25.8.2011

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 248/113

---

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het groenboek — Minder administratieve formaliteiten voor burgers: de bevordering van het vrije verkeer van openbare documenten en de erkenning van de gevolgen van akten van de burgerlijke stand

(COM(2010) 747 definitief)

2011/C 248/19

Rapporteur: HERNÁNDEZ BATALLER

De Europese Commissie heeft op 14 december 2010 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 304 van het VWEU te raadplegen over het

Groenboek — Minder administratieve formaliteiten voor burgers: De bevordering van het vrije verkeer van openbare documenten en de erkenning van de gevolgen van akten van de burgerlijke stand

COM(2010) 747 definitief.

De afdeling Interne markt, productie en consumptie, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 26 mei goedgekeurd.

Het EESC heeft tijdens zijn op 15 en 16 juni 2011 gehouden 472e zitting (vergadering van 15 juni) onderstaand advies uitgebracht, dat met 127 stemmen vóór en 2 tegen, bij 3 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1   Het Comité is ingenomen met het Groenboek van de Commissie en erkent dat het vrije verkeer van openbare documenten in de hele EU inderdaad vlotter moet verlopen. Als de bestaande obstakels uit de weg worden geruimd zou dat het leven van de Europese burgers vergemakkelijken en hen helpen hun rechten efficiënter uit te oefenen.

1.2   Het Comité staat dan ook achter de voorstellen van de Commissie om het vrije verkeer van openbare documenten te vereenvoudigen en zo het Europees burgerschap meer invulling te geven en de burgers meer economische en sociale rechten te geven.

1.3   Wat de akten van de burgerlijke stand aangaat zou de Commissie de volgende stappen moeten nemen:

—	een facultatieve supranationale regeling voor een Europese akte van de burgerlijke stand uitwerken;

—	de nodige maatregelen nemen om de collisieregels te harmoniseren; en

—

in de tussentijd ook werk maken van de wederzijdse erkenning van akten van de burgerlijke stand; hiertoe dient een lijst te worden opgesteld van minimumvereisten waaraan deze moeten voldoen en moet consensus worden bereikt over de algemene geldigheid ervan in de EU, waarvan moet worden uitgegaan als duidelijk is dat de akten in kwestie door de bevoegde autoriteit op legale wijze zijn uitgegeven.

1.4   Het Comité verzoekt de andere bevoegde EU-instellingen en -organen resoluut werk te maken van de Commissievoorstellen, zodat nog tijdens de huidige wetgevingsperiode supranationale regels kunnen worden goedgekeurd.

1.5   Het is dan ook niet meer dan logisch dat het Comité zich opwerpt als pleitbezorger van de algemene invoering van meertalige standaardformulieren voor administratieve documenten, waarbij een voorbeeld kan worden genomen aan de ICBS-modellen, die o.m. het voordeel hebben dat het document in de lidstaat van bestemming niet meer hoeft te worden vertaald.

2.   Inleiding

2.1   De administratieve formaliteiten die moeten worden afgehandeld om openbare documenten te kunnen gebruiken buiten de lidstaat waar zij zijn afgegeven – nl. het overleggen van een bewijs van authenticiteit of een gewaarmerkte vertaling – kunnen de betrokkene veel tijd en geld kosten.

2.1.1   Zo zijn burgers bv. verplicht aan de autoriteiten van een andere lidstaat openbare documenten over te leggen die aantonen dat zij een bepaald recht genieten of aan een bepaalde verplichting zijn onderworpen. Deze documenten kunnen zeer uiteenlopend van aard zijn. Het kan gaan om administratieve documenten, notariële akten, akten van de burgerlijke stand, allerhande overeenkomsten en gerechtelijke beslissingen.

