wijziging van de richtlijn nationale
emissieplafonds[4]
en een voorstel voor een richtlijn waarmee voor het eerst de emissies van
middelgrote stookinstallaties worden beheerst en een aanzienlijke bijdrage aan
de noodzakelijke emissiereducties wordt geleverd. De strategie omvat tevens
niet-wetgevende ondersteuningsmaatregelen om de capaciteit en de samenwerking
op alle politieke niveaus te verbeteren, waarbij de klemtoon wordt gelegd op de
integratie van stedelijke luchtverontreiniging, onderzoek en innovatie en de
internationale dimensie van het luchtkwaliteitsbeleid. 2. Aanpak
van slechte luchtkwaliteit op korte termijn 2.1. Huidige luchtkwaliteit Momenteel worden in een derde van de zones
voor luchtkwaliteitsbeheer in de EU de grenswaarden voor stofdeeltjes (particulate
matter - PM10) overschreden, en in een kwart van de zones de
grenswaarden voor stikstofdioxide (NO2). Tegen 17 lidstaten loopt
momenteel een inbreukprocedure omdat zij niet voldoen aan de PM10-voorschriften.
2.2. Maatregelen met het oog op de
naleving van de luchtkwaliteit De huidige belangrijke schendingen van de
normen voor luchtkwaliteit kunnen op korte termijn worden verholpen door
effectieve uitvoering van de bestaande EU-wetgeving, met name met betrekking
tot de emissies van lichte dieselmotoren[5],
en door aanvullende maatregelen op nationaal niveau. De omzetting van de
wijziging van het Protocol van Göteborg waarover in 2012 overeenstemming werd
bereikt, is tevens noodzakelijk om het regelgevend kader van de EU af te
stemmen op de internationale verplichtingen van de EU. Deze maatregelen beogen
de volledige naleving van de bestaande normen voor luchtkwaliteit uiterlijk in
2020. 2.2.1. Afhandeling van hangende
kwesties: oplossing voor het emissieprobleem van lichte dieselmotoren Euronormen en brandstofnormen van
verschillende generaties zijn vastgesteld om de emissies van voertuigen in de
EU onder controle te krijgen. De voorgeschreven reducties werden bereikt, op
één uitzondering na: NOx-emissies afkomstig van lichte
dieselmotoren. De NOx-emissies in reële omstandigheden van Euro
5-voertuigen waarvoor sinds 2009 een typegoedkeuring werd verleend, liggen
thans hoger dan die van Euro 1-voertuigen waarvoor in 1992 een typegoedkeuring
werd verleend en bedragen ongeveer vijfmaal de grenswaarde. Dit heeft
belangrijke gevolgen voor de concentraties van NO2, ozon en
secundaire deeltjes in Europa en veroorzaakt negatieve publiciteit en
reputatieschade voor de fabrikanten van voertuigen. De Commissie heeft in haar CARS
2020-mededeling de tekortkomingen van de huidige procedures onderkend en zet
zich in voor een nieuwe testprocedure in het kader van de typegoedkeuring met
het oog op de beoordeling van NOx-emissies van lichte voertuigen in
reële verkeersomstandigheden[6]. De emissies onder reële rijomstandigheden (real driving emissions
- RDE) van NOx worden geregistreerd en medegedeeld met ingang van de
bindende Euro 6-data (in 2014), en uiterlijk drie jaar later zal de
RDE-procedure worden toegepast voor de typegoedkeuring, in combinatie met
robuuste "not-to-exceed"- (NTE-) emissiegrenswaarden. Dit waarborgt
de grote vermindering van de NOx-emissies in reële omstandigheden
die nodig is om de emissiegrenswaarden van NOx-emissies volgens de
Euro 6-norm onder normale rijomstandigheden te bereiken[7]. Een verdere verscherping van de emissienormen
voor voertuigen in de EU na Euro 6 is momenteel niet nodig om nieuwe
doelstellingen voor het luchtkwaliteitsbeleid voor 2025 en 2030 te
verwezenlijken. Veeleer ondersteunende maatregelen voor stedelijke mobiliteit
zullen bijdragen om lokale transportproblemen aan te pakken (zie punt 2.2.3). 2.2.2. Bevordering van betere
technische capaciteit en beheerscapaciteit Om de bevoegde overheden van de lidstaten te ondersteunen bij de
ontwikkeling en de tenuitvoerlegging van programma's voor de bestrijding van
luchtverontreiniging en om de daarin vervatte maatregelen te versterken, zullen
die overheden kunnen gebruikmaken van financiering uit de Europese structuur-
en investeringsfondsen1 (ESIF) voor 2014-2020 en
van het nieuwe Life-instrument voor 2014-2020. Het voorstel van de Commissie
voor de ESIF omvat een component luchtkwaliteit, met name voor stedelijke
gebieden. Lidstaten, regio's en steden met onmiskenbare problemen inzake
luchtkwaliteit worden aangemoedigd om het gebruik van deze fondsen waar nodig
in overweging te nemen voor actie om de luchtverontreiniging terug te dringen,
onder meer door het bevorderen van nieuwe technologieën. Life zorgt voor
ondersteuning van de tijdelijke aanvullende inspanningen die noodzakelijk
kunnen zijn om het algehele beheer van luchtkwaliteit te verbeteren en om hulp
te bieden om meer aanvullende financiering uit andere financieringsbronnen te
verkrijgen. De structuur van de Life-projecten is gebaseerd op de recente
positieve ervaringen met het gemeenschappelijke proefproject van de Commissie
en het EMA voor de tenuitvoerlegging van het luchtkwaliteitsbeleid (punt 3.2.6). 2.2.3. Uitbreiding
van de lokale en regionale toolbox voor beheer van de luchtkwaliteit De verantwoordelijkheid voor het oplossen van
de lokale nalevingsproblemen ligt in de eerste plaats bij de lidstaten, waar er
nog heel wat ruimte is om de nationale en lokale actie op te drijven. De beoordelings-
en beheersopties die thans beschikbaar zijn, zullen worden aangevuld met
maatregelen voor duurzame mobiliteit in de mededeling "Together towards
competitive and resource-efficient urban mobility" inzake stedelijk
mobiliteitsbeleid, met name de maatregelen betreffende plannen voor duurzame
stedelijke mobiliteit en betreffende de reglementering van de toegang van
voertuigen tot de stad. Er zullen richtsnoeren worden ontwikkeld voor
retrofitprogramma's en voor de bevordering van het gebruik van geavanceerde
technologische opties, die gebaseerd zijn op het concept "Super Ultra
Low Emission Vehicle" dat in de Verenigde Staten is ontwikkeld. Dat
concept zal ook naar andere sectoren worden uitgebreid, ter ondersteuning van
lidstaten waar er problemen zijn met naleving. Om het publiek beter te
informeren over de prestaties van producten en over het succes van nationale en
lokale actie inzake luchtkwaliteit zullen nieuwe, op het publiek afgestemde
indicatoren worden ontwikkeld waarmee de vorderingen bij de bestrijding van
luchtverontreiniging op nationaal en lokaal niveau kunnen worden gevolgd. Om
consumentenkeuzes gemakkelijker te maken, zullen de burgers ook worden
geïnformeerd over de emissies van voertuigen onder reële omstandigheden bij
metingen volgens de nieuwe testcyclus (vanaf de deadlines voor Euro 6). 2.2.4. De richtlijn inzake
luchtkwaliteit Uit de toetsing van het luchtkwaliteitsbeleid
blijkt dat het op dit ogenblik niet aangewezen is de richtlijn inzake
luchtkwaliteit te wijzigen. Het beleid moet er eerder naar streven dat de
bestaande normen voor luchtkwaliteit uiterlijk in 2020 worden nageleefd en dat
de gewijzigde NEC-richtlijn wordt gebruikt om de verontreinigende emissies in
de periode tot 2030 te doen dalen. Dergelijke emissiereducties zullen dan op
hun beurt leiden tot een vermindering van de achtergrondconcentraties in geheel
Europa, wat aanzienlijke voordelen voor de volksgezondheid en voor de
ecosystemen oplevert. De richtlijn inzake luchtkwaliteit is een
cruciaal beleidsinstrument om de concentraties in de toekomst overal onder de
richtwaarden van de WHO te houden. De richtlijn zal worden getoetst met het oog
op de herziening ervan zodra door de NEC-richtlijn bij de
achtergrondconcentraties de daling is ingezet. 3. Beperking van de effecten
van luchtverontreiniging op langere termijn Uit een grondige toetsing van het
luchtkwaliteitsbeleid van de EU is gebleken dat de combinatie van
doelstellingen en wetgeving reële voordelen voor de menselijke gezondheid en
het milieu heeft opgeleverd. De gezondheidseffecten van stofdeeltjes – de
hoofdoorzaak voor sterfte door luchtverontreiniging – zijn tussen 2000 en 2010
met ongeveer 20 % gedaald. Het probleem van de zure regen (verzuring) is
in de EU nagenoeg verholpen, dankzij een aanzienlijke vermindering in de
emissies van de belangrijkste verontreinigende stoffen die daarvoor
verantwoordelijk zijn[8].
Het luchtkwaliteitsbeleid van de EU heeft de innovatie in de bestrijding van
verontreiniging gestimuleerd en heeft de milieuprestaties van belangrijke
economische sectoren wezenlijk verbeterd. Zo zijn groei en banen beschermd en
zijn de kansen die groene technologie biedt binnen de EU en daarbuiten
gecreëerd. Ondanks deze successen blijven belangrijke
effecten voortbestaan (tabel 1) en zij vormen een aanhoudende bron van zorgen
voor een groot deel van de EU-burgers[9].
Luchtverontreiniging is de belangrijkste milieugerelateerde oorzaak van
voortijdige sterfte in de EU en veroorzaakt tien keer meer overlijdens dan
verkeersongevallen. In 2010 was luchtverontreiniging verantwoordelijk voor meer
dan 400 000 voortijdige sterfgevallen, veel vermijdbare ziekten en
ongemakken, met inbegrip van ademhalingsaandoeningen (zoals astma) en
verergering van cardiovasculaire problemen). De totale externe kosten van deze
effecten liggen ergens tussen 330 en 940 miljard EUR, met inbegrip van de
verliezen van arbeidsproductiviteit en andere directe economische schade, die
in 2010 geraamd werd op 23 miljard EUR per jaar. Ook ecosystemen worden
getroffen; algenbloei, vissterfte en andere verstoringen van het ecosysteem
worden veroorzaakt door verontreiniging met nutriëntenstikstof (eutrofiëring).
Dit probleem is bijzonder acuut in de rijkste en meest diverse natuurlijke
gebieden van Europa[10];
driekwart ervan wordt bedreigd. Tabel 1:
Voornaamste effecten van luchtverontreiniging op gezondheid en ecosystemen in
2010 Effecten || Gezondheidseffecten[11] (voortijdige sterfte door stofdeeltjes en ozon) || Gebied van ecosysteem waar eutrofiëringsgrenzen worden overschreden[12] 2010 || 406 000 || 62 % Zelfs bij de volledige tenuitvoerlegging van
de bestaande wetgeving zal de EU te kampen hebben met ernstige negatieve
gevolgen voor de volksgezondheid en het milieu (tabel 2). De gevolgen voor de
menselijke gezondheid (in termen van met de verontreiniging samenhangende
voortijdige sterfte) zullen in 2025 slechts met iets meer dan een derde
verminderen, terwijl de emissiereducties voornamelijk vóór 2020 plaatsvinden.
In verband met eutrofiëring worden slechts beperkte verbeteringen verwacht; de
drempel voor schade aan het ecosysteem zal naar verwachting nog in meer dan de
helft van het gebied van de EU-ecosystemen worden overschreden. De aan
luchtverontreiniging verbonden externe kosten voor gezondheid en milieu[13] zouden aanzienlijk blijven,
en dalen in 2025 met ongeveer 30 % en in 2030 met 35 % tot een niveau
van naar schatting 212 tot 740 miljard EUR. Tabel 2: Verwachte evolutie van de voornaamste effecten van
luchtverontreiniging tot 2030 bij volledige naleving van de huidige wetgeving
(reductie van de gevolgen ten opzichte van 2005) Effecten || Gezondheidseffecten (voortijdige sterfte door stofdeeltjes en ozon) || Gebied van ecosysteem waar eutrofiëringsgrenzen worden overschreden 2025 || -37 % || -21 % 2030 || -40 % || -22 % 3.1. Nieuwe strategische doelstellingen inzake
luchtkwaliteitsbeleid voor de periode tot 2030 De langetermijndoelstelling van de EU voor
luchtverontreiniging veronderstelt dat noch de richtniveaus voor menselijke
gezondheid van de Wereldgezondheidsorganisatie[14]
(die mettertijd ook kunnen evolueren), noch de grenzen aan de draagkracht van
ecosystemenen (uitgedrukt in termen van kritieke belasting en kritieke niveaus)
worden overschreden[15].
De nieuwe strategie streeft gelijktijdig twee doelstellingen na: het bereiken
van de volledige naleving van de bestaande wetgeving uiterlijk in 2020, en het
uitstippelen van een traject voor de EU om de langetermijndoelstelling te
halen. De nieuwe doelstellingen van het
luchtkwaliteitsbeleid voor 2030 zijn in tabel 3 hieronder opgenomen, overeenkomstig
deze doelen. Zij zorgen voor een extra derde van de verbeteringen op het vlak
van gezondheid en de helft extra van de eutrofiëringsreductie in vergelijking
met de bestaande wetgeving. Tabel 3: Nieuwe doelstellingen van het luchtkwaliteitsbeleid voor 2030
ten opzichte van 2005 Effecten || Gezondheidseffecten (voortijdige sterfte door stofdeeltjes en ozon) || Gebied van ecosysteem waar eutrofiëringsgrenzen worden overschreden 2030 || -52 % || -35 % De voordelen van de reducties voor 2030 wegen
ruimschoots op tegen de nalevingskosten. Vooreerst zullen de mensen in de EU
ten gevolge van de voorgestelde maatregelen langer en gezonder leven door de
daling van het aantal sterfgevallen ten gevolge ziekten die door
luchtverontreiniging worden veroorzaakt[16].
Voorts, wanneer de verminderde kosten van een slechte gezondheid mee in
rekening worden gebracht, bedragen de nettovoordelen van het beleid volgens de
meest conservatieve schatting ongeveer 40 miljard EUR per jaar. Daarbij wordt
geen rekening gehouden met de zeer aanzienlijke milieuvoordelen van geringere
schade aan de ecosystemen, die moeilijk in geld kunnen worden uitgedrukt. Zodra
productiviteitswinsten door de tenuitvoerlegging worden meegeteld[17], is het netto-effect
van het beleid op het bbp volledige gecompenseerd en nemen de directe voordelen
toe door de vermindering van de kosten voor gezondheidszorg wegens de
vermindering van met verontreiniging samenhangende ziekte[18], en door de
vermindering van de verloren oogstopbrengsten en schade aan infrastructuur. Bij
de effectbeoordeling is rekening gehouden met de verschillende effecten in de
lidstaten en de conclusie luidt dat het voorgestelde beleid hier voldoende
rekening mee houdt. 3.2. Verwezenlijking van de doelstellingen Voor de verwezenlijking van de hogergenoemde
doelstellingen zal een combinatie van wetgevende en niet-wetgevende maatregelen
noodzakelijk zijn. De EU moet samenwerken met de lidstaten, en de lidstaten
moeten samenwerken met de regio's en de steden. De volledige naleving van de
bestaande wetgeving in 2020 is mogelijk door een combinatie van nationale en
Europese inspanningen, waarbij laatstgenoemde gericht zijn op de volledige
verwezenlijking van de bestaande bronbeheersing. De doelstellingen voor 2030
vergen extra actie op EU-niveau om de emissies bij de bron aan te pakken. De
daaruit voortvloeiende reducties van de achtergrondconcentraties zullen te
gepasten tijde een aanpassing van de normen voor omgevingsconcentraties aan de
WHO-richtsnoeren mogelijk maken[19].
De hieronder uiteengezette maatregelen zullen tevens streven naar de
verwezenlijking van voordelen voor de bestrijding van de klimaatverandering
door zich te richten op de verontreinigende stoffen die aanzienlijk bijdragen
tot zowel klimaateffecten als luchtverontreiniging (zoals de component zwarte
koolstof in stofdeeltjes) of door maatregelen te bevorderen die
luchtverontreinigende stoffen en klimaatgassen (zoals ammoniak en
stikstofoxide) gelijktijdig aanpakken. 3.2.1. Herziening van de richtlijn
nationale emissieplafonds Om de nieuwe doelstellingen van het
luchtkwaliteitsbeleid in 2030 te kunnen verwezenlijken, moeten de emissies van
verontreinigende stoffen in alle lidstaten aanzienlijk naar omlaag. Het
voornaamste instrument om kosteneffectieve reducties te verwezenlijken is de
richtlijn nationale emissieplafonds (National Emission Ceilings Directive
- NEC-richtlijn). Het begeleidende voorstel voor de herziening
van de NEC-richtlijn verlegt de beleidshorizon naar 2030, met twee belangrijke
mijlpalen: 2020 voor de omzetting van de nieuwe internationale verplichtingen
van de EU zoals die zijn overeengekomen in de wijziging van het Protocol van
Göteborg, en 2025 voor tussentijdse reductieverplichtingen om het traject naar
2030 te vervolgen. Het voorstel versterkt tevens de samenhang met de beoordeling
en het beheer van de normen voor luchtkwaliteit uit de richtlijn inzake
luchtkwaliteit, en met de bestrijding van de klimaatverandering, en draagt bij
tot de beperking van de klimaatverandering[20].
Het voorstel omvat voorts verscherpte bepalingen inzake inventarissen,
prognoses en monitoring van ecosystemen om de tenuitvoerlegging doeltreffender
te maken. Het tijdschema voor de rapportage is afgestemd op het tijdschema voor
broeikasgassen. In de komende evaluatie van het Europees register inzake de uitstoot
en overbrenging van verontreinigende stoffen zal worden onderzocht of verdere
synergieën bij de gegevensstromen mogelijk zijn. Het voorstel bevat voor 2030[21] kosteneffectieve
nationale emissiereductieverplichtingen voor de vier oorspronkelijke luchtverontreinigende
stoffen (SO2, NOx, vluchtige organische stoffen met
uitzondering van methaan, en NH3), en voor twee nieuwe: primair PM2,5
(fijne stofdeeltjes, die het grootste effect op de gezondheid hebben) en CH4
(methaan, een belangrijke klimaatvervuiler met korte levensduur). Bij de
tenuitvoerlegging van de PM2,5-reducties wordt bijzondere nadruk
gelegd op de reductie van zwarte koolstof, een andere belangrijke
klimaatvervuiler met korte levensduur. De maatregelen tegen CH4 en
zwarte koolstof leveren directe nevenvoordelen op voor het klimaat en effenen
het terrein voor internationale actie. Er worden flexibiliteitsmaatregelen
voorgesteld om onzekerheden op te vangen met betrekking tot de
inventarisatiemethoden voor emissies en de energiemix in de toekomst, zonder de
integriteit van het instrument te ondermijnen. 3.2.2. Het volledige potentieel van
bestaande bronbeheersing benutten: industriële emissies, ecologisch ontwerp en
niet voor de weg bestemde mobiele machines Terwijl de NEC-richtlijn de lidstaten een
maximale flexibiliteit biedt om de geschikte maatregelen te identificeren,
hebben talrijke belanghebbenden gevraagd om steun via doelgerichte
broncontroles door de EU. De mogelijke bijdragen per sector zijn opgenomen in
de effectbeoordeling die dit document vergezelt. De bestaande en de geplande
bronmaatregelen van de EU zullen een belangrijke bijdrage leveren aan de
verwezenlijking van de vereiste reducties, die variëren van 57 % van de
vereiste reducties voor vluchtige organische stoffen tot 72 % voor NOx.
De voornaamste instrumenten die daarvoor gebruikt worden zijn: ·
de richtlijn ecologisch ontwerp, waarmee de
emissies van woningverwarming worden aangepakt; ·
de richtlijn industriële emissies, en het daaronder
begrepen lopende programma voor conclusies inzake beste beschikbare technieken
(BBT-conclusies), waaronder de voornaamste industriële bronnen vallen, met
inbegrip van de stookinstallaties van meer dan 50 MW[22]; ·
de herziening van de richtlijn inzake niet voor de
weg bestemde mobiele machines, waarmee belangrijke voordelen worden gegenereerd
door het toepassingsgebied qua capaciteit en type machine te verruimen en door
de controles af te stemmen op de Euro 6-grenswaarden voor zware dieselmotoren. Voor ammoniak daarentegen zal de EU-wetgeving
inzake bronnen slechts 25 % van de vereiste reductie verwezenlijken.
