This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52022DC0622
Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the 2022 National Reform Programme of Poland and delivering a Council opinion on the 2022 Convergence Programme of Poland
Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD over het nationale hervormingsprogramma 2022 van Polen en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2022 van Polen
Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD over het nationale hervormingsprogramma 2022 van Polen en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2022 van Polen
COM/2022/622 final
EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 23.5.2022
COM(2022) 622 final
Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
over het nationale hervormingsprogramma 2022 van Polen en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2022 van Polen
{SWD(2022) 622 final} - {SWD(2022) 640 final}
Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
over het nationale hervormingsprogramma 2022 van Polen en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2022 van Polen
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,
Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid 1 , en met name artikel 9, lid 2,
Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,
Gezien de resoluties van het Europees Parlement,
Gezien de conclusies van de Europese Raad,
Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,
Gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité,
Gezien het advies van het Comité voor sociale bescherming,
Gezien het advies van het Comité voor de economische politiek,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)Verordening (EU) 2021/241 van het Europees Parlement en de Raad5, waarbij de herstel- en veerkrachtfaciliteit is ingesteld, is op 19 februari 2021 in werking getreden. De herstel- en veerkrachtfaciliteit biedt financiële ondersteuning voor de uitvoering van hervormingen en investeringen, die zullen worden gerealiseerd met budgettaire stimulansen die door de Unie worden gefinancierd. Zij draagt bij tot het economisch herstel en tot de uitvoering van duurzame en groeibevorderende hervormingen en investeringen, met name om de groene en de digitale transitie te stimuleren, waarbij de veerkracht en potentiële groei van de economieën van de lidstaten wordt versterkt. Tevens draagt zij bij tot het versterken van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en het stimuleren van groei en werkgelegenheid op middellange en lange termijn. De maximale financiële bijdrage per lidstaat in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit [is] op [XX] juni 2022 bijgewerkt, overeenkomstig artikel 18, lid 2, van Verordening (EU) 2021/241.
(2)Op 24 november 2021 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse duurzamegroeianalyse en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees Semester 2022 voor coördinatie van het economisch beleid. Er is terdege rekening gehouden met de bevestigde gezamenlijke toezegging van de sociale top van Porto van mei 2021 om de op 17 november 2017 door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie afgekondigde Europese pijler van sociale rechten verder uit te voeren. De Europese Raad heeft op 25 maart 2022 zijn goedkeuring gehecht aan de prioriteiten van de jaarlijkse duurzamegroeianalyse 2022. Op 24 november 2021 heeft de Commissie op basis van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag aangenomen, waarin zij Polen niet heeft genoemd als een van de lidstaten waarvoor een diepgaande evaluatie 2 nodig zou zijn. Op dezelfde datum heeft de Commissie ook het voorstel voor het gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid 2022 goedgekeurd, waarin de uitvoering van de werkgelegenheidsrichtsnoeren en de beginselen van de Europese pijler van sociale rechten wordt geanalyseerd, dat op 14 maart 2022 door de Raad is aangenomen.
(3)Door de Russische invasie van Oekraïne, in de nasleep van de wereldwijde pandemie, is de geopolitieke en economische context aanzienlijk veranderd. De gevolgen van de invasie voor de economieën van de lidstaten zijn voelbaar door de hogere energie- en voedselprijzen en de zwakkere groeivooruitzichten. De hogere energieprijzen, die al in 2021 vielen waar te nemen, wegen met name op de meest kwetsbare huishoudens die in energiearmoede leven of dreigen te vervallen. De EU heeft ook te maken met een ongekende instroom van mensen die Oekraïne ontvluchten. In dit verband werd op 4 maart 2022 voor het eerst de richtlijn tijdelijke bescherming in werking gesteld, waarbij ontheemden uit Oekraïne het recht kregen legaal in de EU te verblijven, evenals het recht op toegang tot onderwijs en opleiding, de arbeidsmarkt, gezondheidszorg, huisvesting en sociale voorzieningen. Uitzonderlijke steun wordt beschikbaar gesteld voor Polen in het kader van het initiatief “maatregelen voor vluchtelingen in Europa uit hoofde van het cohesiebeleid” (CARE) en via aanvullende voorfinanciering in het kader van “herstelbijstand voor cohesie en de regio’s van Europa” (React-EU) om zo spoedig mogelijk tegemoet te komen aan de opvang- en integratiebehoeften van degenen die Oekraïne zijn ontvlucht.
(4)Rekening houdend met de snel veranderende economische en geopolitieke situatie wordt de brede coördinatie van het economisch en werkgelegenheidsbeleid in 2022 hervat in het kader van het Europees Semester, waarbij de ontwikkelingen worden afgestemd op de uitvoeringsvereisten van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, zoals uiteengezet in de jaarlijkse duurzamegroeianalyse 2022. De uitvoering van de vastgestelde herstel- en veerkrachtplannen is van essentieel belang voor de verwezenlijking van de beleidsprioriteiten in het kader van het Europees Semester, aangezien de plannen betrekking hebben op alle of een aanzienlijk deel van de relevante landspecifieke aanbevelingen die in de semestercycli 2019 en 2020 zijn gedaan. De landspecifieke aanbevelingen 2019 en 2020 blijven ook relevant voor de herstel- en veerkrachtplannen die worden herzien, bijgewerkt of gewijzigd overeenkomstig de artikelen 14, 18 en 21 van Verordening (EU) 2021/241, naast landspecifieke aanbevelingen die zijn gedaan tot de datum van indiening van het gewijzigde plan.
(5)De algemene ontsnappingsclausule is sinds maart 2020 geactiveerd 3 . In haar mededeling van 3 maart 2021 4 heeft de Commissie ook haar standpunt uiteengezet dat het besluit om de algemene ontsnappingsclausule te deactiveren of te blijven handhaven, moet worden vastgesteld op basis van een algemene evaluatie van de toestand van de economie, waarbij het niveau van economische bedrijvigheid in de EU of de eurozone in vergelijking met de niveaus van voor de crisis (eind 2019) een belangrijk kwantitatief criterium is. Grotere onzekerheid en ernstige neerwaartse risico’s voor de economische vooruitzichten in de context van oorlog in Europa, ongekende prijsstijgingen en aanhoudende verstoringen van de toeleveringsketen rechtvaardigen de verlenging van de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact in 2023.
(6)Volgens de benadering in de Aanbeveling van de Raad van 18 juni 2021 over het convergentieprogramma 2021 wordt de begrotingskoers momenteel het best gemeten aan de hand van de verandering in primaire uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde), en exclusief tijdelijke aan de COVID-19-crisis gerelateerde noodmaatregelen, met inbegrip van uitgaven gefinancierd door subsidies in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen, in verhouding tot de potentiële groei op middellange termijn 5 . Naast de algemene begrotingskoers wordt, om te beoordelen of het nationale begrotingsbeleid prudent is en of de opbouw ervan bevorderlijk is voor een duurzaam herstel dat overeenstemt met de groene en de digitale transitie, ook aandacht besteed aan de evolutie van de nationaal gefinancierde 6 primaire lopende uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde en exclusief tijdelijke aan de COVID-19-crisis gerelateerde noodmaatregelen) en investeringen.
(7)Op 2 maart 2022 heeft de Commissie een mededeling aangenomen om algemene richtsnoeren te verstrekken voor het begrotingsbeleid voor 2023, om de voorbereiding van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s van de lidstaten te ondersteunen, en aldus de beleidscoördinatie te versterken 7 . Op basis van de macro-economische vooruitzichten van de winterprognoses voor 2022 heeft de Commissie opgemerkt dat de overgang van een geaggregeerde ondersteunende begrotingskoers in 2020-2022 naar een in grote lijnen neutrale geaggregeerde begrotingskoers in 2023 gepast lijkt, maar zij is klaar om te reageren op de veranderende economische situatie. De Commissie heeft aangekondigd dat de begrotingsaanbevelingen voor 2023 van lidstaat tot lidstaat moeten blijven verschillen en rekening houden met mogelijke overloopeffecten tussen landen. De Commissie heeft de lidstaten verzocht om de richtsnoeren in hun stabiliteits- en convergentieprogramma’s te verwerken. De Commissie heeft zich ertoe verbonden de economische ontwikkelingen nauwlettend te volgen en zo nodig haar beleidsrichtsnoeren aan te passen, uiterlijk in het voorjaarspakket van het Europees Semester eind mei 2022.
(8)Met betrekking tot de op 2 maart 2022 verstrekte begrotingsrichtsnoeren, wordt bij de begrotingsaanbevelingen voor 2023 rekening gehouden met de verslechterde economische vooruitzichten, de grotere onzekerheid en de verdere neerwaarts gerichte risico’s, evenals de hogere inflatie in vergelijking met de winterprognoses. In het licht van deze overwegingen moeten bij de budgettaire respons de overheidsinvesteringen voor de groene en de digitale transitie en de energiezekerheid worden uitgebreid, en moet de koopkracht van de meest kwetsbare huishoudens worden ondersteund om de impact van de stijging van de energieprijzen te temperen en de inflatiedruk van tweederonde-effecten via gerichte en tijdelijke maatregelen te helpen beperken; het begrotingsbeleid moet flexibel blijven zodat het kan worden aangepast aan de snel veranderende omstandigheden en kan worden gedifferentieerd tussen de lidstaten, afhankelijk van hun budgettaire en economische situatie, onder meer wat de instroom van ontheemden uit Oekraïne betreft.
(9)Polen heeft op 29 april 2022 zijn nationale hervormingsprogramma 2022 en op 28 april 2022 zijn stabiliteitsprogramma 2022 ingediend, overeenkomstig de in artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1466/97 vastgestelde termijn. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma’s rekening te houden, zijn deze samen geëvalueerd. Overeenkomstig artikel 27 van Verordening (EU) 2021/241 weerspiegelt het nationale hervormingsprogramma 2022 ook de halfjaarlijkse verslaglegging van Polen over de vorderingen bij de verwezenlijking van zijn herstel- en veerkrachtplan.
(10)De Commissie heeft op 23 mei 2022 het landverslag 2022 voor Polen 8 gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Polen heeft geboekt bij de uitvoering van de desbetreffende landspecifieke aanbevelingen die de Raad in 2019, 2020 en 2021 heeft vastgesteld. Ook werd de vooruitgang beoordeeld die Polen heeft geboekt bij de uitvoering van de Europese pijler van sociale rechten en bij de verwezenlijking van de kerndoelen van de EU inzake werkgelegenheid, vaardigheden en armoedebestrijding, alsook bij de verwezenlijking van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de VN.
(11)Op 23 mei 2022 heeft de Commissie een verslag uitgebracht op grond van artikel 126, lid 3, VWEU. In dat verslag werd de begrotingssituatie van Polen besproken aangezien het overheidstekort in 2022 de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp zal overschrijden. In het verslag werd geconcludeerd dat niet aan het tekortcriterium was voldaan. In overeenstemming met de mededeling van 2 maart 2022 heeft de Commissie niet voorgesteld om nieuwe procedures bij buitensporige tekorten in te leiden in het voorjaar van 2022, en zal zij de relevantie van het voorstel om procedures bij buitensporige tekorten in te leiden opnieuw beoordelen in het najaar van 2022.
(12)Op 20 juli 2020 heeft de Raad Polen aanbevolen om in 2020 en 2021 overeenkomstig de algemene ontsnappingsclausule alle nodige maatregelen te nemen om de pandemie doeltreffend aan te pakken, de economie te stimuleren en het daaropvolgende herstel te ondersteunen. Ook heeft hij Polen aanbevolen om als de economische omstandigheden dit toelaten, begrotingsbeleid te voeren dat gericht is op het tot stand brengen van prudente begrotingssituaties op middellange termijn en het waarborgen van de houdbaarheid van de schuld, daarbij de investeringen verhogend. In 2021 daalde het algemene overheidstekort van Polen volgens door Eurostat gevalideerde gegevens van 6,9 % van het bbp in 2020 naar 1,9 % in 2021. De Poolse respons vanuit het begrotingsbeleid heeft het economisch herstel in 2021 ondersteund, terwijl tijdelijke noodmaatregelen afnamen van 4,5 % van het bbp in 2020 tot 2,7 % in 2021. De maatregelen die Polen in 2021 heeft genomen, stemmen overeen met de aanbeveling van de Raad van 20 juli 2020. De door de regering in 2020 en 2021 genomen discretionaire begrotingsmaatregelen waren tijdelijk of gingen met compenserende maatregelen gepaard. In 2021 bedroeg de algemene overheidsschuld volgens door Eurostat gevalideerde gegevens 53,8 % van het bbp.
(13)Het macro-economische scenario dat aan de begrotingsprognoses van het convergentieprogramma 2022 ten grondslag ligt, is realistisch. De regering verwacht dat in 2022 het reële bbp zal groeien met 3,8 % en in 2023 met 3,2 %. Ter vergelijking: in de voorjaarsprognoses 2022 van de Commissie werd een lagere groei van het reële bbp van 3,7 % voorspeld in 2022, en 3,0 % in 2023, voornamelijk door de hogere voorspelde inflatie, die naar verwachting zal wegen op de particuliere consumptie en investeringen, en een lagere bijdrage ven de netto-uitvoer. In haar convergentieprogramma 2022 verwacht de regering dat het nominale overschot in 2022 zal toenemen tot 4,3 % van het bbp en in 2023 zal dalen tot 3,7 % van het bbp. De stijging in 2022 weerspiegelt voornamelijk de hoge kosten van hulp aan ontheemden uit Oekraïne, maatregelen in verband met hoge energieprijzen en een belangrijke belastinghervorming (de “Polish Deal” (Polski Ład)). Volgens het programma zou de overheidsschuldquote in 2022 dalen tot 52,1 % en in 2023 tot 51,5 %. Op basis van de beleidsmaatregelen die op de afsluitdatum van de prognoses bekend waren, wordt in de voorjaarsprognoses 2022 van de Commissie uitgegaan van een overheidstekort van respectievelijk 4,0 % en 4,4 % van het bbp in 2022 en 2023. Voor 2022 is dit lager dan het tekort dat in het convergentieprogramma 2022 is voorspeld, voornamelijk door de hogere groeiprognose voor het nominale bbp. Voor 2023 ligt het geraamde tekort hoger dan in het convergentieprogramma, voornamelijk door de lagere inkomsten en de verwachte stijging van de kosten voor hulp aan ontheemden uit Oekraïne. In de voorjaarsprognoses 2022 van de Commissie wordt uitgegaan van een lagere algemene overheidsschuldquote van 50,8 % in 2022 en 49,8 % in 2023. Het verschil heeft te maken met de hogere verwachte inflatie en met uiteenlopende veronderstellingen over de omvang-stroomaanpassingen in 2023.
Op basis van de voorjaarsprognoses 2022 van de Commissie wordt de potentiële outputgroei op middellange termijn (tienjarig gemiddelde) geraamd op 3,4 %. In deze raming is echter geen rekening gehouden met het effect van de hervormingen die deel uitmaken van het herstel- en veerkrachtplan en die de potentiële groei van Polen kunnen bevorderen.
(14)In 2022 heeft de regering de maatregelen die zijn genomen als reactie op de COVID-19-crisis uitgefaseerd, zodat de tijdelijke noodmaatregelen naar verwachting zullen dalen van 2,7 % van het bbp in 2021 tot 0,0 % van het bbp in 2022. Het overheidstekort wordt beïnvloed door de maatregelen die zijn genomen om de economische en sociale gevolgen van de stijging van de energieprijzen tegen te gaan, die in de voorjaarsprognoses 2022 van de Commissie worden geraamd op 1,0 % van het bbp in 2022 en naar verwachting zullen worden uitgefaseerd in 2023 9 . Deze maatregelen bestaan voornamelijk uit verlagingen van indirecte belastingen op energieverbruik en sociale overdrachten naar armere huishoudens. Deze maatregelen zijn aangekondigd als tijdelijk van aard. Indien de energieprijzen echter ook in 2023 hoog blijven, kunnen een aantal van die maatregelen worden voortgezet. Sommige maatregelen zijn niet gericht, met name de verlaging over de hele linie van btw/accijnzen. Het overheidstekort wordt ook beïnvloed door de kosten die gepaard gaan met het bieden van tijdelijke bescherming aan ontheemden uit Oekraïne, die in de voorjaarsprognoses 2022 van de Commissie worden geraamd op 0,6 % van het bbp in 2022 en 0,8 % in 2023 10 .
(15)Op 18 juni 2021 heeft de Raad Polen aanbevolen 11 om in 2022 een ondersteunende begrotingskoers aan te houden, onder meer met behulp van de impuls die uitgaat van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, en om nationaal gefinancierde investeringen in stand te houden. Ook heeft hij Polen aanbevolen om als de economische omstandigheden dit toelaten, begrotingsbeleid te voeren dat gericht is op het tot stand brengen van prudente begrotingssituaties op middellange termijn en het waarborgen van de houdbaarheid van de schuld, daarbij de investeringen verhogend om het groeipotentieel te stimuleren.
(16)In 2022 zal, volgens de voorjaarsprognoses 2022 van de Commissie en de informatie die in het convergentieprogramma 2022 van Polen is opgenomen, de begrotingskoers naar verwachting ondersteunend zijn op -3,4 % van het bbp, overeenkomstig de aanbeveling van de Raad 12 . Polen is van plan het herstel te ondersteunen door gebruik te maken van de herstel- en veerkrachtfaciliteit om aanvullende investeringen te financieren, overeenkomstig de aanbeveling van de Raad. De positieve bijdrage aan de economische bedrijvigheid van de met subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen gefinancierde uitgaven zal naar verwachting met 0,1 procentpunt van het bbp toenemen ten opzichte van 2021 13 . Nationaal gefinancierde investeringen zullen in 2022 naar verwachting een expansieve bijdrage van 0,3 procentpunt aan de begrotingskoers leveren 14 . Overeenkomstig de aanbeveling van de Raad is Polen bijgevolg van plan nationaal gefinancierde investeringen in stand te houden. Tegelijkertijd zal de groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend nieuwe maatregelen aan de ontvangstenzijde) in 2022 naar verwachting een expansieve bijdrage aan de algemene begrotingskoers van 2,7 procentpunt leveren. In deze aanzienlijke expansieve bijdrage is ook het bijkomende effect opgenomen van de maatregelen om de economische en sociale gevolgen van de stijgende energieprijzen aan te pakken (1,0 % van het bbp), evenals de kosten om tijdelijke bescherming te bieden aan ontheemden uit Oekraïne (0,6 % van het bbp), terwijl ook een nieuwe kinderbijslag voor jonge kinderen (het “Familiezorgkapitaal” – RKO) naar verwachting zal bijdragen (0,1 % van het bbp) aan de groei van de lopende netto-uitgaven. Aan de ontvangstenzijde zal de verlaging van het inkomstenbelastingtarief in het kader van de Polish Deal (0,7 % van het bbp) en de daling van vennootschapsbelastingtarieven (0,1 % van het bbp) naar verwachting ook bijdragen aan een expansieve begrotingskoers. Het feit dat de consumentenprijzen sterker stijgen in vergelijking met de bbp-deflator zal naar verwachting een expansieve bijdrage leveren aan de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven in 2022, doordat de uitgaven voor overheidsconsumptie van goederen en diensten stijgen.
(17)In de voorjaarsprognoses 2022 van de Commissie wordt voorspeld dat de begrotingskoers in 2023 +1,7 % van het bbp zal bedragen uitgaande van een ongewijzigd beleid 15 . In 2023 zal Polen naar verwachting gebruikmaken van de herstel- en veerkrachtfaciliteit om aanvullende investeringen ter ondersteuning van het herstel te financieren. De positieve bijdrage aan de economische bedrijvigheid van de met subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen gefinancierde uitgaven zal naar verwachting met 0,1 procentpunt toenemen ten opzichte van 2022. Nationaal gefinancierde investeringen zullen in 2023 naar verwachting een contractieve bijdrage van 0,3 procentpunt aan de begrotingskoers leveren 16 . Tegelijkertijd zal de groei van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend nieuwe maatregelen aan de ontvangstenzijde) in 2023 naar verwachting een contractieve bijdrage aan de algemene begrotingskoers van 1,4 procentpunt leveren. Dit omvat ook het effect van de uitfasering van de maatregelen om de stijgende energieprijzen aan te pakken (0,9 % van het bbp), evenals van de bijkomende kosten om tijdelijke bescherming te bieden aan ontheemden uit Oekraïne (0,2 % van het bbp).
(18)In het convergentieprogramma 2022 wordt ervan uitgegaan dat het algemene overheidstekort geleidelijk zal afnemen tot 3,1 % van het bbp in 2024 en 2,5 % van het bbp tegen 2025. Het overheidstekort zal daarom naar verwachting dalen tot onder 3 % van het bbp tegen 2025. Er is echter geen informatie verstrekt over de beoogde onderliggende consolidatiemaatregelen. Volgens het programma zou de overheidsschuldquote dalen tegen 2025, meer bepaald een daling tot 51,0 % in 2024, en een verdere daling tot 49,7 % in 2025. Op basis van de analyse van de Commissie lijken de risico’s voor de houdbaarheid van de schuld op middellange termijn matig te zijn.
(19)De lopende hervorming van het begrotingssysteem zal, wanneer deze volledig is uitgevoerd, naar verwachting zorgen voor een grotere uitgavenefficiëntie door sinds lang bestaande zwakheden in het begrotingsproces te verhelpen. Dit heeft onder meer betrekking op complexe en achterhaalde begrotingsclassificaties, suboptimale registratie van informatie, een gebrek aan reële planning op middellange termijn, en het ontbreken van directe invloed van uitgaventoetsen op het begrotingsproces. De overheidsfinanciën in Polen zullen naar verwachting te maken krijgen met druk om op lange termijn meer uit te geven, in het bijzonder door de vergrijzing van de bevolking. Deze factoren versterken de behoefte aan nieuwe instrumenten om het uitgavenbeheer te versterken, met inbegrip van een regelmatige beoordeling van de doeltreffendheid en de doelmatigheid ervan. Tijdens de pandemie werden de meeste uitgaven voor COVID-19-maatregelen echter gekanaliseerd via een specifiek fonds dat door een ontwikkelingsbank werd beheerd, en via een financieringsinstrument buiten de begroting. Hoewel de overheid hierdoor meer flexibiliteit had om de crisisgerelateerde uitgaven te beheren en op die manier kon worden voorkomen dat de grondwettelijk vastgelegde schuldniveaus van de centrale overheid werden overschreden, zorgde dit ook voor een beperking van het parlementaire toezicht op de uitgaven en de publieke toegang tot tijdige informatie over overheidsuitgaven.
(20)Polen is een van de snelst vergrijzende landen in de EU en demografische ontwikkelingen zullen op lange termijn gevolgen hebben voor het pensioensysteem. Het huidige pensioenstelsel op basis van bijdragen zorgt ervoor dat het systeem financieel in evenwicht is, maar er wordt geen rekening gehouden met de toereikendheid van toekomstige uitkeringen. Wegens de lage effectieve pensioenleeftijd, de stijgende levensverwachting en een aantal andere kenmerken van het systeem, zullen pensioenuitkeringen in de toekomst sterk dalen in verhouding tot het laatste loon. Dat zou betekenen dat heel wat gepensioneerden het risico lopen in armoede te vervallen. Uit de analyse van de Commissie blijkt dat Polen, om het huidige niveau van uitkeringen aan te houden, een bijkomende 6,7 % van zijn bbp zou moeten uitgeven tegen 2070. De belangrijkste uitdagingen in het Poolse pensioenstelsel hebben betrekking op de lage effectieve pensioenleeftijd en de bijzondere pensioenstelsels (bv. landbouwers, geüniformeerd personeel), die duur zijn en hun leden bevoorrechten in vergelijking met het algemene systeem.
(21)Polen heeft de programmadocumenten betreffende het cohesiebeleid 17 op 15 december 2021 ingediend. Overeenkomstig Verordening (EU) 2021/1060 van het Europees Parlement en de Raad van 24 juni 2021 zal Polen in de programmering van de cohesiebeleidsfondsen 2021-2027 rekening houden met de desbetreffende landspecifieke aanbevelingen. Dit is een voorwaarde voor het verbeteren van de doeltreffendheid en het maximaliseren van de meerwaarde van de financiële steun die uit de cohesiebeleidsfondsen wordt ontvangen, en voor het bevorderen van de coördinatie, de complementariteit en de samenhang tussen deze fondsen en andere instrumenten en fondsen van de Unie. De succesvolle uitvoering van de cohesiebeleidsprogramma’s hangt ook af van het wegnemen van knelpunten voor investeringen ter ondersteuning van de groene en de digitale transitie en een evenwichtige territoriale ontwikkeling.
(22)De werkloosheidsgraad in Polen bereikt een historisch lage stand, maar de arbeidsmarktparticipatie van sommige groepen wordt nog steeds beperkt. De inschrijvingsgraad van kinderen onder drie jaar in formele kinderopvang behoort nog steeds tot de laagste van de EU-landen, en beperkte toegang tot kinderopvang verhindert dat vrouwen toetreden tot de arbeidsmarkt. Bovendien leiden het gebrek aan ondersteuning voor langdurige zorg en de lagere pensioenleeftijd voor een uitstroom van werknemers uit de arbeidsmarkt. Ongelijkheden op de arbeidsmarkt hebben ook een weerslag op mensen met een handicap, ouderen en laaggeschoolden, voor wie de arbeidsparticipatie onder de respectieve EU-gemiddelden ligt. Hoewel er de laatste jaren een voortdurende daling van niet-standaardarbeidsovereenkomsten kan worden opgemerkt, blijven tijdelijke arbeidsovereenkomsten en zelfstandige arbeid met lage sociale bijdragen een impact hebben op jonge en laaggeschoolde werknemers, waardoor zij het risico lopen dat hun toekomstige pensioenen niet toereikend zijn.
(23)Het Poolse opleidings- en onderwijssysteem blijft voor uitdagingen staan op het gebied van kwaliteit en inclusiviteit. Deze uitdagingen zijn versterkt door de pandemie, met langdurige perioden van afstandsonderwijs. Leerkrachten, leerlingen en de algemene bevolking hebben niet voldoende digitale vaardigheden. Tegelijkertijd kunnen scholen en huishoudens met kinderen onvoldoende beschikken over ICT-uitrusting en connectiviteit. De kwaliteit van het initiële onderwijs dat leerkrachten krijgen, is ontoereikend. Daarnaast zijn de lonen van leerkrachten vrij laag in vergelijking met de OESO-normen. Dit is van invloed op de financiële aantrekkingskracht van het beroep en draagt, samen met het gebrek aan professionele ontwikkeling, bij tot een aanzienlijk personeelstekort. Door de grote instroom van ontheemde mensen uit Oekraïne zijn aanzienlijke inspanningen nodig om een passend antwoord te bieden op het gebied van onderwijs en opleiding. Grote discrepanties tussen vaardigheden en behoeften op de arbeidsmarkt leiden tot een tekort aan arbeidskrachten, zoals blijkt uit de moeilijkheden die werkgevers ervaren om vacatures in te vullen.
(24)De totale uitgaven voor gezondheidszorg in verhouding tot het bbp blijft laag, namelijk 6,5 %, ten opzichte van een EU-gemiddelde van 9,9 % in 2019. De Poolse gezondheidszorg is zeer sterk afhankelijk van ziekenhuizen, die te maken hebben met een steeds slechtere financiële situatie, onvoldoende kwaliteitsbeoordelingen en tekortkomingen in het beheer. Eerstelijnszorg en ambulante zorg zijn onderbenut. De beperkte aantrekkingskracht van het medische beroep draagt bij tot personeelstekorten. Het aantal artsen en verplegers per 1 000 inwoners (respectievelijk 2,4 en 5,1) behoort tot de laagste van de EU-lidstaten. Het systeem voor eerstelijnszorg is onderbemand en de diensten zijn overbelast. De mogelijkheden ervan blijven onbenut, waardoor de hogere zorgniveaus overbelast worden. Hoewel e-gezondheidsdiensten een aantal van de uitdagingen van het zorgsysteem helpen aanpakken, zijn ze tot dusver nog niet sterk ontwikkeld.
(25)Bij een aanzienlijk deel van de sociale uitgaven wordt geen rekening gehouden met verschillende inkomensniveaus, waardoor er ruimte is voor doelgerichter optreden. Sommige sociale uitgaven zijn niet gericht en inkomensafhankelijk, zoals het bijkomende eenmalige voordeel dat jaarlijks aan gepensioneerden wordt uitbetaald. Tegelijkertijd is voor mensen die op basis van een overeenkomst van opdracht werken, de dekking van sociale uitkeringen beperkt, waardoor deze groep kwetsbaarder is. Hoewel het aandeel van de bevolking dat het risico loopt in armoede te vervallen, is blijven dalen van 21 % in 2016 tot 17 % in 2020, blijven uitdagingen bestaan. Vooral bepaalde ouderen zullen worden blootgesteld aan een toenemend armoederisico. Dit zal vooral van invloed zijn op vrouwen, aangezien hun kortere loopbanen leiden tot lagere toekomstige pensioenuitkeringen. Doelgerichtere uitkeringen, bijvoorbeeld door een ruimere toepassing van een inkomensafhankelijke aanpak, zouden leiden tot een doeltreffendere inzet van overheidsmiddelen om armoede te bestrijden en te ondersteunen wie er het meeste behoefte aan heeft.
(26)Polen zal zich in toenemende mate op wetenschap en innovatie baseren om te zorgen voor duurzame economische groei en concurrentievermogen op lange termijn. Hoewel er enige vooruitgang is geboekt, loopt Polen achter wat innovatieve resultaten betreft. De totale uitgaven voor O&O zijn laag, namelijk 1,39 % van het bbp. Bedrijfsuitgaven voor O&O ligt ook ver onder het EU-gemiddelde op 0,87 % in 2020, en het aandeel innovatieve ondernemingen blijft eveneens zwak, volgens de communautaire innovatie-enquête. Polen staat op de op drie na laatste plek van het Europese innovatiescorebord 2021 en bevindt zich in de laatste categorie van “opkomende innovatoren”. De toenemende versnippering van de huidige instrumenten voor onderzoeksondersteuning staat de samenwerking tussen wetenschap en de bedrijfswereld in de weg en vormt een belangrijke belemmering om innovatie te versterken. Verder dragen geringe leidinggevende vaardigheden en de toepassing van technologieën in bedrijven bij tot een aanzienlijke productiviteitskloof tussen kmo’s en grote ondernemingen, wat een beperking vormt voor innovatie en productiviteitsgroei.
(27)Polen loopt achter op het gebied van digitalisering. Meer specifiek vormen de lage digitale vaardigheidsniveaus een belemmering voor bedrijven om in geavanceerde digitale oplossingen te investeren en te stijgen in de waardeketen, en dragen ze ook bij aan arbeids- en vaardigheidstekorten. Wat digitale infrastructuur betreft, wordt vaste breedband weliswaar steeds meer ingevoerd, maar blijven er grote uitdagingen bestaan voor de ontwikkeling van 5G. Slechts 34 % van de huishoudens maakte in 2021 gebruik van 5G-technologie, wat onder het EU-gemiddelde van 65 % ligt, en er worden geen vorderingen gemaakt op het gebied van 5G-paraatheid aangezien het geharmoniseerde radiospectrum voor de uitrol van 5G nog moet worden toegewezen. Tot slot kan een grotere toepassing van digitale technologieën door de overheid de verlening van overheidsdiensten verbeteren en onnodige regelgevings- en administratieve lasten helpen verminderen.
(28)Een stabiele en voorspelbare bedrijfsomgeving en een vriendelijk investeringsklimaat spelen een belangrijke rol, zowel bij het economische herstel na de pandemie als bij duurzame economische groei op middellange tot lange termijn. De onafhankelijkheid, efficiëntie en kwaliteit van het rechtsstelsel zijn in dit verband essentiële onderdelen. In Polen is de rechtstaat erop achteruitgegaan, en blijft rechterlijke onafhankelijkheid een belangrijke zorg, zoals blijkt uit verschillende arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Bovendien heeft de Commissie in 2021 een inbreukprocedure opgestart tegen Polen nadat bepaalde uitspraken van het Pools Grondwettelijk Hof, waarin met name de voorrang van EU-wetgeving werd betwist, waardoor de werking van de rechtsorde van Polen en van de Unie in het gedrang kwam.
(29)Een gezond en stabiel regelgevingsklimaat vormt de basis voor de ondersteuning van economische groei en particuliere investeringen. Het investeringsklimaat wordt echter nog steeds gehinderd door een onvoorspelbaar en belastend regelgevingsklimaat. Veelvuldige wijzigingen aan belangrijke wetten leiden tot onzekerheid en nalevingskosten voor ondernemingen, hoofdzakelijk door gebrekkig overleg met belanghebbenden tijdens het wetgevingsproces. Particuliere investeringen als een percentage van het bbp neemt sinds 2016 af en lag in 2020 laag op 18,5 %, ver onder het gemiddelde in de EU als geheel en regionale collega’s. Dit kan de productiviteitswinsten verder beperken en het vermogen van Polen belemmeren om economische groei op lange termijn te ondersteunen, vooral omdat de stijgende arbeidskosten per eenheid een zware belasting vormen voor het kostenconcurrentievermogen.
(30)In reactie op het mandaat van de staatshoofden en regeringsleiders van de EU, zoals uiteengezet in de Verklaring van Versailles, beoogt het REPowerEU-plan de afhankelijkheid van de Europese Unie van de invoer van fossiele brandstoffen uit Rusland zo spoedig mogelijk af te bouwen. Daartoe wordt in overleg met de lidstaten bepaald wat de meest geschikte projecten, investeringen en hervormingen op nationaal, regionaal en EU-niveau zijn. Deze maatregelen zijn erop gericht de algehele afhankelijkheid van fossiele brandstoffen te verminderen en fossiele brandstoffen liever uit andere landen dan Rusland in te voeren.
(31)De Poolse energiemix blijft sterk afhankelijk van fossiele brandstoffen, die in 2020 goed waren voor 86 % van de energievoorziening, en waarbij steenkool alleen verantwoordelijk was voor 40 % ervan. Aardgas vertegenwoordigt 17 % van de energiemix, terwijl olie goed is voor 28,9 %, en het aandeel ervan de laatste jaren nog toeneemt. De decarbonisatie verloopt traag in Polen. In 2020 heeft de Poolse economie slechts een vermindering van 8 % in de totale emissies opgetekend in vergelijking met 2005 18 . . De broeikasgasemissie-intensiteit van de economie ligt 54 % boven het EU-gemiddelde. Er is behoefte aan een herzien en ambitieuzer energiebeleid en aan gerichte maatregelen voor niet-ETS-sectoren om vooruitgang te boeken op het gebied van emissiereductie in de gehele economie. Ondanks het feit dat Polen ongeveer 80 % van de steenkool die het verbruikt zelf produceert, is de afhankelijkheid van Rusland (berekend als het aandeel van invoer uit Rusland in verhouding tot de totale invoer van steenkool) toegenomen tot 74 % in 2020, ten opzichte van een EU-gemiddelde van 54 %. Voor olie is Polen vooral afhankelijk van buitenlandse leveranciers voor nagenoeg zijn gehele vraag, en invoer uit Rusland vertegenwoordigt 72 % van de totale buitenlandse toevoer, ten opzichte van een EU-gemiddelde van 26 %. De Poolse afhankelijkheid van Rusland voor aardgas bedraagt 55 % vergeleken met 44 % voor het EU-gemiddelde 19 . Lopende en geplande infrastructuurprojecten binnen Polen en met buurlanden (onder meer de GIPL-interconnector met Litouwen, die sinds 1 mei 2022 operationeel is), zullen, wanneer deze gepaard gaan met overeenkomstige leveringscontracten, naar verwachting de Poolse afhankelijkheid van Russisch gas in grote mate kunnen verhelpen. De aanbeveling is om nieuwe investeringen in gasinfrastructuur en gasnetwerken waar mogelijk toekomstbestendig te maken, om de duurzaamheid ervan op lange termijn te bevorderen, zodat ze in de toekomst kunnen worden herbestemd voor duurzame brandstoffen. Het langetermijncontract voor levering van gas tussen Polen en het Russische Gazprom loopt eind 2022 af en Polen is niet van plan dit te vernieuwen. De directe gevolgen van de opschorting van de gasvoorziening door Gazprom vanaf april 2022 voor de energiezekerheid in Polen wordt aanzienlijk verzacht doordat Polen toegang heeft tot alternatieve leveranciers, binnen en buiten de EU. Door deze opschorting moeten lopende en geplande projecten voor diversificatie van de energievoorziening echter worden versneld, en is meer coördinatie van verdere acties binnen de EU nodig.
(32)Een versnelde uitrol van nieuwe capaciteit voor het opwekken van hernieuwbare energie is van essentieel belang om de Poolse afhankelijkheid van invoer van fossiele brandstoffen te verminderen en broeikasgasemissies te beperken. De huidige streefcijfers voor hernieuwbare energie in het kader van de nationale energie- en klimaatplannen zijn niet ambitieus genoeg. Er bestaan echter belangrijke regelgevende, procedurele en administratieve belemmeringen die de uitrol van de hernieuwbare-energiecapaciteit beperken en de integratie van hernieuwbare energiebronnen in het net vertragen. Dit zijn onder meer de beperkende regels inzake energiecoöperaties, beperkende regels en langdurige vergunningsprocedures voor de ontwikkeling van windenergie op land, het complexe en instabiele karakter van belastingwetgeving of langdurige netaansluitingsprocedures. Belemmeringen op het gebied van infrastructuur, zoals een ontoereikende distributiecapaciteit van het net, zorgen eveneens voor vertraging bij de integratie van hernieuwbare energiebronnen en moeten met passende stimulansen worden aangepakt. Bovendien is uit de REPowerEU-mededeling gebleken dat het opdrijven van de productie van duurzaam biomethaan zou bijdragen aan het uitfaseren van de EU-afhankelijkheid van Russische fossiele brandstoffen. In dit verband heeft Polen ruimte om het onbenutte potentieel van biomethaan te verkennen, met inachtneming van de betrokken duurzaamheidscriteria aan de hand van een passende strategie om een markt voor duurzaam biomethaan tot stand te brengen en concrete voorstellen te formuleren voor de structuur ervan. Duurzaam biomethaan kan namelijk worden gebruikt voor warmtekrachtkoppeling en hernieuwbare waterstof, die kunnen bijdragen tot de decarbonisatie van moeilijk koolstofarm te krijgen sectoren. De nationale renovatieregeling in Polen is een grootschalig initiatief om luchtverontreinigende verwarmingsketels te vervangen en de energie-efficiëntie van gebouwen te verbeteren. Dit kan echter verder worden gestroomlijnd en beter worden toegespitst op huishoudens met een laag inkomen en op de slechtst presterende gebouwen. Bovendien is er ruimte om subsidies voor het vervangen van warmtebronnen beter te ontwikkelen om gasafhankelijkheid te voorkomen en sterkere stimulansen te bieden voor grondige renovaties en het uitrollen van warmtepompen, in samenhang met de doelstellingen van de renovatiegolfstrategie en de REPowerEU-mededeling. Door het belangrijke potentieel van kostenbesparing dat deze verbeterde energie-efficiëntie met zich meebrengt, kan gebruik worden gemaakt van terugbetaalbare financiële instrumenten, die kunnen worden ingezet om het tempo van renovaties bij residentiële, openbare en commerciële gebouwen te verhogen. Dit zou bovendien de luchtkwaliteit verbeteren, energiebesparingen versnellen en de vraag naar fossiele brandstoffen voor verwarming verminderen. Polen moet de ambitie om de broeikasgasemissies te verminderen en om de hernieuwbare energie en de energie-efficiëntie te versterken opvoeren opdat het zou voldoen aan de doelstellingen van “Fit for 55”.
(33)Vervoer is na energieproductie de meest vervuilende sector en is verantwoordelijk voor ongeveer 70 % van het totale olieverbruik. Wegvervoer neemt het leeuwendeel in van de sectorgebonden emissies. Versnelde maatregelen om mobiliteit koolstofvrij te maken, zijn dus essentieel. Stimulansen voor collectieve, koolstofarme en actieve vervoerswijzen zouden in dit verband nuttig zijn. Door de aantrekkingskracht en de toegankelijkheid van het openbaar vervoer te vergroten, waaronder in landelijke gebieden, en door te zorgen voor betere aansluitingen tussen de voorsteden en centra van agglomeraties, kan luchtvervuiling worden verminderd, kan uitsluiting worden aangepakt en kan de levenskwaliteit worden verbeterd. Het aandeel emissievrije voertuigen bij nieuwe registraties bedroeg 0,8 % in 2020, ruim onder het EU-gemiddelde van 5,3 %. Er moet worden nagedacht over verdere ondersteuning om de aankoop van elektrische voertuigen te bevorderen en over aanzienlijke investeringen in de oplaadinfrastructuur.
(34)De streefcijfers in de nationale energiestrategie van Polen moeten naar boven worden bijgesteld in overeenstemming met de ambitieuzere EU-klimaatdoelstellingen 2030. Een robuust, stabiel en actueel strategisch kader is cruciaal om publieke en particuliere investeringen in de groene transitie te begeleiden en te stimuleren. Polen moet overwegen het ambitieniveau te verhogen om investeerders zekerheid te bieden en de voorspelbaarheid van de bedrijfsomgeving te vergroten, en tegelijkertijd de energietransitie te versnellen in overeenstemming met de REPowerEU-mededeling.
(35)Hoewel de versnelling van de transitie van fossiele brandstoffen naar klimaatneutraliteit aanzienlijke herstructureringskosten met zich meebrengt in verschillende sectoren, kan Polen gebruikmaken van het mechanisme voor een rechtvaardige transitie in het kader van het cohesiebeleid om de sociaaleconomische impact van de transitie in de zwaarst getroffen gebieden te verlichten. Daarnaast kan Polen een beroep doen op het Europees Sociaal Fonds Plus om de arbeidskansen te verbeteren en de sociale cohesie te versterken.
(36)In het licht van deze beoordeling van de Commissie heeft de Raad het convergentieprogramma 2022 onderzocht en zijn advies daarover 20 is in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven.
BEVEELT AAN dat Polen in 2022 en 2023 de volgende actie onderneemt:
1.Er in 2023 voor zorgen dat de groei van de nationaal gefinancierde lopende uitgaven in overeenstemming is met een algemene neutrale beleidskoers, waarbij rekening wordt gehouden met niet-aflatende tijdelijke en gerichte steun voor huishoudens en bedrijven die het meest kwetsbaar zijn voor stijgingen van de energieprijzen, en voor mensen die Oekraïne ontvluchten. Klaar staan om de lopende uitgaven aan te passen aan de veranderende situatie. Overheidsinvesteringen voor de groene en de digitale transitie en voor energiezekerheid uitbreiden, onder meer door een beroep te doen op de herstel- en veerkrachtfaciliteit, RePowerEU en andere EU-fondsen. Voor de periode na 2023 een begrotingsbeleid aanhouden dat erop gericht is op middellange termijn een prudente begrotingssituatie te bereiken. De doelmatigheid van de overheidsuitgaven verbeteren, onder meer door de hervorming van het begrotingsproces voort te zetten. De toereikendheid van toekomstige pensioenuitkeringen en de houdbaarheid van het pensioenstelsel garanderen door maatregelen te nemen om de effectieve pensioenleeftijd te verhogen en door de preferentiële pensioenregelingen te hervormen.
2.De onderhandelingen met de Commissie over de programmeringsdocumenten betreffende het cohesiebeleid 2021-2027 snel afronden met het oog op de uitvoering ervan.
3.De arbeidsmarktparticipatie verhogen, onder meer door de toegang tot kinderopvang en langdurige zorg te verbeteren, en door obstakels voor vastere banen uit de weg te ruimen. Kwalitatief goed onderwijs en op de arbeidsmarkt gerichte competenties bevorderen, met name via volwassenenonderwijs en door het verbeteren van digitale vaardigheden. De sociale uitkeringen doelgerichter maken en ervoor zorgen dat degenen die ze nodig hebben, er ook toegang toe hebben.
4.De veerkracht, toegankelijkheid en doeltreffendheid van het zorgstelsel verbeteren, onder meer door voldoende middelen beschikbaar te stellen, de zorgpiramide om te keren en de invoering van e-gezondheidsdiensten te versnellen. Het innovatievermogen van de economie versterken, onder meer door onderzoeksinstellingen te ondersteunen en deze nauwer te laten samenwerken met het bedrijfsleven. De verdere digitalisering van ondernemingen en overheidsdiensten bevorderen, onder meer door infrastructuur te ontwikkelen.
5.Het investeringsklimaat verbeteren, met name door de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te waarborgen. Zorgen voor doeltreffende openbare raadplegingen en betrokkenheid van de sociale partners bij de beleidsvorming.
6.De algehele afhankelijkheid van fossiele brandstoffen verminderen door regelgevende, procedurele, administratieve en infrastructurele belemmeringen weg te werken en vergunningverlening en de uitrol van hernieuwbare energiebronnen versnellen. Beleid inzake renovatie van gebouwen en ondersteuningsregelingen hervormen teneinde diepgaandere energie-efficiëntie te stimuleren, energiebesparingen bevorderen, fossiele brandstoffen bij verwarming sneller uitfaseren en versneld uitrollen van warmtepompen. De modal shift naar openbaar vervoer en actieve mobiliteit versnellen en een snellere overstap naar elektrische voertuigen bevorderen, met stimulansen en investeringen in oplaadinfrastructuur. Strategische planning van de groene transitie op middellange en lange termijn verbeteren door nationaal energiebeleid bij te werken in overeenstemming met de doelstellingen van de Europese Green Deal en de REPowerEU-mededeling om het bedrijfsleven zekerheid te bieden en financiering doeltreffend te gebruiken teneinde investeringen in schone energie te versnellen.
Gedaan te Brussel,
Voor de Raad
De Voorzitter