2.1.2   De gebruikelijke methode voor de authentificatie van voor buitenlands gebruik bestemde openbare documenten wordt „legalisatie” genoemd, en bestaat er normaliter in dat het document eerst wordt gelegaliseerd door de bevoegde autoriteiten van de lidstaat die het afgeeft en vervolgens door de ambassade of het consulaat van de staat waar het zal worden gebruikt. Een eenvoudiger procedure is de afgifte van een „apostille”, wat erop neerkomt dat de lidstaat die het document afgeeft meteen ook een certificaat van authenticiteit afgeeft.

2.1.3   In het kader van het programma van Stockholm (1) heeft de Europese Raad de Commissie verzocht haar inspanningen voort te zetten, zodat het recht op vrij verkeer ten volle wordt gegarandeerd. In antwoord daarop zijn in het actieplan van het programma van Stockholm twee wetgevingsvoorstellen geformuleerd, die betrekking hebben op:

—	het afschaffen van de legalisering van documenten van de ene lidstaat in een andere, met het oog op het vrije verkeer van documenten, en

—	de erkenning van de gevolgen van bepaalde documenten van de burgerlijke stand, zodat een in een lidstaat verleende rechtsstatus in een andere lidstaat met dezelfde rechtsgevolgen kan worden erkend.

3.   Het Groenboek van de Commissie

3.1   De Commissie lanceert een raadpleging over kwesties met betrekking tot het vrije verkeer van openbare documenten en de erkenning van de gevolgen van akten van de burgerlijke stand.

3.2   Openbare documenten

3.2.1   De Commissie wil een debat op gang brengen over alle openbare documenten die buiten de lidstaat waar zij zijn afgegeven alleen kunnen worden gebruikt wanneer aan bepaalde administratieve formaliteiten is voldaan. Het gaat hierbij om het overleggen van een bewijs van authenticiteit of een gewaarmerkte vertaling. Gemeenschappelijk kenmerk van al deze documenten is dat zij feiten moeten staven die al door een overheidsinstantie in een akte zijn vastgelegd.

3.2.2   Het rechtskader voor administratieve formaliteiten als het legaliseren en apostilleren van openbare documenten in de lidstaten van de Europese Unie is versnipperd; de diverse bronnen zijn:

—	het nationaal recht, dat enorm verschilt van land tot land;

—	tal van internationale, multi- of bilaterale verdragen, die door een zowel gevarieerd als beperkt aantal landen zijn geratificeerd en niet de oplossingen bieden die het vrije verkeer van Europese burgers vereist;

—	versnipperd EU-recht, dat zich slechts bezighoudt met een beperkt aantal specifieke aspecten van de problemen die zich voordoen.

3.3   Mogelijke oplossingen om het vrije verkeer van openbare documenten tussen lidstaten te vergemakkelijken

3.3.1

Het afschaffen van de administratieve formaliteiten De Commissie stelt voor om de legalisatie en de apostillering voor alle openbare documenten af te schaffen teneinde het vrije verkeer ervan te garanderen.

3.3.2

Samenwerking tussen bevoegde nationale autoriteiten 3.3.2.1 Wanneer er sterke twijfel bestaat over de authenticiteit van een document of wanneer een document in een lidstaat niet bestaat, zouden de bevoegde nationale autoriteiten de nodige informatie kunnen uitwisselen en passende oplossingen kunnen vinden. 3.3.2.2 De portaalsite e-justitie zou de burgers informatie kunnen verschaffen over het bestaan van akten van de burgerlijke stand en de rechtsgevolgen daarvan. Ook kan worden overwogen burgers de mogelijkheid te bieden om via een beveiligd systeem akten van de burgerlijke stand online aan te vragen en te ontvangen.

3.3.3

Het beperken van de vertaling van openbare documenten In heel wat administratieve sectoren zou in ieder geval wat betreft de meest gangbare openbare documenten kunnen worden gedacht aan het invoeren van facultatieve standaardformulieren, zodat vertaling niet meer aan de orde is en kosten worden vermeden.