Bronmaatregelen voor de landbouwsector zijn dus dringend nodig; hierop wordt in
punt 3.2.4 hieronder nader ingegaan. 3.2.3. Voorstel
voor een richtlijn betreffende middelgrote stookinstallaties[23] De belangrijkste lacune in de EU-wetgeving
inzake emissiebronnen (met uitzondering van landbouw) betreft de emissies van
stookinstallaties met een thermisch vermogen tussen 1 en 50 MW, die belangrijk
zijn om ongunstige wisselwerkingen van het beleid voor luchtkwaliteit en dat
voor hernieuwbare energiebronnen (met name met betrekking van het gebruik van
biomassa) te voorkomen. De voorgestelde richtlijn inzake de beperking van de
emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door middelgrote stookinstallaties
zal een doeltreffend instrument bieden om de verontreiniging door NOx,
SO2 en PM verder te beperken door middel van gepaste grenswaarden
voor nieuwe en bestaande installaties in combinatie met een eenvoudige
registratieregeling. Dit levert de beste kosten-batenverhouding op, bij
beperkte administratieve kosten. Deze richtlijn zal ertoe bijdragen dat een
groot deel van de lidstaten zijn emissiereductieverplichtingen kan nakomen. 3.2.4. Maatregelen
ter bestrijding van ammoniakemissies uit de landbouw Om de nieuwe doelstellingen van het
luchtkwaliteitsbeleid voor 2030 te verwezenlijken, schrijft de NEC-richtlijn
een ammoniakreductie van 27 % voor. De richtlijn voorziet in een aantal
maatregelen met betrekking tot bronnen waarmee lidstaten rekening moeten houden
wanneer zij nationale programma's opstellen. Veel van die maatregelen zijn
zelfs kosteneffectief op kleinere bedrijven. Lidstaten kunnen ook ondersteuning
bieden door de toewijzing van passende middelen voor plattelandsontwikkeling.
Andere opties voor broncontroles op EU-niveau zullen worden onderzocht, met
inbegrip van een algemeen voorschrift voor een voedingsstoffenbalans bij het
gebruik van meststoffen, specifieke controles voor mestbeheer en markering en
andere voorschriften voor anorganische meststoffen (in het kader van de lopende
toetsing van de Meststoffenverordening). Vele van deze
maatregelen zullen eveneens bijdragen tot de reductie van stikstofoxide, een
krachtig broeikasgas dat onder het Protocol van Kyoto valt[24]. 3.2.5. Beheersing van emissies uit de
scheepvaart De wijziging van de richtlijn betreffende het
zwavelgehalte van scheepsbrandstoffen[25]
in 2012 zorgt ervoor dat de meest kosteneffectieve maatregelen voor de reductie
van zwavelemissies uit de scheepvaart in de EU al op komst zijn, met de
SECA-norm van 0,1 % zwavelgehalte in de Oostzee en de Noordzee vanaf 2015,
en de globale norm van maximaal 0,5 % zwavel in alle EU-wateren vanaf
2020. Uit eerdere analyse blijkt echter dat de
emissies uit de scheepvaart een effect zullen blijven uitoefenen op de
luchtkwaliteit aan land[26]
en dat reducties in die sector kosteneffectief zouden kunnen zijn. Gezien het
internationale karakter van de scheepvaart, waarvan Europa afhankelijk is, moet
beleid bij voorkeur op internationaal niveau worden ontwikkeld (IMO), zoals de
vaststelling van de beheersgebieden voor NOx-emissie en de handhaving
van NOx-emissienormen, waarover de IMO al overeenstemming heeft
bereikt. Het voorstel tot wijziging van de NEC-richtlijn wil reducties
afkomstig uit de scheepvaart aanmoedigen door deze voor 2025 en 2030 te laten
verrekenen met de reductieverplichtingen voor verontreinigingsbronnen aan land[27]. 3.2.6. Niet-regelgevende maatregelen Als onderdeel van de toetsing hebben de
Commissie en het Europees Milieuagentschap gezamenlijk een proefproject voor de
uitvoering van het luchtkwaliteitsbeleid[28]
opgezet, om de praktische ervaring van twaalf Europese steden met het huidige
beleidskader te beoordelen. Het project heeft bevestigd dat het beleid over het
algemeen adequaat is, maar heeft tevens een aantal gebieden geïdentificeerd die
voor verbetering vatbaar zijn. Zo is er onder meer behoefte aan betere
coördinatie en capaciteitsopbouw voor beoordeling en beheer. Er worden
verschillende niet-regelgevende maatregelen voor de ondersteuning van de
tenuitvoerlegging van het beleid voorgesteld, die met name gericht zijn op de
stedelijke, agrarische en internationale dimensies en een nauwer contact tussen
beleidsmakers en de onderzoeks- en innovatiegemeenschap bevorderen. Het stedelijke
aspect is hierboven aan bod gekomen in punt 2.2.3; de andere aspecten komen
hieronder aan bod. 3.2.6.1. Actieve
inzet van de landbouwsector Het is duidelijk welke bijdrage de landbouw
kan leveren aan een betere luchtkwaliteit. Daarbij komen verschillende
activiteiten samen: de herziening van de ammoniakplafonds in de NEC-richtlijn,
het guidance document voor ammoniak van de VN/ECE[29],
de toenemende aandacht voor milieubescherming in het gemeenschappelijk
landbouwbeleid en de nevenvoordelen van de bestrijding van luchtverontreiniging
voor klimaat, water en bodem. Om deze activiteiten tot een kritieke massa te
bundelen en om actieve inzet bij de landbouwgemeenschap te bevorderen, zullen
de landbouw- en milieudiensten van de Commissie gezamenlijk een landbouwplatform
oprichten dat deel uitmaakt van het European Clean Air Forum (zie punt 5.1
hieronder). 3.2.6.2. Mobiliseren
van internationale actie Het is belangrijk dat de EU de wijziging van
het Protocol van Göteborg van 2012 ratificeert om de verdere ratificatie door
niet-EU-landen te stimuleren, om de groene economie in derde landen te
bevorderen en uiteindelijk hun invloed op de luchtkwaliteit in de EU te
beperken. Daarom gaat deze strategie vergezeld van een voorstel tot
ratificatie. De Commissie blijft ook samenwerken met landen uit Oost-Europa, de
Kaukasus en Centraal-Azië met het oog op de tenuitvoerlegging van het Protocol
van Göteborg, onder meer door waar nodig financiële bijstand te verstrekken in
het kader van de ontwikkelingssamenwerking van de EU. De nieuwe doelstellingen
voor 2030 zullen ook de agenda bepalen voor de toekomstige herziening van het
Protocol van Göteborg met het oog op coherente benaderingen van het beleid om
de luchtverontreiniging in de VN/ECE-regio verder terug te dringen, maar ook
met het oog op samenwerking met grote uitstoters daarbuiten, voornamelijk in
Azië. 3.2.6.3. Bevordering
van onderzoek en innovatie De toetsing heeft tevens geleid tot een
duidelijke agenda voor onderzoek op nationaal en Europees niveau ter
ondersteuning van een beter beheer van de luchtkwaliteit in de EU. Horizon
2020, het EU-programma voor onderzoek en innovatie voor de periode 2014-2020,
moet de omvorming van de samenleving tot een groene economie vergemakkelijken
en op die manier de schadelijke effecten van luchtverontreiniging op de
gezondheid en het milieu verminderen. Het programma zal geïntegreerde
benaderingen voor de strijd tegen luchtverontreiniging en klimaatverandering
stimuleren om in de EU tot duurzame oplossingen te komen voor de lange termijn.
Om de luchtkwaliteit te verbeteren, zullen geavanceerde en innovatieve
instrumenten worden ontwikkeld, die rekening houden met specifieke plaatselijke
omstandigheden. De technologische ontwikkelingen op het gebied van vervoer
omvatten nieuwe motoren met lage emissies in reële rijomstandigheden, en lagere
emissies afkomstig uit andere bronnen dan uitlaatgassen. Daarnaast is het nog
steeds nodig de kennis voor de tenuitvoerlegging van het beleid op alle
beleidsniveaus beter te integreren. Onderzoek in het kader van KP7 biedt
momenteel ondersteuning voor het luchtkwaliteitsbeleid van de EU op het vlak
van geïntegreerde beoordelingsinstrumenten, klimaatveranderende stoffen met een
korte levensduur, sociaaleconomische aspecten en effecten op ecosystemen. De
Commissie blijft werken aan deze maatregelen en zal regelmatig de prioriteiten
inzake O&I ter verbetering van de luchtkwaliteit publiceren en bijwerken. 4. Groei
en concurrentievermogen Het nieuwe luchtkwaliteitsbeleid biedt door
middel van een betere arbeidsproductiviteit en door markten voor
milieutechnologie en -diensten een impuls voor de economie van dezelfde
grootteorde van de kosten voor de beheersing van de verontreiniging. Zowel
kleine als grote engineeringbedrijven die in de sector van de schone
technologie actief zijn, behoren tot de meest geavanceerde en innovatieve
ondernemingen in Europa. De bijkomende impuls, in combinatie met de versterkte
focus van Horizon 2020, zorgt ervoor dat innovatie haar elan behoudt. Het
beleid zal de productiviteit in de regio met 100 000 voltijdse
equivalenten verhogen, ongeveer 40 000 daarvan zullen nieuwe banen zijn. De markt voor deze technologie wordt steeds
internationaler. Onze belangrijkste handelspartners in de meest ontwikkelde
economieën ter wereld hanteren al striktere normen dan de EU. Om op die markten
te kunnen verkopen, hebben we op onze interne markt krachten nodig die de
technologische ontwikkeling voortstuwen. Uit The OECD's Environment Outlook
2050 blijkt tevens dat opkomende economieën steeds meer aandacht besteden
aan luchtverontreiniging. Dit leidt tot een stijging van de wereldwijde vraag
naar oplossingen voor schone lucht en biedt nieuwe marktkansen voor Europese
bedrijven. Onlangs heeft China aangekondigd dat de komende vijf jaar alleen al in
Peking jaarlijks 0,4 % van het bbp zal worden geïnvesteerd in de
beheersing van luchtverontreiniging[30] –
een bedrag dat de kosten van de tenuitvoerlegging van dit pakket in de gehele
EU met een orde van grootte overtreft. De Europese bedrijfswereld is in een
goede positie om van deze investering te profiteren. 5. Monitoring, evaluatie en
toetsing 5.1. Het
European Clean Air Forum De Commissie zal een Clean Air Forum opzetten
om de gecoördineerde tenuitvoerlegging van deze strategie te vergemakkelijken
en alle belanghebbenden om de twee jaar bij elkaar te brengen. Het Regelgevend
Comité voor luchtkwaliteit en de daarmee verbonden deskundigengroepen zullen
ook in de toekomst worden ingezet voor technische verbeteringen aan de
richtlijnen, en om voorstanders van luchtkwaliteit en de uitstoters nader tot
elkaar te brengen. 5.2. Tijdschema en procedure De vorderingen voor het verwezenlijken van de
doelstellingen en de tenuitvoerlegging van de instrumenten zullen op
vijfjaarlijkse basis worden getoetst; de eerste toetsing vindt uiterlijk in
2020 plaats. De vorderingen met betrekking tot de nieuwe doelstellingen van het
luchtkwaliteitsbeleid voor 2030 zullen worden beoordeeld aan de hand van de
indicatoren waarin deze worden uitgedrukt. Emissiereducties van lichte dieselmotoren
in reële omstandigheden en de vorderingen bij de naleving van de normen voor
luchtkwaliteit worden met de bestaande rapportagemechanismen van nabij gevolgd.
De analyse die de basis vormt voor de effectbeoordeling wordt om de twee jaar
bijgewerkt en het Clean Air Forum zal vooruitgangsverslagen ontvangen. Bij de eerste toetsing wordt de omvang van
verdere actie inzake normen voor luchtkwaliteit beoordeeld; daarbij wordt
gestreefd naar het juiste evenwicht tussen grenswaarden voor luchtkwaliteit die
overal van toepassing zijn en alternatieve concepten die gericht zijn op
gebieden waar de bevolking bijzonder sterk is blootgesteld. 6. Conclusie Enkel met een stapsgewijze aanpak kan Europa
de ambitieuze langetermijndoelstellingen inzake luchtkwaliteit verwezenlijken.
De reducties van de vorige strategie (2005) worden in 2020 grotendeels gehaald
dankzij de combinatie van de actie op het niveau van de lidstaten en van de EU.
Dit resulteert in een aanzienlijke vermindering van de schadelijke effecten van
verontreiniging op de gezondheid van de bevolking en op het milieu, maar
belangrijke problemen blijven echter voortbestaan. De nieuwe strategie toont
aan dat verdere stappen in de richting van de langetermijndoelstelling van de
EU mogelijk zijn, en 45 miljard EUR aan gezondheidsvoordelen en aanzienlijke
milieuvoordelen zouden opleveren. Dit effent het pad voor de ambitieuze normen
voor luchtkwaliteit van de EU om de richtwaarden van de WHO te benaderen. Een degelijk luchtkwaliteitsbeleid komt
tegemoet aan de gezondheids- en welzijnsbehoeften van de burgers, maar heeft
ook directe economische voordelen. Verbetering van de productiviteit en lagere
kosten voor gezondheidszorg zullen de nalevingskosten volledig compenseren; het
beleid zal naar verwachting ook tot netto banengroei leiden. In de snel
groeiende globale markten voor bestrijdingstechnologie en -diensten zullen
nieuwe kansen ontstaan. De EU kan een concurrentievoordeel opbouwen en kansen
benutten door onderzoek en ontwikkeling te concentreren op hulpbronnenefficiënte
en minder vervuilende technologieën, die andere landen uiteindelijk moeten
overnemen. [1] The OECD Environment Outlook 2050, beschikbaar op http://www.oecd.org/document/11/0,3746,en_2649_37465_49036555_1_1_1_37465,00.html.
Daarin wordt geschat dat het aantal voortijdige sterfgevallen wegens
blootstelling aan stofdeeltjes met ademhalingsinsufficiëntie tot gevolg naar
twee keer het huidige niveau zou kunnen stijgen, tot jaarlijks 3,6 miljoen
gevallen wereldwijd, de meeste daarvan in China en India. OESO-landen hebben
door hun vergrijzende en stedelijke bevolkingsgroepen in 2050 wellicht een van
de hoogste sterftecijfers te wijten aan ozon op leefniveau en worden daarvoor
slechts door India voorafgegaan. [2] COM(2005) 446 definitief. [3] Besluit nr. 1600/2002/EG, "het bereiken van
luchtkwaliteitsniveaus die geen significante negatieve effecten en risico's
voor de menselijke gezondheid en het milieu tot gevolg hebben". [4] Richtlijn 2001/81/EG. [5] M.a.w. de uitvoering van de voertuigcontrolesystemen van
het type Euro 6 uit hoofde van Verordening (EG) nr. 715/2007 om ervoor te
zorgen dat de stikstofoxide-emissies (NOx) van lichte dieselmotoren
in reële omstandigheden de in de wetgeving vastgestelde grenswaarden benaderen. [6] COM(2012) 636 final, Brussel, 8.11.2012. [7] Het onderzoeken en terugdringen van sommige mogelijke
oorzaken van deze afwijkingen (slecht onderhoud, het overslaan van cycli (cycle
beating) bij de certificering, manipulatievoorzieningen op de aftermarket
die de uitrusting voor de beperking van de verontreiniging uitschakelen of
omzeilen) moet ook worden versterkt, aangezien daardoor de emissies van grote
uitstoters kunnen worden beperkt zonder te moeten wachten op een nieuwe
generatie voertuigen. [8] De emissiereducties zijn het gevolg van de EU-wetgeving
inzake zwavelemissies afkomstig van grote stookinstallaties en van de
voorschriften met betrekking tot brandstoffen met laag zwavelgehalte voor het
wegvervoer waardoor vanaf Euro 4 ook het gebruik van verbeterde
nabehandelingsinrichtingen mogelijk werd gemaakt. [9] Zie Eurobarometerverslag 'Attitudes of Europeans to
air Quality', http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_360_en.pdf,
op basis van interviews met meer dan 25 000 EU-burgers. [10] Met name in het Natura 2000-netwerk van beschermde
gebieden. [11] Zie TSAP Baseline: Health and Environmental Impacts http://ec.europa.eu/environment/air/pdf/tsap_impacts.pdf
voor de berekeningsmethode. [12] Percentage van het gebied van ecosystemen in de EU waar de
kritieke belasting voor eutrofiëring wordt overschreden. [13] Dit is een raming van alle kosten die door
luchtverontreiniging worden veroorzaakt, d.w.z. niet enkel de directe kosten
voor de economie (verlies aan arbeidsproductiviteit, gezondheidszorg, lagere
oogstopbrengsten enz.) maar ook de in geld uitgedrukte waardebepaling van een
slechte gezondheid voor individuen. De raming is voornamelijk gebaseerd op het
aspect gezondheid omdat er geen goede methode bestaat om de gevolgen voor
ecosystemen in geld uit te drukken. [14] Strikt genomen is er voor sommige verontreinigende
stoffen, zoals stofdeeltjes, geen veilig niveau van blootstelling bekend, maar
de WHO-richtsnoeren zijn gebaseerd op lage risiconiveaus en worden regelmatig
herzien. [15] Kritieke belasting en kritieke niveaus, d.w.z. de
maximumniveaus welke het ecosysteem kan tolereren zonder erop achteruit te
gaan. [16] De voorgestelde maatregelen zullen naar schatting een
bijkomende winst van 500 000 levensjaren per jaar opleveren. [17] Een bijkomende stijging van 15 miljoen werkdagen per jaar
door vermindering van met luchtverontreiniging samenhangende
gezondheidsproblemen. [18] De voorgestelde maatregelen zullen naar schatting 650 miljoen EUR per jaar opleveren aan verminderde kosten
voor gezondheidszorg. [19] De richtlijnen inzake luchtkwaliteit vormden het
zwaartepunt van de thematische strategie inzake luchtverontreiniging van 2005,
maar de prioriteit is thans zo snel mogelijk de volledige naleving te
verwezenlijken. [20] Het voorstel behoudt de voorschriften inzake nationale
programma's voor de bestrijding van luchtverontreiniging in een aangepaste vorm
om de synergieën met de richtlijnen inzake luchtkwaliteit en het klimaatbeleid
te maximaliseren. [21] Specifiek werd de actie onderzocht met betrekking tot
kortlevende verontreinigende stoffen die schadelijk zijn voor het klimaat (Short
Lived Climate Pollutants - SLCP's). Hoewel een afzonderlijk plafond voor
zwarte koolstof momenteel niet aangewezen is, zullen de EU en de lidstaten bij
de naleving van hun PM2,5-reductieverplichtingen voorrang geven aan
maatregelen die invloed hebben op zwarte koolstof. Het nieuwe plafond voor
methaan benut het potentieel voor lowcost- of zerocostreductie, waarbij de
vereiste reductie voor VOS en NOx worden aangevuld om de concentraties van ozon
in de EU en daarbuiten te beperken. Deze acties beogen eveneens internationale
actie tegen SLCP's te bevorderen, om hemisferische luchtverontreiniging terug
te dringen. [22] Er bestaat een tijdschema om alle BBT-conclusies voor 2020
aan te nemen, maar de lidstaten zullen een sleutelrol spelen om het niveau van
de BBT te bepalen en daarmee ook reductie die met de richtlijn wordt
verwezenlijkt. [23] De voordelen voor de luchtkwaliteit van de richtlijn
hernieuwbare energie en de richtlijn energie-efficiëntie zijn opgenomen in het
basisscenario. [24] Volgens ramingen van UNEP kunnen in 2020 jaarlijks voor
een equivalent van 0,8 gigaton C O2 aan N2O-emissies
worden vermeden, dit betekent tot 8 % van de ‘emissiekloof’
tussen de toezeggingen die landen gedaan hebben en de actie die nodig is om de
globale temperatuurstijging onder 2°C te houden. [25] Richtlijn 2012/33/EU. [26] In 2005 bedroegen in de EU de NOx- en SO2-emissies
afkomstig van de internationale scheepvaart ongeveer 25 % en 21 % van
de emissies aan land. Terwijl de NOx-emissies van bronnen aan land
in 2030 naar verwachting 65 % lager zullen liggen, zou de daling van de
emissies van de normale scheepvaart slecht 2 % bedragen. [27] Deze mededeling en de begeleidende effectbeoordeling
vormen in feite een antwoord op artikel 7, lid 2, van Richtlijn 1999/32/EG. [28] http://www.eea.europa.eu/publications/air-implementation-pilot-2013 [29] Decision 2012/11, ECE/EB/AIR/113/Add. 1 door de
partijen bij het LRTAP-verdrag aangenomen op de 31e zitting van het uitvoerend
orgaan van het Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging
over lange afstand (11-13 december 2012). [30] http://news.xinhuanet.com/english/china/2013-09/24/c_132746706.htm