—

Ilves Jakelu Oy, vertegenwoordigd door H. Piekkala en I. Aalto-Setälä, asianajajat,

—

de Finse regering, vertegenwoordigd door H. Leppo als gemachtigde,

—

de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door S. Fiorentino, avvocato dello Stato,

—

de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna als gemachtigde,

—

de Noorse regering, vertegenwoordigd door I. Thue en C. Rydning als gemachtigden,

—

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Costa de Oliveira en P. Aalto als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (PB 1998, L 15, blz. 14), zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 (PB 2008, L 52, blz. 3) (hierna: „richtlijn 97/67”).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een beroep dat door Ilves Jakelu Oy is ingesteld tegen het besluit van de valtioneuvosto (ministerraad, Finland) van 30 januari 2017, waarbij een postvergunning afhankelijk is gesteld van de naleving van bepaalde vereisten.

3

Overweging 15 van richtlijn 97/67 luidt als volgt:

„Overwegende dat de bepalingen van deze richtlijn betreffende het leveren van de universele dienst geen afbreuk doen aan het recht van de leveranciers van de universele dienst om individueel met klanten over overeenkomsten te onderhandelen”.

4

In artikel 2 van die richtlijn is bepaald:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

[…]

[…]

[…]”

5

Hoofdstuk 2 van richtlijn 97/67 betreft de universele dienst. Artikel 3 van deze richtlijn luidt:

„1.   De lidstaten zorgen ervoor dat de gebruikers het recht genieten op een universele dienst welke inhoudt dat op alle punten van het grondgebied permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn.

[…]

4.   Elke lidstaat treft de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de universele dienst ten minste de volgende prestaties omvat:

6

Artikel 9 van die richtlijn luidt als volgt:

„1.   Voor diensten die buiten de werkingssfeer van de universele dienst vallen, kunnen de lidstaten algemene machtigingen instellen, voor zover dit noodzakelijk is om de naleving van de essentiële eisen te waarborgen.

2.   Voor diensten die binnen de werkingssfeer van de universele dienst vallen, kunnen de lidstaten machtigingsprocedures instellen, met inbegrip van individuele vergunningen, voor zover dit noodzakelijk is om de naleving van de essentiële eisen te waarborgen en de universele dienstverlening te verzekeren.

Het verlenen van machtigingen kan:

De in het eerste streepje en in artikel 3 bedoelde verplichtingen en eisen kunnen alleen worden opgelegd aan de aangewezen aanbieders van de universele dienst.

Behalve in het geval van ondernemingen die overeenkomstig artikel 4 als aanbieders van de universele dienst zijn aangewezen, mag het verlenen van machtigingen niet:

3.   De in de leden 1 en 2 bedoelde procedures, verplichtingen en eisen zijn transparant, toegankelijk, niet-discriminerend, evenredig, precies en ondubbelzinnig, van tevoren openbaar gemaakt en op objectieve criteria gebaseerd. De lidstaten zien erop toe dat de redenen waarom een machtiging geheel of gedeeltelijk geweigerd of ingetrokken wordt, aan de aanvrager worden meegedeeld, en zij stellen een beroepsprocedure in.”

7

Overweging 33 van richtlijn 2008/6 luidt:

„Het dient de lidstaten te worden toegestaan van algemene machtigingen en individuele vergunningen gebruik te maken telkens als zulks gerechtvaardigd is en in verhouding staat tot het nagestreefde doel. […]”

8

Blijkens § 1, eerste alinea, van de postilaki (415/2011), in de ten tijde van de feiten van het hoofdgeding geldende versie (hierna: „wet 415/2011”), heeft deze wet tot doel in het gehele land en onder gelijke voorwaarden toegang tot postdiensten, en met name de universele dienst, te waarborgen.

9

Volgens § 3 van wet 415/2011 is voor postdiensten betreffende brievenpost een vergunning vereist. Volgens § 4, eerste alinea, van deze wet wordt de vergunning voor het aanbieden van postdiensten aangevraagd bij de valtioneuvosto. De verlening ervan leidt niet tot publicatie van een kennisgeving.

10

Ingevolge § 6 van wet 415/2011 moet de vergunning worden verleend indien:

11

§ 9 van wet 415/2011 betreft de inhoud van de vergunning. Volgens dit § 9, tweede alinea, punt 5), moet de valtioneuvosto in de vergunning verplichtingen opnemen die de voorschriften van deze wet of de op basis van deze wet vastgestelde bepalingen aanvullen en die betrekking hebben op enig ander vereiste, analoog aan die welke zijn genoemd in § 9, tweede alinea, punten 1 tot en met 4, dat noodzakelijk is om de kwaliteit, de beschikbaarheid en de efficiëntie van de diensten te waarborgen.

12

Bij besluit van 30 januari 2014 heeft de valtioneuvosto aan Ilves Jakelu een vergunning verleend op basis waarvan zij een dienst voor brievenpost mocht aanbieden in de zin van § 3 van wet 415/2011. Vergunningsvoorwaarde 1 noemt de gemeenten van het Finse grondgebied die door de aangevraagde vergunning worden bestreken. Volgens vergunningsvoorwaarde 2, die ziet op de omvang van de activiteit, heeft Ilves Jakelu het recht om op dat grondgebied een onbeperkte postdienst aan te bieden aan klanten met wie zij een overeenkomst (hierna: „contractklanten”) heeft gesloten.

13

Met vergunningsvoorwaarden 4 tot en met 8 wordt beoogd de kwaliteit, de beschikbaarheid en de efficiëntie van de postdiensten te waarborgen. Volgens vergunningsvoorwaarde 4 dient Ilves Jakelu vóór de aanvang van de distributieactiviteiten de leveringsvoorwaarden op te stellen. Volgens voorwaarde 5 van de bij besluit van 30 januari 2014 afgegeven vergunning moet Ilves Jakelu erop toezien dat haar diensten zodanig zijn opgezet dat postzendingen minstens een keer per week worden bezorgd, behoudens feestdagen. Volgens vergunningsvoorwaarde 6 dient Ilves Jakelu te voorzien in een bezorgingsonderbrekingsservice en een adreswijzigingsservice. Ingevolge vergunningsvoorwaarde 7 dient Ilves Jakelu haar postzending zodanig te coderen dat deze herkenbaar is en kan worden onderscheiden van vergelijkbare zendingen van andere vergunninghouders. Volgens vergunningsvoorwaarde 8 dient Ilves Jakelu ten behoeve van retournering van foutief bezorgde zendingen en de ophaling van brievenpost in de zin van § 47 van wet 415/2011 te zorgen voor minstens een ophaalpunt in elke gemeente in haar vergunninggebied.

14

Volgens Ilves Jakelu is § 9 van wet 415/2011 in strijd met richtlijn 97/67, omdat daarin niet wordt voorzien in de verlening van algemene machtigingen en omdat op grond van die bepaling ook andere voorwaarden dan die welke beantwoorden aan essentiële eisen kunnen worden verbonden aan een vergunning voor buiten de werkingssfeer van de universele dienst vallende diensten.

15

Het hoofdgeding betreft de vraag of de valtioneuvosto de verlening van de aan Ilves Jakelu verstrekte vergunning ervan afhankelijk mocht stellen dat de vergunningsvoorwaarden 4 tot en met 8 worden geëerbiedigd. Volgens de Finse regering zijn deze voorwaarden noodzakelijk om de kwaliteit, de beschikbaarheid en de efficiëntie van de postdiensten waarop de vergunning betrekking heeft, te waarborgen.

16

Daarop heeft de Korkein hallinto-oikeusvan de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

17

Met zijn eerste en zijn tweede vraag, die tezamen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67 aldus moet worden uitgelegd dat een dienst voor postzendingen als aan de orde in het hoofdgeding buiten de werkingssfeer van de universele dienst valt wanneer het postbedrijf dat de dienst aanbiedt, de wijze van distributie overeenkomt met zijn klanten, aan wie het bedrijf een bedrag in rekening brengt waarover overeenstemming was bereikt. In voorkomend geval vraagt de verwijzende rechter of voor het aanbieden van dergelijke postdiensten in omstandigheden als aan de orde in het hoofdgeding, kan worden vereist dat een individuele vergunning is verleend.

18

Om te bepalen, in de eerste plaats, of het aanbieden van een dienst voor de distributie van postzendingen van klanten met wie een overeenkomst is gesloten, zoals aan de orde in het hoofdgeding, onder die bepaling valt dan wel onder artikel 9, lid 2, van die richtlijn, moet vooraf worden bepaald of die dienst onder het begrip „universele dienst” in de zin van artikel 3 van die richtlijn valt. Het staat aldus aan de verwijzende rechter om te onderzoeken of de door Ilves Jakelu aangeboden activiteiten, waarvoor zij haar machtiging heeft aangevraagd, voldoen aan de in dat verband in richtlijn 97/67 gestelde criteria.

19

Ten eerste blijkt uit artikel 2, punt 13, van deze richtlijn dat de aanbieder van de universele dienst de publieke of particuliere entiteit is die in een lidstaat een universele postdienst of een deel daarvan aanbiedt, en waarvan de identiteit aan de Commissie is meegedeeld.

20

Ten tweede houdt een universele dienst krachtens artikel 3, lid 1, van richtlijn 97/67 in dat op alle punten van het grondgebied permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn.

21

Tot de aspecten die in dit verband in aanmerking kunnen worden genomen, behoort de omstandigheid, waarop de verwijzende rechter heeft gewezen, dat aan Ilves Jakelu geen enkele verplichting is opgelegd om een universele dienst aan te bieden. Deze constatering komt tevens naar voren uit de schriftelijke opmerkingen van de Finse regering, waarin deze stelt dat Ilves Jakelu niet de aanbieder van de universele dienst is in de zin van artikel 2, punt 13, van richtlijn 97/67, waarvan de naam aan de Commissie is meegedeeld.

22

Hetzelfde gaat op voor de omstandigheid dat Ilves Jakelu een postvergunning heeft aangevraagd voor het aanbieden van postdiensten op het grondgebied van bepaalde gemeenten. Zoals in punt 20 van dit arrest in herinnering is gebracht, moet de universele postdienst op alle punten van het grondgebied worden aangeboden.

23

Bovendien heeft de Finse regering er in haar schriftelijke opmerkingen op gewezen dat Ilves Jakelu haar diensten uitsluitend aanbiedt aan klanten met wie zij een commerciële overeenkomst heeft gesloten. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt immers dat over het bedrag dat verschuldigd is voor de door dit bedrijf geboden diensten, afzonderlijk wordt onderhandeld en dat dit bedrag met een factuur wordt afgerekend.

24

In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat exprespostdiensten zich onderscheiden van de universele postdienst door de waarde die voor de klanten wordt toegevoegd, waarvoor deze bereid zijn meer te betalen. Dergelijke prestaties komen overeen met specifieke, van de dienst van algemeen belang dissocieerbare diensten die beantwoorden aan bijzondere behoeften van de marktdeelnemers en een aantal bijkomende prestaties vergen, die de traditionele post niet aanbiedt (zie in die zin arrest van 19 mei 1993, Corbeau, C‑320/91, EU:C:1993:198, punt 19).

25

Blijkens overweging 15 van richtlijn 97/67 beantwoordt de mogelijkheid om individueel met klanten over overeenkomsten te onderhandelen, a priori niet aan het begrip van levering van de universele dienst (arrest van 23 april 2009, TNT Post UK, C‑357/07, EU:C:2009:248, punt 48).

26

Bijgevolg moet artikel 9, lid 1, van deze richtlijn aldus worden uitgelegd dat een activiteit bestaande in postzendingen als aan de orde in het hoofdgeding dient te worden aangemerkt als een dienst die niet binnen de werkingssfeer van de universele dienst valt indien deze activiteit niet beantwoordt aan een aanbod van postdiensten van een bepaalde kwaliteit, die op alle punten van het grondgebied permanent worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn. Het staat aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.

27

Wat in de tweede plaats de vraag betreft of voor de activiteit waarop het hoofdgeding betrekking heeft, kan worden vereist dat een individuele vergunning is verleend, moet in herinnering worden gebracht dat artikel 9, lid 1, van genoemde richtlijn de lidstaten toestaat om de ondernemingen van de postsector aan algemene machtigingen te onderwerpen wat de diensten betreft die buiten de werkingssfeer van de universele dienst vallen, terwijl de lidstaten volgens lid 2, eerste alinea, van dit artikel machtigingsprocedures, met inbegrip van individuele vergunningen, kunnen instellen met betrekking tot diensten die binnen de werkingssfeer van de universele dienst vallen [zie in die zin arrest van 16 november 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, punt 20].

28

Opgemerkt zij dat, ook al blijkt uit overweging 33 van richtlijn 2008/6 dat het de lidstaten dient te worden toegestaan van algemene machtigingen en individuele vergunningen gebruik te maken telkens als zulks gerechtvaardigd is en in verhouding staat tot het nagestreefde doel, dit niet wegneemt dat artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67, anders dan lid 2, niet voorziet in de mogelijkheid om aan het aanbieden van postdiensten de voorwaarde te verbinden dat een individuele vergunning is afgegeven.

29

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het aanbieden van dergelijke diensten alleen afhankelijk kan worden gesteld van de afgifte van een algemene machtiging in de zin van artikel 2, punt 14, van die richtlijn.

30

Gelet op het voorgaande dient op de eerste en de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67 aldus moet worden uitgelegd dat een dienst voor postzendingen als aan de orde in het hoofdgeding, buiten de werkingssfeer van de universele dienst valt indien deze dienst niet inhoudt dat op alle punten van het grondgebied permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn. Aan het aanbieden van postzendingsdiensten die buiten de werkingssfeer van de universele dienst vallen, kan alleen de voorwaarde worden verbonden dat een algemene machtiging is verleend.

31

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67 aldus moet worden uitgelegd dat het aanbieden van postdiensten die buiten de werkingssfeer van de universele dienst vallen, afhankelijk kan worden gesteld van vereisten zoals die welke bedoeld zijn in artikel 9, lid 2, tweede alinea, tweede streepje, van deze richtlijn.

32

Het Hof heeft zich over deze vraag reeds uitgelaten in het arrest van 16 november 2016, DHL Express (Austria) (C‑2/15, EU:C:2016:880), en het antwoord dat het daarop heeft gegeven gaat ook op voor de onderhavige zaak.

33

In punt 26 van dat arrest heeft het Hof immers opgemerkt artikel 9, lid 2, tweede alinea, tweede streepje, van die richtlijn de lidstaten toestaat om het verlenen van machtigingen te onderwerpen aan de naleving van eisen inzake de kwaliteit, de beschikbaarheid en de prestaties van de betrokken diensten. Het Hof heeft overwogen dat aangezien niet wordt gepreciseerd op welke diensten deze verplichting betrekking heeft, moet worden onderstreept dat uit de voorbereidende werkzaamheden voor richtlijn 2008/6 blijkt dat de Uniewetgever niet enkel de laatste obstakels voor de volledige openstelling van de markt voor een aantal aanbieders van de universele dienst wilde wegwerken, maar ook alle andere belemmeringen voor het leveren van postdiensten wilde opheffen. Het Hof kwam tot de slotsom dat bij gebreke van enige andersluidende aanwijzing en rekening houdend met de aard van de betrokken verplichting, dan ook blijkt dat alle aanbieders van postdiensten aan de verplichting van artikel 9, lid 2, tweede alinea, tweede streepje, van richtlijn 97/67 kunnen worden onderworpen.

34

Bijgevolg moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67 aldus moet worden uitgelegd dat het aanbieden van postdiensten die buiten de werkingssfeer van de universele dienst vallen, afhankelijk kan worden gesteld van vereisten zoals die welke zijn bedoeld in artikel 9, lid 2, tweede alinea, tweede streepje, van deze richtlijn.

35

Bij de vierde vraag moet worden aangenomen dat deze uitsluitend is gesteld voor het geval artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67 aldus zou worden uitgelegd dat een vergunning voor het aanbieden van postdiensten die buiten de werkingssfeer van de universele dienst vallen, alleen afhankelijk mag worden gesteld van verplichtingen ter verzekering dat de essentiële eisen in de zin van artikel 2, punt 19, van deze richtlijn in acht worden genomen. Gelet op het antwoord op de derde vraag, hoeft de vierde vraag niet te worden beantwoord.

36

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Zesde kamer) verklaart voor recht: