62001J0135

Beroep wegens niet-nakoming - Precontentieuze procedure - Met redenen omkleed advies - Inhoud - Ontbreken van standpunt van Commissie inzake gestelde moeilijkheden bij uitlegging van richtlijn - Lidstaat kan zich niet op die moeilijkheden beroepen om uitvoering uit te stellen

(Art. 226 EG)

$$In het kader van een inbreukprocedure wegens niet-omzetting van een richtlijn is het in beginsel de taak van de Commissie om in het met redenen omkleed advies aan te geven hoe zij de opmerkingen van de lidstaat in diens reactie op de aanmaningsbrief heeft beoordeeld.

Door geen standpunt in te nemen inzake de gestelde uitleggingsproblemen rond een begrip dat is opgenomen in een door voornoemde lidstaat niet omgezette richtlijnbepaling, of althans door dit begrip tijdens de precontentieuze procedure niet te definiëren, doet de Commissie deze staat echter niet in onzekerheid verkeren omtrent de strekking van zijn omzettingsverplichtingen, zodat zij hem niet belet de verweten inbreuk te beëindigen.

Enerzijds heeft de Commissie namelijk niet de bevoegdheid om in krachtens artikel 226 EG uitgebrachte adviezen of in andere in het kader van deze procedure ingenomen standpunten, de rechten en verplichtingen van een lidstaat definitief te bepalen of hem te garanderen dat een bepaalde gedraging verenigbaar is met het gemeenschapsrecht. Anderzijds kan een lidstaat zich niet op problemen verband houdende met de uitlegging van een richtlijn beroepen om de uitvoering ervan uit te stellen tot na de gestelde termijnen.

( cf. punten 22-25 )

In zaak C-135/01,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Braun als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoekster,

tegen

Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door W.-D. Plessing en B. Muttelsee-Schön als gemachtigden,

verweerster,

betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn voor de omzetting van richtlijn 98/56/EG van de Raad van 20 juli 1998 betreffende het in de handel brengen van teeltmateriaal van siergewassen (PB L 226, blz. 16) in nationaal recht, de krachtens het EG-Verdrag en deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

samengesteld als volgt: J.-P. Puissochet, kamerpresident, C. Gulmann, V. Skouris (rapporteur), F. Macken en J. N. Cunha Rodrigues, rechters,

advocaat-generaal: L. A. Geelhoed,

griffier: R. Grass,

gezien het rapport van de rechter-rapporteur,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 november 2002,

het navolgende

Arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 22 maart 2001, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld strekkende tot vaststelling dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn voor de omzetting van richtlijn 98/56/EG van de Raad van 20 juli 1998 betreffende het in de handel brengen van teeltmateriaal van siergewassen (PB L 226, blz. 16; hierna: richtlijn") in nationaal recht, de krachtens het EG-Verdrag en deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Het toepasselijke recht

2 De richtlijn heeft met name tot doel de voorschriften op het gebied van de kwaliteit en de gezondheid van teeltmateriaal van siergewassen te harmoniseren.

3 Artikel 2, punt 1, van de richtlijn luidt als volgt:

In deze richtlijn wordt verstaan onder:

1. Teeltmateriaal: plantmateriaal bestemd voor:

- de vermeerdering van siergewassen; of

- de productie van siergewassen; in geval van productie uitgaande van complete planten is deze definitie evenwel alleen van toepassing voorzover de ontstane siergewassen bestemd zijn om verder in de handel te worden gebracht;

Vermeerdering: reproductie op vegetatieve of andere wijze."

4 Artikel 19, lid 1, van de richtlijn bepaalt dat de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om op 1 juli 1999 aan deze richtlijn te voldoen en dat zij de Commissie daarvan onverwijld in kennis stellen.

De precontentieuze procedure

5 Aangezien de Commissie geen mededeling had ontvangen over de omzetting van de richtlijn in Duits recht, heeft zij tegen de Bondsrepubliek Duitsland de procedure van artikel 226 EG ingeleid door haar bij brief van 16 november 1999 aan te manen binnen een termijn van twee maanden haar opmerkingen kenbaar te maken.

6 Op 18 januari 2000 heeft de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie schriftelijk geantwoord. Haar antwoord kwam er in wezen op neer, dat de maatregelen ter omzetting van de richtlijn in voorbereiding waren; ter rechtvaardiging van de bij de omzetting opgelopen vertraging voerde zij aan, dat zij op moeilijkheden was gestuit in verband met de uitlegging van het begrip teeltmateriaal".

7 Op 19 juli 2000 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij stelde dat de Bondsrepubliek Duitsland niet de nodige maatregelen had getroffen om uiterlijk op 1 juli 1999 aan de richtlijn te voldoen. Zij verzocht deze lidstaat zich binnen twee maanden na de betekening ervan naar dit advies te voegen.

8 In haar antwoord van 10 oktober 2000 op het met redenen omkleed advies heeft de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie opnieuw gewezen op de moeilijkheden die zij bij de omzetting had ondervonden in verband met de definitie van het begrip teeltmateriaal"; verder deelde zij mee dat de procedure tot wijziging van de nationale regelgeving in volle gang was.

9 In een mededeling die zij de Commissie bij brief van 15 december 2000 heeft doen toekomen, heeft de Bondsrepubliek Duitsland aangekondigd dat de omzetting van de richtlijn spoedig zou plaatsvinden.

10 De Commissie heeft van de Duitse regering naderhand echter geen enkele mededeling ontvangen waaruit bleek dat de Bondsrepubliek Duitsland volledig aan haar verplichting tot omzetting van de richtlijn had voldaan.

11 Derhalve heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.

De ontvankelijkheid

Argumenten van partijen

12 In haar verweerschrift betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat het beroep niet-ontvankelijk is wegens onregelmatigheid van de precontentieuze procedure.

13 In het bijzonder hebben de Duitse autoriteiten er in hun reactie op de aanmaningsbrief op gewezen, dat het voor de toepassingssfeer van de richtlijn bepalende begrip teeltmateriaal", dat haar moeilijkheden bij de omzetting had opgeleverd, niet in alle lidstaten eender wordt omschreven. Enerzijds valt moeilijk uit te maken of de definitie in artikel 2, punt 1, van de richtlijn betrekking heeft op de productie van complete planten dan wel op de productie uitgaande van complete planten. De Duitse versie van deze bepaling pleit door het gebruik van het woord von" namelijk voor de eerste hypothese, terwijl de Engelse versie, door het gebruik van het woord from", veeleer de tweede hypothese aannemelijk maakt. Anderzijds preciseert de richtlijn noch wat onder complete planten" moet worden verstaan, noch in hoeverre, gelet op de definitie van het begrip teeltmateriaal" die erin wordt gegeven, de verschillende stadia van het in de handel brengen van de verschillende categorieën producten (bijvoorbeeld bloembollen, kruidachtige planten, sierbomen en -struiken) onder de regeling vallen. Ook na de bijeenkomst op 25 november 1999 van het Permanent Comité voor teeltmateriaal van siergewassen, dat is ingesteld bij artikel 17 van de richtlijn (hierna: bijeenkomst van 25 november 1999"), ontbrak in de Gemeenschap nog steeds een uniforme uitlegging van het begrip teeltmateriaal".

14 De Commissie heeft deze moeilijkheden echter in geen enkel stadium van de precontentieuze procedure vermeld, ofschoon zij verplicht was op de bezwaren van de Bondsrepubliek Duitsland in te gaan. Dit verzuim en het feit dat de Commissie heeft nagelaten het communautaire begrip teeltmateriaal" te omschrijven, leiden ertoe dat de precontentieuze procedure een motiveringsgebrek vertoont, want doordat de Commissie de inhoud van de omzettingsverplichtingen niet voldoende heeft verduidelijkt, heeft zij de Bondsrepubliek Duitsland niet in de gelegenheid gesteld haar uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen na te komen. Het beroep is derhalve niet-ontvankelijk.

15 In repliek brengt de Commissie hiertegen in dat het begrip teeltmateriaal", anders dan de Bondsrepubliek Duitsland stelt, in de andere lidstaten geen enkele twijfel oproept die de omzetting van de richtlijn belet, in elk geval sinds de bijeenkomst van 25 november 1999 waar een consensus is bereikt over het begrip complete plant" en de definitie van het begrip teeltmateriaal".

16 De Engelse (production from complete plants") en de Franse taalversie (productions effectuées à partir de plantes complètes") van artikel 2, punt 1, van de richtlijn laten er bovendien geen enkele twijfel over bestaan, welke betekenis moet worden toegekend aan de bewoordingen van de Duitse versie [bei Erzeugung von vollständigen (fertigen) Pflanzen"], die inderdaad voor meer dan een uitleg vatbaar zijn.

17 Wat de moeilijkheden betreft die de omzetting van de richtlijn in Duits recht nog steeds zouden belemmeren, gaat het blijkbaar niet zozeer om de betekenis die moet worden toegekend aan een inmiddels duidelijke definitie, als wel om een opvatting van de toepassingssfeer van de Duitse regeling die uiteindelijk niet met deze definitie en met de door de lidstaten bereikte consensus spoort. Door zich niet meer dan noodzakelijk in dit interne debat te mengen heeft de Commissie geen onregelmatigheid tijdens de precontentieuze procedure begaan.

18 In dupliek handhaaft de Bondsrepubliek Duitsland de in haar verweerschrift opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid en betwist zij de stelling van de Commissie aangaande het resultaat van de bijeenkomst van 25 november 1999.

Beoordeling door het Hof

19 Er zij aan herinnerd, dat de precontentieuze procedure van artikel 226 EG tot doel heeft de lidstaat de gelegenheid te geven aan de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen te voldoen of nuttig verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven (arrest van 2 februari 1988, Commissie/België, 293/85, Jurispr. blz. 305, punt 13; beschikking van 11 juli 1995, Commissie/Spanje, C-266/94, Jurispr. blz. I-1975, punt 16, en arrest van 13 december 2001, Commissie/Frankrijk, C-1/00, Jurispr. blz. I-9989, punt 53).

20 Het regelmatig verloop van de precontentieuze procedure vormt een door het Verdrag gewilde wezenlijke waarborg, niet enkel ter bescherming van de rechten van de betrokken lidstaat, maar ook om te verzekeren dat in de eventuele procedure voor het Hof het voorwerp van het geding duidelijk is omschreven (arrest Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 53).

21 De precontentieuze procedure heeft dus de volgende drie doelstellingen: de lidstaat de mogelijkheid te bieden de eventuele inbreuk te beëindigen, hem in staat te stellen zijn rechten van de verdediging uit te oefenen en het voorwerp van het geding af te bakenen met het oog op een mogelijke adiëring van het Hof (arrest van 10 december 2002, Commissie/Ierland, C-362/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 18).

22 Overeenkomstig het voorgaande is het in beginsel de taak van de Commissie om in het met redenen omkleed advies aan te geven hoe zij de opmerkingen van de lidstaat in diens reactie op de aanmaningsbrief heeft beoordeeld (zie arrest Commissie/Ierland, reeds aangehaald, punt 19).

23 In tegenstelling tot hetgeen de Bondsrepubliek Duitsland beweert, heeft de Commissie, door inzake de gestelde uitleggingsmoeilijkheden rond het begrip teeltmateriaal" geen standpunt in te nemen of door dit begrip tijdens de precontentieuze procedure althans niet te definiëren, deze lidstaat echter niet in onzekerheid doen verkeren omtrent de strekking van zijn verplichtingen, zodat zij hem niet heeft belet de verweten inbreuk te beëindigen.

24 Enerzijds heeft de Commissie namelijk niet de bevoegdheid om in krachtens artikel 226 EG uitgebrachte adviezen of in andere in het kader van deze procedure ingenomen standpunten, de rechten en verplichtingen van een lidstaat definitief te bepalen of hem te garanderen dat een bepaalde gedraging verenigbaar is met het gemeenschapsrecht (zie in die zin arrest van 27 mei 1981, Essevi en Salengo, 142/80 en 143/80, Jurispr. blz. 1413, punt 16).

25 Anderzijds kan een lidstaat zich niet op problemen verband houdende met de uitlegging van een richtlijn beroepen om de uitvoering ervan uit te stellen tot na de gestelde termijnen (arrest van 8 maart 2001, Commissie/Duitsland, C-316/99, Jurispr. blz. I-2037, punt 9).

26 Voorts is evenmin gebleken dat de Commissie door haar houding tijdens de precontentieuze procedure de rechten van de verdediging van de Bondsrepubliek Duitsland heeft geschonden of heeft verhinderd dat het na afloop van deze procedure bij het Hof aanhangig gemaakte geding een duidelijk omschreven voorwerp had.

27 Derhalve moet de door de Bondsrepubliek Duitsland opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid worden verworpen.

De niet-nakoming

Argumenten van partijen

28 De Commissie stelt dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens het gemeenschapsrecht op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door niet de maatregelen vast te stellen die nodig zijn om binnen de gestelde termijn aan de bepalingen van de richtlijn te voldoen. Zij wijst erop dat deze lidstaat niet betwist, dat nationale maatregelen moeten worden vastgesteld om de richtlijn volledig om te zetten.

29 De Bondsrepubliek Duitsland erkent dat zij de richtlijn niet binnen de gestelde termijn heeft omgezet. Zij betoogt evenwel dat de complicaties en de opgelopen vertraging bij de omzetting gedeeltelijk te wijten zijn aan de Commissie, die van het begrip teeltmateriaal" geen definitie heeft gegeven die een uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht mogelijk maakt. Dit levert schending van het beginsel van loyale samenwerking van artikel 10 EG op. Wegens deze schending is het beroep ongegrond.

Beoordeling door het Hof

30 Zoals uit de punten 23 tot en met 26 van dit arrest blijkt, heeft de Commissie de krachtens het gemeenschapsrecht op haar rustende verplichtingen niet miskend door in het kader van de precontentieuze procedure geen definitie te geven van het in artikel 2, punt 1, van de richtlijn opgenomen begrip teeltmateriaal". Haar gedrag kan derhalve niet strijdig met het beginsel van loyale samenwerking worden geacht.

31 In deze omstandigheden en gelet op het feit dat de richtlijn niet binnen de gestelde termijn is uitgevoerd, moet het beroep van de Commissie gegrond worden geacht.

32 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om de richtlijn in nationaal recht om te zetten, de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Kosten

33 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Daar de Commissie heeft geconcludeerd tot verwijzing van de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten en de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient deze in de kosten te worden verwezen.

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

rechtdoende, verstaat:

1) Door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn voor de omzetting van richtlijn 98/56/EG van de Raad van 20 juli 1998 betreffende het in de handel brengen van teeltmateriaal van siergewassen in nationaal recht, is de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.

2) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten.