52003SA0008

Speciaal verslag nr. 8/2003

over de uitvoering van door het EOF gefinancierde infrastructuurwerken, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2003/C 181/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

GEHANTEERDE AFKORTINGEN EN TERMINOLOGIE

Afkortingen

ACS: Staten in Afrika, het Caribische gebied en het gebied van de Stille Oceaan van de Lomé-overeenkomst

EOF: Europees Ontwikkelingsfonds

Terminologie

Opdrachtgever: Overheidsdienst van de ACS-staat die de overeenkomst sluit

Bouwdirectie: Overheidsdienst of functionaris waaraan de opdrachtgever de verantwoordelijkheid voor de leiding over en de controle op de uitvoering van de werken opdraagt

Vertegenwoordiger van de bouwdirectie: Consultant, ontwerpbureau of keuringsinstantie of een andere functionaris waaraan de bouwdirectie een deel van haar leidinggevende en controlerende verantwoordelijkheden voor de uitvoering van de werken delegeert

Dienstorder: Instructie tot wijziging van de in de overeenkomst vastgelegde werken, die de bouwdirectie de contractant geeft

Algemene voorwaarden: Besluit nr. 3/90 van de ACS-EEG-Raad van ministers, van 29 maart 1990, tot vaststelling, in de vorm van vijf bijlagen, van:

- de algemene voorschriften voor het opstellen en sluiten van uit het EOF gefinancierde overeenkomsten (bijlage I);

- de algemene voorwaarden voor uit het EOF gefinancierde overeenkomsten voor werken (bijlage II), leveringen (bijlage III) en diensten (bijlage IV);

- procedurevoorschriften voor bemiddeling en arbitrage inzake deze overeenkomsten (bijlage V).

SAMENVATTING

I. De aanleg en vernieuwing van infrastructuren, met name in de wegenbouw, vormt een belangrijke component van de uit het Europees Ontwikkelingsfonds gefinancierde ontwikkelingssamenwerking. Eind september 2002 bedroegen de door de Commissie op grond van deze werken verrichte betalingen 16 % van het zesde, zevende en achtste EOF, ofwel circa 3,2 miljard euro.

II. De controle van de Rekenkamer had tot doel, na te gaan hoe de uit het EOF gefinancierde infrastructuurwerken zijn uitgevoerd. Zij had voornamelijk betrekking op 30 overeenkomsten die 13 % uitmaken van het totaal van de overeenkomsten voor werken, gefinancierd uit het zesde, zevende en achtste EOF, die waren geselecteerd op basis van risicocriteria, en tussen 1987 en 2000 door zeven ACS-staten waren gesloten. Deze selectiemethode was bedoeld om de problemen die zich voordeden bij de uitvoering van de werken goed te analyseren teneinde bij te dragen tot een oplossing. Het merendeel van deze overeenkomsten had betrekking op de aanleg of de vernieuwing van wegen. De overeenkomsten zijn uitgevoerd volgens de algemene voorwaarden, vastgesteld door de ACS-EEG-Raad in maart 1990, die van toepassing blijven voor de tenuitvoerlegging van de Cotonou-overeenkomst (zie de paragrafen 1-7).

III. De onderzochte werken dragen vooral bij tot de uitvoering van nationale of regionale sectorspecifieke strategieën die door de gezamenlijke geldschieters worden ondersteund. De tekortkomingen en fouten in de ontwerp- of uitvoeringsstudies zijn de oorzaak van veel van de geconstateerde problemen met de uitvoering, en door het ontbreken van kwaliteitscontrole van deze studies worden te veel overeenkomsten op deels verkeerde of onrealistische bestekken gebaseerd. Hierdoor doen zich tijdens de uitvoering wijzigingen voor die doorwerken in de omvang, de aard, de duur en de prijzen van de werken (zie de paragrafen 13-20). Vaak worden de nodige wijzigingen niet voldoende rigoureus vastgesteld of vastgelegd (zie paragraaf 21). De geschillen en bezwaarschriften die gepaard gaan met de uitvoering, zijn daardoor nog moeilijker te voorkomen en binnen de perken te houden (zie de paragrafen 23 en 24). De strategie van het inschakelen van technische bijstand die het uitvoeringsmechanisme kan versterken, is niet altijd afgestemd op de behoeften (zie paragraaf 34). Door de ontoereikende controle over de verschillen tussen de overeenkomsten en de bereikte resultaten kunnen de bedrijven zich in sommige gevallen onttrekken aan hun verantwoordelijkheden, of de voorwaarden veronachtzamen die gelden voor de mededinging van inschrijvers (zie de paragrafen 21-24). Het uitvoeringsmechanisme dat is opgezet om normale situaties te regelen, blijkt in dergelijke gevallen niet te voldoen (zie de paragrafen 25-33).

IV. De tekortkomingen die op deze verschillende gebieden zijn vastgesteld, werken regelmatig te sterk door in de kosten van de werken, en soms zelfs in de duurzaamheid (zie de paragrafen 8-12). Hoewel tal van aangetroffen problemen met de uitvoering in verschillende overeenkomsten en landen steeds weer de kop opsteken, leidt de opgedane ervaring niet tot verwerving van een zodanige sectorspecifieke deskundigheid dat deze alle uit het EOF gefinancierde overeenkomsten voor werken ten goede komt, waardoor de bijdrage van de centrale diensten van de Commissie deels aan toegevoegde waarde inboet (zie de paragrafen 26 en 28).

V. De Europese Unie en de ACS-staten dienen de uitvoering van de uit het EOF gefinancierde overeenkomsten van werken beter in de hand te houden, en met name de vastgestelde discrepanties tussen de contracten en de feitelijke uitvoering ervan te verkleinen. In dit opzicht zou het wenselijk zijn dat de Commissie de steun versterkt die zij de ACS-staten biedt in de fasen van het opstellen van de overeenkomsten en de follow-up van de uitvoering ervan. Hiertoe zou het dienstig zijn dat zij:

a) nauwlettender toezicht houdt op de studies op basis waarvan de overeenkomsten worden gesloten, en in deze fase een effectieve kwaliteitscontrole instelt en meer verantwoordelijkheid toekent aan de ontwerpbureaus (zie paragraaf 38);

b) meer belang hecht aan de verantwoording en aan de consequenties voor de kosten en de kwaliteit van de werken, van de tijdens de uitvoering van de werken aangebrachte wijzigingen, en aan het achterhalen en snel behandelen van de problemen met de uitvoering en van de bezwaarschriften (zie de paragrafen 39 en 40);

c) haar diensten reorganiseert om de delegaties en de ACS-staten ondersteuning en sectorspecifieke deskundigheid te bieden die beantwoorden aan de beheersverantwoordelijkheden die zij in het kader van de deconcentratie overdraagt aan de delegaties (zie de paragrafen 41-43).

INLEIDING

Uit het EOF gefinancierde overeenkomsten voor werken

1. De aanleg en vernieuwing van infrastructuren vormt een belangrijke component van de uit het EOF gefinancierde ontwikkelingssamenwerking(1). Eind september 2002 bedroegen de door de Commissie op grond van deze overeenkomsten verrichte betalingen 3,2 miljard euro ofwel 16 % van de totale betalingen uit hoofde van het zesde, zevende en achtste EOF (zie bijlage I). Het merendeel van deze investeringen is naar de wegenbouw gegaan. In de strategieën die met elke ACS-staat zijn opgezet voor de tenuitvoerlegging van de Cotonou-overeenkomst blijven de infrastructuren voor tal van staten één van de sectoren waar de financiële steun zich concentreert.

2. Deze projecten worden hoofdzakelijk uitgevoerd aan de hand van overeenkomsten voor werken, die na een internationale aanbesteding worden gesloten met bedrijven in Europa of de ACS-staten. De mededinging geschiedt op basis van eenheidsprijzen, van toepassing op hoeveelheden en procédés die zijn bepaald aan de hand van studies die de basis vormden voor de opstelling van het aanbestedingsdossier. De eenheidsprijzen kunnen variëren naar gelang van de prijsherzieningsclausules in het contract. De in rekening gebrachte hoeveelheden worden gedurende de uitvoering gemeten. Tot wijzigingen in hoeveelheden en procédés kan tijdens de uitvoering opdracht worden gegeven, indien de goede uitvoering van de werken dit vereist. In geval van te grote wijzigingen is het bedrijf echter gerechtigd de oorspronkelijk overeengekomen eenheidsprijzen te betwisten omdat de wijze van uitvoering niet meer overeenkomt met de aanbesteding. Voorzover een en ander met goed financieel beheer van de projecten onder controle blijft, is het dus normaal dat de uiteindelijke kosten van de werken afwijken van de aanvankelijke contractprijs.

3. Artikel 222 van de Vierde Overeenkomst van Lomé draagt de ACS-staten de verantwoordelijkheid voor de uitvoering en het beheer van de projecten op. Het geeft de ACS-staten en de Gemeenschap de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het toezien op een adequate, snelle en doeltreffende uitvoering van deze projecten, en vervolgens voor het volgen en beoordelen van de effecten en resultaten ervan. In dit kader wordt de gemachtigde van de Commissie in artikel 317 van de Overeenkomst verzocht, erop toe te zien dat de projecten uit financieel en technisch oogpunt deugdelijk worden beheerd, deze regelmatig te evalueren en periodiek te bezien hoe deze vorderen met het oog op het geplande tijdschema. De bouwdirectie neemt weliswaar de besluiten die vereist zijn voor de goede uitvoering van de contracten tussen de ACS-staat - de opdrachtgever - en het bedrijf waaraan de overeenkomst is gegund, maar het blijft aan de Commissie om te beoordelen of het opportuun is de financiële consequenties van deze besluiten voor rekening van het EOF te laten komen, wanneer hierdoor de oorspronkelijke contractprijs wordt overschreden. Tabel 1 geeft een schematisch overzicht van dit

Tabel 1

Algemeen uitvoeringsmechanisme voor uit het EOF gefinancierde overeenkomsten voor werken

>PIC FILE= "C_2003181NL.000501.TIF">

Bron:

Rekenkamer.

algemene uitvoeringsmechanisme, waarvoor algemene voorwaarden gelden die in maart 1990 zijn opgesteld(2).

4. Ter ondersteuning van de uitvoering van overeenkomsten voor werken wordt uit de infrastructuurprojecten van het EOF ook technische bijstand bij het toezicht op de werken gefinancierd, waarop de overheidsinstanties van de begunstigde landen steunen bij de uitoefening van hun verantwoordelijkheden voor het ontwerp van het project en het toezicht op de uitvoering. Met de hiervoor uitgetrokken budgetten kan over het algemeen zo nodig specifieke expertise worden ingeschakeld om de bouwdirectie voor te lichten omtrent gespecialiseerde technische kwesties. Voorts kunnen de overheidsinstanties die optreden als opdrachtgever of bouwdirectie, worden ondersteund door verschillende uit het EOF gefinancierde projecten ter versterking of ontwikkeling van hun capaciteiten op het gebied van contract- of technisch beheer, van overeenkomsten, projecten of te ondersteunen sectoren. Het uitvoerend bedrijf speelt door het opstellen van zijn uitvoeringsprogramma, door het toezien op de goede uitvoering ervan, en door het bijdragen tot oplossingen voor problemen die optreden tijdens de uitvoering, een belangrijke rol als initiatiefnemer in het administratief en technisch gezien complexe partnerschap dat kenmerkend is voor de uitvoering.

Controle door de Rekenkamer

5. De controle had tot doel na te gaan of het uitvoeringsmechanisme van de overeenkomsten voor werken, gefinancierd door het EOF, het mogelijk maakt om de onvermijdelijke verschillen (zie paragraaf 2) tussen de gesloten overeenkomsten en de bereikte resultaten zo veel mogelijk te beperken. Van deze verschillen zijn vier aspecten onderzocht:

a) de materiële kant, dat wil zeggen de aard, de hoeveelheid en het kwaliteitsniveau van de werken;

b) de duur van de uitvoering;

c) de kosten;

d) de onderhouds- en begeleidende maatregelen die rechtstreeks van invloed zijn op de duurzaamheid en de goede benutting van de werken.

6. Het oordeel van de Rekenkamer berust hoofdzakelijk op onderzoek van 30 overeenkomsten die zijn geselecteerd aan de hand van risicocriteria. Met de keuze van de landen en, binnen elk land, van de onderzochte overeenkomsten is vooral getracht om de uit het EOF gefinancierde overeenkomsten voor werken geografisch en naar waarde goed af te dekken. Er is voorrang verleend aan overeenkomsten die onlangs zijn afgelopen of die zich in een vergevorderd stadium bevinden. Bij de selectie van de projecten is rekening gehouden met bekende problemen. Ook zijn enkele overeenkomsten voor een gering bedrag geselecteerd. Zo kon over voldoende materiaal worden beschikt om de voornaamste problemen bij de uitvoering vast te stellen en te analyseren. De 30 onderzochte overeenkomsten werden tussen 1987 en 2000 door zeven begunstigde landen gesloten, en eind september 2002 geboekt voor een bedrag van 521 miljoen euro, ofwel 13 % van het toen berekende bedrag ad 3882 miljoen euro voor alle overeenkomsten voor werken die uit het zesde, zevende en achtste EOF waren gefinancierd. De zeven geselecteerde landen vertegenwoordigen 27 % van het totaalbedrag van de overeenkomsten voor werken die zijn gefinancierd uit het zesde, zevende en achtste EOF, en de onderzochte overeenkomsten maken 49 % uit van alle voor deze zeven landen geïnventariseerde overeenkomsten voor werken (zie bijlage II).

7. Het onderzoek betrof de beheersing van de uitvoeringsfase van de overeenkomsten. De controles bij de centrale diensten van de Commissie zijn aangevuld met bezoeken aan werken ter plaatse en met controles bij delegaties, nationale instanties, bedrijven die de werken uitvoeren en ontwerpbureaus die belast zijn met toezicht ter plaatse op de uitvoering van de overeenkomsten(3). De controle had niet tot doel te onderzoeken of de keuze van de projecten gerechtvaardigd was gezien het nut ervan, en of de besluiten tot gunning van de overeenkomsten gerechtvaardigd waren, aangezien dat aspect reeds aan de orde was gekomen in een eerder verslag van de Rekenkamer(4).

BELANGRIJKE VERSCHILLEN TUSSEN DE OVEREENKOMSTEN EN DE UITVOERING

Kwaliteit en kwantiteit

8. De onderzochte werken dragen vooral bij tot de uitvoering van nationale of regionale sectorspecifieke strategieën die door de gezamenlijke geldschieters worden ondersteund. De werkzaamheden zijn over het geheel genomen naar tevredenheid uitgevoerd. Van de 30 onderzochte gevallen echter:

a) stemmen er twaalf met de oorspronkelijke technische doelstellingen overeen;

b) is in zes gevallen de opzet van de werken zelf ingrijpend gewijzigd nadat de overeenkomsten waren gesloten. Aan de wegen Addis Abeba-Jima en Addis Abeba-Woldiya in Ethiopië die momenteel worden aangelegd, waarbij zich deze situatie voordoet, waren in september 2002 nog technische en financiële risico's verbonden;

c) verminderde in twaalf gevallen eerder de kwantiteit of het kwaliteitsniveau van de werken, en soms beide. In het kader van drie belangrijke projecten - de wegverbinding Yaoundé-Ayos in Kameroen, de haven van Zanzibar in Tanzania en het afvalwaterzuiveringsstation van Negril op Jamaica - zijn werken uitgevoerd die kwalitatief niet voldoen.

9. De compensatie van meerkosten door het beperken of afzien van bepaalde werken wordt niet genoeg gezien als een abnormale situatie waartegen corrigerende maatregelen moeten worden genomen op het niveau van het beheer of de financiering van het project. Deze beperkingen werken rechtstreeks door in de kwaliteit van de werken, bijvoorbeeld waar het gaat om de dikte van de slijtlaag of de funderingslaag van wegen. Wanneer een dergelijke wijziging wordt aangebracht, wordt het bijzonder moeilijk om de kwaliteits- en kwantiteitsverschillen tussen de oorspronkelijke doelstellingen en de bereikte resultaten vast te stellen en afzonderlijk te kwantificeren.

Kosten en duur

10. Tabel 2 toont voor de onderzochte overeenkomsten aan in hoeverre de kosten en de duur van de werken zijn beïnvloed door de wijzigingen die na de sluiting van de overeenkomsten zijn aangebracht in de werken:

a) de prijsverschillen en de vertragingen waren geringer wanneer de werken werden uitgevoerd zoals gepland in de bestekken; in die gevallen gaat het om nuttige verbeteringen die men onder controle heeft (kolom 1);

b) de prijsverschillen en de vertragingen waren het grootst wanneer de opzet van de uit te voeren werken zelf werd gewijzigd (kolom 2);

c) wanneer bij de uitvoering - vaak gecumuleerde - vermindering van kwantiteit of kwaliteit optrad, waren ook de geconstateerde meerkosten en verlengingen aanzienlijk. Dit gold des te meer wanneer zij verband hielden met prestaties die in werkelijkheid minder waren (kolom 3).

Tabel 2

Verschil tussen de oorspronkelijke overeenkomsten en de voor de onderzochte overeenkomsten verrichte werkenBron:

Overeenkomsten en afwijkingen per 30 september 2002, nog hangende claims buiten beschouwing gelaten.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Kader nr. 1

Verschillen tussen de geplande en uitgevoerde werken

1. De zes werken waarvan de opzet is gewijzigd na het sluiten van de overeenkomsten zijn de wegen Addis Abeba-Modjo-Awassa en Addis Abeba-Jima, het schoolgebouw te Awassa in Ethiopië, de sanering van de wijk Pikine in Senegal, de rijksweg 4 en de provinciale slachthuizen in Madagaskar.

- In Ethiopië kwam de termijn voor oplevering van de wegverbinding Addis Abeba-Jima, waarvan het ontwerp moest worden veranderd, van 36 op 73 maanden; de prijs is al met 61 % gestegen. Met het grootste deel van de werken was in juni 2002 nog niet begonnen, terwijl de overeenkomst in maart 1999 was gesloten.

- Op Madagaskar zijn de gebouwen behorend bij het project voor de bouw en inrichting van zeven provinciale slachthuizen, nog steeds niet afgebouwd of in gebruik genomen. De nationale overheid overweegt hieraan een andere bestemming te geven of deze over te dragen aan particuliere exploitanten. Voor het herstel van rijksweg 4 is door de nieuwe omschrijving van de werken na het sluiten van de overeenkomst, de duur van de werken van 18 op 44 maanden gekomen, en steeg de prijs met ruim 70 %.

2. De twaalf overeenkomsten waarin veeleer kwantitatieve of kwalitatieve beperkingen zijn aangebracht, zijn die voor de weg Yaoundé-Ayos in Kameroen, de drie overeenkomsten voor wegen, die voor de afvalwaterzuiveringsstations op Jamaica, de weg Diéma-Didiéni in Mali, de wegen Guéoul Baralé, Nioro-Keur Ayib en Senoba-Ziguinchor in Senegal, de stedelijke wegen van Mwanza en de haven van Zanzibar in Tanzania, en de provinciale luchthavens in Madagaskar.

- In Kameroen is de weg tussen Yaoundé en Ayos zeer snel na de ingebruikneming ervan achteruitgegaan, en wel zodanig dat deze in 1995 en 1996 moest worden afgesloten voor vrachtverkeer. Dit fiasco moet in verband worden gebracht met de te krappe dimensionering van het wegdek en het bij de aanleg veronachtzamen van toch al beperkte specificaties. Wat de bescherming van de stad Kousseri betreft, zijn de bermen al minder stevig doordat het beschermende kunstwerk daar niet diep genoeg was aangebracht.

- Op Jamaica leidde de tekortschietende stabiliteit van de taluds reeds in mei 2001 tot de verzakking van een hersteld weggedeelte, dat drie maanden lang werd afgesloten. De duurzaamheid en de rentabiliteit van de werken worden bovendien aangetast doordat de dikte van de slijtlaag gedurende de uitvoering is teruggebracht om denkbeeldige besparingen te realiseren. Voor de behandeling van afvalwater in Ocho Rios en vooral Negril zijn uiteindelijk werken aanvaard die niet voltooid of niet degelijk waren, of een verminderde capaciteit hadden. De werken zijn medio 1999 afgerond, na drie jaar verlenging, terwijl de contractprijs met 36 % was gestegen.

- Op Madagaskar stegen de kosten van de provinciale luchthavens met meer dan 40 %.

- In Senegal werd, na het sluiten van de overeenkomst, uit budgettaire overwegingen na actualisering van de studies de herstelde weg voor de verbinding Guéoul-Baralé met de helft, en die voor de verbinding Senoba-Ziguinchor met 12 % ingekort.

- In Tanzania hebben de pijlers die de kades van de haven van Zanzibar ondersteunen, te lijden van corrosie, waardoor de soliditeit van de uitgevoerde werken in gevaar komt. Tegen dit technisch euvel, dat werd ontdekt in 1993, zijn nog geen toereikende corrigerende maatregelen getroffen. Voor de stedelijke wegen van Mwanza is de contractueel overeengekomen funderingslaag verdund om 6 % te besparen, om in dringende reparaties en andere, nog niet nader omschreven behoeften te voorzien.

Onderhouds- en begeleidende maatregelen

11. De duurzaamheid van de uitgevoerde werken is ook afhankelijk van de capaciteit van de ACS-staat om deze te onderhouden. Artikel 222 van de Lomé-overeenkomst wijst hier nadrukkelijk op: de verantwoordelijkheid voor de uit het EOF gefinancierde werken wordt bij de ACS-staten gelegd. De meeste bezochte landen hebben begrotings-, belasting- en institutionele hervormingen doorgevoerd die vereist zijn voor de financiering, de planning en de uitvoering van het wegenonderhoud, maar zij slagen er over het algemeen niet in het volledige jaarprogramma voor onderhoud uit te voeren. Soms ontbrak het aan realiteitszin bij het inschatten van de onderhoudsvereisten bij de onderzochte projecten, met name wanneer die projecten kleinschaliger waren of onder gedecentraliseerde instanties vielen.

12. Op het nut van de uitgevoerde werken zijn ook de in de financieringsovereenkomsten vastgelegde begeleidende maatregelen van invloed. Over het algemeen slagen de overheden er niet in de hand te houden aan de asbelasting die wordt vermeld in de specificatie voor de wegwerkzaamheden, hetgeen de levensduur van de werken sterk vermindert. Op het gebied van milieu en verkeersveiligheid zijn de getroffen maatregelen op het niveau van het ontwerp van de voornaamste werken, zoals de weg Bertoua-Garoua Boulaï in Kameroen, doeltreffender dan de begeleidende maatregelen, die nadeel ondervinden van het feit dat zij voor de uitvoering van de projecten van secundair belang lijken. Voor de onderzochte overeenkomsten voor afvalwaterzuivering heeft de regering niet het nodige tariefbeleid kunnen instellen, en een groot deel van de betrokken bevolking is niet aangesloten op de installaties.

Kader nr. 2

Onderhouds- en begeleidende maatregelen

1. In Kameroen is met de aan wegenonderhoud toegewezen middelen geen lopend onderhoud, en vooral ook geen periodiek onderhoud van het uitgestrekte wegennet mogelijk. Het blijft onduidelijk welke bedoelingen de gemeente Kousseri heeft met, en welk budget en welke middelen zij heeft voor het onderhoud van het beschermende kunstwerk voor de bermen. De beperking van de omvang van de aanlegbreedte, het zoeken van een evenwicht tussen de rijsnelheid en het intact laten van het bestaande tracé, en de parkeerstroken, hebben op effectieve wijze bijgedragen tot milieubescherming en een verhoogde veiligheid, doordat deze maatregelen werden verwerkt in het ontwerp van de weg Bertoua-Garoua Boulaï. De bereidwilligheid van de regering, van de delegatie en van de opdrachtgever om de hand te houden aan de maximaal toegestane asbelasting, heeft vruchten afgeworpen, maar stuit nog steeds op ontheffingen die voor de vervoerders van brandstof gelden.

2. In Ethiopië wordt op de weegbruggen de overbelasting vastgesteld, maar wordt geen enkele sanctie toegepast. Het ontbreken van parkeerstroken heeft negatieve effecten op de verkeersveiligheid en de degelijkheid van de werken op de gebruikelijke parkeerplaatsen. Door de opschorting van het lopend onderhoud van de wegverbinding Addis Abeba-Jima sinds de aanbesteding van de wegvernieuwing in 1999 is deze weg achteruitgegaan; de vernieuwingswerkzaamheden zijn nog niet uitgevoerd.

3. Op Jamaica komt het nut van de afvalwaterzuiveringsinstallaties in Negril en Ocho Rios in het gedrang door het beperkte aantal aansluitingen dat voor de gebruikers is aangelegd, door het feit dat de installaties op 25 % van hun capaciteit werken, en door het ontbreken van een aangepast tariefbeleid.

4. In Mali zou met de financiële middelen die zijn toegewezen aan het staatsbedrijf dat onlangs is opgezet om te zorgen voor het wegenonderhoud, pas vanaf 2006 in de behoeften kunnen worden voorzien. Door de oplopende betalingsachterstand is de uitvoering van lopend onderhoud in 2002 verhinderd. De onlangs geïnstalleerde weegbruggen hebben aangetoond hoe vaak sprake is van aanzienlijke overbelasting, maar momenteel wordt er geen sanctie opgelegd.

5. In Senegal slaagt het verzelfstandigd agentschap dat sinds 2000 is belast met het wegenonderhoud, er niet in, het lopend onderhoud onder controle te krijgen, en heeft het nog geen doordacht programma voor periodiek onderhoud kunnen opzetten. De autoriteiten hebben nog geen actie ondernomen ter beperking van de asbelasting. Terwijl de onderzochte wegen zodanig zijn gedimensioneerd dat zij zijn berekend op een belasting van 13 ton per as, kan de feitelijke belasting oplopen tot 17 à 20 ton per as.

FACTOREN DIE DE RESULTATEN VAN DE UITVOERING VAN DE OVEREENKOMSTEN BEÏNVLOEDEN

Kwaliteit van de studies

Niet voldoende diepgaande en gecontroleerde studies

13. Het zou niet realistisch zijn, te verwachten dat met de studies wordt geanticipeerd op alle problemen die zich bij de uitvoering zouden kunnen voordoen, of dat hiermee de te verrichten werken uitputtend kunnen worden gespecificeerd, met name wanneer deze verband houden met de bodemgesteldheid waarvan men uitsluitend bij de uitvoering een precies beeld krijgt. De controle wees echter uit dat in te veel gevallen de tekortkomingen van de studies een doorslaggevende rol speelden bij het doorvoeren van extreme wijzigingen in het oorspronkelijke project of bij de moeilijkheden die zich tijdens de uitvoering van de werken voordeden. De voornaamste terreinen waarop tekortkomingen zijn vastgesteld, zijn de volgende:

a) analyse en inachtneming van de fysische bodemeigenschappen, met name wanneer het ging om klei- of veengrond;

b) topografische kaarten;

c) inachtneming van risico's van overstroming bij het vaststellen van het niveau waarop de wegen worden aangelegd en van de saneringsplannen;

d) vaststelling van de noodzakelijke werkzaamheden;

e) juistheid van de hoeveelheden;

f) keuze van technieken in verband met de specificaties voor degelijkheid;

g) overweging van de meest doeltreffende of meest economische technische oplossingen om in de plaatselijke omgeving te voldoen aan de specificaties;

h) coherentie van de specificaties met die van soortgelijke projecten of met de geldende normen.

14. Welk aandeel het ontwerpbureau heeft in de aansprakelijkheid voor de tekortkomingen in het ontwerp is vastgesteld aan de hand van een technische audit voor de provinciale luchthavens in Madagaskar, en wordt momenteel op verzoek van de nationale autoriteiten geëvalueerd voor de wegverbinding Senoba-Ziguinchor in Senegal. Deze vraag had aan de orde mogen worden gesteld voor andere overeenkomsten, zoals de wegverbinding Addis Abeba-Jima in Ethiopië, die slecht is ontworpen.

15. De delegaties en de nationale autoriteiten hebben nadrukkelijk gewezen op de ongeschiktheid van de gunningsprocedures van de overeenkomsten voor ontwerpstudies. Tegen de achtergrond van ontoereikende budgetten leiden deze procedures te vaak tot de selectie van inschrijvingen voor zo lage bedragen dat geen voldoende diepgaande studies kunnen worden verricht. Vervolgens kunnen de consultants, doordat in de opdracht niet wordt gespecificeerd welke mate van precisie met de studies moet worden bereikt, hun prestaties aanpassen aan hun contractprijzen en zo ondermaatse resultaten leveren.

16. Onbekendheid met het land en ontoereikendheid van de ter plaatse verzamelde gegevens zijn vaak de oorzaak geweest van tekortkomingen in het ontwerp. Artikel 279 van de Vierde Overeenkomst van Lomé, dat gebruikmaking van experts uit de ACS-staten in combinatie met Europese experts moet stimuleren, zou moeten bijdragen tot een oplossing van dit soort problemen.

17. Zelden werden de technische tekortkomingen in de studies opgespoord voordat de werken werden uitgevoerd, doordat deze niet op kwaliteit werden gecontroleerd.

Kader nr. 3

Niet voldoende diepgaande en gecontroleerde studies

1. In Kameroen moesten de planimetrische en modelplattegronden van kavel 3 van de wegverbinding Bertoua-Garoua Boulaï wegens incoherentie in de studie opnieuw worden gemaakt, terwijl er al was begonnen met de uitvoering.

2. In Ethiopië is in de studies voor de weg Addis Abeba-Jima hetzelfde niveau van vernieuwing over het gehele tracé gepland, terwijl een volledig nieuwe aanleg van het tracé tussen 10,6 en 58 km nodig was. Er werd geen rekening gehouden met de welbekende aanwezigheid van niet-stabiele klei. De weg lag over een afstand van 8 km in overstromingsgebied 1 m te laag. In het algemeen is de aanbesteding wegens modelfouten met betrekking tot het tracé gebaseerd op grotendeels verkeerde tekeningen en hoeveelheden. Voor de wegverbinding Addis Abeba-Woldiya is ook voorbijgezien aan het feit dat de bodem kleiachtig en niet-stabiel is. Door berekeningsfouten voorziet het contract in slechts 37 % van de feitelijk benodigde hoeveelheden asfalt. Tal van meetkundige gegevens zijn onjuist (dwarsdoorsneden, dikte van de bestaande funderingslaag, niveau van de aangelegde weg, plaatsing van de middenstreep). Voor de gehoorzaal van het College te Awassa werd de overeenkomst gesloten op basis van plannen en quantabestekken die voor een ander terrein waren opgesteld bij een soortgelijk project, zodat de geplande hoeveelheden grondwerken, funderingen en metselwerk niet voorzagen in de werkelijke behoeften. Voor deze drie projecten zouden met een effectieve kwaliteitscontrole tal van grove fouten in de studies aan het licht zijn gebracht. Met name de kwestie rond de instabiele kleigrond en de hoeveelheden asfaltbitumen had dan niet onopgemerkt kunnen blijven.

3. Op Jamaica zijn in de studies en de aanbesteding van opdrachten voor wegherstel de saneringswerkzaamheden ter hoogte van 22 % van de prijs weggelaten, evenals tal van andere noodzakelijke werkzaamheden die 18 % van de prijs uitmaken. Voor het saneringsproject van Ocho Rios is in de studies en de aanbesteding het volume aan noodzakelijke rotsafgravingen geschat op 4000 m3, terwijl dit in werkelijkheid 40000 m3 bedroeg. Voor het project van Negril was het bodemonderzoek te beknopt om te kunnen nagaan of het om veengrond ging, en hiermee rekening te houden. Deze fouten en omissies zouden bij een effectieve kwaliteitscontrole aan het licht zijn gekomen.

4. Op Madagaskar zouden bij een minimale kwaliteitscontrole niet alle fouten en nalatigheden in de stelposten voor de provinciale luchthavens aan de aandacht zijn ontsnapt.

5. In Senegal werd in de studies voor de wegverbinding Guéoul-Louga voor de funderingslaag een aggregaat gespecificeerd waarmee niet de vereiste hardheid kon worden verkregen. In de studies werd de meest geschikte oplossing van de hand gewezen zonder enige technische onderbouwing. Voor de wegverbinding Baralé-Saint-Louis hebben de studies voor de funderingslaag het ter plaatse beschikbare economische aggregaat niet in overweging genomen. Daarentegen werd voor een aggregaat gekozen waar moeilijk aan te komen is. Voor de wegverbinding Senoba-Ziguinchor werd in de studies een wegbreedte vastgesteld die onder de regionale normen ligt.

6. In Tanzania werd in de studies met betrekking tot de haven van Zanzibar de bodemanalyse buiten beschouwing gelaten. De inachtneming hiervan alsmede van de risico's op corrosie gedurende de uitvoering bracht een verdubbeling van de kosten mee. Voor twee van de onderzochte wegenbouwprojecten is in de studies niet goed vastgesteld welke water- en elektriciteitsleidingen de werken in de weg zaten (wegverbinding Wazo Hill-Bagamoyo en stedelijke wegen van Mwanza). Voor de weg naar de luchthaven van Mwanza en de wegverbinding Mwanza-Nianguge moesten de in de studies vastgestelde niveaus gedurende de uitvoering worden opgehoogd om het wegdek in de regentijd te beschermen tegen het water van het Victoria-meer.

Onvoldoende actualisering van de saneringsbehoeften

18. Wat het wegherstel betreft gaat het wegdek mettertijd in meerdere of mindere mate achteruit, al naar gelang het verkeer en de staat waarin de weg verkeert. Deze situatie wordt nog verergerd doordat de nationale overheden in het algemeen het onderhoud van de te herstellen wegen uitstellen. Er verstrijkt veel tijd tussen de studies en de daadwerkelijke aanvang van de werken:

a) het tijdsverloop tussen de studies en de publicatie van de aanbesteding;

b) het tijdsverloop van - in de helft van de onderzochte gevallen - meer dan een jaar tussen het uitschrijven van de aanbesteding en het sluiten van de overeenkomst. Voor één weg in Mali zijn drie jaar verstreken tussen de voorbereidende studie voor het aanbestedingsdossier en het sluiten van de overeenkomst;

c) het tijdsverloop van meerdere maanden tussen het sluiten van de overeenkomst en de officiële aanvang van de uitvoering;

d) het tijdsverloop van meerdere maanden tussen de officiële aanvang van de uitvoering en de feitelijke inzet door de onderneming van haar technische middelen.

19. De omvang en soms de aard van de in de overeenkomst vastgestelde werken moeten dan ook worden bijgesteld, doorgaans na het sluiten van de overeenkomsten. In het mechanisme voor de uitvoering van de overeenkomsten wordt niet voldoende rekening gehouden met dit gegeven. Zo worden de modaliteiten en de noodzaak van het actualiseren van de behoeften, en vervolgens de inschatting en de bekostiging van de daaruit voortvloeiende meerkosten aan de betrokken autoriteiten overgelaten (zie paragraaf 9).

Druk van de budgettaire beperkingen

20. Het feit dat men de projecten wil uitvoeren met inachtneming van het budget dat de Commissie op basis van ramingen heeft vastgesteld, levert een zekere druk op bij het opstellen van de specificaties, doordat technische en budgettaire beperkingen door elkaar gaan lopen bij de specificatie van de uit te voeren werken. Door de complexiteit van het financieringsmechanisme en van de voorbereiding van de projecten, en het ontbreken van kwaliteitscontrole van de studies is men geneigd om in geval van budgettaire beperkingen de specificaties terug te brengen, hetgeen ten koste gaat van de kwaliteit van de werken. De consultants en de ordonnateurs die hen begeleiden, delen deze verantwoordelijkheid. Zo hebben in Ethiopië de opdrachtgever en de Commissie niet de aanbevelingen opgevolgd van de consultant die de studies naar de wegverbinding Addis Abeba-Modjo heeft verricht en er herhaaldelijk op heeft gewezen dat de geplande herstelwerkzaamheden niet volstonden. In Senegal is bij de eerste studies de omvang van het grondwerk dat benodigd was voor de wegverbinding Senoba-Ziguinchor circa 8 % te laag geschat, om binnen de grenzen van het toegewezen budget te blijven. In Kameroen zijn in de uitvoeringsstudie en het aanbestedingsdossier de specificaties voor de wegverbinding Yaoundé-Ayos teruggebracht met het oog op de aan het project toegewezen financiële middelen.

Thans doorgevoerde wijzigingen

Onvoldoende controle over de financiële consequenties van de wijzigingen

21. Artikel 37 van de algemene voorwaarden voor overeenkomsten voor werken die door het EOF worden gefinancierd, geeft in detail de te volgen procedure - aan de hand van dienstorders - weer om overeenstemming te bereiken over de in de geplande werken aan te brengen wijzigingen, en over de prijs van die wijzigingen. Deze voorwaarden stemmen grotendeels overeen met de beste praktijken in het beheer van overeenkomsten voor werken. De toepassing van deze bepalingen laat echter in veel opzichten te wensen over:

a) de dienstorders worden vaak te lang na het vaststellen van de noodzaak tot wijziging gegeven, vanwege moeilijkheden of te weinig voortvarendheid bij het vaststellen van de prijs van deze wijzigingen;

b) zelden wordt vastgesteld wat het effect is van de gevraagde wijziging op de andere werken, op de looptijd van de overeenkomst, en uiteindelijk op de totale contractprijs;

c) wanneer om een wijziging wordt verzocht, kan de bouwer hiermee indiening van een verzoek om verlenging van de uitvoeringstermijn rechtvaardigen. In het algemeen besteedt de bouwdirectie onvoldoende aandacht aan de financiële consequenties van deze verlengingen, die per definitie de contractant recht geven op financiële compensatie. Deze verlengingen leveren ook meerkosten op doordat de bijstandscontracten inzake het toezicht op de werken worden nerlengd;

d) veel bouwdirecties houden geen kostenbegroting bij met de eenheidsprijzen, de hoeveelheden en de uiteindelijke kosten van de overeenkomst, zoals noodzakelijk is voor een goed beheer van het contract. Zij volstaan met het opstellen van een lijst van de gegeven dienstorders. Deze aanpak levert niet het noodzakelijke analytische beeld op. Bovendien kan een wijziging die resulteert uit een verkeerde inschatting van de in het contract vastgelegde hoeveelheden, zonder dienstorder worden doorgevoerd;

e) wijzigingen van afzonderlijke of gecumuleerde posten boven een bepaald bedrag geven de contractant recht op financiële compensatie, omdat de werken niet meer worden verricht op de in de aanbesteding aangegeven voorwaarden;

f) in geval van dure wijzigingen waardoor de contractprijs aanzienlijk wordt overschreden, komen tal van bouwdirecties en bouwers overeen, de meerkosten te compenseren door andere hoeveelheden of prestaties te beperken. Er wordt niet voldoende gecontroleerd of deze verlagingen, die van evenveel belang zijn voor de economie van het contract en de kwaliteit van de resultaten als de verhogingen, wel gerechtvaardigd zijn.

Kader nr. 4

Onvoldoende controle over de financiële consequenties van de wijzigingen

1. In Ethiopië kon het bedrijf vanwege de omvang van de gevraagde wijzigingen voor de wegverbinding Addis Abeba-Mojo-Awassa claims indienen ter compensatie van de verlenging van de werkzaamheden, en de andere indirecte consequenties van de wijzigingen. Met deze diverse elementen is geen rekening gehouden toen toestemming werd verleend voor de wijzigingen. Voor de wegverbinding Addis Abeba-Jima heeft de onderneming op basis van de omvang van de wijzigingen ook de eenheidsprijzen van de overeenkomst laten verhogen.

2. Op Jamaica is het besluit tot een dunnere slijtlaag van de herstelde wegen genomen zonder dat de besparingen en de consequenties voor de levensduur van de werken precies bekend waren. Voor de saneringswerken in Ocho Rios zijn de aanzienlijke onderschatting van hoeveelheden en andere onjuistheden in de overeenkomst gecorrigeerd, hetgeen tot geschillen en kostbare verlengingen heeft geleid.

3. In Mali heeft de bouwdirectie, terwijl de werkzaamheden aan de weg Diéma-Didiéni door toedoen van de onderneming aanzienlijke vertraging opliepen, acht maanden verlenging toegestaan zonder dat de oorspronkelijke contractprijs werd gewijzigd. Na afloop van de werkzaamheden heeft het bedrijf echter een claim ingediend waarin de kosten, verbonden aan de toegezegde verlenging van de looptijd, waren opgenomen.

4. In Senegal heeft de bouwdirectie verlenging met 4,5 maanden toegekend voor de uitvoering van een dienstorder inzake de wegverbinding Guéoul-Baralé, zonder dat men het eens was over de financiële consequenties. Onder dezelfde omstandigheden heeft de bouwdirectie een verlenging met twaalf maanden toegekend voor de wegverbinding Senoba-Ziguinchor. In dat laatste geval heeft de delegatie geweigerd, de verlenging goed te keuren en een beroep te doen op het EOF ter financiering van de financiële consequenties van de verlenging.

5. In Tanzania zijn voor de haven van Zanzibar nieuwe eenheidsprijzen vastgesteld na onderhandeling tussen de vertegenwoordiger van de bouwdirectie en de onderneming, zodat de contractprijs in belangrijke mate niet meer het resultaat is van de oorspronkelijke mededinging. Voor de stedelijke wegen van Mwanza heeft de bouwer de dienstorder geaccepteerd waarin de specificaties voor de funderingslagen worden beperkt, doch een formeel voorbehoud gemaakt ten aanzien van de degelijkheid van de bouw volgens de gewijzigde specificaties. Voor de overeenkomst tot behoud van de spoorlijn Dar Es Salaam-Kigoma heeft de bouwdirectie verzocht om wijzigingen die de onderneming tot in oktober 1997 bezighielden, terwijl het merendeel van de werken in december 1996 was afgerond. Na het verstrijken van de overeenkomst heeft de onderneming een claim ingediend ter compensatie van het onbenut blijven van haar materieel tijdens het onderzoek van de verzoeken tot wijziging.

Onvoldoende controle over de prijsherzieningen

22. De toepassing van de clausules voor contractprijsherziening geven aanleiding tot problemen, doordat zij slecht zijn afgestemd op de realiteit van de gefinancierde operaties. Voor elk land worden zij vaak uit andere contracten overgenomen zonder dat de beste praktijken van andere landen worden onderzocht. Vanwege deze verkokering kunnen de herzieningsclausules van contract tot contract aanmerkelijk verschillen terwijl het gaat om soortgelijke werken. In bepaalde contracten worden formules en indexen gehanteerd, in andere de gemotiveerde reële kosten. De met de ondervonden problemen opgedane ervaring wordt niet door de Commissie benut om de prijsherzieningsclausules voor alle soortgelijke overeenkomsten te verbeteren en te standaardiseren.

Kader nr. 5

Onvoldoende controle over de prijsherzieningen

1. In Kameroen was in de formule voor de herziening van de contractprijs van de wegverbinding Bertoua-Garoua Boulaï geen asfaltbitumen opgenomen, dat toch belangrijk materiaal is voor dit soort werken. Ten gevolge van een onvoorzienbare en uitzonderlijke prijsstijging van dit product gedurende de periode waarin de werken werden uitgevoerd, heeft de onderneming een verzoek om wijziging van de contractbepaling inzake prijsherziening ingediend, dat door de bouwdirectie van de hand is gewezen. Het verzoek, waarmee bijna 11 % van de oorspronkelijke contractprijs was gemoeid, werd na afronding van de werken opnieuw ingediend in de vorm van een claim. Naar aanleiding van dit probleem zijn de prijsherzieningsclausules voor de overeenkomsten inzake wegenbouw die in Kameroen in voorbereiding waren, gewijzigd en aangescherpt. Dit geval, waarin lering werd getrokken uit ervaring, blijft echter op zichzelf staan, omdat de operaties per land versnipperd zijn.

2. Aangezien op Jamaica de prijsherzieningsclausule voor overeenkomsten inzake wegenherstel in de praktijk niet toe te passen is, heeft de bouwdirectie een forfaitaire prijsherziening ter hoogte van 20,4 % van de contractprijzen toegezegd terwijl de werken in uitvoering waren. Vanwege het - gezien de feitelijke kosten - extreme gewicht dat aan de indices voor brandstof- en asfaltbitumen werd toegekend, werden de bedrijven met deze herziening bevoordeeld.

3. In Tanzania hebben ten aanzien van de wegverbinding Wazo Hill-Bagamoyo de uiteenlopende interpretaties van de prijsherzieningsclausule voor brandstof geleid tot geschillen, die in der minne zijn geschikt dankzij de goede diensten van de Commissie. Het bedrag van de overeengekomen herziening is echter niet vastgelegd in een aanhangsel bij het contract.

Onenigheid over de uitvoeringsprogramma's

23. Voor vijf van de onderzochte overeenkomsten zijn de werkzaamheden gestart zonder dat een uitvoeringsprogramma was goedgekeurd door de bouwdirectie, vanwege ofwel de onduidelijkheid en het gebrek aan realiteitszin ervan, ofwel meningsverschillen over het bestek. Deze gang van zaken is in strijd met artikel 17 van de algemene voorwaarden voor overeenkomsten, en werkt het ontstaan van geschillen in de hand, doordat de partijen aan de documenten inzake de overeenkomst uiteenlopende interpretaties geven. Bovendien belemmert dit een krachtige aansturing van de prestaties van de onderneming uit het oogpunt van de geplande uitvoering. Dit artikel 17 voorziet niet in modaliteiten die deze situatie regelen. De bijzondere voorwaarden bieden over het algemeen geen zinvolle verduidelijking, zodat de bouwdirecties en de delegaties deze situatie die afbreuk doet aan het goed beheer van de operaties, laten voortduren zonder hierop adequaat te reageren.

Late en inadequate behandeling van claims

24. De algemene voorwaarden voor overeenkomsten voor werken die uit het EOF worden gefinancierd, voorzien in nadere voorschriften inzake de behandeling van aanspraak op bijbetaling (artikel 55) of inzake de verlenging van de uitvoeringstermijn (artikel 35), alsmede inzake beslechting van geschillen (artikel 68). De eventuele bemiddelings- en arbitrageprocedures worden gedetailleerd weergegeven in een afzonderlijk reglement(5) dat van toepassing is op allerlei uit het EOF gefinancierde overeenkomsten, conform artikel 307 van de Vierde Overeenkomst van Lomé. De verschillende bepalingen moeten, zo snel mogelijk nadat de feiten zich hebben voorgedaan die aanleiding gaven tot de verschillende soorten claims, een minnelijke schikking waarborgen. Tabel 3 geeft de voornaamste claims aan met betrekking tot de onderzochte overeenkomsten, die ultimo september 2002 nog hangende waren. Zo schiet de tenuitvoerlegging van de contractbepalingen voornamelijk om de volgende redenen tekort:

a) de bouwdirecties, hun technische bijstand, de delegaties en de centrale diensten van de Commissie stellen soms de behandeling van claims uit tot na de uitvoeringstermijn van de overeenkomst, om deze en bloc af te handelen;

b) de middelen en deskundigen die nodig zijn voor het bestuderen van de claims worden over het algemeen niet tijdig ingezet, zodat enerzijds de in de regelgeving vastgestelde reactietermijnen worden overschreden, en anderzijds de onderneming zich in haar positie gesterkt ziet;

c) de financiële consequenties van de verlengingen worden niet gelijktijdig met de aanvragen om verlenging onderzocht;

d) de centrale diensten van de Commissie beschikken niet over de capaciteiten om de bij hen ingediende verzoeken om bijstand bij de beslechting van geschillen in behandeling te kunnen nemen.

Tabel 3

Voornaamste claims die in september 2002 hangende waren met betrekking tot de onderzochte overeenkomsten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Door de contractanten ingediende claims.

Kader nr. 6

Late en inadequate behandeling van claims

1. In Kameroen is het dankzij een adequate, tijdige behandeling door alle betrokkenen, van de problemen met de uitvoering dat het technisch, administratief en financieel beheer van de overeenkomst voor de aanleg van de weg Bertoua-Garoua Boulaï doeltreffend is geweest. De twee ernstige problemen (prijs van asfaltbitumen en onderhoudswerken in eigen beheer) waarvan de bouwdirectie en de delegatie de behandeling liever uitstelden tot na de definitieve afwikkeling, gaven echter aanleiding tot een aanzienlijke claim.

2. In Ethiopië heeft de onderneming claims ingediend die voor twee van de drie haar gegunde wegenbouwovereenkomsten nog moeten worden behandeld. Met de grootste claim, inzake de wegverbinding Addis Abeba-Awassa, die in oktober 2000 is ingediend, is meer dan de helft van de oorspronkelijke contractprijs gemoeid, en met verschillende andere nog hangende claims komt dat percentage in totaal op bijna 70 %. De grootste claim, die betrekking heeft op de opschorting van de werkzaamheden in juli 2000 aan de wegverbinding Addis Abeba-Jima, betreft meer dan een kwart van de oorspronkelijke contractprijs.

3. Op Jamaica is voor de overeenkomsten voor afvalwaterzuivering in Negril en Ocho Rios door het onvermogen van de delegatie, de bouwdirectie en de technische bijstand om hun rol ten volle te vervullen ten overstaan van een onderneming die zich op haar beurt ook slecht van haar plichten heeft gekweten, een opeenstapeling van onopgeloste vraagstukken ontstaan en een klimaat van wantrouwen tussen de partijen. Uiteindelijk heeft de onderneming 94 claims ingediend, en de bouwdirectie 35. Ten slotte is een algemene minnelijke schikking getroffen.

4. In Mali heeft de onderneming voor de wegverbinding Diéma-Didieni in mei 1999 een claim ter hoogte van 121 % van de oorspronkelijke contractprijs ingediend. De Commissie en de bouwdirectie hebben het probleem niet doortastend en snel genoeg aangepakt. Zo hadden zij in augustus 1999 de claim eenmaal zeer oppervlakkig beoordeeld, en in mei 2000 verzocht de opdrachtgever de centrale diensten om te bemiddelen. De experts die tien maanden nadien door de Commissie werden ingeschakeld, hadden in juni 2002 hun analyses nog steeds niet afgerond. Door deze traagheid verzwakt de positie van de opdrachtgever.

5. In Senegal ontstond een geschil over drie van de onderzochte overeenkomsten; bij twee daarvan kwam het tot arbitrage. De arbitrage-uitspraken resulteerden voor elk van de overeenkomsten in verhogingen met circa eenderde van de contractprijzen. De nationale overheid is niet doortastend genoeg opgetreden en heeft zich niet genoeg bemoeid met de beslechting van deze geschillen. Aangezien ook de mechanismen van de Commissie en de technische bijstand tekortschoten, heeft de gehele klantenzijde haar rol niet doeltreffend kunnen vervullen ten overstaan van aanspraken van ondernemingen die over degelijke, slagvaardige juridische diensten beschikten.

6. Voor Tanzania is, meer dan drie jaar na het uitgaan van de door de supervisor gecertificeerde eindfactuur voor de overeenkomst ter bescherming van het spoorwegtraject Dar Es Salaam-Kigoma, door de Commissie nog steeds niet besloten of de claims waarmee deze factuur gepaard ging, ten laste van het EOF kunnen komen. Voor de stedelijke wegen van Mwanza hebben de bouwdirectie en de delegatie niet binnen de contractuele termijn gereageerd op de claims van de onderneming, zodat deze een sterke positie heeft en een beroep doet op haar recht om ontbinding met schadevergoeding te vorderen.

Beheersmechanisme

Rol van de delegaties

25. De delegaties hebben hun verplichtingen ten aanzien van de follow-up voornamelijk om de volgende redenen niet altijd kunnen nakomen:

a) de personele middelen zijn niet afgestemd op de behoeften, hetgeen in sommige gevallen de vereiste spoedige follow-up belemmerde;

b) de delegaties hechten naar verhouding veel belang aan de verhogingen van het te financieren bedrag. De financiële problemen wijzen vaak op problemen die worden ondervonden bij de uitvoering, waarbij het al te laat is om adequaat te reageren;

c) wanneer één of meer partijen hun verantwoordelijkheden met betrekking tot het beheersmechanisme niet ten volle vervullen, is deze tekortkoming niet op het juiste niveau gesignaleerd, noch met de nodige voortvarendheid aangepakt.

26. Tal van technische of organisatorische problemen doen zich in verschillende landen op eenzelfde wijze voor, zonder dat de delegaties en de betrokken nationale autoriteiten worden geïnformeerd over de door hun buitenlandse collega's uitgewerkte oplossingen. Aangezien zij op dit terrein niet systematisch door de centrale diensten worden ondersteund (zie paragraaf 28), kunnen de delegaties geen beroep doen op artikel 287 van de Vierde Overeenkomst van Lomé, dat voorschrijft dat bij het onderzoek van de projecten rekening wordt gehouden met zowel de ervaring die is opgedaan met soortgelijke operaties als de resultaten van opgezette studies naar soortgelijke projecten of programma's.

27. Het is niet de opzet van de door de delegaties verrichte controles op stukken inzake de betalingsopdrachten, problemen op te sporen omtrent de realiteit van de verrichtingen of de conformiteit met de overeenkomsten. Doorgaans komen deze problemen alleen aan het licht dankzij de controles door de bouwdirectie en haar technische bijstand, en de certificaten tot staving van de betalingsaanvragen die zij de delegaties doen toekomen.

Kader nr. 7

Rol van de delegaties

1. In Ethiopië is de delegatie sinds enkele jaren twee ingenieurs rijk. Niettemin zijn de uiteenlopende opvattingen van de autoriteiten en de Commissie over het beheersmechanisme van de uit het EOF gefinancierde overeenkomsten, en de omvang van de problemen rond de opzet en de uitvoering van wegenbouwovereenkomsten, tot in 2002 onderschat in de verslagen van de delegatie en van de nationale ordonnateur. Voor de aanleg van een schoolgebouw in Awassa resulteerde de onverenigbaarheid van de door het ministerie van Onderwijs toegepaste procedures voor contractbeheer en de door de Commissie gewenste procedures in een administratieve impasse bij de Commissie toen het tijd werd voor de definitieve betaling, hetgeen ten koste van de kleine onderneming ging die de werken had verricht. De delegatie heeft de tussentijdse facturen goedgekeurd zonder te wijzen op de noodzakelijke toestemming voor de uit de tussenstand blijkende kwantitatieve wijzigingen.

2. In Jamaica beschikte de delegatie pas vanaf januari 2001 over een ervaren ingenieur die toezicht kon houden op de infrastructuurprojecten. Gedurende de problematische uitvoering van de onderzochte projecten was de post ofwel vacant (1998), ofwel werd deze vervuld door personeel met andere bekwaamheden.

3. Op Madagaskar was er om economische redenen geen follow-up door gespecialiseerde technische bijstand van de werken in verband met de provinciale slachthuizen. De delegatie is ter plaatse niet overgegaan tot follow-up. In een controle is vastgesteld dat de stand van de werkzaamheden, waarvan circa 38 % was voltooid, ver achterbleef bij de gedurende de werkzaamheden opgestelde voortgangsrapporten, en dat de verrichte betalingen ter hoogte van 60 % van de contractprijs derhalve overdreven hoog waren. De opdrachtgever verkeert in een dusdanige positie dat hij het te veel betaalde bedrag moeilijk kan invorderen, aangezien de overeenkomst in september 2000 is ontbonden wegens wanprestatie.

4. In Mali beschikte de delegatie pas sinds 1998 over een ingenieur om de infrastructuurprojecten te volgen. Door de overmaat aan werk was de reactietijd met betrekking tot de gesignaleerde problemen te lang. In het kader van de deconcentratie werd de betrokken eenheid medio 2002 uitgebreid tot drie personen.

5. In Senegal was de delegatie tot in september 2001 niet in staat tot een spoedige follow-up van de infrastructuurprojecten. In 1999 weigerde zij een belangrijke dienstorder voor de wegverbinding Senoba-Ziguinchor goed te keuren, bij gebreke van de nodige deskundigheid om te kunnen beoordelen of deze gegrond was, en bleef zij lijdzaam toezien hoe de geschillen verliepen met de ondernemingen die de onderzochte overeenkomsten uitvoerden. De delegatie kreeg begin 2002 versterking in verband met de deconcentratie.

6. In Tanzania beschikte de delegatie sinds april 2001 over slechts één technisch adviseur die 20 infrastructuurprojecten moest volgen, die circa 40 overeenkomsten omvatten. In dit verband kon de aan de technisch adviseur in diens functieomschrijving opgedragen doelstelling van de "aansturing inzake alle financiële en technische aspecten van de projecten" niet worden verwezenlijkt. Voor de stedelijke wegen van Mwanza overtrof het aan de contractant betaalde voorschot van 20 % de gemotiveerde aankopen van materieel, hetgeen indruiste tegen artikel 46 van de algemene voorwaarden van de overeenkomst. Huishoudelijke uitgaven van het ministerie van Openbare Werken konden zonder enige motivering ten laste van de overeenkomst worden gebracht en door de contractant worden doorberekend, vermeerderd met een marge van 25 %.

Rol van de centrale diensten

28. De centrale geografische diensten ter ondersteuning van de operaties zijn te zeer verkokerd en hebben niet aangegeven welke kernpunten allereerst de aandacht verdienen van het beperkte aantal op het hoofdkantoor en bij de delegaties beschikbare specialisten. De evaluaties die na afloop van de projecten worden uitgevoerd, kunnen lange tijd worden uitgesteld in afwachting van de afronding van aspecten van het project die van secundair belang zijn. De ervaringsgegevens die afkomstig zijn uit de ondervonden problemen, technische audits, evaluatie- en pilotverslagen worden niet verzameld en vervolgens verspreid onder alle betrokken beheerders. De doeltreffendheid van de delegaties wordt op die manier beperkt doordat het ontbreekt aan sectorspecifieke expertise. Deze dient berekend te zijn op de ambities en de omvang van de Commissie, en alle functionarissen die in alle landen zijn gestationeerd moeten er beroep op kunnen doen.

29. Alleen al de aanleg van de wegverbinding Bertoua-Garoua Boulaï in Kameroen illustreert tal van punten die van belang zijn voor een goed ontwerp en een goede uitvoering van de wegwerkzaamheden, waarvan de inachtneming ten goede zou komen aan veel van dergelijke projecten die uit het EOF of de EU-begroting worden gefinancierd:

a) de toegevoegde waarde van tijdige en adequate gebruikmaking van periodieke technische controles en gerichte technische expertises in aanvulling op het controlebezoek, die betrekking hebben op bijvoorbeeld de wegconstructie, geschillen, de samenstelling van het omhulde steenslag;

b) de noodzaak van het berekenen van het draagvermogen van de bodems bij verschillende maten van impregnatie met water;

c) het nut van de radarmetingen voor het controleren van de dikte van de funderingslaag, ongeacht of dit tijdens de voorlopige oplevering of gedurende de uitvoering van de werken, vóór het leggen van de slijtlaag gebeurt;

d) het nut van het voorschrijven van toepassings- en controletechnieken die zich verdragen met de vastgestelde lage toleranties voor het specificeren van de dikten van de funderingslaag;

e) de gevoeligheid van de prijs en van het milieueffect, voor technische of aan het tracé gerelateerde parameters, die soms ondergaan in de massa specificaties zoals de referentiesnelheid, de aanlegbreedte van de weg, de hellingsgraad of de afvoersnelheid die de aanleg van gebetonneerde afwateringsgreppels nodig maakt, of de hoogte van de weg.

30. De door de centrale diensten geboden richtsnoeren en hulpmiddelen zijn gericht op het voorbereiden en sluiten van de overeenkomsten, en vervolgens op de financiële uitvoering ervan. Zij gaan te weinig in op de follow-up van de goede uitvoering ervan, zodat deze op een zo veeleisend en complex terrein als infrastructuurprojecten valt onder de verantwoordelijkheid van elke delegatie en elk land, en in te hoge mate afhankelijk is van de ervaring en de capaciteiten van het ter plaatse gestationeerde personeel. De delegaties beschikken niet over precieze functiebeschrijvingen, noch over overzichten aan de hand waarvan een optimale toewijzing van hun personele middelen aan de follow-up van de projecten mogelijk is. De zinvolle praktijken van geen bezwaar tegen de dienstorders, die aan de hand van de opgedane ervaring door enkele delegaties zijn ingevoerd, zijn niet overgenomen in de procedures van de Commissie.

31. De centrale diensten registreren niet de problemen die met de consultants en de aannemingsbedrijven zijn ondervonden, zodat de in de algemene voorwaarden vastgestelde uitsluitingsclausules moeilijk toe te passen zijn.

32. De eenheid die tot taak heeft de Commissie haar goede diensten aan te bieden bij geschillen, beschikt niet over de nodige mankracht om op effectieve wijze te voldoen aan het groeiende aantal verzoeken met betrekking tot overeenkomsten voor werken. Deze eenheid biedt alleen steun wanneer een verzoek om goede diensten van de betrokken ACS-staat uitgaat. Ultimo september 2002 was zij van slechts één van de vier in tabel 3 opgenomen claims op de hoogte.

33. De boekhoud- en beheerssystemen van de Commissie bieden geen inzicht in de precieze stand van de uit het EOF gefinancierde overeenkomsten voor werken:

a) tal van overeenkomsten zijn verspreid over diverse boekhoudhundige rekeningnummers zonder dat wordt aangegeven tussen welke rekeningen een verband bestaat, of dat deze kunnen worden samengevoegd;

b) de overeenkomsten voor werken die uit het EOF worden gefinancierd in het kader van programmabestekken, worden niet meegerekend;

c) het voorwerp van de overeenkomst wordt niet altijd geregistreerd. De aard van de werken en het soort infrastructuur in kwestie wordt niet geregistreerd;

d) het oorspronkelijk geboekte bedrag is niet gelijk aan het bedrag van de overeenkomst ten tijde van de dagtekening. Het omvat provisies die de ordonnateur zelf kan vaststellen, zodat de prijsontwikkeling van de overeenkomsten niet op basis van de boekhoudkundige gegevens kan worden gevolgd en geanalyseerd;

e) de raming van de uiteindelijke kosten en de financiële claims worden niet geregistreerd.

Technische bijstand

34. Het instrumentarium dat het goed financieel beheer van de uitvoering van de uit het EOF gefinancierde overeenkomsten waarborgt, is kwetsbaar vanwege het aantal betrokkenen en de ingewikkelde administratie en besluitvorming. In de voor elk land specifieke context is een strategie nodig voor de inschakeling van op de behoeften afgestemde technische bijstand, zodat het EOF-instrumentarium op doeltreffende wijze zijn rol van cliënt kan vervullen ten opzichte van de ondernemingen die de werken uitvoeren, zoals dat bijvoorbeeld in Kameroen het geval was. Wanneer de Commissie en de nationale autoriteiten zelf het goed beheer van de operaties niet hebben kunnen garanderen, noch het eens hebben kunnen worden over een verantwoorde versterking van de zwakke schakels van het instrumentarium, gaat dit ten koste van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de investeringen in de studies en in de bijstand voor het toezicht, zoals het geval was in Ethiopië. Artikel 275 van de Lomé-overeenkomst bepaalt weliswaar dat de technische bijstand alleen op verzoek van de ACS-staat wordt toegekend, maar schrijft tevens voor dat bij het onderzoek van de programma's terdege rekening wordt gehouden met de vereisten inzake binnenlands menselijk potentieel, en dat wordt voorzien in een betere benutting van dit potentieel. Op dit gebied zijn de financieringsovereenkomsten niet voldoende gedetailleerd.

Kader nr. 8

Technische bijstand

1. In Kameroen kon, dankzij de synergie tussen de capaciteiten van de ingenieur van de delegatie en de bij de opdrachtgever gevestigde eenheid voor coördinatie van de regionale wegenbouwprojecten, voor de wegverbinding Bertoua-Garoua Boulaï worden gegarandeerd dat de procedure van geen bezwaar tegen de dienstorders goed functioneerde; dat tijdig werd gereageerd op problemen met de uitvoering, en experts tijdig en gericht werden ingezet; dat een periodieke controle op doeltreffende wijze werd uitgevoerd; dat gepaste weerstand werd geboden tegen de pretenties van de onderneming, en ten slotte dat een constructief partnerschap met de onderneming werd gevormd. Voorts lijkt de feedback over de opgedane ervaring, die van pas komt bij het opzetten van de volgende projecten in het land, te zijn geregeld, en is voorzien in nauwgezette follow-up van de begeleidende maatregelen.

2. In Ethiopië was de technische bijstand van de bouwdirectie belast met zowel horizontale taken ter versterking van de capaciteiten als operationele taken in verband met het beheer van de overeenkomsten, hetgeen van weinig realiteitszin getuigde. De technische bijstand kon dan ook niet het hoofd bieden aan de vele problemen met het ontwerp en de uitvoering die zich bij de uit het EOF gefinancierde overeenkomsten voordeden. De terughoudendheid van de opdrachtgever ten aanzien van het inzagerecht van de Commissie met betrekking tot de uitvoering van de overeenkomsten, en het getalm van eerstgenoemde hebben sterk afbreuk gedaan aan de doeltreffendheid van de keuringsinstanties die zijn belast met het assisteren bij het toezicht op de uitvoering van elke overeenkomst, alsmede aan hun motivatie om deel uit te maken van het beheersinstrumentarium.

3. Op Jamaica zijn de Commissie, de opdrachtgever en de bouwdirectie er niet in geslaagd, de uitvoering van de onderzochte projecten onder controle te krijgen. Voor de wegenbouwprojecten zijn de middelen voor de technische bijstand niet versterkt, hetgeen nodig was om de kwestie rond de prijsherzieningen aan te pakken. Voor de overeenkomsten voor afvalwaterzuivering in Negril en Ocho Rios zijn door de gebreken in het contractbeheer de kosten van toezicht voor rekening van het EOF gestegen van 1 miljoen tot 4,1 miljoen euro. Deze stijging met 300 % heeft zich voorgedaan in afwijking van de interne voorschriften, die de prijsstijgingen van overeenkomsten voor werken en diensten beperken tot 50 % van de oorspronkelijke contractprijs.

4. In Mali is de overeenkomst voor bijstand bij het toezicht zeven maanden na aanvang van de werken voor de wegverbinding Diéma-Didiéni ondertekend. Vervolgens zijn vijf missiehoofden elkaar opgevolgd. De kwaliteit van de analyse van de claims van de onderneming voldeed niet.

5. In Senegal bood geen enkele actie soelaas voor de gebreken in de bijstand bij het toezicht die bij meerdere onderzochte overeenkomsten werden geconstateerd. Wat de wegverbinding Mékhé-Saint Louis betreft stapelden de achterstanden in het opstellen van de verrekeningen, van de voortgangsverslagen en -planningen, en van het bouwlogboek zich op. Aangezien de overeenkomst voor het leveren van diensten was verstreken, werd geen enkele technische bijstand geboden bij het toezicht op de laatste werken, noch bij de definitieve oplevering. Voor de wegverbinding Senoba-Ziguinchor zijn drie missiehoofden elkaar opgevolgd, is het eindverslag niet volledig afgerond, is een verklaring van verschillen tussen de geplande en gefactureerde hoeveelheden uitgebleven, en was de analyse van de claims van de onderneming ontoereikend. Voor de wegverbinding Guéoul-Louga bleek de analyse van de claims van de onderneming onbruikbaar, met name doordat deze niet van cijfermateriaal was voorzien.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Totaalbeoordeling

35. De uit het EOF gefinancierde werken leveren in algemene zin een belangrijke en relevante bijdrage aan de nationale strategieën voor de ontwikkeling van infrastructuren. De bereikte resultaten, de kosten en de termijnen wijken echter te vaak aanzienlijk af van de oorspronkelijke contractbepalingen. Weliswaar treden bij dit soort projecten per definitie schommelingen en onvoorziene omstandigheden op, maar de Rekenkamer stelt vast dat het beheersinstrumentarium dat is opgezet voor het toezicht op de contractconforme uitvoering van de werken, niet borg kan staan voor een goed financieel beheer van de operaties ingeval de opzet of de omvang van de werken ingrijpend wordt gewijzigd (zie de paragrafen 8-10).

36. De tekortkomingen en fouten in de ontwerp- of uitvoeringsstudies hebben geleid tot tal van situaties waarvan is geconstateerd dat zij uit de hand zijn gelopen. Doordat het ontbreekt aan kwaliteitscontrole van de studies, worden te veel overeenkomsten gebaseerd op verkeerde of onrealistische bestekken (zie de paragrafen 13-20). Maar al te vaak wordt het uitvoeringsmechanisme niet resoluut genoeg gehanteerd door de centrale diensten en de delegaties van de Commissie, alsmede door de betrokken nationale overheidsinstanties. In deze situatie kunnen de ondernemingen zich vervolgens onttrekken aan hun verantwoordelijkheden of, wanneer sprake is van ingrijpende wijzigingen, de prijzen die na mededinging tot stand zijn gekomen ter discussie stellen. Het uitvoeringsmechanisme dat is opgezet met het oog op normale situaties, blijkt in dergelijke gevallen ontoereikend (zie de paragrafen 21-25 en 32). Met de strategie van het inschakelen van technische bijstand kunnen niet altijd de - per land verschillende - zwakke schakels van het mechanisme worden versterkt (zie paragraaf 34).

37. Tal van problemen rond de uitvoering steken telkens weer de kop op in de verschillende overeenkomsten en landen. Helaas zijn de centrale diensten en de coördinatie tussen deze diensten en de delegaties niet zodanig georganiseerd dat zij daaraan een sectorspecifieke expertise ontlenen die alle uit het EOF gefinancierde overeenkomsten voor werken ten goede komt, waardoor het optreden van de Commissie deels aan toegevoegde waarde inboet. De kernpunten waarop de follow-up van de projecten betrekking moet hebben, zijn niet duidelijk omschreven, en deze follow-up is te sterk gericht op de formele goedkeuring van de betalingen (zie de paragrafen 26-30). De contractanten die qua prestaties niet voldeden, worden niet adequaat doorgelicht en gevolgd (zie de paragrafen 14 en 31). De boekhoudkundige en beheersgegevens en -systemen zijn niet berekend op een nauwgezette follow-up van de technische en financiële uitvoering van de projecten (zie paragraaf 33).

Aanbevelingen inzake de aanbestedingsstudies en -dossiers

Aanbeveling nr. 1

38. De kwaliteitscontrole van de studies moet worden verbeterd en de financiële aansprakelijkheid van de ontwerpbureaus moet worden ingeroepen in geval van nalatigheid hunnerzijds.

De kwaliteitscontrole van de studies dient betrekking te hebben op de volgende punten:

- omschrijving van de mate van precisie van de studie, en van de vóór de uitvoering benodigde aanvullende studies;

- toereikendheid van het voor de studies en de werken toegewezen budget, en optreden van experts uit de ACS-staat;

- fouten en omissies, en betrouwbaarheid van de hoeveelheden in de stelposten. Er zou een afwijking in de orde van 10 % kunnen worden toegestaan;

- samenhang tussen de studies die betrekking hebben op eenzelfde project;

- prijsherzieningsclausules en verduidelijkingen van de algemene voorwaarden in de vorm van bijzondere clausules, met name voor de beslechting van geschillen.

Het inroepen van de aansprakelijkheid van de ontwerpbureaus berust op een gedetailleerde omzetting in de bestekken van artikel 14, lid 5, en artikel 17, lid 3, van de algemene voorwaarden van toepassing op de overeenkomsten voor diensten. De in de inschrijvingen vastgelegde mate van gedetailleerdheid van de terreinstudies en -overzichten moet gepaard gaan met waarborgen inzake de precisie van de hoeveelheden en de methoden waarvoor in het aanbestedingsdossier is gekozen, waardoor mede inschrijvingen met ontoereikende budgetten zouden worden vermeden.

Aanbevelingen inzake de wijzigingen die thans worden doorgevoerd

Aanbeveling nr. 2

39. De dienstorders dienen altijd een cijfermatige evaluatie te omvatten van de kwantitatieve en financiële effecten ervan. Voor de wijzigingen die leiden tot beperking van de omvang of kwaliteit van de werken, dient een met redenen omklede toestemming te worden gegeven.

Niet alleen de direct beïnvloede bedragen van de stelposten moeten worden becijferd, maar ook de andere bedragen, alsmede de uitvoeringstermijn.

De beperkingen moeten niet te licht worden opgenomen, in de zin van besparingen, met name wanneer deze bedoeld zijn om onverwachte meerkosten aanvaardbaarder te maken. De analyse moet betrekking hebben op:

- de eventuele wijziging van de prijsstructuur in het voordeel van de contractant;

- de consequenties voor de rentabiliteit van de werken;

- de alternatieven voor verhoging van het budget voor het project.

Aanbeveling nr. 3

40. De toezichthouders dienen direct een beroep te doen op de benodigde capaciteiten om de problemen in verband met de uitvoering op te lossen. Van de praktijk van het behandelen van claims na het verstrijken van de overeenkomst moet worden afgestapt.

Wanneer problemen met de uitvoering aan de orde worden gesteld, dienen de toezichthouders direct de nodige expertises te laten verrichten om deze te beoordelen en afdoende op te lossen.

Alle van de onderneming afkomstige claims of kennisgevingen van feiten die aanleiding kunnen vormen tot een claim, moeten worden gevolgd door een follow-up op basis van vooraf vastgestelde termijnen voor:

- de ontvangstbevestiging en het van de toezichthouder afkomstige verzoek om kwantificering en omstandige motivering;

- de overlegging van de cijfermatige gegevens en bewijsstukken door de onderneming;

- de aanvaarding of de afwijzing door de toezichthouder op basis van adequate expertises binnen de toegestane termijnen.

Aanbevelingen inzake het beheersmechanisme

Aanbeveling nr. 4

41. De deconcentratie van de verantwoordelijkheden naar de delegaties moet gepaard gaan met een reorganisatie zodat de centrale diensten de delegaties kunnen ondersteunen met sectorspecifieke expertise.

Bij de organisatie en de taakomschrijving van de centrale diensten moeten onderstaande punten in acht worden genomen:

- de geografische organisatie van de centrale diensten moet worden losgelaten, en het zwaartepunt moet komen te liggen bij deskundigheid die alle projecten van eenzelfde type ten goede komt;

- versterking van de basisinstrumenten voor het beheer waarover de delegatie beschikt: bepaling van de kernpunten waarop het beheer gericht moet zijn, vervolgcontrole van de raming van de definitieve kosten van de overeenkomst, overzichten, voorbeelden van de interpretatie van de algemene voorwaarden, registratie van gegevens die van nut zijn voor de ontwikkeling van sectorspecifieke expertise bij de Commissie;

- het verrichten van evaluaties aan het eind van het project voor alle grootschalige projecten, zodra deze in essentie zijn afgerond.

De volgende gegevens dienen te worden verzameld en verspreid onder de delegaties:

- prestaties van de technische bijstand, de ontwerpbureaus en de ondernemingen waaraan overeenkomsten voor werken zijn gegund;

- geschillen over de interpretatie van de algemene en bijzondere voorwaarden van de overeenkomsten, zelfs wanneer deze ter plaatse in der minne zijn geschikt;

- de voornaamste problemen die zijn ondervonden bij de uitvoering, en gevonden oplossingen;

- strategie voor de inschakeling van de technische bijstand, die moet worden beoordeeld op het moment van het financieringsvoorstel.

Aanbeveling nr. 5

42. Er dient meer aandacht te worden besteed aan de begeleidende maatregelen met een doorslaggevend effect op de rentabiliteit en de duurzaamheid van de werken.

De volgende punten dienen beter in acht te worden genomen:

- de voorwaarden voor het toezicht op en onderhoud van de kleinschalige of geografisch gespreide projecten;

- het onderhoud en de controle van de asbelasting van de wegen, en het beleid ten aanzien van tarieven en aansluitingen voor afvalwaterzuivering;

- de mogelijkheid van een partnerschap met de ondernemingen die zowel aan wegenbouw als wegenonderhoud doen.

Aanbeveling nr. 6

43. De algemene voorwaarden inzake de uitvoering van overeenkomsten voor werken, die sinds maart 1990 niet zijn gewijzigd, moeten opnieuw onder de loep worden genomen in het licht van de opgedane ervaring.

Met name dient aandacht te worden besteed aan de volgende punten:

- de betaling van de voorschotten die de opstelling en ingebruikneming van de installaties mogelijk maken, moet gepaard gaan met een formele follow-up van deze ingebruikneming, en met financiële sancties ingeval ingebruikneming niet binnen de vastgestelde termijn geschiedt;

- naast boeten wegens tijdslimietoverschrijding zou er kunnen worden voorzien in een bonus voor het naleven van of vooruitlopen op termijnen;

- aan het ontbreken van instemming met het uitvoeringsprogramma moeten consequenties worden verbonden.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 8 mei 2003.

Voor de Rekenkamer

Juan Manuel Fabra Vallés

President

(1) Eind 2002 werden er drie EOF's uitgevoerd: het zesde EOF ging samen met de Derde Overeenkomst van Lomé, en het zevende en achtste EOF gingen samen met de Vierde Overeenkomst van Lomé. Het negende EOF zal met ingang van 2003 samengaan met de tenuitvoerlegging van de Cotonou-overeenkomst.

(2) Besluit nr. 2/2002 van de ACS-EG-Raad van ministers van 7 oktober 2002 betreffende de tenuitvoerlegging van de artikelen 28, 20 en 30 van bijlage IV van de Overeenkomst van Cotonou (PB L 320 van 23.11.2002) heeft de algemene voorschriften voor het opstellen en sluiten van de overeenkomsten gewijzigd, en de algemene voorwaarden van maart 1990 inzake de uitvoering van de overeenkomsten en de procedurevoorschriften voor bemiddeling en arbitrage ongewijzigd verlengd.

(3) Voor Madagaskar zijn de controles verricht op basis van de dossiers van de Commissie, aangevuld met vragenlijsten die aan de delegaties waren voorgelegd.

(4) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1996, paragrafen 12.11-12.80 (PB C 348 van 18.11.1997).

(5) Procedurevoorschriften voor bemiddeling en arbitrage inzake uit het EOF gefinancierde overeenkomsten (bijlage V van Besluit nr. 3/90 van de ACS-EEG-Raad van ministers van 29 maart 1990).

BIJLAGE I

Overeenkomsten voor werken, gefinancierd uit het zesde, zevende en achtste EOF

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Rekeningen van de Commissie per 30 september 2002, die zodanig zijn omgewerkt dat de regionale projecten bij het begunstigde land worden ingedeeld.

De overeenkomsten die in het kader van dit verslag worden onderzocht, betreffen de vetgedrukte landen (zie specificatie in bijlage II).

BIJLAGE II

Onderzochte overeenkomsten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Overeenkomsten en winst- en verliesrekeningen van de Commissie per 30 september 2002.

Antwoorden van de Commissie

SAMENVATTING

I. De Commissie is verheugd over het onderzoek van de Rekenkamer naar de oorzaken voor de problemen bij bepaalde contracten voor de uitvoering van werken, en naar de manieren om dergelijke problemen te voorkomen. De concentratie op risicogebieden helpt bij het identificeren van vraagstukken die een brede aanpak vereisen. De Commissie staat niet alleen bij de financiering van infrastructuurprojecten in ACS-landen, en andere donoren kampen met vergelijkbare problemen.

De procedures die de Commissie de afgelopen jaren heeft goedgekeurd, met name de publicatie van richtlijnen voor de vervoerssector in 1996 en de herziening van de aanbestedingsprocedures in 2000, pakken deze problemen reeds aan. De Commissie tracht er nu voor te zorgen dat ontwerpstudies worden afgerond voordat een besluit wordt genomen over financiering van een contract voor de uitvoering van werken, en verwacht dat dit verder zal bijdragen tot de aanpak van de geïdentificeerde problemen.

II. Uit de in 1994 door de Commissie verrichte evaluatie van haar programma's in de vervoerssector bleek dat de totstandbrenging van duurzame wegennetten een sectorale aanpak vereist. Daarvoor is in partnerschap met andere donoren, met name de lidstaten en de Wereldbank, een strategie ontwikkeld.

De Commissie heeft de afgelopen jaren verbeterde praktijken goedgekeurd voor de aanpak van de problemen in verband met vertragingen bij de aanleg. Mechanismen, zoals de voltooiing van alle ontwerpwerkzaamheden voorafgaand aan de gunning van de opdrachten en de belasting van de voor het ontwerp verantwoordelijke bureaus met de uitoefening van toezicht op de aanleg, leiden tot een forse vermindering van het aantal technische, financiële en beheersproblemen. Parallel daarmee lopen sinds medio jaren negentig opleidingsprogramma's sectoraal beleid en projectbeheer voor functionarissen van de Commissie. Er is nu veel meer inzicht in de soorten vraagstukken die in de audit van de Rekenkamer aan de orde worden gesteld.

Ook dient te worden gewezen op de belangrijke rol van de autoriteiten van de ACS-landen bij het beheer van de implementatiefase van de projecten en de zorg voor maatregelen om de infrastructuur na voltooiing te onderhouden. De Commissie wijst op het belang van de verschillende bevoegdheden die in de Overeenkomsten van Lomé en de Overeenkomst van Cotonou worden verleend aan de lokale instellingen. In enkele door de Rekenkamer opgemerkte gevallen vloeiden zwakke punten in het projectontwerp direct voort uit studies waar de Commissie niet bij was betrokken. Dergelijke grote projecten kunnen echter vooraf nauwelijks perfect worden gepland, en op veel problemen kan niet worden vooruitgelopen. Het is een kwestie van goed beheer om te reageren op de behoefte om een project aan te passen, en wel zo dat de meest rendabele oplossing wordt geïdentificeerd.

III. Ondanks de technische en financiële problemen waren de gecontroleerde wegenbouwprojecten economisch een succes, verbeterden zij de toegang tot de lokale markten en leidden zij tot een toename van de regionale handel. De herziening van de taken van de centrale diensten van de Commissie, die op dit moment wordt doorgevoerd, zorgt ervoor dat deze erop kunnen toezien dat de beste praktijken zo spoedig mogelijk in de verschillende landen worden overgenomen. Verder roteert het personeel tussen de diensten in Brussel en de delegaties in de ACS-landen. Ook stijgt het aantal personeelsleden in de delegaties in het kader van de deconcentratie geleidelijk.

IV. a) De procedures van de Commissie voor de aanwerving van consultants zijn in 2000 volledig herzien om de kwaliteit en de verrichte werkzaamheden te verbeteren. Het is de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever (gewoonlijk de regering) om op te treden als er sprake is van nalatigheid.

b) De Commissie bestudeert nu reeds zorgvuldig alle vraagstukken die door de Rekenkamer worden genoemd wanneer een contractant verzoekt om wijziging van het oorspronkelijke contract. Zij zal trachten ervoor te zorgen dat de bestaande richtlijnen voor het vastleggen van de redenen voor de betreffende analyse volledig worden gerespecteerd.

c) De reorganisatie, waartoe is besloten in februari 2003, wordt op dit moment doorgevoerd.

INLEIDING

3. Ook dient te worden gewezen op de belangrijke rol van de autoriteiten van de ACS-landen bij het beheer van de implementatiefase van de projecten en de zorg voor maatregelen om de infrastructuur na voltooiing te onderhouden. De Commissie wijst op het belang van de verschillende bevoegdheden die in de Overeenkomsten van Lomé en de Overeenkomst van Cotonou worden verleend aan de lokale instellingen. In enkele door de Rekenkamer opgemerkte gevallen vloeiden zwakke punten in het projectontwerp direct voort uit studies waar de Commissie niet bij was betrokken.

6. De Commissie erkent dat dankzij de controlemaatregelen van de Rekenkamer de belangrijkste problemen zijn vastgesteld die zich bij de uitvoering van bouwopdrachten voordoen. Zij constateert dat de economische impact van de projecten niet is onderzocht in het kader van de audit.

EXTREME VERSCHILLEN TUSSEN DE OVEREENKOMSTEN EN DE UITVOERING

8. De Commissie is van mening dat de werken over het geheel genomen naar tevredenheid zijn uitgevoerd, en dat dit een positieve beoordeling is en een positief resultaat vormt. De gecontroleerde wegenbouwprojecten waren economisch gezien alle succesvol, doordat zij de toegang tot de lokale markten verbeterden en de regionale handel stimuleerden. Zij voegen zich bij de lijst van wegenbouwprojecten die sinds het einde van de jaren tachtig zijn gefinancierd. Het totaal aantal kilometers komt op circa 30000 km, en deze hebben de betrokken landen en regio's grote voordelen gebracht.

b) Volgens de Commissie zijn de technische en financiële risico's in verband met de wegverbindingen Addis Abeba-Jima en Addis Abeba-Woldiya in Ethiopië beperkt.

c) Belangrijke inspanningen zijn geleverd om te leren van de ervaring met de wegverbinding Yaoundé-Ayos en deze te benutten bij het volgende project, namelijk de wegverbinding Bertoua-Garoua Boulaï: rekening houden met milieuvraagstukken bij het ontwerp van het project, identificatie en tijdige oplossing van problemen die zich bij uitvoering van de werkzaamheden voordoen, en optimalisering van het project in uitvoering. In Zanzibar is de hulp enige tijd geschorst, maar er zijn inmiddels plannen om een nieuw project te starten.

9. De compensatie van meerkosten door het beperken of afzien van bepaalde werken is een besluit waarbij rekening moet worden gehouden met de kosten en voordelen van alternatieve oplossingen en vormt als zodanig geen abnormale situatie.

10. b) In het geval van enkele projecten vormden de hogere specificaties in de implementatiefase de voornaamste reden voor de stijging van de kosten.

Kader, 1 punt 1. Het feit dat een nieuwe haalbaarheidsstudie gepland wordt voor de uitbreiding van het gedeelte van de wegverbinding Addis Ababa-Modjo betekent niet dat het ontwerp van de uitgevoerde werkzaamheden niet was berekend op het verkeer. De wijzigingen die tijdens de aanleg zijn aangebracht in het ontwerp, met name de derde kruipstrook, hebben aanzienlijk bijgedragen tot een vrijwel ongehinderde verkeersstroom bij de berekende snelheid. De nieuwe haalbaarheidsstudie kan in plaats daarvan worden beschouwd als in-timeplanning in een zich verder ontwikkelende situatie, aangezien alle werkzaamheden die voortvloeien uit die studie op zijn vroegst over acht tot tien jaar worden uitgevoerd. Tegen die tijd bevindt het onderzochte project zich in zijn tweede periode van tien jaar en zal het derhalve volledig hebben beantwoord aan de doelstelling.

Kader 1, punt 2, eerste streepje. De beschermingen van de stad Kousseri in Kameroen zijn slechts op bepaalde specifieke punten onvoldoende diep. Tot dusver zijn er geen berichten over problemen met de stabiliteit.

Kader 1 punt 2, tweede streepje. Voor de drie wegenbouwcontracten in Jamaica gold dat een mogelijke oplossing zonder risico op instabiliteit van de taluds niet rendabel was. Het in het rapport van de Rekenkamer genoemde probleem met de berm beperkt zich tot bepaalde gedeelten van de weg. Het enige alternatief was de vermindering van het aantal kilometers. Voor die optie is niet gekozen, want dat zou hebben betekend dat het verkeer permanent werd verstoord.

In het geval van het afvalwaterproject in Jamaica sluit de evaluatie ex post van het project af met de opmerking dat "beide afvalwatersystemen goed functioneren en er tot dusver slechts zeer weinig defecten zijn geweest in de drie jaar dat het operationeel is".

Voor de haven van Zanzibar zijn nu plannen in voorbereiding voor de start van een herzien project.

11. De Rekenkamer identificeert onderhoud van wegen terecht als het voornaamste aspect van de duurzaamheid van wegennetten. Die conclusie komt overeen met die in de evaluatie van de vervoerssector van de Commissie voor 1993-1994. Voorts bevat de evaluatie de aanbeveling om met het oog op duurzaam onderhoud op nationaal niveau de aandacht te verschuiven van projectaanpak naar sectorale aanpak.

De Commissie heeft in 1996, in overleg met de lidstaten, praktische richtlijnen gepubliceerd voor de vervoerssector: "Towards sustainable transport: a sectoral approach in practice". Deze richtlijnen belichamen de strategie van de Commissie voor de ondersteuning van het vervoer, met name het wegvervoer, in landen waar het vervoer een concentratiesector is. In samenwerking met de lidstaten en de Wereldbank is een sectorbreed programma ontwikkeld in tal van partnerlanden, zoals Benin, Ghana, Senegal, Kameroen, Tsjaad, Ethiopië, Kenia, Tanzania, Uganda, Malawi, Madagaskar, Mozambique en Zambia.

Bevordering van duurzaam vervoer in de ontwikkelingssamenwerking (COM(2000) 422 def.), een mededeling van de Commissie uit juli 2000, bevat een sectorale aanpak en beginselen voor de vervoerssector.

Die mededeling en de richtlijnen voor de vervoerssector vormen een goede grondslag voor de "Programmeringsrichtlijnen voor de vervoerssector", die zijn opgesteld voor het 9e EOF. Die richtlijnen gaan mede over de door de Rekenkamer genoemde onderhoudsproblemen en bieden een routekaart voor de definitie van een EG-strategie in de vervoerssector in het kader van de nationale strategiedocumenten en de nationale indicatieve programma's.

De Commissie verleent derhalve voorrang aan het probleem van het onderhoud en de duurzaamheid van de wegen en lanceerde in 2002 een algemene evaluatie van de maatregelen in de vervoerssector. Die evaluatie heeft betrekking op de door de Rekenkamer genoemde punten en biedt waardevolle feedback voor de verbetering van de toepassing van de sectorale aanpak.

12. De Commissie en vele andere donoren delen de bezorgdheid van de Rekenkamer over de asbelasting en de verkeersveiligheid. De handhaving van de verkeersregels is een complex thema en hiervoor moeten talloze bureaus en instituties worden ingezet, bijvoorbeeld verkeerspolitie, wegeninspectiediensten en lokale rechtbanken. En voorbeelden van goede praktijken zijn in Afrika beneden de Sahara dun gezaaid. Andere sectoren kampen met soortgelijke problemen.

In Ethiopië start de regering met de implementatie van de aanbevelingen die zijn vervat in door de Gemeenschap gefinancierde studies naar asbelasting en modernisering van de verkeersregels.

De verkeersveiligheid in ACS-landen heeft weinig prioriteit in termen van overheidsbeleid, ondanks de hoge kosten van ongevallen voor de economie en de negatieve sociale impact. De Gemeenschap steunt de campagnes van de regeringen van Ethiopië en Lesotho om de verkeersveiligheid te bevorderen en het aantal ongevallen terug te dringen.

Kader 2, punt 1. De doelstellingen van de onderhoudsmaatregelen in Kameroen zijn vastgesteld in termen van prioritair in plaats van nationaal wegennet, dat als geheel behoorlijk uitgebreid is. De situatie op dit gebied, nog steeds onbevredigend, is wel fors verbeterd sinds de oprichting van het wegenfonds en de start van het uit het EOF gefinancierde programma "PERFED2", met name wat de vrijgemaakte middelen en de capaciteit van het midden- en kleinbedrijf en de consultants betreft, maar ook in het licht van de bereikte resultaten.

Kader 2, punt 2. Maatregelen voor het opleggen van sancties voor voertuigen die te zwaar belast zijn, moeten in Ethiopië worden opgenomen in het bestaande verkeersreglement, alvorens te kunnen worden toegepast. Een in het kader van het EOF gefinancierde studie is in oktober 2002 afgesloten en voorziet in ontwerp-wetgeving, die naar verwachting begin 2003 wordt ingediend bij het Parlement.

De noodzaak om het parkeren uit veiligheidsoverwegingen of omwille van de structurele stabiliteit te beperken, wordt erkend. De keuze voor de meest geschikte technische oplossing van het probleem (i.e. de aanleg van parkeerplaatsen of een andere oplossing) is een kwestie van overleg.

In het geval van de wegverbinding Addis Abeba-Jima kan geen onderhoud worden verricht op de gedeelten van de weg die zijn overgedragen aan de contractant. De niet geplande opschorting van de werkzaamheden gedurende bijna twee jaar is voor deze gedeelten van invloed geweest op het onderhoudsprogramma met nationale middelen. Tijdens de laatste droogteperiode (2002) zijn de onderhoudswerken zo goed als mogelijk verricht op de ernstig verslechterde gedeelten om de situatie enigszins te verbeteren.

Kader 2, punt 3. In het geval van Jamaica worden in de evaluatie ex post van het in november 2002 voltooide afvalwaterbehandelingsproject aanbevelingen gedaan voor maatregelen om de vastgestelde tekortkomingen uit de weg te ruimen. Deze hebben betrekking op de vaststelling van een nieuw plan voor een klantendienst en voorzieningen voor septische putten en rioolwagens. De samenwerking met de nationale watercommissie in Jamaica loopt door na beëindiging van het project.

FACTOREN DIE DE RESULTATEN VAN DE UITVOERING VAN DE OVEREENKOMSTEN BEÏNVLOEDEN

13. De Commissie is zich bewust van het belang van ontwerpstudies en van de problemen die kunnen optreden als deze studies tekortkomingen vertonen.

Belangrijk is dat ervoor wordt gezorgd dat de nadruk bij de gunning van de overeenkomst voor de ontwerpstudie op technische kwaliteit ligt, en dit aspect is versterkt sinds de wijziging van de aanbestedingsprocedures in 2000.

14. Het is de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever (overeenkomstig de Overeenkomst van Lomé is dit gewoonlijk de ACS-regering) om op te treden als er sprake is van nalatigheid.

15. De huidige procedures voor de gunning van overeenkomsten voor diensten voorzien sinds 2000 in versterkte weging van de technische kwaliteit, waaronder voorbereidende studies voor infrastructuurprojecten.

De Commissie is van mening dat de technische kwaliteit van de studies kan worden verbeterd als de mate van precisie in de bestekken wordt gespecificeerd.

16. Om de door de Rekenkamer geïdentificeerde problemen te voorkomen, wordt voor studies en andere technische bijstand steevast gebruikgemaakt van ACS-deskundigen in combinatie met EU-deskundigen. De lokale betrokkenheid bedraagt maximaal 80 % van de persoon/maanden die nodig zijn voor de werkzaamheden van een dienstencontract. Hetzelfde principe geldt in het geval van overeenkomsten voor de uitvoering van werken. Lokale bedrijven verrichten een aanzienlijk deel van de werkzaamheden als onderaannemer van EU-bedrijven. Lokale bedrijven profiteren ook van de overdracht van technologie.

17. De Commissie versterkt momenteel de kwaliteitscontrole van voorbereidende studies.

Vooral in het geval van complexe projecten, zoals hydro-elektrische centrales, kan hieraan iets worden gedaan door afzonderlijke contracten te tekenen met andere consultants dan die welke verantwoordelijk zijn voor de voorbereidende studies.

Kader 3, punt 2. Wijzigingen in het ontwerp van de wegverbinding Addis Abeba-Jima bleken nodig vanwege de kwaliteit van de wegverbinding, waarvan de algehele staat sneller verslechterde dan verwacht, hetgeen aan het licht kwam in de periode tussen ontwerp en aanleg, ofwel om oplossingen te realiseren die beter pasten bij de eigenlijke projectvereisten. Door het hoge percentage niet-stabiele grondmaterialen dienden passende technische oplossingen te worden geïmplementeerd. De in het contract genoemde hoeveelheden dienden bijgevolg te worden aangepast aan de technische oplossing waarvoor uiteindelijk werd gekozen.

Het ontwerp van de wegverbinding Addis Abeba-Woldiya werd uitgevoerd onder verantwoordelijkheid en met financiering van de regering van Ethiopië. Het is mogelijk dat ERA ten tijde van het ontwerp niet over de capaciteit beschikte om de potentiële problemen van het ontwerp te identificeren. De Commissie heeft uit voorzorg zelfs controleproeven verricht van het ontwerp van de weg, zodra duidelijk werd dat identieke problemen zouden kunnen optreden bij andere door de Gemeenschap gefinancierde projecten, d.w.z. de wegverbinding Addis Abeba-Jima.

De informatie van de hoorzitting van het college in Awassa is correct. Hieruit blijkt dat er capaciteitsproblemen zijn op het niveau van de opdrachtgever. Ter verbetering van de administratieve capaciteit van het ministerie van Onderwijs, met name voor aanbestedingsprocedures, is een steunprogramma goedgekeurd en van start gegaan (8. ACP. ET.021).

18. De Commissie erkent dat deze factoren een probleem vormen. Het is onvermijdelijk dat er enkele maanden tijd zit tussen de aanbestedingsprocedures en de periode waarin de contractant in actie komt en reageert. Er kunnen ook enkele maanden voorbijgaan totdat de werknemers te maken krijgen met de meest afgelegen gedeelten van de weg. Bijgevolg verstrijkt een periode van twee tot drie jaar tussen de voltooiing van de studies en de uitvoering van de herstelwerkzaamheden voor bepaalde gedeelten van de weg. Het snel in omvang toenemende verkeer op de belangrijkste grote wegen in Afrika in de jaren negentig en de beperkte historische verkeersgegevens maakten het voor de ontwerpers moeilijk om de werkelijke behoeften aan nieuwe wegen over langere perioden te voorzien. Daarbij kwam dat de meeste wegen die regelmatig onderhoud behoeven meerdere lagen hebben (asfalt op grind met gradatie, in twee of drie lagen). Die hebben de neiging snel te verslechteren onder invloed van de toenemende verkeersstroom.

Wanneer de financiële middelen beschikbaar zijn, worden wegen zo ontworpen dat zij een hogere weerstand vertonen tegen asbelasting en met premix-asfalt worden aangelegd (voor een betere kwaliteitscontrole en, bijgevolg, langere perioden tussen de grote onderhoudsbeurten).

19. Zie opmerkingen in paragraaf 9.

20. Investeringen in infrastructuur vereisen aanzienlijke middelen. Verschillende oplossingen worden toegepast, afhankelijk van het geval, bijvoorbeeld om de omvang van de geplande infrastructuur te beperken, hetgeen een rendabele oplossing blijft. Op de korte termijn zal de Commissie onderzoeken welke oplossingen geschikt zijn in samenhang met de eisen van het nieuwe Financieel Reglement voor het EOF.

De nieuwe procedures voor contracten van consultants, de voltooiing van de ontwerpstudies alvorens een financieringsbesluit wordt genomen, en de termijnen die door het nieuwe Financieel Reglement worden opgelegd, moeten ervoor zorgen dat studies en werkprogramma's beter gestructureerd zijn en het minder vaak voorkomt dat de kosten stijgen.

21. De Commissie is zich bewust van de door de Rekenkamer geïdentificeerde problemen.

a) De desbetreffende opmerkingen worden voor de gecontroleerde projecten toegegeven. De tekortkomingen hadden niet mogen optreden, aangezien deze normaal gezien onder de verantwoordelijkheid vallen van de toezichthoudende consultant, die dergelijke vraagstukken namens de opdrachtgever nauwlettend controleert.

b) Voorafgaand aan de wijziging van de activiteiten die in het kader van een overeenkomst voor de uitvoering van werken worden verricht, wordt in de regel een uitgebreide en gedetailleerde controle verricht van alle financiële en andere gevolgen van die wijzigingen (ook voor het tijdschema). De Commissie neemt de opmerkingen van de Rekenkamer voor kennisgeving aan, en zal de bevoegde diensten eraan herinneren dit in alle gevallen te waarborgen.

c) De huidige overeenkomsten van de Commissie voor diensten bevatten alle nodige algemene of speciale bepalingen voor passende wijzigingen om dergelijke controles te verrichten. De Commissie zal erop toezien dat deze worden toegepast.

d) Volgens de Commissie moeten omvangrijkere wijzigingen, met zwaarwegende financiële of andere gevolgen, worden vervat in een officiële akte, met definitieve (voorlopige) cijfers over hoeveelheid en begroting (gedetailleerd en totaal), die regelmatig worden bijgewerkt.

De Commissie neemt de opmerkingen van de Rekenkamer voor kennisgeving aan en zal erop toezien dat dit altijd het geval is.

e) Aanzienlijke wijzigingen in de hoeveelheid kunnen leiden tot uitvoeringsvoorwaarden die niet meer overeenstemmen met de in de aanbesteding aangegeven voorwaarden, waarop de contractant heeft ingeschreven. (Er dient op te worden gewezen dat het akkoord over nieuwe prijzen een zaak is van contractant en opdrachtgever).

f) De Commissie neemt de opmerkingen van de Rekenkamer voor kennisgeving aan, en zal de bevoegde diensten eraan herinneren de redenen voor dergelijke wijzigingen te verifiëren.

22. De Commissie erkent dat de behoefte bestaat om na te gaan wat in dit geval de beste praktijk is en bereidt een contractprijsherziening voor, die zal worden voorgelegd aan de delegaties. Dit is een goed voorbeeld van de rol die is vastgesteld voor de diensten in Brussel na de deconcentratie van de taken naar de delegaties van de Commissie, die op dit moment gaande is.

23. De Commissie is het ermee eens dat het uitvoeringsprogramma voor de werkzaamheden in artikel 17 van de algemene voorwaarden voor overeenkomsten een essentieel hulpmiddel vormt bij de follow-up van werkzaamheden en beschikbaar had moeten zijn in alle door de Rekenkamer onderzochte gevallen. De Commissie zal ervoor zorgen dat alle opdrachtgevers zich houden aan het bepaalde in artikel 17.

24. Voor de kwestie van de claims, vergelijk de opmerkingen van de Commissie in paragraaf 32.

Wat het Jima-project betreft, is aanzienlijke vooruitgang geboekt en heeft de opdrachtgever zich onmiddellijk gebogen over de claims van de contractant.

a) Het is beter claims onmiddellijk te controleren in plaats van deze uit te stellen en gezamenlijk te behandelen na de uitvoeringstermijn van de overeenkomst. De Commissie onderzoekt momenteel de procedures om ervoor te zorgen dat claims voorzover mogelijk onmiddellijk worden behandeld. De Commissie (delegaties of Brussel) kan claims in bepaalde gevallen niet onmiddellijk controleren. Claims worden ingediend door de contractant en zijn een zaak van contractant en opdrachtgever, zodat de Commissie alleen niet dan met grote moeite vorderingen kan boeken.

c) Het is niet altijd mogelijk de financiële kosten van verlengingen te identificeren wanneer deze zich voordoen, maar de Commissie streeft ernaar de capaciteit op dit gebied te ontwikkelen.

d) Overeenkomstig artikel 5 van de geschillenbeslechtings- en bemiddelingsprocedure voor uit het EOF gefinancierde overeenkomsten, kan een partij, alvorens een verzoek om bemiddeling in te dienen, om bemiddeling door de Commissie of geschillenbeslechting verzoeken.

De Commissie is niet verplicht om verzoeken om bemiddeling in behandeling te nemen.

25. Het fundamentele aspect waarmee rekening dient te worden gehouden, is dat indien er sprake is van een technisch probleem een passende oplossing dient te worden gevonden. Deze dient snel te worden gevonden, want anders ontstaan er door "stilstand" kosten voor de contractant, hetgeen tot extra kosten voor het project leidt.

De rol van de delegatie is te beoordelen of de voor de technische aspecten en het uitvoeringsprogramma optimale financiële oplossing is gekozen. Voorzover mogelijk zijn sinds 2001 alle nodige technische en financiële studies (ter plaatse en op papier) voor de financiering van de werkzaamheden uitgevoerd. Zo wordt het risico op grotere problemen aanzienlijk verminderd.

Samen met de strategie om de voor het ontwerp tekenende consultant ook te belasten met het toezicht op de aanleg, moet dit minder vaak leiden tot kostbare onvoorziene wijzigingen.

26. Personeel met zeer uiteenlopende vakkennis roteert tussen Brussel en de delegaties en tussen de delegaties onderling.

Het beleid van deconcentratie, dat voor de meeste ACS-landen begin 2004 van kracht wordt, is in dit verband van grote invloed. Verder is het nieuwe organisatieschema in Brussel, dat op dit moment wordt doorgevoerd, juist erop gericht de rol van Brussel te versterken bij de verspreiding van de beste praktijken en de verlening van technische steun.

27. Twee soorten controles worden door de delegaties verricht: financiële/accountantscontroles en operationele controles. De financiële/accountantscontroles, waarop deze paragraaf vooral betrekking heeft, worden ondersteund door het on-lineboekhoudsysteem dan wel door de manuele voorloper daarvan. Zij zijn indirect gebaseerd op operationele controles door de toezichthouder en diens vertegenwoordigers en op directe, regelmatige of ad-hocdeelname van personeelsleden van de delegatie aan bijeenkomsten, bezoeken, inspecties van werkzaamheden of andere gebeurtenissen.

28. In de context van de hervorming van de voor de externe betrekkingen verantwoordelijke diensten, met inbegrip van de deconcentratie van bevoegdheden naar de delegaties, groeit de sectorale knowhow waarover de Commissie beschikt. Daarnaast stelt de Commissie voortdurend alles in het werk om de verspreiding van de door haar diensten opgedane ervaring te bevorderen.

29. De Commissie is het ermee eens dat onder andere de door de Rekenkamer geïdentificeerde parameters en hulpmiddelen voor de technische evaluatie van de infrastructuurprojecten van belang zijn. Opleidingsprogramma's dragen ertoe bij de kennis van de personeelsleden van de delegaties inzake technische kwesties te verbeteren. Sectorale specialisten in Brussel stellen specifieke opleidingsbehoeften vast.

30. De delegaties zorgden tot dusver voor de nodige operationele follow-up. Delegaties die niet gedeconcentreerd zijn, blijven dat doen. Het aantal actoren beperkte zich in de regel tot één, een ingenieur van wiens ervaring en capaciteit de operationele aspecten sterk afhankelijk waren. Dit strookte tot dusver met het beleid en de normen voor de medewerkers in de delegaties. In die context hadden de managementhulpmiddelen vooral betrekking op beleidsaspecten en andere niet-technische aspecten.

Op dit moment worden voor de actoren ter plaatse systematische hulpmiddelen voor toezicht en rapportage in de gedeconcentreerde delegaties en tussen de delegaties en Brussel ontwikkeld. Naar verwacht zijn eind 2003 standaardhulpmiddelen gereed.

De situatie in de gedeconcentreerde delegaties zal binnen afzienbare tijd drastisch veranderen, als twee operationele actoren ("initiator" en "validator"), overeenkomstig het Financieel Reglement, met twee financiële/gunningsactoren en het hoofd van de delegatie de goedkeuringsprocedure starten, zodat het moeilijk wordt op de goedkeuring vooruit te lopen en informele afspraken met de toezichthouder zinloos worden. Naar verwacht is eind 2003 een duidelijk operationeel schema gereed.

Derhalve is het zeer waarschijnlijk dat de goed te keuren regels en hulpmiddelen voor operationele samenwerking, follow-up en rapportage, een sterk verplicht aspect zullen hebben, gebaseerd op de grondslagen van het Financieel Reglement.

31. De praktische gids voorziet in evaluatie van de werkzaamheden van consultancybureaus.

32. Een claim kan leiden tot een geschil, maar dat hoeft niet altijd zo te zijn. Claims zijn echter onvermijdelijk en inherent aan dit soort overeenkomsten (vgl. artikelen 21, 37, 38, 48 en 55 van de algemene voorwaarden voor uit het EOF gefinancierde overeenkomsten voor de uitvoering van werken, die alle voorzien in de mogelijkheid voor de contractant om claims in te dienen). Uit het feit dat de eenheid slechts op de hoogte is van enkele van de claims, blijkt dat niet alle claims die bij de Commissie zijn binnengekomen, tot geschillen leiden.

33. Het beheerssysteem zal verder worden verbeterd door de geplande integratie van OLAS in CRIS.

34. Alhoewel uit de praktijk blijkt dat er van oudsher een sterke mate van betrokkenheid en waardering is voor de menselijke hulpbronnen ter plaatse bij de voorbereiding en uitvoering van infrastructuurprojecten, zal de Commissie erop letten dat de juiste formulering van artikel 275 van de Lomé-overeenkomst wordt opgenomen in toekomstige financieringsovereenkomsten.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

35. De Rekenkamer heeft in het onderzoek naar de overeenkomsten voor de uitvoering van werken enkele complexe problemen beschreven waarvoor oplossingen worden gezocht (niet alleen door de Commissie, ook door andere donors). De betrokken projecten kosten door hun aard veel geld, worden vaak in afgelegen gebieden uitgevoerd, waar speciale omstandigheden heersen (gebrek aan basisvoorzieningen, moeilijk terrein, gewapende conflicten etc.) en in samenwerking met overheden die niet berekend zijn op het beheer van projecten van deze omvang. De Commissie zal haar inspanningen voortzetten om passende contractuele en technische oplossingen aan te dragen.

Deze omvatten reeds de uitvoering van het volledige technische ontwerp (ter plaatse en op papier) en een gedetailleerde financiële schatting vóór de financiering van de werkzaamheden en de belasting van de voor het ontwerp tekenende consultant met het toezicht op de werkzaamheden. Alleen al deze twee eisen, die sinds 2001 gelden, moeten normaal gezien leiden tot een forse vermindering van het risico van technische wijzigingen en daarmee van kostenstijgingen.

36. De Rekenkamer erkent dat het moeilijk is alle mogelijke problemen bij de uitvoering van grote overeenkomsten voor werken te voorzien, met name bij de aanleg van wegen in afgelegen gebieden. De Commissie geeft echter toe dat er meer aandacht moet worden besteed aan dit terrein, met name aan de duidelijke opstelling van de taken in het kader van deze studies.

37. De reorganisatie van de diensten in Brussel in februari 2003 beoogt, rekening houdende met het proces van deconcentratie, het personeel in Brussel de kans te geven precies de rol te spelen die door de Rekenkamer wordt aanbevolen. De sectorale eenheden bieden steun aan de delegaties. Afzonderlijke eenheden dragen zorg voor het beheer van de programma's die onder de verantwoordelijkheid van de diensten in Brussel blijven ressorteren.

Het systeem van de Commissie voor de uitoefening van toezicht op projecten maakte al deel uit van de hervorming in 2002. Dit moet regelmatige informatie omvatten over de stand van grote projecten en of en in welke mate de gestelde doelen worden bereikt.

De praktische gids voorziet in evaluatie van de werkzaamheden van consultancybureaus.

Aanbeveling nr. 1

38. De procedures van de Commissie voor de gunning van overeenkomsten aan consultants zijn in 2000 volledig herzien. Een van de doelstellingen was ervoor te zorgen dat alleen volledig bevoegde consultants geselecteerd werden. De kwaliteit van de studies laat dan ook niets te wensen over. Dit moet leiden tot minder kostenstijgingen in verband met overeenkomsten voor de uitvoering van werken. Indien in bepaalde gevallen second opinions over studierapporten nodig zijn, dan kunnen die maatregelen worden gefinancierd uit het EOF.

Het is de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever (in het geval van de ACS-landen is dit gewoonlijk de regering) om op te treden als er sprake is van nalatigheid. De Commissie moedigt hen aan dit te doen, maar er is een zekere terughoudendheid aan hun kant omdat dit een kostbaar, moeilijk en langdurig proces is.

In enkele gevallen (bijvoorbeeld wanneer de aanduiding van de hoeveelheden tijdens de ontwerpstudie moeilijkheden oplevert) is een fouttolerantie van 10 % eventueel moeilijk te bereiken.

Aanbeveling nr. 2

39. De beginselen in deze aanbeveling zijn volledig in overeenstemming met onze huidige praktijken, en wij sluiten ons daarbij aan.

Aanbeveling nr. 3

40. De huidige praktijk van de Commissie bestaat erin de toezichthouder te voorzien van de benodigde capaciteiten om problemen in verband met de uitvoering op te lossen in het kader van de overeenkomst voor technische bijstand. Dit geldt zowel voor de dagelijkse problemen in verband met de uitvoering, als voor specifieke of buitengewone problemen in verband met de uitvoering. Overeenkomstig de algemene voorwaarden wordt de toezichthouder gemachtigd problemen te evalueren en op te lossen.

De Commissie sluit zich volledig aan bij dit gedeelte van de aanbeveling, dat de delegaties wordt toegezonden voor de nodige follow-up.

Aanbeveling nr. 4

41. Deze reorganisatie, waartoe in februari 2003 is besloten, wordt op dit moment doorgevoerd.

Aanbeveling nr. 5

42. Deze aanbeveling is reeds onderdeel van de huidige praktijk van de Commissie bij de voorbereiding en follow-up van infrastructuurprojecten. De begeleidende maatregelen vormen een integrerend onderdeel van een financieringsvoorstel dat voor besluit wordt voorgelegd aan het EOF-comité en worden verder geïntegreerd in de met het ACS-land te tekenen financieringsovereenkomst. Met name in de vervoerssector schrijft de Commissie voor dat de basiskenmerken van een duurzaam nationaal vervoersbeleid goed worden gedefinieerd en er sprake is van overeenstemming tussen het ACS-land en de Commissie (en in de meeste gevallen ook met andere belangrijke internationale donors).

Aanbeveling nr. 6

43. De in het kader van het 9e EOF toe te passen algemene voorwaarden worden momenteel herzien, en vervolgens ter goedkeuring voorgelegd aan de lidstaten en voor het nemen van een besluit aan de ACS-EU-Raad van ministers.