1. 

Wanneer kan een milieueffectbeoordeling geacht worden „gepast” te zijn als het te beoordelen project (in dit geval de aanleg van een hogesnelheidslijn) gevolgen heeft voor een gebied dat uit milieuoogpunt van bijzonder belang is? Onder welke omstandigheden doet de aanleg van infrastructuur in het kader van een dergelijk project afbreuk aan de uit de milieuwetgeving van de Unie voortvloeiende beschermings- en instandhoudingsdoelstellingen?

2. 

Op het eerste gezicht lijken deze fundamentele vragen de crux te vormen van het onderhavige beroep dat door de Commissie overeenkomstig artikel 258, tweede alinea, VWEU is ingesteld tegen het Koninkrijk Spanje. Bij nader inzien draait de zaak echter in wezen om de vraag of de Commissie heeft aangetoond dat er sprake is van een schending van de toepasselijke milieubepalingen. Zoals ik hieronder zal toelichten is de Commissie daarin slechts ten dele geslaagd.

3.

Artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/337/EEG ( 2 ) betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (hierna: „MEB-richtlijn”) bepaalt:

„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat een vergunning vereist is voor projecten die een aanzienlijk milieu-effect kunnen hebben, onder meer gezien hun aard, omvang of ligging, en een beoordeling van hun effecten moet plaatsvinden alvorens een vergunning wordt verleend. Deze projecten worden omschreven in artikel 4.”

4.

Artikel 3 van de richtlijn luidt:

„Bij de milieu-effectbeoordeling worden de directe en indirecte effecten van een project overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 11 per geval op passende wijze geïdentificeerd, beschreven en beoordeeld op de volgende factoren:

[…]”

5.

Artikel 4 van de MEB-richtlijn bepaalt:

„1.   […] [D]e in bijlage I genoemde projecten [worden] onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.

2.   […] [D]e lidstaten bepalen voor de in bijlage II genoemde projecten:

of het project al dan niet moet worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.

De lidstaten kunnen besluiten om beide onder a) en b) genoemde procedures toe te passen.

3.   Bij het onderzoek per geval of bij de vaststelling van drempelwaarden of criteria bij de toepassing van lid 2 moet met de relevante selectiecriteria van bijlage III rekening worden gehouden.

[…]”

6.

Bijlage I bij de MEB-richtlijn bevat een lijst van projecten die onder artikel 4, lid 1, van die richtlijn vallen. Daarin worden onder meer de aanleg van autosnelwegen, autowegen en spoorwegtrajecten voor spoorverkeer over lange afstand genoemd.

7.

In punt 2 van bijlage III bij de MEB-richtlijn worden onder meer wetlands alsook gebieden die in de wetgeving van de lidstaten zijn aangeduid of door die wetgeving worden beschermd en speciale door de lidstaten aangewezen beschermingszones genoemd als in artikel 4, lid 3, bedoelde selectiecriteria.

8.

Artikel 1 van richtlijn 2009/147/EG ( 3 ) inzake het behoud van de vogelstand (hierna: „vogelrichtlijn”) bepaalt:

„1.   Deze richtlijn heeft betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.

[…]”

9.

In artikel 4 van de vogelrichtlijn is bepaald:

„1.   Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.

[…]

De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.

[…]

4.   De lidstaten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de leefgebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de lidstaten zich in om vervuiling en verslechtering van de leefgebieden te voorkomen.”

10.

In bijlage I bij de richtlijn wordt onder meer de soort Otis tarda („grote trap”) vermeld.

11.

Artikel 6 van richtlijn 92/43/EEG ( 4 ) inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: „habitatrichtlijn”) bepaalt:

„1.   De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen […]

2.   De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

[…]”

12.

Volgens artikel 7 van de habitatrichtlijn komen de uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, van die richtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn, wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend. De vervanging van die verplichtingen geldt vanaf de datum van toepassing van de habitatrichtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig de vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.

13.

De feiten van deze zaak kunnen als volgt worden samengevat. De zaak heeft betrekking op een project inzake de aanleg van een hogesnelheidslijn tussen Sevilla en Almería in Spanje. Tot dusver is een milieueffectbeoordeling verricht voor sommige van de infrastructuurwerken die nodig zijn voor de werking van de hogesnelheidslijn. Deze milieueffectbeoordeling werd op 4 juli 2006 onderworpen aan een openbare raadplegingsprocedure en bij besluit van 24 november 2006 betreffende het milieueffectrapport goedgekeurd. ( 5 ) Op 4 december 2007 werd er een aanvang gemaakt met de werken voor de hogesnelheidsspoorweginfrastructuur. De uitvoering ervan werd in 2009 opgeschort.

14.

De spoorlijn loopt door een natuurgebied dat door de Spaanse autoriteiten op 29 juli 2008 is aangewezen als speciale beschermingszone (hierna: „SBZ”) voor vogels. De aanwijzing als SBZ vond dus plaats nadat de Spaanse autoriteiten het project hadden goedgekeurd en de milieueffecten ervan hadden beoordeeld. Voordat het gebied als SBZ werd aangewezen, was het reeds – sinds 1998 – als gebied nr. 238 (graanvlakten van Ecija-Osuna) opgenomen in de Inventory of Important Bird Areas in the European Community (inventaris van belangrijke vogelgebieden in de Europese Gemeenschap; hierna: „IBA”). In het gebied komt een aantal soorten voor die zijn vermeld in bijlage I bij de vogelrichtlijn, waaronder de soort Otis tarda.

15.

Tegen deze achtergrond werd in februari 2010 bij de Commissie een klacht ingediend betreffende de tracés „Marchena-Osuna I”, „Marchena-Osuna II” en „Variante de Osuna” van de spoorlijn. Naar aanleiding van die klacht stuurde de Commissie de Spaanse regering op 17 juni 2011 een aanmaningsbrief. In deze aanmaningsbrief werd aangevoerd dat het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet was nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 3 van de MEB-richtlijn, artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn en artikel 6 van de habitatrichtlijn.

16.

Op 20 september 2011 beantwoordde de Spaanse regering de aanmaningsbrief. Ondanks dat antwoord deed de Commissie het Koninkrijk Spanje op 20 juni 2013 een met redenen omkleed advies toekomen volgens hetwelk Spanje de verplichtingen niet was nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 3 van de MEB-richtlijn, artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn en artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn.

17.

Op 21 augustus 2013 beantwoordde de Spaanse regering het met redenen omklede advies.

18.

Aangezien zij de door de Spaanse regering genomen maatregelen ontoereikend achtte, handhaafde de Commissie haar beoordeling en stelde zij bij het Hof het onderhavige beroep in.

19.

In haar verzoekschrift heeft de Commissie het Hof verzocht:

20.

De Spaanse regering verzoekt het Hof:

21.

De Commissie en de Spaanse regering hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Overeenkomstig artikel 76, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie werd geen pleitzitting gehouden.

22.

De Spaanse regering betwist de ontvankelijkheid van het beroep van de Commissie voor zover het betrekking heeft op het spoorwegtracé „Variante de Osuna”. Zij voert aan dat het voorwerp van het geding volgens vaste rechtspraak wordt afgebakend door de aan de lidstaat gerichte aanmaningsbrief en het daaropvolgende met redenen omklede advies van de Commissie. Het voorwerp van het geding kan daarna niet meer worden uitgebreid.

23.

Het is vaste rechtspraak dat het met redenen omklede advies en het beroep van de Commissie op dezelfde grieven moeten berusten als de aanmaningsbrief die de precontentieuze procedure inleidt. ( 6 )

24.

In dit geval worden in de aanmaningsbrief de tracés „Marchena-Osuna I”, „Marchena-Osuna II” en „Variante de Osuna” genoemd. De feiten waarop de Commissie zich baseert om de vermeende niet-nakoming aan te tonen, hebben evenwel betrekking op de twee eerstgenoemde spoorwegtracés.

25.

De Commissie lijkt dit niet tegen te spreken. In haar repliek heeft de Commissie namelijk verklaard dat de feiten op grond waarvan zij van mening is dat er sprake is van niet-nakoming van bepaalde verplichtingen, specifiek betrekking hebben op de spoorwegtracés „Marchena-Osuna I” en „Marchena-Osuna II”. Daartegenover staat dat tijdens de procedure naar het tracé „Variante de Osuna” diende te worden verwezen om de bredere context van het project te schetsen.

26.

Derhalve moet het onderhavige beroep niet-ontvankelijk worden verklaard voor zover het betrekking heeft op het tracé „Variante de Osuna”.

27.

De Commissie stelt dat het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 3 van de MEB-richtlijn.

28.

In dit verband zet de Commissie ten eerste uiteen wat zij niet stelt. Zij stelt niet dat de litigieuze milieueffectbeoordeling niet het volledige project omvat. Evenmin stelt zij dat het project in verschillende tracés is onderverdeeld om te voorkomen dat eventuele cumulatieve gevolgen voor het milieu aan een beoordeling worden onderworpen.

29.

Ten tweede zet de Commissie uiteen wat zij wél stelt. In wezen stelt zij namelijk dat het Koninkrijk Spanje de directe en indirecte effecten van het project voor het milieu en met name voor de vogelstand niet op passende wijze heeft geïdentificeerd, beschreven en beoordeeld. Kort gezegd, de litigieuze milieueffectbeoordeling voldoet niet aan de vereisten van artikel 3 van de MEB-richtlijn. Bij de milieueffectbeoordeling in kwestie is volgens de Commissie immers niet in voldoende mate rekening is gehouden met het feit dat het project is gepland in een gebied dat is opgenomen in de IBA. Dat gebied werd vervolgens – in 2008 – aangewezen als SBZ (nr. ES6180017) met de benaming „Campiñas de Sevilla”.

30.

Uit de schending van artikel 3 van de MEB-richtlijn volgt volgens de Commissie logischerwijs dat het Koninkrijk Spanje tevens heeft nagelaten om, alvorens het project goed te keuren, het publiek voor te lichten over de te verwachten gevolgen ervan.

31.

De Spaanse regering betoogt harerzijds dat de grief van de Commissie moet worden afgewezen.

32.

Ten eerste stelt de Spaanse regering dat zij aan de vereisten van artikel 3 van de MEB-richtlijn heeft voldaan door de betrokken fauna in kaart te brengen en passende maatregelen te treffen om eventuele schadelijke gevolgen voor het milieu te beperken.

33.

Ten tweede merkt de Spaanse regering op dat de aanwijzing als IBA-gebied niet bindend is. Volgens haar kan een milieueffectbeoordeling ook aan de vereisten van artikel 3 van de MEB-richtlijn voldoen indien daarin geen gewag wordt gemaakt van de aanwijzing als IBA-gebied.

34.

Ten derde meent de Spaanse regering dat de Commissie niet heeft uiteengezet waarom de litigieuze milieueffectbeoordeling ontoereikend is, en al helemaal niet heeft aangetoond dat verplichtingen niet zijn nagekomen.

35.

Zoals ik in de inleiding heb aangegeven, draait deze zaak om de vraag of de Commissie heeft kunnen aantonen dat er sprake is van niet-nakoming. Hieronder zal ik uiteenzetten waarom ik niet van mening ben dat er sprake is van een schending van artikel 3 van de MEB-richtlijn.

36.

Om te beginnen moet het project waarop de litigieuze milieueffectbeoordeling betrekking heeft, duidelijk worden gedefinieerd.

37.

De milieueffectbeoordeling – die volgens de Commissie in strijd is met artikel 3 van de MEB-richtlijn – betreft één specifieke fase van de aanleg van de hogesnelheidslijn. Het project, en dus ook de litigieuze milieueffectbeoordeling, heeft betrekking op infrastructuurwerken die noodzakelijk zijn voor de werking van de hogesnelheidslijn. Het project omvat bouwwerkzaamheden aan de sporen en de spoorbaan, met inbegrip van (de uitbreiding van) een spoordijk. Verdere werken die noodzakelijk zijn voor de werking van de spoorlijn (zoals elektrische werken voor de aanleg van bovenleidingen), maakten geen deel uit van dit project. Zowel uit het met redenen omklede advies als uit de schrifturen van de Commissie komt naar voren dat zij geen bezwaar maakt tegen de beslissing van de Spaanse autoriteiten om alleen een milieueffectbeoordeling te verrichten voor de verbetering van de infrastructuur (hierna: „betrokken project”).

38.

Toch betoogt de Commissie dat de milieueffectbeoordeling gebreken vertoonde, naar ik begrijp omdat volgens haar bij de beoordeling niet naar behoren rekening is gehouden met het feit dat het betrokken project van invloed is op een gebied dat uit milieuoogpunt van bijzonder belang is (en dat als zodanig is erkend in de IBA en vervolgens in de procedure die heeft geleid tot de aanwijzing van dit gebied als SBZ).

39.

In dit verband is het nuttig om het doel van een milieueffectbeoordeling in herinnering te brengen. Een dergelijke beoordeling heeft ten doel om, rekening houdend met de specifieke kenmerken van een bepaald project, de directe en indirecte effecten ervan voor het milieu op passende wijze te identificeren, te beschrijven en te evalueren. Hierbij moeten onder meer de effecten op flora en fauna worden beoordeeld. ( 7 ) Dienaangaande heeft het Hof meermaals geoordeeld dat de MEB-richtlijn een ruime werkingssfeer en een breed doel heeft. ( 8 ) Dienovereenkomstig heeft het Hof gekozen voor een teleologische uitlegging van de MEB-richtlijn. In die zin beoogt deze richtlijn een algemene milieueffectbeoordeling van projecten of wijzigingen daarvan. ( 9 )

40.

Deze omstandigheid ontslaat de Commissie echter nog niet van haar taak om aan te tonen dat verplichtingen niet zijn nagekomen. In een niet-nakomingsprocedure overeenkomstig artikel 258 VWEU is het aan de Commissie om de gestelde feiten te bewijzen. Die instelling dient het Hof de nodige informatie te verstrekken met het oog op de vaststelling dat een lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen. Daarbij kan de Commissie zich niet louter op vermoedens baseren. ( 10 )

41.

Afgezien van algemene verklaringen over de vermeende gebreken van de milieueffectbeoordeling onderbouwt de Commissie haar grief niet, zoals kan worden geïllustreerd aan de hand van de onvoldoende uitgewerkte argumenten van de Commissie.

42.

Ten eerste stelt de Commissie dat het voor een behoorlijke beoordeling van de gevolgen voor een belangrijk milieugebied, dat ten tijde van de feiten weliswaar niet als SBZ was aangewezen, maar dit wel had moeten zijn, niet voldoende is om de in dat gebied voorkomende soorten eenvoudigweg op te sommen. In dit verband voert zij tevens aan dat de in de milieueffectbeoordeling genoemde maatregelen ter beperking van de negatieve effecten van het project (met name, ten aanzien van vogels, het verbod op het verwijderen van vegetatie tussen maart en juli, teneinde negatieve gevolgen voor de voortplanting te voorkomen) ontoereikend waren. De Commissie legt echter niet uit waarom zij die maatregelen ontoereikend acht.

43.

Ten tweede hekelt de Commissie het feit dat het draslandgebied Laguna de los Ojuelos, dat deel uitmaakt van het later als SBZ aangewezen gebied, niet in het milieueffectrapport wordt vermeld. Uit de aan het Hof overgelegde stukken blijkt evenwel dat Laguna de los Ojuelos in het kader van de milieueffectbeoordeling wel degelijk werd vermeld (zij het niet in het milieueffectrapport ( 11 )). Dit wordt door de Commissie niet betwist. In het kader van die beoordeling werden de kenmerken van het drasland beschreven. Tevens werd verwezen naar de talrijke vogelsoorten die in het gebied voorkomen. Ook hier stelt de Commissie dat de beoordeling ontoereikend is, maar legt zij niet uit waarom zij die mening is toegedaan.

44.

Ten derde moeten de effecten van een project dat invloed heeft op een in de IBA opgenomen en later als SBZ aangewezen gebied aan een bijzonder zorgvuldige beoordeling worden onderworpen. Zoals de Commissie aangeeft, wordt dit toegelicht in bijlage III bij de MEB-richtlijn. In die bijlage worden wetlands en SBZ’s genoemd als selectiecriteria voor de beoordeling van projecten waarvoor de uitvoering van een milieueffectbeoordeling op zich niet verplicht is. Dergelijke gebieden worden dus door de Uniewetgever geacht uit milieuoogpunt van bijzonder belang te zijn.

45.

Het feit dat in de litigieuze milieueffectbeoordeling geen gewag wordt gemaakt van een uit milieuoogpunt belangrijk gebied dat als zodanig is erkend in de IBA (of is aangewezen als SBZ), betekent op zichzelf echter nog niet dat de effecten van het betrokken project niet op passende wijze zijn geïdentificeerd, beschreven en beoordeeld als bedoeld in artikel 3 van de MEB-richtlijn.

46.

Dit is om ten minste twee redenen het geval.

47.

Enerzijds volgt uit het feit dat geen melding wordt gemaakt van de IBA (of van een SBZ), niet automatisch dat geen rekening is gehouden met die inventaris of met daarin vermelde gebieden en soorten. Anderzijds wijst de Spaanse regering er terecht op dat de IBA niet bindend is voor de lidstaten. ( 12 )

48.

Wat het belang van het later als SBZ aangewezen gebied betreft, blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken dat in de milieueffectbeoordeling weliswaar niet uitdrukkelijk werd verwezen naar de IBA, maar dat het gebied daarin wel werd beschreven als een gebied waarin bijzondere vogelsoorten, te weten steppevogels, voorkomen. In dit verband werd Otis tarda specifiek vermeld in de beoordeling. De Commissie heeft echter niet uiteengezet waarom die beschrijving ontoereikend is. Zij heeft alleen beweerd dat dit zo is. De loutere bewering dat de verplichting van artikel 3 van de MEB-richtlijn niet is nagekomen, volstaat echter niet als bewijs van een dergelijke niet-nakoming.

49.

Ten vierde is de Commissie, naar ik begrijp, in het bijzonder bezorgd over de effecten van de werking van de spoorlijn: zij heeft bij herhaling aangevoerd dat de werking van de spoorlijn aanzienlijke gevolgen kan hebben voor de in het gebied voorkomende vogels, met name steppe- en watervogels. Om deze reden acht zij de litigieuze beoordeling ontoereikend wat betreft de omschrijving van maatregelen om met name te voorkomen dat vogels zich te pletter vliegen (tegen infrastructuur of treinen) of worden geëlektrocuteerd. Dienaangaande staat vast dat in de litigieuze milieueffectbeoordeling niet specifiek sprake is van bijzondere maatregelen om dergelijke risico’s tegen te gaan.

50.

Ik ben geenszins ongevoelig voor deze argumenten. Het spreekt immers vanzelf dat de werking van een hogesnelheidslijn aanzienlijke gevolgen zal hebben voor een SBZ als in de onderhavige zaak.

51.

Toch kan niet genoeg worden benadrukt dat de Commissie in haar met redenen omkleed advies en in de onderhavige procedure uitdrukkelijk heeft verklaard niet te beweren dat de litigieuze milieueffectbeoordeling in strijd is met artikel 3 van de MEB-richtlijn op grond dat deze beoordeling niet het volledige project omvat. Hoewel zij achteraf in haar repliek opmerkingen van die strekking heeft gemaakt, heeft die instelling niet met zoveel woorden betoogd dat de richtlijn werd geschonden ten gevolge van het feit dat de beoordeling beperkt was tot de verbetering van de infrastructuur en niet het volledige project, met inbegrip van de effectieve werking van de spoorlijn, omvatte. ( 13 )

52.

Zoals omschreven in de milieueffectbeoordeling, betreft het betrokken project alleen de verbetering van de spoorweginfrastructuur. Verdere installatiewerken die noodzakelijk zijn om de spoorlijn vervolgens in werking te brengen, zullen aan een aanvullende milieueffectbeoordeling worden onderworpen. In zoverre moeten argumenten betreffende werken die het voorwerp zullen uitmaken van een andere milieueffectbeoordeling, en dus ook argumenten betreffende de werking van de spoorlijn, niet-ontvankelijk worden verklaard. Een andersluidende conclusie zou ernstig afbreuk doen aan het rechtszekerheidsbeginsel.

53.

Ten vijfde – en tot slot – hebben partijen van gedachten gewisseld over het belang van het feit dat de hogesnelheidslijn evenwijdig aan een reeds bestaand spoor uit de 19e eeuw is aangelegd. De Commissie betoogt, naar het schijnt onweersproken, dat de milieueffectbeoordeling aan dezelfde eisen moet voldoen, ongeacht of de hogesnelheidslijn evenwijdig aan een andere, gewone spoorweg wordt aangelegd. Zij wijst erop dat het naast elkaar bestaan van die twee spoorlijnen in verschillende opzichten met cumulatieve effecten gepaard kan gaan. Mijns inziens zijn ook deze argumenten echter slechts beweringen, die niet volstaan om aan te tonen dat welke verplichtingen ook niet zijn nagekomen. In elk geval lijken die beweringen niet te stroken met het feit dat de Commissie niet heeft betoogd dat de milieueffectbeoordeling ontoereikend was omdat geen rekening werd gehouden met cumulatieve effecten.

54.

Gelet op een en ander concludeer ik dat de eerste grief van de Commissie betreffende een schending van artikel 3 van de MEB-richtlijn moet worden verworpen. De daarmee samenhangende grief betreffende de ontoereikende voorlichting van het publiek over de gevolgen van het project is moet daarom eveneens worden verworpen.

55.

Ongeacht de conclusie ten aanzien van de eerste grief zie ik overigens niet in waarom het Hof zich zou moeten buigen over de aanvullende grief die door de Commissie is aangevoerd op grond van de MEB-richtlijn. De Commissie heeft geen rechtsgrondslag voor die grief aangewezen. Afgezien van een terloopse opmerking heeft de Commissie ter zake geen argumenten aangedragen.

56.

De Commissie betoogt dat het Koninkrijk Spanje, door een vergunning te verlenen voor de aanleg van een hogesnelheidslijn in een gebied dat in de IBA was opgenomen en naderhand werd aangewezen als SBZ, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn.

57.

In dit verband wijst de Commissie erop dat de bouwwerkzaamheden noopten tot een substantiële wijziging van de milieukenmerken van het gebied, zoals de verplaatsing van grote hoeveelheden grond, de aanleg van een dubbel veiligheidshek en een spoordijk met een lengte van 16 km. ( 14 ) Door deze wijzigingen zal de toegang van vogels tot broed-, rust- en foerageerplaatsen waarschijnlijk aanzienlijk worden beperkt. Daarnaast voert de Commissie aan dat het Koninkrijk Spanje door niet-nakoming van zijn uit artikel 3 van de MEB-richtlijn voortvloeiende verplichtingen de potentiële risico’s van het project niet op passende wijze heeft geïdentificeerd.

58.

Harerzijds betoogt de Spaanse regering dat het, om aan artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn te voldoen, niet noodzakelijk is om de in die richtlijn vastgestelde procedures inzake SBZ’s te volgen. Volgens haar is het voldoende om de nodige maatregelen voor de instandhouding en bescherming van het bedoelde gebied te nemen voordat dit gebied wordt aangewezen als SBZ. In dit verband voert de Spaanse regering aan dat zij dergelijke maatregelen naar behoren heeft genomen door de bouwwerkzaamheden gedurende het broedseizoen te beperken, voorzieningen aan te brengen om te voorkomen dat vogels zich te pletter vliegen, en wandelpaden langs de spoorlijn aan te leggen.

59.

De beweringen van de Commissie over de ontoereikendheid van de milieueffectbeoordeling lopen als een rode draad door haar gehele redenering. Dat geldt ook voor de onderhavige tweede grief. Gezien de bijzonderheden van deze zaak zou men ten onrechte kunnen veronderstellen dat er sprake is van een onlosmakelijk verband tussen het bestaan (of niet-bestaan) van een schending van de MEB-richtlijn enerzijds en het bestaan (of niet-bestaan) van een schending van de vogelrichtlijn (en de habitatrichtlijn) anderzijds. Mijns inziens is dit echter niet het geval. Die twee vraagstukken moeten duidelijk worden onderscheiden. Indien niet kan worden aangetoond dat een uit artikel 3 van de MEB-richtlijn voortvloeiende verplichting niet is nagekomen, volgt daaruit niet automatisch dat er geen sprake is van een schending van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn (en artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn), of omgekeerd. De verplichtingen van artikel 3 van de MEB-richtlijn zijn immers in wezen van procedurele aard, terwijl de verplichtingen van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn (en artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn) van materiële aard zijn.

60.

Ongeacht de conclusie ten aanzien van de eerste grief moet de tweede (en ook de derde) grief daarom afzonderlijk worden onderzocht.

61.

Wat nu de vermeende schending van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn betreft, zijn bepaalde elementen van de rechtspraak van bijzonder belang.

62.

In casu is met name van belang dat de uit artikel 4, lid 4, voortvloeiende verplichtingen ook van toepassing zijn wanneer de betrokken gebieden niet als SBZ zijn aangewezen, maar dat – zoals in het geval van „Campiñas de Sevilla” – wel had moeten gebeuren. Die verplichtingen blijven van toepassing totdat het betrokken gebied wordt aangewezen als SBZ. ( 15 )

63.

In beroepen die de Commissie in het verleden heeft ingesteld, naar aanleiding waarvan is vastgesteld dat sprake was van de niet-nakoming van verplichtingen, heeft zij het Hof bewijzen overgelegd van een daadwerkelijke verslechtering van vogelhabitats ( 16 ), een ernstige achteruitgang van de vogelstand en een daadwerkelijke vernietiging van gebieden die uit milieuoogpunt van bijzonder belang zijn ( 17 ).

64.

Voor de onderhavige zaak is het tevens van bijzonder belang dat het de lidstaten volgens de rechtspraak niet is toegestaan de geografische oppervlakte van een SBZ te wijzigen of te verkleinen. In een soortgelijke context heeft het Hof geoordeeld dat de aanleg van een nieuwe weg tot een verkleining van de SBZ leidde die in strijd was met artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn. De zone werd nog verder verkleind door de bouw van nieuwe gebouwen en door storingen ten gevolge van de wegwerkzaamheden. ( 18 )

65.

In dit verband stelt de Commissie dat substantiële wijzigingen van de milieukenmerken wel moeten leiden tot een ernstige verslechtering en verstoring van het betrokken gebied. Tevens uit zij haar bezorgdheid over het risico dat vogels in latere fasen van de aanleg van de spoorlijn en na de inbedrijfstelling ervan worden geëlektrocuteerd of zich te pletter vliegen.

66.

De aanleg van een hogesnelheidslijn in het leefgebied van een aantal soorten die zijn vermeld in bijlage I bij de vogelrichtlijn, komt ongetwijfeld neer op een verslechtering van de milieukenmerken van het gebied en op een verstoring van in het bijzonder te beschermen soorten. Net als alle grote spoorwegprojecten gaan de (tot dusver goedgekeurde) bouwwerkzaamheden namelijk gepaard met grondverzet, de aanleg van sporen en van een spoordijk alsook met tal van andere soorten ingrepen in de morfologie van het gebied. Dit wordt bevestigd door de litigieuze milieueffectbeoordeling.

67.

Daarentegen dienen de argumenten van de Commissie met betrekking tot het gevaar dat vogels zich te pletter vliegen of worden geëlektrocuteerd, niet-ontvankelijk te worden verklaard.

68.

Die argumenten moeten niet-ontvankelijk worden geacht op grond van een bijzonderheid van de onderhavige zaak. Anders dan men normaliter zou verwachten, laat het zich niet aanzien dat het project zal worden voltooid. Volgens partijen is het project wegens een gebrek aan financiële middelen sinds 2009 stilgelegd. Daarbij komt dat voor eventuele verdere werkzaamheden ter voltooiing van de infrastructuur een nieuwe milieueffectbeoordeling (en dus een nieuwe vergunning) vereist is.

69.

Indien er alleen bij daadwerkelijke schade sprake zou zijn van een schending van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn, maar niet bij overheidshandelingen die in de toekomst tot schade kunnen leiden, zou zonder twijfel aanzienlijk afbreuk worden gedaan aan de nuttige werking van die bepaling. ( 19 ) In het onderhavige geval heeft het door de Spaanse autoriteiten goedgekeurde project echter, zoals reeds opgemerkt, betrekking op de verbetering van infrastructuur, onder meer in de vorm van de aanleg en uitbreiding van een spoordijk. Het project omvat geen verdere installatiewerken die noodzakelijk zijn voor de werking van de spoorlijn. Bijgevolg vloeit het risico dat vogels worden geëlektrocuteerd of zich te pletter vliegen, voort uit hypothetische effecten die zich enkel zullen voordoen indien na uitvoering van een aanvullende milieueffectbeoordeling een vergunning wordt verleend voor de volgende fase van het project.

70.

Het blijft echter de vraag of kan worden aangetoond dat het Koninkrijk Spanje heeft verzuimd passende maatregelen te nemen ter voorkoming van een verslechtering van leefgebieden of een storing die gelet op de doelstellingen van artikel 4 van de vogelrichtlijn van wezenlijke invloed is.

71.

De Spaanse regering verklaart dat de vogelstand tijdens en na de bouwperiode zelfs is toegenomen.

72.

Eerder heeft het Hof geoordeeld dat de uit artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn voortvloeiende beschermings- en instandhoudingsverplichtingen reeds gelden voordat een vermindering van de betrokken vogelpopulatie is vastgesteld. ( 20 ) Evenzo volgt uit het feit dat een toename van de betrokken vogelpopulatie is aangetoond, niet automatisch dat de lidstaat zijn verplichtingen is nagekomen. Artikel 4 van de vogelrichtlijn verplicht de lidstaat er namelijk toe de leefgebieden als zodanig, wegens de ecologische waarde ervan, te beschermen, in stand te houden en te herstellen.

73.

In dit verband moet ook aandacht worden besteed aan trekvogels. Zij vormen trouwens het merendeel van de in het wild levende vogelsoorten op het grondgebied van de Unie. ( 21 ) Wat betreft dergelijke soorten, met inbegrip van Otis tarda (het belangrijkste punt van geschil tussen partijen), die deels een trekvogel is, kan de vogelpopulatie niet de doorslag geven bij de beoordeling. Door de bescherming van habitats van vogelsoorten die in bijlage I bij de richtlijn zijn opgenomen, wordt namelijk gewaarborgd dat vogels die verblijven in of op weg zijn naar een bepaald gebied, een toevluchtsoord kunnen vinden op het grondgebied van de Europese Unie.

74.

In dit licht is een mogelijke toename van de vogelpopulatie in het betrokken gebied niet van belang voor de vaststelling of een lidstaat de krachtens artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn op hem rustende verplichtingen is nagekomen.

75.

Zelfs al wordt de aanleg van de hogesnelheidslijn in de toekomst niet voortgezet, neemt dit niet weg dat de betrokken SBZ, afgezien van de door de werken zelf veroorzaakte storingen, thans wordt doorkruist door een spoordijk. Redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de kenmerken van het leefgebied in kwestie hierdoor aanzienlijk worden veranderd, waardoor het minder geschikt is voor soorten die zijn aangepast aan het leven in de steppe. ( 22 )

76.

In haar verweerschrift heeft de Spaanse regering verwezen naar verschillende maatregelen die zij ter compensatie van de bouwwerkzaamheden heeft genomen. Daartoe behoren de beperking van de bouwwerkzaamheden tijdens het broedseizoen, het aanbrengen van voorzieningen om te voorkomen dat vogels zich te pletter vliegen, en de aanleg van wandelpaden langs de spoorlijn.

77.

Uiteraard moeten de lidstaten schadebeperkende maatregelen treffen die onder bepaalde omstandigheden de verslechtering van het leefgebied kunnen verminderen (of zelfs kunnen voorkomen). In dit specifieke geval lijken de door de Spaanse regering genoemde maatregelen echter niets te veranderen aan het onderliggende probleem, namelijk het feit dat een belangrijk leefgebied van aan het leven in de steppe aangepaste soorten thans wordt doorkruist door een spoordijk. Weliswaar zouden die maatregelen kunnen helpen voorkomen dat de betrokken vogelsoorten verdwijnen, maar zij doen niets af aan de verkleining en de fragmentatie van het betrokken gebied.

78.

Daarom concludeer ik dat de tweede grief van de Commissie betreffende een schending van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn moet worden aanvaard.

79.

De Commissie stelt dat het Koninkrijk Spanje sinds de aanwijzing van „Campiñas de Sevilla” als SBZ de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn. In wezen komen de in dit verband aangevoerde argumenten overeen met die welke zijn uiteengezet met betrekking tot de tweede grief.

80.

De Spaanse regering betoogt dat zij sinds juli 2008 de uit artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen is nagekomen. Volgens haar heeft de Commissie niet aangetoond dat de vogels in het betrokken gebied sinds juli 2008 zijn gestoord of dat de bescherming ervan is verslechterd. De Spaanse regering meent dat de door de Commissie bedoelde risico’s betrekking hebben op het „tweede project” (dat wil zeggen verdere werkzaamheden en de ingebruikneming van de hogesnelheidslijn). Hoe dan ook werd bij de milieueffectbeoordeling voor het betrokken project naar behoren rekening gehouden met die risico’s.

81.

„Campiñas de Sevilla”, het gebied dat in deze zaak aan de orde is, werd op 29 juli 2008 aangewezen als SBZ. Artikel 7 van de habitatrichtlijn bepaalt dat onder meer de uit artikel 6, lid 2, van deze richtlijn voortvloeiende verplichting in de plaats komt van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn, en wel vanaf de datum van aanwijzing als SBZ door een lidstaat overeenkomstig de vogelrichtlijn. ( 23 )

82.

Weliswaar lijkt artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn strikter te zijn geformuleerd dan de overeenkomstige bepaling van de habitatrichtlijn, maar het lijkt moeilijk vol te houden dat de lidstaten meer speelruimte bij de omgang met een bepaald gebied hebben zodra dit is aangewezen als SBZ. ( 24 ) Meer bepaald zou het in strijd zijn met de instandhoudingsdoelstellingen van de habitatrichtlijn – die vergelijkbaar zijn met die van de vogelrichtlijn – om in een gebied verregaandere storingen toe te laten zodra het als SBZ is aangewezen.

83.

Mijn analyse betreffende de schending van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn geldt hier dus evenzeer. Daarom zij het voldoende hieraan het volgende toe te voegen.

84.

Volgens de rechtspraak van het Hof wordt een activiteit geacht in overeenstemming te zijn met artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn wanneer zij niet leidt tot een storing die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de instandhoudingsdoelstellingen ervan. ( 25 ) In dit opzicht heeft het Hof geringe eisen gesteld aan het bewijs van een verslechtering of storing. Meer bepaald is het voldoende dat de Commissie aantoont dat het waarschijnlijk is of dat het risico bestaat dat er significante storende factoren zullen optreden. ( 26 )

85.

Zoals ik hierboven heb uiteengezet, lijkt het waarschijnlijk, of is het zelfs zeker, dat zich – met name voor de habitat van de in het gebied voorkomende vogels – significante gevolgen zullen voordoen, omdat een spoordijk nu eenmaal een verandering en fragmentatie van het als SBZ aangewezen gebied met zich meebrengt. De statische aanwezigheid van een spoordijk binnen de SBZ ten tijde van de feiten, te weten vanaf 29 juli 2008, volstaat echter niet om een schending van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn aan te tonen. Deze bepaling is namelijk slechts van toepassing indien er sprake is van een vorm van actieve en/of passieve verslechtering of storing. Anders zou elke reeds bestaande installatie binnen een later als SBZ aangewezen gebied tot een niet-nakoming van de uit die bepaling voortvloeiende verplichtingen kunnen leiden.

86.

In dit geval blijkt echter duidelijk uit de stukken van partijen dat de bouwwerkzaamheden voor het betrokken project op het hier relevante tijdstip werden voortgezet (en in volle gang waren). De bouwwerkzaamheden werden pas in 2009 stilgelegd. Bij gebreke van argumenten waarbij wordt aangevoerd dat de na 29 juli 2008 uitgevoerde werken minder belangrijke verbeteringen van reeds bestaande infrastructuur behelsden of slechts betrekking hadden op een klein onderdeel van de spoorlijn binnen de SBZ, sluit ik mij aan bij het standpunt van de Commissie.

87.

Met betrekking tot risico’s die verbonden zijn aan toekomstige werken en aan de werking van de spoorlijn, betoogt de Spaanse regering dat artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn de betrokken lidstaat er niet toe verplicht onmiddellijk corrigerende of preventieve maatregelen te nemen om risico’s af te wenden die zich eventueel in de toekomst zullen voordoen. Ik ben het hiermee eens. Dienaangaande verwijs ik naar mijn eerdere opmerkingen in punt 69.

88.

Ik ben het derhalve met de Commissie eens dat het Koninkrijk Spanje vanaf de datum waarop het betrokken gebied werd aangewezen als SBZ, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn.

89.

Volgens artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie draagt elke partij haar eigen kosten, indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien het beroep van de Commissie slechts ten dele slaagt, dient elke partij in haar eigen kosten te worden verwezen.

90.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging: