This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62025CC0011
Opinion of Advocate General Campos Sánchez-Bordona delivered on 12 March 2026.###
Conclusie van advocaat-generaal M. Campos Sánchez-Bordona van 12 maart 2026.
Conclusie van advocaat-generaal M. Campos Sánchez-Bordona van 12 maart 2026.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2026:195
- Date of document:
- 12/03/2026
- Form:
- Conclusie van de advocaat-generaal
- Advocate General:
- Campos Sánchez-Bordona
Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 12 maart 2026 (1)
Zaak C‑11/25
Jelgavas valstspilsētas pašvaldība
tegen
Konkurences padome
[verzoek van de Augstākā tiesa (Senāts) (hoogste rechterlijke instantie, Letland) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Mededinging – Artikel 102 VWEU – Misbruik van machtspositie – Begrippen ,economische activiteit’ en ‚onderneming’ – Organisatie van de afvalbeheerdienst in de gemeente en bevoegdheid om het systeem voor de selectie van de aannemer te kiezen – Besluiten die deel uitmaken van de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag – Procedure voor de selectie van de aannemer die de dienst bestaande in het beheer van stedelijk afval verricht – Rechtstreekse gunning – Dienstverlener die gedeeltelijk eigendom van de gemeente is ”
1. In 2004 heeft de Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (gemeente Jelgava, Letland) een dienstverleningsovereenkomst voor de inzameling en verwerking van afvalstoffen in de gemeente gesloten met een vennootschap waarvan zij zelf de meerderheidsaandeelhouder is.
2. De aannemer werd geselecteerd zonder dat er een aanbestedingsprocedure was uitgeschreven. De looptijd van de overeenkomst strekt zich uit tot 2029.
3. In 2021 heeft de Konkurences padome (mededingingsautoriteit, Letland) verklaard dat de gemeente door de rechtstreekse gunning aan de aannemer het verbod van misbruik van een machtspositie had geschonden en heeft zij de gemeente een boete opgelegd.
4. De verwijzende rechter verzoekt om uitlegging van artikel 102 VWEU om, kort gezegd, te bepalen of een gemeente handelt als „onderneming” wanneer zij besluit hoe het afvalbeheer op haar grondgebied moet worden georganiseerd.
I. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Richtlijn 75/442
5. Artikel 5 van richtlijn 75/442/EEG(2) schreef voor:
„De lidstaten zorgen voor het in het leven roepen of aanwijzen van de bevoegde instantie(s) die voor een bepaald gebied belast is (zijn) met de planning en organisatie van, het verlenen van vergunningen voor en het houden van toezicht op de werkzaamheden gericht op verwijdering van afvalstoffen.”
2. Richtlijn 2008/98
6. Artikel 13 („Bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu”) van richtlijn 2008/98/EG(3) luidt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat het afvalstoffenbeheer geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu, met name:
a) zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora:
b) zonder geluids‑ of stankhinder te veroorzaken; en tevens
c) zonder schade te berokkenen aan natuur‑ en landschapsschoon.”
B. Lets recht
1. Konkurences likums (mededingingswet)
7. In artikel 1, punt 1, van de mededingingswet(4) wordt het begrip „machtspositie” gedefinieerd als de economische positie van een of meer marktdeelnemers op een bepaalde markt indien die marktdeelnemer of marktdeelnemers gedurende een voldoende lange periode de mededinging op die markt op significante wijze kan of kunnen verhinderen, beperken of vervalsen door geheel of gedeeltelijk onafhankelijk van concurrenten, afnemers, leveranciers of consumenten te handelen.
8. In artikel 1, punt 9, wordt „marktdeelnemer” gedefinieerd als iedere persoon, met inbegrip van buitenlandse personen, die een economische activiteit uitoefent of voornemens is een economische activiteit uit te oefenen op het grondgebied van Letland of wiens activiteit de mededinging op Lets grondgebied beïnvloedt of kan beïnvloeden.
9. Artikel 13 heeft dezelfde draagwijdte als artikel 102 VWEU.(5)
2. Valsts pārvaldes iekārtas likums (wet op de organisatie van het overheidsbestuur)
10. Volgens artikel 1, punt 2, van de wet op de organisatie van het overheidsbestuur(6) is een „afgeleide publiekrechtelijke rechtspersoon” een gemeente of een andere publiekrechtelijke rechtspersoon die bij of krachtens de wet is opgericht.
11. Artikel 87 bepaalt dat een publiekrechtelijke rechtspersoon privaatrechtelijk handelt wanneer hij i) handelingen verricht die noodzakelijk zijn voor zijn goede werking, ii) diensten verleent of iii) een kapitaalvennootschap opricht of een deelneming in een bestaande kapitaalvennootschap verwerft. Een publiekrechtelijke rechtspersoon die privaatrechtelijk handelt, is onderworpen aan de wetten die privaatrechtelijke handelingen in algemene zin regelen, voor zover deze handelingen niet worden beperkt door andere voorschriften.
3. Likums „Par pašvaldībām” (gemeentewet)
12. Artikel 15 van de gemeentewet(7) bepaalt dat een van de autonome taken van gemeenten het organiseren van openbare nutsdiensten voor de bevolking is, waaronder het beheer van stedelijk afval.
4. Atkritumu apsaimniekošanas likums (wet inzake afvalbeheer)
13. Volgens artikel 9 van de wet inzake afvalbeheer(8) moeten gemeenten op hun administratief grondgebied het beheer van stedelijk afval, met inbegrip van gevaarlijke afvalstoffen, organiseren op een wijze die in overeenstemming is met de afvalbeheerplannen.
14. Artikel 15 regelt de bevoegdheid van de lokale overheid om de exploitant te selecteren die de inzameling, het vervoer, de verwerking en de opslag van stedelijk afval in het betreffende beheersgebied zal uitvoeren, volgens de procedure die is vastgesteld in de wetgeving inzake het plaatsen van overheidsopdrachten, door een openbare aanbestedingsprocedure voor het beheer van stedelijk afval in een bepaald gebied uit te schrijven.(9)
5. Likums „Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām (wet inzake overheidsopdrachten van de staat of de gemeenten)
15. Volgens artikel 1, lid 3, onder a), van de wet inzake overheidsopdrachten van de staat of de gemeenten(10) is een „aanbestedende dienst” een overheid, een overheidsinstantie, een afgeleide publiekrechtelijke rechtspersoon of een privaatrechtelijke entiteit die voldoet aan de volgende cumulatieve criteria:
– de entiteit is opgericht om te voorzien in een openbare behoefte of heeft als taak om daarin te voorzien, en heeft geen commercieel karakter;
– de entiteit staat onder het gezag of de beslissende zeggenschap van een overheid, een overheidsinstantie, een afgeleide publiekrechtelijke rechtspersoon of een privaatrechtelijke entiteit die aan deze criteria voldoet (in de vorm van een meerderheid van de stemrechten bij de verkiezing van de leden van de toezichthoudende of bestuurslichamen of bij de benoeming van leidinggevenden), of waarvan de activiteiten voor meer dan 50 % worden gefinancierd door de staat, een afgeleide publiekrechtelijke rechtspersoon of een privaatrechtelijke entiteit die aan deze criteria voldoet.
16. Artikel 4 voorziet in uitzonderingen op de toepassing van de wet en kent de aanbestedende dienst de bevoegdheid toe om deze niet toe te passen bij gunning van met name een opdracht die strekt tot de verlening van een dienst door een lichaam dat is opgericht om de functies van de aanbestedende dienst uit te oefenen, volledig onder de zeggenschap of het gezag van de aanbestedende dienst staat, zijn diensten voornamelijk (voor meer dan 80 % van het bedrag ervan) aan de aanbestedende dienst levert en in zijn betrekkingen met derden volledig voldoet aan alle wettelijke vereisten.
II. Feiten, geding en prejudiciële vraag
17. In de verwijzingsbeslissing worden de feiten uiteengezet als volgt:
– Op 27 september 2004 is de vennootschap SIA Jelgavas komunālie pakalpojumi (hierna: „SIA JKP”) ingeschreven in het handelsregister van de Republiek Letland. Het maatschappelijk kapitaal van deze vennootschap is voor 51 % in handen van de gemeente Jelgava en voor 49 % in handen van een privaatrechtelijke rechtspersoon.
– Op 1 november 2004 heeft de gemeente Jelgava een dienstverleningsovereenkomst voor het beheer van afvalstoffen en de ontwikkeling en bevordering van het afvalbeheersysteem in de gemeente Jelgava (hierna: „dienstverleningsovereenkomst”) gesloten met SIA JKP, met een looptijd tot 31 december 2029.
– De gemeente Jelgava heeft deze dienstverleningsovereenkomst gesloten zonder een aanbestedingsprocedure uit te schrijven, aangezien zij gebruikmaakte van een uitzondering waarin de indertijd geldende wet inzake overheidsopdrachten voorzag, te weten de inhouseprocedure.
– Op 25 mei 2020 heeft de mededingingsautoriteit een klacht van een particulier ontvangen waarin deze stelde dat de selectie van de aanbieder van afvalbeheerdiensten in Jelgava onrechtmatig was verlopen en dat de dienstverleningsovereenkomst om die reden moest worden ontbonden en een nieuwe procedure voor de selectie van de aannemer moest worden uitgeschreven.
– Op 22 juli 2021 heeft de mededingingsautoriteit bij besluit vastgesteld dat de gemeente Jelgava artikel 13, lid 1, van de mededingingswet (verbod van misbruik van een machtspositie) had geschonden en de gemeente een geldboete opgelegd.
18. De gemeente Jelgava is tegen dat besluit opgekomen bij de Administratīvā apgabaltiesa (bestuursrechter in eerste aanleg, Letland). Daarbij betoogde zij, samengevat, dat het gunnen van de dienst bestaande in het inzamelen van afval via een inhouseprocedure geen besluit van een marktdeelnemer vormt. Bij het nemen van het besluit over de procedure voor de selectie van de beheerder van stedelijk afval oefende de gemeente een openbare (publiekrechtelijke) bevoegdheid uit die niet is onderworpen aan toetsing door de mededingingsautoriteit.
19. De rechter van eerste aanleg, die de overwegingen van de mededingingsautoriteit onderschreef en bevestigde dat de gemeente Jelgava een marktdeelnemer was en misbruik van haar machtspositie had gemaakt, heeft het beroep verworpen.
20. De gemeente Jelgava heeft tegen het vonnis in eerste aanleg hoger beroep ingesteld bij de Augstākā tiesa (Senāts) (hoogste rechterlijke instantie, Letland).
21. In deze context heeft de Augstākā tiesa (Senāts) het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
„Moet artikel 102 [VWEU] aldus worden uitgelegd dat, gelet op de omstandigheden van het onderhavige geval, onder de werkingssfeer van deze bepaling ook een besluit van een afgeleide publiekrechtelijke rechtspersoon valt dat betrekking heeft op de organisatie van het afvalbeheer binnen een gemeente en dat in het onderhavige geval bestond uit het besluit om de verlening van die dienst zodanig te organiseren dat het recht om deze dienst te verlenen door middel van een inhouseprocedure is gegund aan een onderneming die gedeeltelijk in handen is van de gemeente?
Meer in het bijzonder, kan een gemeente worden beschouwd als een marktdeelnemer of een onderneming in de zin van artikel 102 [VWEU], wanneer zij het besluit neemt om de verlening van diensten op het gebied van stedelijk afvalbeheer zodanig te organiseren dat het recht om deze dienst te verlenen door middel van een inhouseprocedure wordt gegund aan een onderneming die gedeeltelijk in handen is van de gemeente?”
III. Procedure bij het Hof
22. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 9 januari 2025 ingekomen ter griffie van het Hof.
23. De gemeente Jelgava, de mededingingsautoriteit, de Letse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Al deze partijen zijn verschenen op de terechtzitting van 10 december 2025.
IV. Beoordeling
A. Ontvankelijkheid van de prejudiciële verwijzing
24. De verwijzende rechter geeft een gedetailleerde uiteenzetting(11) van de redenen waarom de prejudiciële verwijzing naar zijn oordeel ontvankelijk is:
– Hij erkent dat, in de onderhavige zaak, misbruik van de machtspositie de handel tussen lidstaten niet ongunstig kan beïnvloeden, aangezien de feiten betrekking hebben op een zuiver interne situatie. In beginsel zijn alleen de nationale regels, te weten die van de mededingingswet, van toepassing.
– Hij legt uit dat de Letse wetgeving inzake mededinging zodanig is opgesteld dat deze in overeenstemming is met het Unierecht. De in 2001 vastgestelde mededingingswet correspondeert in wezen met de artikelen 81 en 82 EG (thans de artikelen 101 en 102 VWEU).
– Ten aanzien van het verbod van misbruik van een machtspositie onderstreept hij dat artikel 13, lid 1, punt 2, van de mededingingswet, behalve waar het gaat om de ongunstige beïnvloeding van de handel tussen lidstaten, analoog is aan artikel 102 VWEU. Bijgevolg mag de uitlegging van het nationale recht met betrekking tot die bepaling niet afwijken van de wijze waarop het Unierecht wordt toegepast.
– Hij verklaart dat het Hof zich herhaaldelijk bevoegd heeft verklaard om uitspraak te doen op verzoeken om een prejudiciële beslissing over bepalingen van Unierecht „in situaties waarin de feiten in het hoofdgeding buiten de directe werkingssfeer van dat recht vielen, maar waarin deze bepalingen toepasselijk waren gemaakt door de nationale wettelijke regeling, die zich voor haar oplossingen voor zuiver interne situaties conformeerde aan de in het Unierecht gekozen oplossingen”(12).
25. Ik deel de opvatting van de verwijzende rechter. Zonder dat verdere overwegingen nodig zijn, volstaat het te verwijzen naar het arrest van 5 december 2024, dat is gewezen naar aanleiding van een vergelijkbaar verzoek van de Administratīvā apgabaltiesa om een prejudiciële beslissing(13), om de ontvankelijkheid van de prejudiciële verwijzing te bevestigen.
26. In zaak C-606/23:
– werd verzocht om uitlegging van artikel 101, lid 1, VWEU in verband met feiten die, hoewel zij buiten de directe werkingssfeer van het Unierecht vielen, werden beheerst door nationale bepalingen die zich, voor het oplossen van een zuiver interne situatie, conformeerden aan het Unierecht.
– achtte de Letse verwijzende rechter de uitlegging van het Unierecht noodzakelijk om zich te kunnen uitspreken over de toepassing van artikel 11, lid 1, van de mededingingswet. In zijn optiek mocht de uitlegging van die bepaling niet verschillen van die van artikel 101, lid 1, VWEU, aangezien beide bepalingen een in wezen analoog juridisch kader vormen.
27. In antwoord op dat verzoek heeft het Hof:
– zich bevoegd verklaard om uitspraak te doen, omdat uit de verwijzingsbeslissing in kwestie „blijkt [...] dat het rechtskader van artikel 11, lid 1, van de mededingingswet identiek is aan dat van artikel 101, lid 1, VWEU en dat dit nationale artikel in de Letse rechtsorde op dezelfde wijze wordt uitgelegd als artikel 101, lid 1, VWEU”(14).
– in herinnering gebracht dat het zich reeds bevoegd had verklaard om uitspraak te doen op verzoeken om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 101, lid 1, VWEU, die waren ingediend door Letse rechters in soortgelijke situaties.(15)
28. Deze overwegingen zijn van overeenkomstige toepassing op een zaak als de onderhavige, waarin artikel 102 VWEU moet worden uitgelegd.
B. Analyse van de prejudiciële vraag
29. Het besluit van de mededingingsautoriteit berust op de dubbele premisse dat de gemeente Jelgava bij de gunning van de litigieuze opdracht heeft gehandeld als een onderneming en misbruik heeft gemaakt van haar machtspositie op de markt voor de verlening van de dienst bestaande in de inzameling van stedelijk afval op haar grondgebied.(16)
30. Niet duidelijk is evenwel of in het besluit van de mededingingsautoriteit alleen de datum (1 november 2004)(17) waarop de dienstverleningsovereenkomst is gegund in aanmerking is genomen, dan wel of de beoordeling zich uitstrekte tot de datum (25 mei 2020) waarop de klacht is ingediend die deze autoriteit tot optreden heeft aangezet.
31. De vaststelling van de datum die in aanmerking is genomen om het eventuele misbruik van een machtspositie te beoordelen, kan gevolgen hebben wat het toepasselijke Unierecht betreft.(18)
32. Specifiek was artikel 102 VWEU in 2004 niet van toepassing. Wel van toepassing was daarentegen artikel 82 EG. Aangezien de inhoud van beide bepalingen in wezen identiek is, zie ik er geen bezwaar in om de analyse te richten op de bepaling van primair Unierecht waar de verwijzende rechter naar informeert (artikel 102 VWEU).
1. Aard van de overeenkomst
33. Ter terechtzitting is gediscussieerd over de vraag of de litigieuze overeenkomst moest worden aangemerkt als een dienstverleningsovereenkomst of als een concessieovereenkomst.
34. Het antwoord op deze vraag zou dienstig kunnen zijn om te bepalen of, vanuit het oogpunt van het Unierecht inzake de plaatsing van overheidsopdrachten, richtlijn 2014/24/EU(19) dan wel richtlijn 2014/23/EU(20) van toepassing is.
35. Het staat aan de verwijzende rechter, die beschikt over alle beoordelingselementen, om op basis van de precieze inhoud van de overeenkomst de aard ervan vast te stellen.(21)
36. Het antwoord op de vraag betreffende de uitlegging van artikel 102 VWEU is niet afhankelijk van de gekozen oplossing dienaangaande. Indien de gemeente Jelgava als onderneming heeft gehandeld en misbruik heeft gemaakt van een machtspositie, lijkt de omstandigheid dat dit (hypothetische) misbruik heeft plaatsgevonden in het kader van een dienstverleningsovereenkomst of van een concessieovereenkomst mij niet van doorslaggevend belang.
37. Het onderscheid is mijns inziens in deze zaak evenmin relevant voor de wettelijke regeling van inhousegunningen, waarop ik later zal terugkomen. Die regeling verschilt niet naargelang artikel 12 van richtlijn 2014/24 (voor dienstverleningsovereenkomsten) of artikel 17 van richtlijn 2014/23 (voor concessieovereenkomsten)(22) wordt toegepast.
38. Hoe dan ook zal ik in deze conclusie, om de terminologie van de verwijzende rechter te volgen, de term “dienstverleningsovereenkomst” hanteren.
2. Afbakening van het geding en standpunt van de verwijzende rechter
39. De verwijzende rechter geeft de volgende redenen voor zijn verzoek aan het Hof, welke ik in samengevatte vorm weergeef:
– Om onder de verplichting van artikel 13, lid 1, van de mededingingswet te vallen moet de gemeente worden beschouwd als een onderneming en moet zij bovendien een machtspositie op de relevante markt hebben.
– Een publiekrechtelijke rechtspersoon kan optreden op privaatrechtelijk gebied. Wanneer een publiekrechtelijke rechtspersoon optreedt als onderneming moet hij de mededingingsregels naleven.
– In de context van artikel 102 VWEU hangt het antwoord op de vraag of een entiteit moet worden beschouwd als een onderneming af van de kwalificatie van de door die entiteit uitgeoefende activiteiten, dat wil zeggen of deze kunnen worden aangemerkt als een economische activiteit dan wel als een activiteit in verband met de uitoefening van openbaar gezag.
– Het verlenen van afvalbeheerdiensten is als zodanig een economische activiteit. Wanneer een gemeente een privaatrechtelijke rechtspersoon opricht of een deelneming verwerft in een bestaande kapitaalvennootschap, handelt zij op privaatrechtelijk gebied.
– Evenwel bestaat twijfel over de vraag of een gemeente, bij het besluit over de wijze waarop de organisatie van het afvalbeheer binnen haar grondgebied wordt uitgevoerd, handelt op privaatrechtelijk gebied.
– Volgens het Letse recht is de organisatie van het afvalbeheer een autonome taak en een publiekrechtelijke verplichting van de gemeente, die behoort tot de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag, zoals vastgesteld in de nationale wetgeving.(23)
– De gemeente, als publiekrechtelijke rechtspersoon die wettelijk verplicht is om het afvalbeheer te organiseren, moet de afvalbeheerder aanwijzen volgens de wettelijk voorgeschreven procedure, die wordt beheerst door de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten.(24)
– Toen de opdracht voor diensten werd gegund (2004), bevatte de nationale wetgeving geen bepalingen inzake de procedure die een gemeente moest volgen voor de selectie van de exploitant die het beheer van de dienst op zich zou nemen. De Satversmes tiesa (grondwettelijk hof, Letland) heeft echter verklaard dat de wetgeving inzake overheidsopdrachten sinds 2002 van toepassing was op de selectie van dienstverleners op het gebied van afvalinzameling.
– Volgens de wet inzake overheidsopdrachten kunnen gemeenten de regels ter zake buiten toepassing laten indien zij een overeenkomst sluiten met een entiteit die volledig onder hun zeggenschap staat. Indien niet is voldaan aan de vereisten voor het voeren van een inhouseprocedure, moet een openbare aanbestedingsprocedure worden uitgeschreven.
40. Op basis van deze premissen neigt de verwijzende rechter tot de opvatting dat de gemeente niet handelt in omstandigheden van daadwerkelijke mededinging, maar bevoegdheden van openbaar gezag uitoefent(25) wanneer zij een besluit neemt(26) over de wijze waarop de afvalbeheerdienst zal worden verleend.
41. In lijn met die redenering voegt de verwijzende rechter daaraan toe dat de vraag of de gemeente haar publiekrechtelijke bevoegdheid op een juiste wijze heeft uitgeoefend, kan worden onderzocht in het kader van inbreuken op de regels inzake overheidsopdrachten. Impliciet lijkt de verwijzende rechter derhalve van de hand te wijzen dat dit onderzoek moet worden verricht in het licht van de nationale mededingingsregels waarin de inhoud van artikel 102 VWEU is overgenomen.
3. Relevantie van artikel 102 VWEU
a) Begrippen ‚onderneming’ en ‚overheidsinstantie’ die activiteiten in het kader van de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag verricht
42. Het Hof is aanvankelijk uitgegaan van een organische visie waarin onder „onderneming” werd verstaan een tot een zelfstandig rechtssubject behorend geheel van persoonlijke, materiële en immateriële factoren waarmee op duurzame wijze een bepaald economisch doel wordt nagestreefd.(27)
43. Later is het Hof overgegaan op een functionele invalshoek, waarbij het zwaartepunt verschoof van de entiteit naar de uitgeoefende economische activiteit: „[H]et begrip onderneming [omvat] elke eenheid [...] die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd”(28).
44. Volgens het Hof „[wordt] onder ‚economische activiteit’ [...] verstaan, het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt”.(29) Daarbij gaat het gewoonlijk om prestaties die worden verricht tegen een vergoeding, die „de economische tegenprestatie voor de betrokken prestatie vormt”.(30)
45. Op basis daarvan kan een overheidsinstantie handelen als onderneming in de zin van artikel 102 VWEU.(31) Niettemin hebben „activiteiten in het kader van de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag geen economisch karakter dat de toepassing van de mededingingsregels van het VWEU rechtvaardigt”.(32)
46. Het verrichten van activiteiten in het kader van de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag sluit niet uit dat een publiekrechtelijke persoon tegelijkertijd privaatrechtelijke economische activiteiten kan verrichten waarvoor hij als onderneming moet worden aangemerkt.(33)
47. Bijgevolg is een analyse ad casum vereist om te bepalen of, in een concrete situatie, een overheidsinstantie al dan niet als onderneming optreedt.
b) Organisatie van het beheer van stedelijk afval
48. Wat de organisatie van het afvalbeheer betreft, was richtlijn 75/442 de Unierechtelijke referentie toen de gemeente Jelgava in 2004 het beheer van stedelijk afval gunde.
49. Artikel 4 van richtlijn 75/442 verplichtte de lidstaten om de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat afvalstoffen werden verwijderd zonder gevaar op te leveren voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu. Artikel 5 legde de lidstaten de verplichting op om de bevoegde instantie(s) die voor een bepaald gebied belast was (waren) met onder meer de organisatie van de werkzaamheden gericht op verwijdering van afvalstoffen, in het leven te roepen of aan te wijzen.(34)
50. Richtlijn 75/442 legde geen specifiek – openbaar of particulier – systeem voor het beheer van stedelijk afval op. De latere richtlijn 2008/98 legde dit evenmin op. In de Unie bestaan in het kader van deze twee richtlijnen verschillende modellen voor het beheer van afvalstoffen naast elkaar, naargelang van de voorkeur van elke lidstaat.
51. In de lidstaten die hebben gekozen voor een model waarin dat beheer niet is geëxternaliseerd, dat wil zeggen een model waarin de eigen overheden (doorgaans lokale bestuurslichamen) met dat beheer zijn belast, kunnen die overheden ervoor kiezen om ofwel zelf de verantwoordelijkheid voor het verrichten van de dienst op zich te nemen, met hun eigen personele en materiële middelen, ofwel het beheer toe te vertrouwen aan een uitvoerende entiteit die onder haar zeggenschap staat, onder de geldende voorwaarden voor inhousetoewijzingen.(35)
52. Met betrekking tot de beginselen van zelfverzorging en nabijheid van afvalverwerking, in samenhang met het „beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden”, heeft het Hof de rol van de ter zake bevoegde lokale bestuurslichamen nadrukkelijk benoemd.(36)
53. Uit het oogpunt van het Unierecht staat derhalve niets eraan in de weg dat de nationale wetgeving de organisatie van de inzameling, het vervoer, de verwerking en de verwijdering van stedelijk afval toevertrouwt aan een lokaal bestuurslichaam, als persoon die bevoegdheden van openbaar gezag uitoefent.
54. In die zin kan het betrokken lokale bestuurslichaam niet worden aangemerkt als een „onderneming” waarop de mededingingsregels van het VWEU (in het bijzonder artikel 102 VWEU) van toepassing zijn.
55. Hoewel het lokale bestuurslichaam in verband met andere economische activiteiten kan worden aangemerkt als onderneming, is dit, nogmaals, niet het geval wanneer dat lichaam het beheer van stedelijk afval organiseert in het kader van een wettelijke regeling die dat beheer verbindt aan de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag.
56. De in de prejudiciële verwijzing aan het Hof verstrekte informatie duidt erop dat gemeenten in de Republiek Letland beschikken over functionele autonomie bij het organiseren van de afvalbeheerdienst.(37)
57. Onder voorbehoud van de beoordeling van het nationale recht door de verwijzende rechter staat het aan de gemeente om te besluiten hoe het stedelijk afval op haar grondgebied wordt beheerd, met inbegrip van de selectie van de exploitant die de inzameling, het vervoer, de verwerking en de opslag ervan in het betreffende gebied zal uitvoeren.(38)
58. Bij het beoordelen van het optreden van de gemeente Jelgava staat het logischerwijs aan de verwijzende rechter om te bepalen of de organisatie van het beheer van stedelijk afval deel uitmaakt van de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag, en zo ja of die gemeente de wetgeving op dit gebied heeft nageleefd.
59. Indien de verwijzende rechter (zoals hijzelf in het verzoek om een prejudiciële beslissing te kennen geeft) bevestigt dat de gemeente niet onder mededingingsvoorwaarden handelt, maar bevoegdheden van openbaar gezag uitoefent wanneer zij besluit hoe het beheer van stedelijk afval moet worden georganiseerd, is de toepassing van artikel 102 VWEU eenvoudigweg uitgesloten. In dat geval zal de gemeente niet hebben gehandeld als onderneming.
60. A fortiori kan in deze situatie, zoals de verwijzende rechter terecht opmerkt, niet worden gesteld dat de gemeente „een machtspositie op de markt uitoefent, aangezien de bevoegdheid om een dergelijk besluit te nemen (of het vermogen om de markt te beïnvloeden) naar haar aard niet voortvloeit uit haar economische positie op de relevante markt, maar uit het feit dat zij bij wet onderworpen is aan een publiekrechtelijke verplichting om het afvalbeheer op het betrokken grondgebied te organiseren”.(39)
61. Uit het voorgaande volgt dat het, voor de beantwoording van de prejudiciële vraag zoals deze is geformuleerd, volstaat om op te merken dat een gemeente die in de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag een besluit over de organisatie van de dienst bestaande in het inzamelen en verwerken van afvalstoffen op het gemeentelijk grondgebied neemt, niet kan worden aangemerkt als een onderneming in de zin van artikel 102 VWEU. Dit is in wezen de essentiële kwestie van deze prejudiciële verwijzing.
62. Voor de volledigheid dien ik echter ook in te gaan op de vragen die zijn gerezen over de inhoud van de overeenkomst die is gesloten tussen de gemeente Jelgava en SIA JKP in het kader van een inhouseprocedure. Hierop ziet het tweede deel van de prejudiciële verwijzing.
4. Toepassing van de regels inzake overheidsopdrachten
63. Volgens de aan het Hof verstrekte informatie biedt het nationale recht lokale bestuurslichamen een zekere beoordelingsmarge bij het kiezen van de wijze waarop zij de afvalbeheerdienst organiseren.
64. Die beoordelingsmarge bood de gemeente Jelgava de keuze om de opdracht voor diensten te gunnen na een aanbestedingsprocedure (externalisering van de dienst) of de afvalinzamelingsdienst zelf te verlenen (internalisering van de dienst).(40)
65. Indien de gemeente Jelgava opteerde voor internalisering van de dienst, kon zij deze met eigen instrumentele middelen leveren, hetzij rechtstreeks, hetzij in het kader van een interne procedure die de „inhouseprocedure” wordt genoemd.
66. Volgens de gemeente Jelgava heeft zij in 2004 besloten de diensten bestaande in het beheer van stedelijk afval te leveren via een onderneming waarin zij een meerderheidsdeelneming bezat, door middel van een inhouseprocedure.
67. Het ontbreekt niet aan rechtspraak over de toelaatbaarheid van dit soort inhousegunningen.(41) Zoals het Hof bij herhaling heeft verklaard, wordt de inhouseuitzondering „gerechtvaardigd door de overweging dat een overheidsorgaan, dat een aanbestedende dienst is, zijn taken van algemeen belang kan vervullen met zijn eigen administratieve, technische en andere middelen, zonder dat hij een beroep hoeft te doen op externe lichamen die niet tot zijn diensten behoren”.(42)
68. Die uitzondering, zo voegt het Hof daaraan toe, „kan worden uitgebreid tot situaties waarin de medecontractant een entiteit is die juridisch van de aanbestedende dienst onderscheiden is, wanneer deze aanbestedende dienst op de opdrachtnemer toezicht uitoefent zoals op zijn eigen diensten en die entiteit het merendeel van zijn werkzaamheden verricht ten behoeve van de aanbestedende dienst of diensten die haar beheersen”, in welke gevallen kan worden geoordeeld dat „de aanbestedende dienst zijn eigen middelen gebruikt”.(43)
69. In het arrest Undis Servizi, waarvan de relevantie voor het geding ter terechtzitting werd besproken, heeft het Hof diezelfde overwegingen herhaald en daaraan toegevoegd dat de erkenning van de uitzondering voor de zogeheten inhousegunningen wordt gerechtvaardigd „met het bijzondere interne verband dat in een dergelijk geval bestaat tussen de aanbestedende dienst en de opdrachtnemende entiteit, zelfs indien laatstgenoemde een entiteit is die rechtens onderscheiden is van de aanbestedende dienst [...]. In dergelijke gevallen kan worden geoordeeld dat de aanbestedende dienst in werkelijkheid zijn eigen middelen gebruikt [...] en dat de opdrachtnemende entiteit nagenoeg deel uitmaakt van de interne diensten van de aanbesteder”.(44)
70. De verwijzende rechter verzoekt niet om uitlegging van de Unierechtelijke regels inzake inhousegunningen, die zijn uitgesloten van de regels inzake overheidsopdrachten.(45) Het Hof wordt niet verzocht om te verduidelijken of de interne exploitant aan wie de gemeente Jelgava het beheer van de afvalinzamelingsdienst rechtstreeks heeft gegund, voldeed aan de specifieke voorwaarden voor gebruikmaking van inhousegunning.
71. De mededingingsautoriteit en de Letse regering verdedigen evenwel het standpunt dat de toepassing van de regels inzake overheidsopdrachten niet uitsluit dat organen die belast zijn met de bescherming van de mededinging beoordelen of een bepaalde gedraging die onder die regeling valt, strookt met het Unierecht (waarvan artikel 102 VWEU deel uitmaakt).
72. Die beoordeling, zo voegen zij daaraan toe, zou het mogelijk maken om vast te stellen dat het in artikel 102 VWEU neergelegde verbod van misbruik van een machtspositie is geschonden, ongeacht of de beoordeelde activiteit al dan niet binnen de werkingssfeer van de sectorregeling (in casu de regels inzake overheidsopdrachten) valt.(46)
73. Ter terechtzitting hebben de mededingingsautoriteit en de Letse regering erkend dat de mededingingsautoriteit niet bevoegd is om zelf te beoordelen of het besluit van een gemeente om het beheer van de dienst aan haar interne exploitant toe te vertrouwen, in het kader van een overeenkomst, al dan niet rechtmatig is. Dat besluit is onderworpen aan toetsing door de Iepirkumu uzraudzības birojs (toezichthoudende instantie voor overheidsopdrachten, Letland) en aan rechterlijke toetsing achteraf.(47)
74. Welnu, na als premisse te hebben vastgesteld dat de mededingingsautoriteit niet bevoegd is om te toetsen of er een onregelmatige inhousegunning heeft plaatsgevonden (d.w.z. een gunning die niet in overeenstemming is met artikel 12 van richtlijn 2014/24 of artikel 17 van richtlijn 2014/23), spitst het debat zich toe op de vraag of die (beweerdelijke) onregelmatige gunning volstaat om te oordelen dat er sprake is van misbruik van een machtspositie.
75. Mijns inziens kan de door de mededingingsautoriteit en de Letse regering verdedigde „dubbele toetsing” niet tot gevolg hebben dat de inhouseprocedure voor het plaatsen van overheidsopdrachten als zodanig meebrengt dat misbruik van een machtspositie is gemaakt.
76. Indien de stelling van de mededingingsautoriteit en de Letse regering van algemene strekking zou zijn, zou de inhouseprocedure ertoe leiden dat misbruik van een machtspositie op zich wordt beoordeeld, aangezien het lokale bestuurslichaam een economische activiteit op een bepaalde markt voorbehoudt aan zichzelf en concurrenten gedurende een langere of kortere periode uitsluit van diezelfde markt.
77. De Letse regering betoogt in diezelfde lijn dat het gebruik van de inhouseprocedure heeft geresulteerd in de uitsluiting van concurrenten en een negatief effect op de mededinging op de betrokken markt heeft gehad.(48)
78. Welnu, de inhousegunningsprocedures die door het Unierecht worden toegestaan en geregeld (artikel 12 van richtlijn 2014/24 en artikel 17 van richtlijn 2014/23) dienen ter bevordering, onder strikte voorwaarden, van de keuze van eigen instrumentele middelen van de overheden om een dienst te verrichten. In die zin impliceert de keuze van een (interne) opdrachtnemer voor het verrichten van de dienstverleningstaak eo ipso de uitsluiting van alle andere hypothetische concurrenten.
79. Het is mij bekend dat sommige mededingingsautoriteiten van de lidstaten terughoudend zijn wat het gebruik van inhouseprocedures betreft. Die autoriteiten stellen zich de logische vraag of een veelvuldige toepassing van deze procedures geen negatief effect op markten (en met name op dienstenmarkten) zal hebben.(49)
80. De toelating van inhousegunningen was een bewust besluit van de Uniewetgever, die uitgaande van zijn eigen beleidsopties heeft beoordeeld of het opportuun was om de overheden van de lidstaten in bepaalde gevallen vrij te stellen van de verplichting om een concurrerende aanbestedingsprocedure uit te schrijven.
81. Dat besluit, nogmaals gezegd, legitimeert dat overheden van de lidstaten bepaalde taken toevertrouwen aan hun uitvoerende lichamen (met name op voorwaarde dat zij daarop hetzelfde toezicht uitoefenen als op hun eigen diensten) zonder een beroep te doen op de markt voor het betrekken van werken, diensten of leveringen.(50)
82. Een andere kwestie is het wanneer een specifiek besluit van een overheidsinstantie die de verlening van een dienst aan een eigen uitvoerend lichaam toevertrouwt, niet in overeenstemming is met richtlijn 2014/24 of richtlijn 2014/23.
83. Dit zou in casu het geval kunnen zijn indien de inhouseprocedure niet is toegepast overeenkomstig de bij wet gestelde voorwaarden, met name die betreffende het bestaan van „volledige zeggenschap van het lokale bestuurslichaam over de vennootschap, hetgeen niet mogelijk is wanneer een particuliere vennootschap een deelneming in eerstgenoemde vennootschap bezit”(51). Het verwijt van de mededingingsautoriteit zou dan „de onrechtmatige toepassing van het beginsel van internalisering”(52) betreffen.
84. Het standpunt van de verwijzende rechter ter zake lijkt mij juist: de vraag of de gemeente haar publiekrechtelijke bevoegdheden correct heeft uitgeoefend door de opdracht te gunnen aan een inhouse-exploitant, zou kunnen worden onderzocht in het kader van een procedure wegens inbreuk op de regels inzake overheidsopdrachten.(53)
85. Tegen het vermeende onrechtmatige besluit van de gemeente Jelgava kan immers worden opgekomen bij de instanties die belast zijn met de beoordeling van handelingen van overheidsinstanties op het gebied van overheidsopdrachten.(54) In dat kader kan worden aangevoerd dat de maatregel strijdig is met de wet, niet noodzakelijk of onevenredig is, hetgeen in laatste instantie door de bevoegde rechterlijke instanties moet worden beslist.
86. In ieder geval staat dit alles op zich los van artikel 102 VWEU omdat, ten eerste, zoals ik al heb opgemerkt, deze bepaling niet van toepassing is op een gemeente die een besluit neemt over het afvalbeheer in het kader van de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag en, ten tweede, een (eventuele) inbreuk op de regels inzake overheidsopdrachten niet noodzakelijkerwijs misbruik van een machtspositie op de interne markt of een wezenlijk deel daarvan impliceert.
V. Conclusie
87. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de vraag van de Augstākā tiesa (Senāts) te beantwoorden als volgt:
„Een gemeente die bij de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag het besluit neemt om de levering van de dienst bestaande in het inzamelen en verwerken van afvalstoffen op haar grondgebied te organiseren door gunning via een interne procedure (inhouseprocedure) aan een entiteit waarop de gemeente toezicht uitoefent zoals op haar eigen diensten, kan niet worden aangemerkt als een ‚onderneming’ in de zin van artikel 102 VWEU.”
1 Oorspronkelijke taal: Spaans.
2 Richtlijn van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB 1975, L 194, blz. 47).
3 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PB 2008, L 312, blz. 3). Een van de ingetrokken richtlijnen is richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen (PB 2006, L 114, blz. 9).
4 Wet van 4 oktober 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, nr. 151). Beschikbaar op https://likumi.lv/ta/en/en/id/54890.
5 Zie, in dit verband, arrest van 14 september 2017, Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra – Latvijas Autoru apvienība (C‑177/16, EU:C:2017:689, punt 6).
6 Wet van 6 augustus 2002 (Latvijas Vēstnesis, 2002, nr. 94). Beschikbaar op https://likumi.lv/ta/en/en/id/63545.
7 Wet van 19 mei 1994 (Latvijas Vēstnesis, 1994, nr. 61). Beschikbaar op https://likumi.lv/ta/id/57255-par-pasvaldibam. Deze wet is sinds 1 januari 2023 niet meer van kracht.
8 Wet van 14 december 2000 (Latvijas Vēstnesis, 2000, nr. 473/476). Beschikbaar op https://likumi.lv/ta/id/14012-atkritumu-apsaimniekosanas-likums. Deze wet is sinds 18 november 2010 niet meer van kracht.
9 Versie van 22 juni 2005, die op 26 juli 2005 in werking is getreden.
10 Wet van 5 juli 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, nr. 110). Beschikbaar op https://likumi.lv/ta/id/26309-par-iepirkumu-valsts-vai-pasvaldibu-vajadzibam. Later vervangen door de Publisko iepirkumu likums (wet inzake overheidsopdrachten) van respectievelijk 2006 (Latvijas Vēstnesis, 2006, nr. 65) en 2016 (Latvijas Vēstnesis, 2016, nr. 254).
11 Punt 8 van de verwijzingsbeslissing.
12 De verwijzende rechter verwijst in dit verband naar het arrest van 26 november 2015, Maxima Latvija (C‑345/14, EU:C:2015:784, punt 12 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
13 Zaak Tallinna Kaubamaja Grupp en KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004).
14 Arrest van 5 december 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp en KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, punt 20).
15 Arrest van 18 november 2021, Visma Enterprise (C‑306/20, EU:C:2021:935, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
16 Volgens de mededingingsautoriteit (voetnoot 27 van haar schriftelijke opmerkingen) is de in deze zaak relevante markt die van de inzameling en het vervoer van stedelijk afval op het administratieve grondgebied van de stad Jelgava.
17 Op die datum was Letland reeds toegetreden tot de Europese Unie. De toetredingsakten van de Republiek Letland zijn op 3 september 2003 bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2003, L 236, blz. 33).
18 Ook zou dit eventueel gevolgen kunnen hebben wat de toepassing van het nationale recht betreft. In punt 16 van de verwijzingsbeslissing wijst de verwijzende rechter op de invloed die, vanuit het oogpunt van het nationale recht, de inaanmerkingneming van de ene of de andere datum kan hebben. Volgens de gemeente Jelgava waren de regels inzake overheidsopdrachten niet op haar van toepassing omdat er in 2004 geen verplicht te volgen procedure voor het selecteren van de aannemer bestond.
19 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG (PB 2014, L 94, blz. 65).
20 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten (PB 2014, L 94, blz. 1).
21 Arrest van 29 april 2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284, punt 41): „[D]e vraag of een verrichting moet worden gekwalificeerd als een ‚overheidsopdracht’ in de zin van richtlijn 2014/24 of als een ‚concessie’ in de zin van richtlijn 2014/23, [mag] uitsluitend in het licht van het Unierecht [...] worden beoordeeld”.
22 Arrest van 29 april 2025, Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284, punt 48): „[D]e toepassing van de regels van het Unierecht inzake concessies [was] uitgesloten indien de aanbestedende dienst op de concessiehouder toezicht uitoefende zoals op zijn eigen diensten en deze concessiehouder het merendeel van zijn werkzaamheden verrichtte ten behoeve van de aanbestedende dienst waaraan hij in eigendom toebehoort [...]. In het geval van een dergelijke inhousegunning werd de aanbestedende dienst namelijk geacht gebruik te maken van zijn eigen middelen aangezien de concessiehouder, zelfs indien deze juridisch onafhankelijk was van de aanbestedende dienst, in de praktijk immers nagenoeg deel kon uitmaken van de interne diensten van deze laatste, zodat er geen aanbesteding hoefde te worden uitgeschreven [...]. Deze beginselen zijn thans vastgelegd en verduidelijkt in artikel 17 van richtlijn 2014/23, dat de voorwaarden noemt waaronder een concessie tussen instanties die tot de overheidssector behoren buiten de werkingssfeer van deze richtlijn valt.”
23 De verwijzende rechter preciseert dat die verplichting ook in overeenstemming is met de publiekrechtelijke verplichtingen van artikel 8 van richtlijn 75/442 (en van respectievelijk artikel 8 en artikel 15, lid 1, van de richtlijnen 2006/12 en 2008/98).
24 Artikel 15, lid 1, van de wet inzake afvalbeheer van 14 december 2000 bepaalt dat een gemeente de met het afvalbeheer te belasten onderneming moet selecteren in overeenstemming met de procedures die zijn vastgelegd in de regels inzake overheidsopdrachten. Een soortgelijke bepaling is opgenomen in de wet inzake afvalbeheer van 28 oktober 2010.
25 Punt 18 van de verwijzingsbeslissing.
26 Volgens de Letse regering en de mededingingsautoriteit, die dat in verschillende passages van hun schriftelijke opmerkingen hebben opgemerkt en ter terechtzitting hebben herhaald, maakt het besluit van de gemeente Jelgava om voor het sluiten van de overeenkomst de inhouseprocedure te volgen geen deel uit van de stukken. In de verwijzingsbeslissing wordt echter verondersteld dat dit besluit, waarnaar in de punten 13 en 18 wordt verwezen, daadwerkelijk bestond. In ieder geval blijkt uit de ondertekening van de overeenkomst tussen de gemeente Jelgava en SIA JKP op zich, zonder dat daarvoor enig ander bewijsstuk nodig is, dat de gemeente heeft gekozen voor deze wijze van gunning van de dienst; de overeenkomst is niets anders dan de neerslag van de wil van de gemeente in dit verband.
27 Arrest van 13 juli 1962, Mannesmann/Hoge Autoriteit (19/61, EU:C:1962:31, blz. 705 en 706).
28 Arrest van 23 april 1991, Höfner en Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, punt 21).
29 Arrest van 11 juli 2006, FENIN/Commissie (C‑205/03 P, EU:C:2006:453, punt 25).
30 Arrest van 10 juli 2025, INTERZERO e.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, punt 48).
31 Arrest van 12 juli 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, punt 35).
32 Arresten van 12 juli 2012, Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, punt 36); 19 januari 1994, SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, punten 30 en 31), en 10 juli 2025, INTERZERO e.a. (C‑254/23, EU:C:2025:569, punt 49).
33 Arrest van 1 juli 2008, MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376, punt 25): „[H]et gegeven dat een entiteit voor de uitoefening van een deel van haar activiteiten over bevoegdheden van openbaar gezag beschikt, [vormt] op zich geen beletsel [...] om haar voor de rest van haar economische activiteiten als onderneming in de zin van het mededingingsrecht van de [Unie] te kwalificeren [...]. De kwalificatie als activiteit die tot de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag behoort of als economische activiteit moet immers voor elke door een bepaalde entiteit uitgeoefende activiteit afzonderlijk gebeuren.”
34 Zie artikel 13 van richtlijn 2008/98, waarvan de weergave is te vinden in punt 6 van deze conclusie. Artikel 16 van diezelfde richtlijn verplicht de lidstaten tot het tot stand brengen van een adequaat geïntegreerd netwerk van afvalverwerkingsinstallaties voor de verwijdering van „gemengd stedelijk afval, ingezameld van particuliere huishoudens, ook indien die inzameling dergelijk afval van andere producenten omvat”.
35 Zie Legal Assistance on the Application of Public Procurement Rules in the Waste Sector Final Report, gepubliceerd door de Commissie in augustus 2016. Bij het samenvatten van de situatie in de lidstaten wordt daarin opgemerkt: „Local authorities have the possibility to perform the provision of services themselves (direct public management) or to delegate it to other public or private entities (delegated public or private management). Delegated public management is mainly organised through direct contract awards to a separate public entity under the control of the authority (under the exclusions provided by the EU Public Procurement Directive for in-house provision or public-public cooperation). Delegated private management is organised by outsourcing the public task to a private operator through public contracts and concession contracts, whereby the contract is awarded as a result of public procurement procedures” (blz. 1).
36 Arrest van 11 november 2021, Regione Veneto (Overbrenging van gemengd stedelijk afval) (C‑315/20, EU:C:2021:912, punt 25): [D]e lidstaten [beschikken] over een beoordelingsmarge [...] bij de keuze van de territoriale basis die zij geschikt achten om op nationaal niveau zelfverzorgend te worden wat betreft de verwerking van het betrokken afval. [...] [E]en van de belangrijkste [door de lidstaten] – met name via de ter zake bevoegde lokale lichamen – te nemen maatregelen [is evenwel dat zij] een zo dicht mogelijk bij de plaats van productie van dit afval [...] gelegen verwerkingslocatie moeten vinden”. Cursivering van mij.
37 Artikel 15 van de gemeentewet van 19 mei 1994.
38 Artikelen 9 en 15 van de wet inzake afvalbeheer van 14 december 2000.
39 Punt 18 van de verwijzingsbeslissing.
40 In zijn schriftelijke opmerkingen (punt 17) erkent de mededingingsautoriteit dat gemeenten naar nationaal recht bevoegd zijn om de afvalbeheerdienst zelf te organiseren, door hun eigen exploitant met deze dienst te belasten of een overeenkomst te sluiten met een of meer particuliere exploitanten. In de verwijzingsbeslissing wordt het beheer door een lokaal bestuurslichaam aangeduid als „internalisering” van de dienst.
41 Om te beginnen met name de arresten van 18 november 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), en 11 januari 2005, Stadt Halle en RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5).
42 Arrest van 8 mei 2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Meer recentelijk, zie arrest van 8 december 2016, Undis Servizi (C‑553/15, EU:C:2016:935, punt 30; hierna: „arrest Undis Servizi”).
43 Arrest van 8 mei 2014, Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44 Arrest Undis Servizi, punt 30.
45 In artikel 12 van richtlijn 2014/24 wordt gepreciseerd onder welke voorwaarden een door een aanbestedende dienst aan een andere publiek‑ of privaatrechtelijke rechtspersoon gegunde opdracht is uitgesloten van de werkingssfeer van die richtlijn. Artikel 17 van richtlijn 2014/23 heeft dezelfde strekking.
46 Ter ondersteuning van haar stelling haalt de mededingingsautoriteit het arrest van 27 februari 2025, Aeroportul Internaţional „Avram Iancu” Cluj (C‑220/24, EU:C:2025:124, punten 30 en 31), aan. In die zaak was de toegepaste sectorregeling richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap (PB 1996, L 272, blz. 36). In dat arrest heeft het Hof verklaard dat de artikelen 1 en 6 van richtlijn 96/67 „niet in de weg staan aan de toepassing van artikel 102 VWEU in omstandigheden waarin aan een verlener van grondafhandelingsdiensten de toegang is geweigerd tot de voor de uitoefening van die activiteit noodzakelijke luchthaveninfrastructuur van een luchthaven in de Europese Unie waarvan de jaarlijkse verkeersomvang op de datum van die weigering minder dan twee miljoen passagiersbewegingen bedroeg” (dictum).
47 Punt 28 van de schriftelijke opmerkingen van de mededingingsautoriteit.
48 Punt 12 van de schriftelijke opmerkingen van de Letse regering: „Het misbruik van de machtspositie door de gemeente [Jelgava] kreeg uitdrukking in de vorm van een uitsluiting en had een negatief effect op de mededinging op de betrokken markt. Het optreden van de gemeente dat erin bestond om zonder objectieve noodzaak (rechtvaardiging) economische activiteiten op de betrokken markt voor te behouden voor zichzelf en haar dochteronderneming te beschermen tegen mededinging, heeft er immers toe geleid dat de concurrenten gedurende een langere periode zijn uitgesloten van deze markt.”
49 Zie bijvoorbeeld het verslag van de Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (nationale commissie voor markten en mededinging, Spanje) van 19 juni 2023 getiteld „Medios propios y las encomiendas de gestión: implicaciones de su uso desde la óptica de la promoción de la competencia” (Eigen middelen en beheerstaken: implicaties van het gebruik ervan vanuit het oogpunt van het bevorderen van de mededinging). In dat verslag wordt het volgende opgemerkt: „De beperking van de mededinging sluit de toegang tot de levering van de betreffende dienst af voor alle andere aanbieders dan die welke tot de eigen middelen behoren, waardoor de mogelijkheid van die andere aanbieders om hun producten aan te bieden aan de overheid, die vaak een grote afnemer van dit soort goederen en diensten is, wordt beperkt” (punt VI, tweede bevinding, blz. 94). „Dit instrument, dat inherent mededingingsbeperkend is, kan alleen worden gebruikt wanneer zowel de correcte toekenning van de hoedanigheid van eigen middel aan een publiekrechtelijke entiteit als de gunning van de beheerstaak wordt gerechtvaardigd voor elke afzonderlijke voorziening” (punt VII, blz. 97). Cursivering van mij. Het verslag is beschikbaar op https://pmt-eu.hosted.exlibrisgroup.com/primo-explore/fulldisplay?docid=34CNMC_BKM000007612_3&context=L&vid=34CNMC_V1&lang=es_ES&search_scope=LOCAL_full&adaptor=Local%20Search%20Engine&tab=default_tab&query=any,contains,informe%20 %22medios%20propios%22&offset=0.
50 Ik herneem in dit punt de overwegingen die ik heb geformuleerd in mijn conclusie in de zaak LitSpecMet (C‑567/15, EU:C:2017:319, punt 69).
51 Punt 7 van de verwijzingsbeslissing.
52 Punt 7 van de verwijzingsbeslissing.
53 Punt 18 van de verwijzingsbeslissing. Aan het eind van dat punt wijst de verwijzende rechter erop dat „prejudiciële vragen over de geldigheid van de toepassing van een inhouseprocedure gewoonlijk worden gesteld in procedures waarin het besluit van een instelling tot rechtstreekse gunning in het kader van een procedure voor het plaatsen van een overheidsopdracht aan de orde wordt gesteld”. Voor inhousegunningen die aanleiding hebben gegeven tot prejudiciële verwijzingen met betrekking tot afvalbeheer, zie onder andere arresten van 10 september 2009, Sea (C‑573/07, EU:C:2009:532); 29 november 2012, Econord (C‑182/11 en C‑183/11, EU:C:2012:758), en 12 mei 2022, Comune di Lerici (C‑719/20, EU:C:2022:372).
54 In punt 28 van haar schriftelijke opmerkingen erkent de mededingingsautoriteit dat „de rechtvaardiging en de toepassing van de keuze voor elke vorm van dienstverlening onderworpen [zijn] aan wettelijke criteria en bijgevolg aan toetsing door de toezichthoudende autoriteiten (en vervolgens door de rechterlijke instanties). Zo is, in het kader van de markt voor de inzameling en het vervoer van stedelijk afval, de relevantie van de toepassing van artikel 3, lid 1, punt 7, van de [wet inzake overheidsopdrachten] door de gemeente die de dienst onafhankelijk verleent, onderworpen aan rechterlijke toetsing.”