3.3.4

De Europese akte van de burgerlijke stand Deze Europese akte zou naast de nationale akten van de burgerlijke stand van de lidstaten bestaan; het zou namelijk niet om een verplichte maar om een facultatieve akte gaan. Door een gemeenschappelijke drager te gebruiken, nl. bedoelde Europese akte, kunnen formaten en vermeldingen gelijk worden getrokken.

3.4   De wederzijdse erkenning van de gevolgen van akten van de burgerlijke stand

3.4.1

De akten van de burgerlijke stand zijn de schriftelijke stukken die een autoriteit opmaakt om bepaalde feiten uit het leven van iedere burger vast te leggen, zoals bv. geboorte en afstamming.

3.4.2

Elke Europese burger die zijn recht op vrij verkeer uitoefent, moet ervan kunnen uitgaan dat zijn burgerlijke staat ongewijzigd blijft en dat de in een akte van de burgerlijke stand vastgelegde rechtssituatie de aan die situatie verbonden burgerrechtelijke gevolgen heeft.

3.4.3

Hier rijst de vraag of het nodig is dat de Unie maatregelen neemt om de Europese burgers meer rechtszekerheid te bieden op het gebied van de burgerlijke staat en om de hindernissen weg te nemen waarmee zij te maken krijgen wanneer zij een in een bepaalde lidstaat ontstane rechtssituatie in een andere lidstaat willen doen erkennen.

3.4.4

De door de Unie in het afgeleide recht neergelegde bepalingen (2) betreffen tot dusver enkel zeer specifieke kwesties. Er bestaan vandaag de dag nog geen regels voor de erkenning in een lidstaat van situaties met betrekking tot de burgerlijke staat die in een andere lidstaat zijn ontstaan. Bovendien is de EU niet bevoegd om in te grijpen in het materiële familierecht van de lidstaten; het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie biedt hiervoor immers geen rechtsgrondslag.

3.4.5

Om deze problemen te verhelpen stelt de Commissie drie alternatieve oplossingen voor, te weten: 3.4.5.1 De nationale overheden bijstaan bij het zoeken naar praktische oplossingen De belangrijkste taak van de EU in dit verband is immers om de nationale autoriteiten te helpen doeltreffender samen te werken. 3.4.5.2 Erkenning van rechtswege Deze erkenning hoeft niet gepaard te gaan met harmonisatie van de bestaande regels en laat de rechtsstelsels van de lidstaten onverlet; dit impliceert dat elke lidstaat, op basis van wederzijds vertrouwen, de gevolgen van een in een andere lidstaat tot stand gebrachte rechtssituatie aanvaardt en erkent. 3.4.5.3 Erkenning op basis van de harmonisatie van de collisieregels Deze oplossing houdt in dat een „corpus” wordt opgesteld van op het niveau van de Unie ontwikkelde gemeenschappelijke regels, zodat de lidstaten kunnen beschikken over rechtsbepalingen die van toepassing zijn op grensoverschrijdende situaties waarbij de burgerlijke staat een rol speelt.

4.   Algemene opmerkingen

4.1   De Commissie doet er vanuit wetgevend oogpunt goed aan dit Groenboek te publiceren: de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid moet immers verder worden verbeterd en verdiept en beter worden afgestemd op de rechten die individuen genieten op grond van het EU-burgerschap en de fundamentele economische vrijheden.

4.2   Het Comité schaart zich dan ook achter dit initiatief van de Commissie, die kiest voor een juridische benadering waarmee de positie van de burgers in het kader van het Europese integratieproces wordt versterkt, conform de grondwettelijke beginselen en waarden en de doelstellingen van de EU zoals die ingevolge het Verdrag van Lissabon werden vastgelegd in het VEU en het VWEU.

4.3   Hieruit volgt dat het aan de instellingen en organen van de Unie is om het de burgers van de lidstaten en meer in het algemeen alle individuen mogelijk te maken hun rechten en vrijheden zo volledig en ruim mogelijk uit te oefenen binnen de grenzen van de Verdragen en de geldende rechtsregels.

4.3.1   Een en ander zal leiden tot meer gelijkheid, conform het in art. 9 van het VEU vastgelegde beginsel, en bijdragen tot het opheffen van de belemmeringen die de uitoefening van bedoelde rechten en vrijheden in de weg staan en die niet worden gerechtvaardigd door redenen van openbare orde. Maar al te vaak gaat het om obstakels die enkel zijn opgeworpen om de belangen van bepaalde groepen te beschermen (wat dus neerkomt op mogelijke inmenging van bv. ambtenaren, notarissen of beambten van de burgerlijke stand) of die voortvloeien uit de - ongegronde - vrees van de lidstaten dat hun soevereiniteit wordt aangetast.

4.4   Toch is het raadzaam om bij de goedkeuring van maatregelen om administratieve formaliteiten en vertalingen af te schaffen, zorgvuldig na te denken over de concrete reikwijdte daarvan. Hoewel niet valt te ontkennen dat dergelijke maatregelen op menselijk vlak de gewenste uitwerking hebben, d.w.z. dat administratieve belemmeringen voor het gebruik van openbare documenten buiten de lidstaat van afgifte verdwijnen en kosten en tijd worden bespaard, is het een feit dat zij kunnen leiden tot ernstige juridische geschillen over de gevolgen van de documenten in kwestie; het gaat hier immers om een materie die bijzonder gevoelig ligt.

4.5   Het is dus aan te raden na te gaan of de voorgestelde maatregelen haalbaar zijn. Zo moeten niet alleen de louter procedurele en taalgebonden aspecten onder de loep worden genomen, maar ook de meer inhoudelijke problemen die betrekking hebben op de juridische situatie van de betrokkenen.

4.6   De volledige uitoefening van het recht op vrij verkeer en verblijf, vrijheid van vestiging, vrije dienstverlening en vrij verkeer van werknemers op de interne markt, om maar een paar voorbeelden te noemen, veronderstelt supranationale mechanismen en regelgeving die de administratieve formaliteiten voor de authentificatie van openbare documenten afschaffen of beperken tot uitzonderlijke gevallen.

4.6.1   Achter het optreden van de autoriteiten in een andere lidstaat dan de lidstaat van afgifte, dat leidt tot discriminatie of onnodige belasting van burgers, gaan vaak belangen schuil die haaks op het EU-recht staan.

4.6.2   Om de openbare orde te beschermen en de financiële belangen van de lidstaten veilig te stellen zijn oplossingen denkbaar die minder duur uitvallen voor de individuele burger en die geen aantasting vormen van de in de Unie geldende rechten. Wanneer er gegronde twijfel bestaat over de authenticiteit van een document of wanneer een document in een andere lidstaat niet bestaat, zouden de bevoegde nationale autoriteiten informatie kunnen uitwisselen om zo samen tot een oplossing te komen.

4.6.2.1   Het Comité is overigens van oordeel dat de overheid alles moet doen wat in haar macht ligt om het de burgers gemakkelijker te maken alle openbare documenten i.v.m. hun staat of situatie, die noodzakelijk zijn om hun door de EU erkende rechten en vrijheden te kunnen uitoefenen, ook in andere lidstaten te doen gelden.

4.6.3   Overigens bestaan hiervan in de EU al diverse praktijkvoorbeelden:

—

de samenwerking tussen ambtenaren van de burgerlijke stand in de elf lidstaten die zijn aangesloten bij Overeenkomst nr. 3 van de ICBS (3). Gezien de bevredigende resultaten hiervan dringt het Comité erop aan dat alle EU-lidstaten zich bij deze overeenkomst aansluiten, in afwachting van de goedkeuring van supranationale regels ter zake;

—	de uitwisseling van informatie over beroepskwalificaties via het informatiesysteem interne markt (IMI);

—	de geleidelijke automatisering en de afschaffing van het exequatur in het kader van het algemeen gebruik van elektronische procedures, e-justitie, enz.

4.6.3.1   In het licht van deze ervaringen lijkt het logisch dat de Commissie haar regelgevingsvoorstellen uit het Groenboek over het vrije verkeer van openbare documenten afstemt op initiatieven als „Digitaal Europa” en „e-2020”. Ook zou zij de gelegenheid moeten aangrijpen om een netwerk van registers van de burgerlijke stand op te richten; een dergelijke vereenvoudiging van de administratieve formaliteiten zou ertoe bijdragen dat documenten uiteindelijk nog maar één keer hoeven te worden overgelegd.

4.6.3.2   Voorts moet het mogelijk zijn op korte termijn een elektronische gegevensbank met alle modellen van de meest gangbare openbare documenten op te zetten. De wederzijdse en automatische erkenning van deze documenten en hun vertalingen in de officiële talen zou daarmee in de hele EU vlotter verlopen. Het beheer van de gegevensbank zou worden toevertrouwd aan de Commissie.

4.6.4   Ook de ervaring op andere gebieden leert dat het mogelijk is over te stappen op het gebruik van documenten waarvan het formaat en de gebruikte technieken en materialen identiek of vergelijkbaar zijn; denken we maar aan het Europees paspoort (4), de documenten die burgers bescherming moeten bieden uit hoofde van art. 20, lid 2, sub c) van het VWEU, het model voor het rijbewijs voor motorvoertuigen en motorfietsen van verschillende categorieën, enz.

4.6.5   Het lijkt dan ook logisch dat het Comité zich opwerpt als pleitbezorger van de algemene invoering van meertalige standaardformulieren voor administratieve documenten, waarbij een voorbeeld kan worden genomen aan de ICBS-modellen, die o.m. het voordeel hebben dat het document in de lidstaat van bestemming niet meer hoeft te worden vertaald.

4.7   Nauwere administratieve samenwerking en de afgifte van documenten die geldig zijn in alle EU-lidstaten, zijn ongetwijfeld haalbare doelstellingen in een klimaat van wederzijds vertrouwen, of, beter nog, wederzijdse erkenning; zeker met het oog op de uitoefening van de eerder vermelde fundamentele burgerschaps- en economische rechten verdienen deze doelstellingen het op de agenda te worden gezet. De goedkeuring van Europese regels die ten volle van toepassing zijn in alle lidstaten is een institutionele taak die binnen het kader van de bevoegdheden van de EU past en noodzakelijk is met het oog op de verdieping van de integratie.

4.8   De problematiek van schriftelijke attesten m.b.t. de burgerlijke stand is echter bijzonder complex; het zou dan ook verstandig zijn diverse wetgevingsalternatieven onder de loep te nemen.

4.8.1   De erkenning van persoonlijke situaties in de akten van de burgerlijke stand die door de bevoegde nationale autoriteiten worden afgegeven, verschilt op dit moment van lidstaat tot lidstaat; bovendien zijn de gevolgen van deze akten niet in alle lidstaten volledig afdwingbaar. De invoering van een Europese akte van de burgerlijke stand zou mogelijk een eind kunnen maken aan deze netelige situatie.

4.8.2   De verschillende juridische, culturele en godsdienstige tradities van de EU-lidstaten maken dat elk land zijn eigen invulling geeft aan de rechtsstatus van personen. Hierdoor is een enorme kloof ontstaan: sommige lidstaten eisen een verklaring van huwelijksbevoegdheid om te kunnen trouwen, andere erkennen het huwelijk tussen personen van hetzelfde geslacht; ook wat de volgorde van achternamen en de vermelding van het geslacht na een geslachtsverandering betreft lopen de gebruiken sterk uiteen.

