Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en de Europese Centrale Bank — Reguleren van financiële diensten ter bevordering van duurzame groei

(COM(2010) 301 definitief)

2011/C 107/04

Rapporteur: de heer IOZIA

De Europese Commissie heeft op 2 juni 2010 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) te raadplegen over de

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en de Europese Centrale Bank — Reguleren van financiële diensten ter bevordering van duurzame groei

COM(2010) 301 final.

De afdeling Interne markt, productie en consumptie die met de voorbereiding van de werkzaamheden was belast, heeft haar advies goedgekeurd op 1 februari 2011.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 16 en 17 februari 2011 gehouden 469e zitting (vergadering van 16 februari) onderstaand advies uitgebracht, dat met 164 stemmen vóór, bij 1 onthouding, werd goedgekeurd.

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1   „Er moet veel meer worden gedaan voor wat betreft het toezicht op de banksector. We kunnen de beste regels van de wereld hebben, maar als we geen toezicht houden op de toepassing ervan, is het volstrekt nutteloos.”  (1)

1.2   Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) verwelkomt de mededeling van de Commissie en ziet de nieuwe regelgeving voor de financiële markten als een onmisbaar instrument om weer een duurzame economie op de sporen te zetten.

1.3   Het EESC is van mening dat de aandacht voor deze problemen geleidelijk afneemt; de mate waarin de verschillende lidstaten het dringend achten de voorgestelde maatregelen aan te nemen loopt uiteen en een en ander lijkt niet langer een gezamenlijke prioriteit te zijn.

1.4   Het EESC onderstreept dat het zaak is tot een internationaal akkoord te komen door de inspanningen te intensiveren, maar vindt het wel noodzakelijk en van essentieel belang dat de door de Europese instellingen ingeslagen weg snel tot een positief eindresultaat leidt, zonder dat dit afhangt van een kader van internationale akkoorden, die, zoals ook onlangs weer is geconstateerd, nog lang niet bereikt zijn.

1.5   Het EESC spreekt zich positief uit over de voorgestelde maatregelen en kijkt uit naar de maatregelen die thans nog worden uitgestippeld, zoals de geplande herziening van de MiFID-richtlijn (die belangrijk is voor gezonde en transparante markten, alsook voor het vertrouwen van de investeerders) en waarover het t.z.t. zal worden geraadpleegd.

1.6   Het EESC steunt in dit verband actief de inspanningen van de Commissie om de wetgevingsprocedure te voltooien. De Commissie zou het EESC de taak kunnen toewijzen om de onderhavige voorstellen en de ontwerpen van nieuwe regelgeving aan te prijzen bij sociaaleconomische organisaties en organisaties van gebruikers en afnemers van financiële diensten op nationaal niveau.

1.7   De VS hebben met de goedkeuring van de Dodd-Frank Act, de wet ter regulering van de Amerikaanse financiële markten, gezorgd voor een stevige impuls door de voorwaarden te creëren voor een sterkere harmonisering op mondiaal niveau. Op veel punten wordt niet verder gegaan dan een regelgevend kader, terwijl de definitieve vorm van de regels wordt overgelaten aan bevoegde instanties of aan verdere, meer gedetailleerde werkzaamheden. Door de Europese Commissie worden de afzonderlijke bepalingen echter al in gedetailleerde vorm gepresenteerd. Uiteindelijk moeten beide werkwijzen parallel aan elkaar tot de verwezenlijking van dezelfde doelstellingen leiden.

1.8   Het EESC heeft een positief oordeel over enkele innoverende keuzes die aan de oorsprong liggen van de Amerikaanse regelgeving en stelt de Commissie voor om een diepgaand onderzoek te starten naar het voorstel om een autoriteit voor de bescherming van afnemers van financiële diensten op te richten. Er moet echter worden nagegaan of een dergelijke autoriteit niet een autonomere positie moet innemen.

1.9   Ook de besluiten van de VS over hoe moet worden omgegaan met instellingen die te groot zijn om failliet te gaan (too big to fail), een probleem dat kan leiden tot moreel risico (moral hazard) in het risicobeheer, zijn belangrijk en moeten worden geëvalueerd. Het EESC vraagt de Commissie nauwlettend de mogelijkheid na te gaan om soortgelijke doortastende maatregelen in te voeren die onvoorzichtig en bijzonder risicovol gedrag van sommige bestuurders van financiële instellingen kunnen ontmoedigen en van nut kunnen zijn om een beter risicobeheer in financiële instellingen tot stand te brengen.

1.10   Het pakket van wetsherzieningen moet voltooid zijn in 2011 en volledig operationeel zijn vanaf 2013. Dat is haalbaar als er zich geen problemen voordoen en als iedereen zich aan het stappenplan houdt. Het EESC vreest evenwel dat dit niet zal lukken. De Commissie moet het Parlement en de Raad vragen voorrang te geven aan alle initiatieven die gerelateerd zijn aan de regulering van de financiële markten. De financiële crisis is begonnen in 2007 en toen al was duidelijk dat het noodzakelijk was de regulering van de markten serieus onder handen te nemen. De wantoestand heeft meer dan 2 biljoen dollar gekost, talloze faillissementen veroorzaakt en gezorgd voor een verlies van ten minste 30 miljoen arbeidsplaatsen; volgens de directeur van het IMF zullen daar nog eens 400 miljoen bij komen. Alleen al in de financiële sector hebben wereldwijd minstens 500 000 mensen hun baan verloren. En na hen zullen nog vele anderen volgen.

1.11   Het EESC pleit voor een krachtige, alomvattende, doeltreffende en evenwichtige verordening. Om negatieve effecten te voorkomen adviseert het een grondig onderzoek in te stellen naar cumulatieve regelgevingsinitiatieven met het oog op de noodzakelijke maatregelen voor het financieel stelsel en de kapitaalmarkt. Een stabiele en doeltreffende regeling moet financiële stabiliteit en liquiditeit voor de reële economie in de hand werken.

1.12   Het maatschappelijk middenveld op Europees en nationaal niveau moet de betreffende autoriteiten en openbare instanties blijven aansporen om snel nieuwe regels op het gebied van financiële diensten aan te nemen. De Commissie zou het EESC kunnen belasten met het taak om in de lidstaten alom te wijzen op de noodzaak van snelle en alomvattende besluiten betreffende de ordening van de financiële markten via initiatieven van de overheid ter plaatse, waarbij de sociale partners, de economische actoren en organisaties van gebruikers en afnemers van financiële diensten moeten worden betrokken.

2.   De mededeling van de Commissie

2.1   In haar mededeling Reguleren van financiële diensten ter bevordering van duurzame groei presenteert de Commissie de doelstellingen en een stappenplan voor de toekomstige wetgevingsinitiatieven, alsmede de vier richtinggevende beginselen waarop haar werkzaamheden gebaseerd zijn: transparantie, doeltreffend toezicht, grotere financiële veerkracht en stabiliteit, en consumentenbescherming.

2.2   „Een veiliger, deugdelijker, transparanter en verantwoordelijker financieel stelsel, dat ten dienste staat van de economie en de samenleving als geheel en in staat is de reële economie te financieren, is onontbeerlijk voor het garanderen van een duurzame groei. Een dergelijk stelsel vormt tevens een essentiële aanvulling op de inspanningen die Europa zich momenteel getroost om de overheidsfinanciën te consolideren en de structurele hervormingen door te voeren die in de toekomst tot een bloeiende economie moeten leiden”. Dit zijn de richtsnoeren die bepalend zijn voor de wetgevingswerkzaamheden van de Commissie.

2.3   De Commissie vestigt in dit document de aandacht op de episodes die vanaf de dagen van de grote crisis in september 2008 hebben geleid tot de verwezenlijking van een nieuw, samenhangend regelgevingskader.

2.4   Al in november 2008 wordt de groep onder voorzitterschap van Jacques de Larosière geïnstalleerd en worden enkele dringende initiatieven genomen, zoals de herziening van de richtlijn over kapitaalvereisten en de richtlijn inzake depositogarantiestelsels. Er is ook een verordening inzake ratingbureaus aangenomen en de Commissie heeft twee aanbevelingen over beloningsbeginselen gepresenteerd.

2.5   In aansluiting op de voorstellen in het verslag van de groep heeft de Commissie een reeks voorstellen aangenomen waarvan vele nog in behandeling zijn bij de beleidsvormende instanties van de Unie, de Raad en het Parlement.

2.6   De Commissie hoopt dat bij het ontwerpen van de wetgeving rekening wordt gehouden met de eis om de behandeling en omzetting van alle voorgestelde maatregelen voor het eind van 2012 af te ronden.

3.   Opmerkingen van het EESC

3.1   Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) heeft in een groot aantal adviezen zijn standpunt uiteengezet over de maatregelen die de Commissie beoogt aan te nemen, eerst over het pakket dat is voorgesteld door de groep Larosière en vervolgens over de afzonderlijke maatregelen.

3.2   In verscheidene gevallen werden tal van suggesties en opmerkingen van het Comité op prijs gesteld en het eindresultaat dat daaruit is voortgekomen lijkt toereikend en adequaat. Het blijft evenwel een open vraag of het hiermee zal lukken het vertrouwen te herstellen in de markten, de toezichtautoriteiten en de overheid, die in het verleden in zekere zin een uiterst liberalistisch model hebben gehandhaafd, in de overtuiging dat de markt zichzelf zou reguleren. Niet alleen de meerderheid van de lidstaten, maar ook belangrijke vertegenwoordigers van de Europese Commissie hebben deze illusie gekoesterd. De markten zijn onderhevig aan intrinsieke, irrationele schommelingen tussen risicoaversie en risicobereidheid. De moeilijkheid ligt in het in bedwang houden van die schommelingen zonder de markten te vernietigen.

3.3   De Commissie erkent in deze mededeling indirect de fouten die in het verleden zijn gemaakt - fouten waar het EESC onmiddellijk op had gewezen - en schetst een deugdelijke en in wezen omvattende routekaart om een nieuwe regelgevingsarchitectuur voor markttoezicht, -stabiliteit en –transparantie te ontwikkelen. Dit is een belangrijke stap, en het Comité erkent dan ook de kwaliteit van de tot dusver verrichte werkzaamheden.

3.4   Het Europees Parlement heeft een aanzienlijke bijdrage geleverd aan het versterken en verbeteren van de voorgestelde teksten, waarbij het soms dezelfde wijzigingen aandroeg als het Comité, en heeft ervoor gezorgd dat verordeningen en richtlijnen tot stand zijn gekomen die zeer doelmatig en coherent lijken.

3.5   In de fase van de toepassing doen zich echter enkele problemen voor. Bijvoorbeeld bij de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen, die toezicht zal houden op de markt van verzekeringen en pensioenfondsen, is het van wezenlijk belang dat de specifieke kenmerken van de twee sectoren worden erkend en beschermd; het is zaak dat er evenveel aandacht wordt geschonken aan het domein van aanvullende pensioensopbouw als aan de sector verzekeringen.

3.6   De Raad heeft onverwachts een minder positieve rol gespeeld door de Commissie ertoe te dwingen enkele goede voorstellen te herzien, zoals in het geval van de toezichtautoriteiten. Niettemin is dankzij het Parlement en de Commissie een positief compromis bereikt, maar een beter en sneller resultaat was mogelijk geweest als er geen veto’s waren uitgesproken tegen afzonderlijke maatregelen.

3.7   Maar is alles gedaan wat gedaan moest worden en is dat snel genoeg gebeurd?

3.8   De VS heeft met de Dodd-Frank Act  (2), die op 21 juli 2010 is ingevoerd, een antwoord gegeven dat omvattender lijkt en beter lijkt te voldoen aan de behoefte aan regelgeving en bescherming van het zwakste deel van de markt, de consumenten. Er moet uiteraard rekening mee worden gehouden dat het besluitvormingsproces in Europa trager is en dat de Europese maatregelen gedetailleerd ingaan op elk afzonderlijk aspect, terwijl in de Amerikaanse wet alleen maar een kader voor andere wetten en regelingen geboden wordt. Het is belangrijk dat beide processen evenwichtig en ongeveer gelijktijdig verlopen, zodat een gecoördineerde aanpak van de nieuwe regelgeving gegarandeerd wordt.

3.9   Het EESC is bij het analyseren van de voorstellen van de Commissie van plan een vergelijking te maken tussen de twee werkwijzen, de verschillende benaderingen van de afzonderlijke thema's te evalueren, en na te gaan of in sommige gevallen voorbeelden uit de VS nuttig zijn en ook in onze regelgeving kunnen worden overgenomen.

3.10   Een voorbeeld dat bestudeerd moet worden is de oprichting van een federale autoriteit voor consumentenbescherming (Bureau of Consumer Financial Protection). Het EESC verzoekt de Commissie grondig de mogelijkheid na te gaan om een soortgelijke autoriteit tot stand te brengen binnen de Europese structuur.

3.10.1   De op te richten autoriteit wordt in de VS ondergebracht bij de Federal Reserve en zal beschikken over ruime bevoegdheden die grotendeels bestaan uit taken die voorheen door andere toezichthouders werden uitgevoerd op grond van de wetgeving op het gebied van consumentenbescherming. De autoriteit zal exclusieve bevoegdheden hebben voor het uitoefenen van toezicht op de naleving van de wetgeving als het gaat om activiteiten van tussenpersonen met een vermogen van meer dan 10 miljard dollar, en zij zal haar bevoegdheden delen met andere toezichtautoriteiten als het vermogen van de tussenpersonen kleiner is dan 10 miljard dollar.

3.10.2   Het EESC is van mening dat hoofdzakelijk de volgende zaken moeten worden bestudeerd:

3.11   Een ander belangrijk punt waarop moet worden ingegaan, is het stelsel van regels ter bestrijding van het moreel risico van too big to fail. De keuzes die de Amerikaanse wetgever op dit gebied heeft gemaakt zijn verstrekkend en doortastend: zij bieden de mogelijkheid om preventief in te grijpen via gedwongen verkoop van bepaalde delen van een onderneming om aldus systeemrisico’s te voorkomen; voorts omvatten zij de verplichting om vooraf te beschikken over een plan voor de ontmanteling van concerns met een groot aantal activiteiten of van een dergelijke omvang dat elk ingrijpen problematisch is. Ook dochtermaatschappijen die in andere landen zijn gevestigd, zijn aan dezelfde maatregelen onderworpen en beïnvloeden dan ook de activiteiten van sommige belangrijke spelers in de EU.

3.11.1   De oprichting van het Europees Comité voor systeemrisico’s (ESRB) is een stap in de goede richting. De beperking van de macht van grote ondernemingsgroepen is in veel opzichten een welkome maatregel. Naast de beperking van het systeemrisico, waardoor slecht bestuurde banken failliet kunnen gaan, zal het ook de concurrentie bevorderen, waardoor ook de rente beter onder controle kan worden gehouden, zodat leningen beter toegankelijk worden voor cliënten. Deze mogelijkheden waren al eerder bekend en wellicht hadden de toezichthouders ze diepgaander moeten bestuderen, vooral met het oog op de bijzondere eigenschappen van de financiële sector, die niet eens fysieke grenzen heeft zoals andere productiesectoren.

3.11.2   Hoewel de omvang van primair belang is, moet in aanmerking worden genomen dat het belang van een bemiddelaar voor het systeem niet alleen afhangt van de omvang, maar ook van de functies die deze vervult binnen het systeem, van de mate van vervangbaarheid ervan en van de mate waarin de groep op nationaal en internationaal niveau verbonden is met andere organisaties. Sommige bemiddelaars zouden ongeacht hun buitensporige omvang samen failliet kunnen gaan, omdat ze aan dezelfde risico’s zijn onderworpen.

3.11.3   Het EESC wijst op de noodzaak m.b.t. financiële regulering een evenwichtige aanpak te hanteren. Het wijst erop dat stringentere regulering van financiële instellingen op lange termijn aanzienlijke voordelen oplevert op het vlak van financiële stabiliteit, economische groei en doeltreffendheid van de reële economie.

3.12   Een geavanceerd waarschuwingssysteem voor grote systeemrisico’s, de regulering van het systeem van financiële instellingen die geen banken zijn, de oprichting van een raad voor financiële stabiliteit, doeltreffendere wetgeving voor ratingbureaus en maatregelen met het oog op de transparantie en betrouwbaarheid van ongewone instrumenten, waaronder ook de OTC-markten (over the counter), securitisaties via door activa gedekte waardepapieren en hedgefondsen, zijn enkele van de maatregelen die deel uitmaken van de nieuwe financiële regelgeving van de VS.

De Europese Unie heeft als eerste op de crisis gereageerd en gepleit voor een internationaal gecoördineerd optreden dat absoluut noodzakelijk is om gelijke voorwaarden op internationaal niveau te garanderen.

3.13   De vraag is of de antwoorden die nu algemeen door de autoriteiten in de diverse landen worden gegeven, uniform en coherent zijn, aangezien een van de grootste problemen te wijten is aan de verschillen in de regelgeving op de verschillende financiële markten.

3.14   Europa moet verdere vertraging bij het Europese hervormingsproces, dat in 2013 in nationale wetgeving moet zijn omgezet, vermijden om geen schade toe te brengen aan ondernemingen en het Europees financieel stelsel, dat in de ogen van internationale investeerders niet efficiënt wordt beheerd als gevolg van de verschillen tussen de lidstaten en de inefficiëntie van het wetgevingsmodel.

3.15   Ondanks alle inspanningen van de Commissie om de interne markt op uniforme wijze te reguleren, wordt de verwezenlijking van een efficiënt en doortastend Europees toezichtsysteem steeds meer bemoeilijkt door zwaarwegende economische en politieke belangen.

3.16   Het EESC heeft ook recentelijk benadrukt dat het wettelijk en regelgevingskader onverwijld moet worden versterkt, en ondersteunt de inspanningen van de Commissie in dit verband. Het maatschappelijk middenveld op Europees en nationaal niveau moet de bevoegde autoriteiten en de openbare instanties blijven aansporen om snel werk te maken van de goedkeuring van nieuwe regels op financieel gebied. Het EESC vervult een zeer belangrijke rol, rechtstreeks dan wel via de organisaties van zijn leden, die een ernstig en verantwoord debat in de lidstaten zouden moeten stimuleren. De toekomst van een nieuwe duurzame economie en van financiële markten gericht op evenwichtige ontwikkeling en duurzame groei is voor een heel groot deel afhankelijk van de kwaliteit van de financiële regelgeving: betere en strengere regels voor een markt waarbij ethisch zakendoen opnieuw de leidraad vormt.

4.   Specifieke opmerkingen

4.1   In de mededeling wordt niets gezegd over de betrokkenheid van stakeholders bij het effectbeoordelingsproces en over de maatregelen die aangenomen zijn, behalve dat dit gebeurd is. Maar wie zijn de stakeholders? Als verwezen wordt naar de gebruikelijke elektronische raadpleging, waarbij zeker ondernemingen, maar slechts in zeer geringe mate werknemers en consumenten werden betrokken, alsook enkele deskundigengroepen, die eveneens door het financieel systeem werden aangewezen, dan is er nog geen sprake van een echt evenwicht tussen de verschillende belangen die vanaf het eerste moment in de hervormingswerkzaamheden moeten worden meegewogen.

4.2   Het EESC vraagt de Commissie meer aandacht te schenken aan instanties van het maatschappelijk middenveld en deze ook daadwerkelijk bij haar werkzaamheden te betrekken. Het EESC verzoekt haar tevens haar eigen middelen met het oog op een betere internationale coördinatie tussen de democratische instanties van alle EU-lidstaten op doeltreffendere wijze in te zetten. Er is een doordacht programma nodig dat op passende wijze wordt gefinancierd om de Europese burgers te betrekken en hen te informeren over enkele problematische, maar noodzakelijke veranderingen.

4.3   De cumulatieve effecten van de diverse wetgevingsinitiatieven worden niet duidelijk aangegeven, mede omdat de maatregelen niet samen worden besproken en sommige (Bazel 3, toekomstige internationale standaarden voor jaarrekeningen) door derde instanties, zoals het Comité van Bazel en de IASB (3) zullen worden getroffen.

4.4   Het EESC pleit voor een krachtige, alomvattende, doeltreffende en evenwichtige verordening. Om negatieve effecten te voorkomen adviseert het een grondig onderzoek in te stellen naar cumulatieve regelgevingsinitiatieven met het oog op de noodzakelijke maatregelen voor het financieel stelsel en de kapitaalmarkt. Een stabiele en doeltreffende regeling moet financiële stabiliteit en liquiditeit voor de reële economie in de hand werken. De Commissie staat voor de moeilijke taak om binnen de context van een volledige herziening van de hele reguleringsarchitectuur voor de markten, een zo goed mogelijk evenwicht te vinden tussen prudentiële maatregelen, verhoging van de kapitaalvereisten, betere dekking en classificatie van risico’s, en economische groei. Dit dient te gebeuren in een omgeving waarbij de financiële en economische crisis nog wordt verergerd door de maatregelen die zijn getroffen om de overheidsbegrotingen weer op orde te brengen.

4.5   Het EESC verzoekt de Commissie haar inspanningen te intensiveren om met de autoriteiten van de belangrijkste landen, met name de G20-landen, een gemeenschappelijke koers te varen. In het kader van de G20 is er te veel gepraat, terwijl daar nog geen concrete daden uit zijn voortgekomen. De financiële markten zijn zo sterk met elkaar verbonden dat het zeer inefficiënt kan werken om enkel op regionaal niveau maatregelen te nemen.

4.6   Dertig nieuwe wetsvoorstellen liggen klaar om te worden behandeld en goedgekeurd – volgens de Commissie voor het eind van volgend jaar – maar zijn nog niet op de agenda van de parlementaire werkzaamheden geplaatst. Het EESC toont zich uiterst bezorgd en twijfelt er ten zeerste aan of het programma daadwerkelijk kan worden afgerond. De komende twee EU-voorzitterschappen staat een zeer complexe opdracht te wachten, terwijl ook de rol van de voorzitter van de EU, die continuïteit en doelmatigheid van acties zou moeten waarborgen, nog niet goed tot zijn recht komt. De Commissie moet het Europees Parlement en de Raad vragen voorrang te geven aan alle maatregelen voor de regelgeving van de markten, waar nu al te lang op wordt gewacht.

4.7   Het EESC is bereid om de Commissie in dit proces te steunen en bij te dragen aan een betere regelgeving door middel van zijn adviezen en een voortdurende directe raadpleging. De Commissie zou het EESC kunnen belasten met de taak om in de lidstaten alom te wijzen op de noodzaak van snelle en alomvattende besluiten betreffende de ordening van de financiële markten via initiatieven van de overheid ter plaatse, waarbij de sociale partners, de economische actoren en organisaties van gebruikers en afnemers van financiële diensten moeten worden betrokken. Het EESC kan samen met het netwerk van nationale en internationale sociaaleconomische raden substantieel bijdragen aan een gunstig verloop van het proces, door middel van een optreden dat erop gericht is:

(1)  D. Strauss-Kahn, Agadir, 1 november 2010.

(2)  Pub.L. 111-203, H.R. 4173.

(3)  International Accounting Standards Board.