4.9   Het subsidiariteitsbeginsel dient in dit verband nauwgezet te worden toegepast: het gaat hier immers om nationale bevoegdheden, en het Verdrag van Lissabon biedt geen specifieke grondslag om supranationale maatregelen voor harmonisatie van de wetgeving ter zake te nemen. Evenmin is voorzien in een clausule om bevoegdheden over te dragen, wat bv. wel het geval is waar het gaat om visa en verblijfsvergunningen van korte duur (zie het bepaalde in artikel 77, lid 3, van het VWEU).

4.10   De hypothetische toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning via supranationale regelgeving die is gebaseerd op de algemene bepalingen van artikel 81, lid 1, van het VWEU, moet daarom worden gezien in het licht van de bijzondere wetgevingsprocedure die is vastgelegd in art. 81, lid 3, van het VWEU, waarbij ook de nationale parlementen moeten worden betrokken.

4.10.1   Het heeft in dit verband geen zin een gedetailleerde analyse op te stellen of een vergelijking te maken van de juridische opties waarover de Unie beschikt, afhankelijk van de te erkennen situatie met betrekking tot de burgerlijke stand, aangezien dit beginsel als het gaat om afstamming, adoptie of de volgorde van achternamen waarschijnlijk gemakkelijker kan worden toegepast dan als het gaat om de erkenning van een huwelijk.

4.10.2   Welke wetgevingsoptie de EU uiteindelijk ook zal kiezen, en hoeveel tijd de goedkeuring daarvan ook in beslag zal nemen, het is nu in de eerste plaats zaak burgers vooruit te helpen die erkenning eisen van hun rechtssituatie of van de gevolgen van een akte van de burgerlijke stand. Daartoe moeten bindende Europese normen of richtsnoeren worden uitgewerkt aan de hand waarvan de nationale autoriteiten coherente en flexibele oplossingen kunnen uitdokteren waarbij discriminatie op grond van nationaliteit wordt vermeden.

4.11   Aangezien dringend werk moet worden gemaakt van het vrije verkeer van openbare documenten, is het aan de lidstaten en de EU-instellingen om de initiatieven van de Commissie ter zake te steunen en een facultatieve supranationale regeling uit te werken om te zorgen dat er een Europese akte van de burgerlijke stand komt. Zulks impliceert dat zij de nodige stappen nemen om de collisieregels te harmoniseren en in de tussentijd het beginsel van wederzijdse erkenning toepassen. Hiertoe dient een lijst te worden opgesteld van minimumvereisten waaraan de akten van de burgerlijke stand moeten voldoen en moet consensus worden bereikt over de algemene geldigheid ervan in de EU, waarvan moet worden uitgegaan als duidelijk is dat de akten in kwestie door de bevoegde autoriteit op legale wijze zijn uitgegeven.

4.12   De maatregelen die de EU zal nemen om het vrije verkeer van openbare documenten mogelijk te maken moeten zoveel mogelijk effect sorteren. Het Comité verzoekt de Commissie dan ook na te gaan of het haalbaar is om het toepassingsgebied van toekomstige voorstellen voor regelgeving uit te breiden tot de burgers van de Europese Economische Ruimte en van de derde landen waarmee de EU associatie-overeenkomsten heeft (op basis van wederkerigheid), alsook tot de burgers uit derde landen die langdurig in een EU-land verblijven en daar wettelijk gevestigd zijn of er hun wettelijke woonplaats hebben.

---

(1)  COM(2004) 401 definitief.

(2)  Verordening (EG) nr. 2201/2003, art. 21, lid 2.

(3)  Wanneer een ambtenaar van de burgerlijke stand een huwelijksakte opmaakt, stelt hij volgens deze overeenkomst de ambtenaar van de burgerlijke stand van de geboorteplaatsen van elk van de toekomstige echtgenoten daarvan door middel van een standaardformulier in kennis.

(4)  PB C 241 van 19.9.1981 en PB C 179 van 26.7.1982.

---