EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 20.7.2022

COM(2022) 360 final

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

“Gas besparen voor een veilige winter”

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

“Gas besparen voor een veilige winter”

De niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde aanvalsoorlog van Rusland tegen Oekraïne heeft de energiemarkten ernstig verstoord, wat heeft geleid tot prijsvolatiliteit en onzekerheid op energiegebied in de hele wereld, met bijzondere gevolgen voor de EU en haar directe buurlanden.

Op 18 mei 2022 heeft de Commissie het REPowerEU-plan gepresenteerd om zo snel mogelijk een einde te maken aan onze afhankelijkheid van Russisch gas. Terwijl Europa deze acties voortzet en zich volledig blijft inzetten voor de doelstellingen van de Europese Green Deal, moet het zijn voorbereidingen versnellen voor de onmiddellijke gevolgen die potentiële verdere verstoringen — waaronder een volledige afsluiting — van de Russische gasleveringen kunnen hebben. De Europese Raad heeft in zijn conclusies van 31 mei en 23 juni 2022 verzocht om deze voorbereiding met spoed uit te voeren, zodat een nauwere coördinatie met en tussen de lidstaten mogelijk wordt. 

Bij verdere verstoringen van de levering of een volledige afsluiting moet Europa daar gereed voor zijn. In de geest van Europese solidariteit en samenwerking moet de EU ervoor zorgen dat het gas wordt toegevoerd waar dat het hardst nodig is, om zowel onze binnenlandse afnemers als onze banen en de economie als geheel te beschermen. 

Om deze reden heeft de EU zich de afgelopen maanden voorbereid op een dergelijke verstoring. Met name hebben de Commissie, in het kader van het EU-energieplatform, en de lidstaten samengewerkt met alternatieve gasleveranciers om de voorziening zeker te stellen. Voortbouwend op de voorstellen in het kader van de Green Deal is REPowerEU erop gericht de levering van hernieuwbare energie in de EU en de uitrol van investeringen in energie-efficiëntie te versnellen. De Commissie en de lidstaten hebben een diepgaande paraatheidsbeoordeling uitgevoerd. De medewetgevers van de EU hebben een EU-opslagverordening vastgesteld om het vullen van de opslag vóór de winter wettelijk verplicht te stellen.

De Commissie heeft hard gewerkt aan het veiligstellen van aanvullende alternatieve voorzieningen en doet dit nog steeds. Deze mededeling vult die aanpak aan door zich te richten op de vraagzijde. Er wordt een overzicht gegeven van de huidige situatie en de stappen die al zijn gezet, en van de instrumenten waarover de EU beschikt om te reageren. Vervolgens worden aanvullende maatregelen voorgesteld om de vraag op gecoördineerde wijze terug te dringen en de gezamenlijke inspanningen van de EU op het gebied van voorziening op te voeren. Dit is van cruciaal belang om de kans op en de kosten van verstoringen later in het jaar tot een minimum te beperken en de noodzakelijke toegang tot gas voor de Europese consumenten en industrie te waarborgen door het gewicht van de EU ten volle te benutten.  

Daartoe wordt in de mededeling een nieuw Europees gasvraagreductieplan voorgesteld, dat voortbouwt op beste praktijken in de EU en vergezeld gaat van een verordening van de Raad met een onmiddellijke aanbeveling om de gasvraag gedurende ten minste de komende 8 maanden vrijwillig met 15 % te beperken in alle lidstaten, en met de invoering van een proces om op elk moment in de komende weken of maanden een bindende doelstelling voor vraagreductie in te stellen, mocht dat nodig zijn.

Gas dat deze zomer door andere brandstoffen wordt vervangen en energie die door alle gebruikers wordt bespaard, is energie die ons helpt de winter door te komen. Nu gezamenlijk handelen is minder verstorend en duur, bevordert solidariteit en vermijdt de noodzaak van ongeplande en ongecoördineerde acties achteraf in een mogelijke crisissituatie waarin de gasvoorraden uitgeput raken. Ook zullen we ons snel richten op een gecoördineerde en uiteindelijk gezamenlijke aankoop van gas en in de toekomst van hernieuwbare waterstof, om te voorzien in toekomstige energiebehoeften met alternatieve voorzieningen. Uiteindelijk zal de uitvoering van dit gasvraagreductieplan de voorwaarden scheppen voor een snellere en volledige beëindiging van de invoer van Russisch gas, overeenkomstig de doelstellingen van RepowerEU, en de energiezekerheid en -autonomie van de EU versterken.

1.    Voorbereiding op de winter

Hoe ziet de situatie er op dit moment uit? 

De gasvraag vertegenwoordigt 24 % van het totale bruto binnenlands energieverbruik in Europa. Rusland is sinds vele jaren de belangrijkste gasleverancier van de EU. Vorig jaar was de EU afhankelijk van Rusland voor meer dan 40 % van haar gasvoorziening, en dus voor ongeveer 10 % van haar totale energiebehoefte. 

Sinds vorig jaar zijn de Russische gasleveringen aan de EU aanzienlijk afgenomen in een opzettelijke poging om energie als wapen te gebruiken. Over het geheel genomen, bedroegen de gasstromen van Rusland naar de EU in juni 2022 minder dan 30 % van het gemiddelde van de periode 2016-2021. De EU werd geconfronteerd met een reeks plotselinge, ongerechtvaardigde en unilaterale acties van Rusland om leveringen aan Europese afnemers te verminderen of stop te zetten, waardoor de economische activiteit werd verstoord en de prijzen werden opgedreven. De gaspijplijnstromen uit Rusland via Belarus zijn gestaakt en die via Oekraïne zijn gestaag afgenomen. Ook is de levering aan de Baltische staten, Polen, Bulgarije en Finland stopgezet. Aan verschillende landen, waaronder Polen, Duitsland, Oostenrijk, Denemarken, Slowakije, Nederland en Italië, is de levering verminderd. Sinds medio juni 2022 zijn de stromen via Nord Stream 1, een van de grootste invoerroutes naar de EU, met 60 % verminderd.

(Grafiek: Russische gasstromen in 2022, vergeleken met voorgaande jaren.) 

Deze opeenvolgende dalingen van de levering hebben geleid tot historisch hoge en volatiele energieprijzen, die bijdragen tot inflatie en het risico van een economische neergang in Europa doen toenemen, alsook tot aanzienlijke negatieve gevolgen voor de werkgelegenheid en negatieve verdelingseffecten. Zij zullen waarschijnlijk een toename van energiearmoede teweeg brengen en dreigen ook de ongelijkheden tussen de lidstaten en de regio’s te vergroten.

Er is geen reden om aan te nemen dat er verandering zal komen in dit gedragspatroon dat tot onzekerheden omtrent de voorziening en de daarmee gepaard gaande prijsstijgingen leidt. Integendeel, een aantal signalen wijst op een waarschijnlijke verslechtering van de vooruitzichten voor de gasvoorziening.

Ter anticipatie op een dergelijk risico is de EU reeds begonnen zich voor te bereiden op een langdurige en mogelijk volledige stopzetting van de gaslevering uit Rusland, die op elk moment kan plaatsvinden. Het zorgen voor alternatieve gasleveringen en het vervangen van aardgas door schone energie waar dit mogelijk is en door andere energiebronnen waar dit noodzakelijk is, zijn essentiële onderdelen van het REPowerEU-plan, dat door de lidstaten en met name door het Energieplatform van de EU is overgenomen.

Als fundamenteel beginsel van onze Unie moet solidariteit de basis vormen van de paraatheid van de EU. Bovendien zijn alle lidstaten met elkaar verbonden door de eengemaakte markt, die de drijvende kracht is achter economische groei, innovatie, het scheppen van banen en investeringen. Wil een dergelijke solidariteit functioneren, dan moeten alle actoren trachten alle maatregelen te nemen die tot hun beschikking staan om de effecten van een mogelijke volledige onderbreking van de Russische gasvoorziening te voorkomen.

Vanwege deze wederzijdse afhankelijkheid zou een grootschalige crisis in elke lidstaat aanzienlijke negatieve gevolgen hebben, zowel direct als indirect. Sommige lidstaten zijn kwetsbaarder voor de directe gevolgen van een aanzienlijke of volledige verstoring van de Russische gasvoorziening en als deze landen deze gevolgen afzonderlijk moeten dragen, zal dit ernstige gevolgen hebben voor andere economieën. Een sterke economische achteruitgang in een lidstaat zal een rechtstreeks negatief economisch effect hebben op zijn buurlanden en andere exportpartners. Dit vergt onmiddellijke stappen om te anticiperen op verdere verstorende acties en de veerkracht van de EU te versterken.

Deze mededeling, met in de bijlage het Europees gasvraagreductieplan, is toegespitst op de nodige acties aan de vraagzijde, voortbouwend op RePowerEU en het energiebesparingsplan van de EU. Deze acties om de vraag te verminderen vormen een aanvulling op de lopende werkzaamheden om alternatieve voorziening veilig te stellen, zoals uiteengezet in de externe energiestrategie van de EU, en om de overgang naar schone energie te versnellen. Zij moeten onmiddellijk door de lidstaten in nauwe onderlinge coördinatie worden ondernomen om de risico’s van een buitensporige verstoring van het evenwicht tussen vraag en aanbod de komende winter en daarna aanzienlijk te verminderen. Deze handelswijze kan de risico’s in verband met een gastekort aanzienlijk beperken, onder meer voor industrieën die cruciaal zijn voor de toeleveringsketens in de EU, voor banen en groei, voor het algemene concurrentievermogen en voor de Europese economie.

De begeleidende voorgestelde verordening om het kader voor deze vraagreductie te verschaffen, wordt meer gedetailleerd beschreven in punt 3 van deze mededeling.

Een sterke en geloofwaardig gecoördineerde EU-actie zal meer zekerheid bieden in een onstabiele marktsituatie, de veerkracht van de EU verhogen en de door de leveringen veroorzaakte effecten op de prijzen beperken. Zij zal helpen om meer opslagcapaciteiten te vullen vóór de winter, voor zover deze beschikbaar zijn. Unilaterale maatregelen van de lidstaten zouden suboptimaal zijn voor de EU in haar geheel en dus ook voor elke lidstaat afzonderlijk. Gecoördineerde EU-acties kunnen de werking van de industriële toeleveringsketens en de integriteit van de interne markt helpen waarborgen in geval van grote verstoringen van de leveringen.

Over welke instrumenten beschikt de EU al en welke maatregelen zijn vóór de huidige crisis genomen? 

Ten eerste beschikt de EU over een sterk kader om tegen 2050 klimaatneutraliteit te bereiken en tegen 2030 de uitstoot van broeikasgassen met ten minste 55 % te verminderen. De overgang naar schone energie en voorzieningszekerheid gaan hand in hand. Door onze afhankelijkheid van fossiele brandstoffen geleidelijk af te bouwen en door het totale energieverbruik van de EU te verminderen via een grotere energie-efficiëntie, versterken de Europese Green Deal en het Fit for 55-pakket de voorzieningszekerheid van de EU.

Ten tweede heeft de EU een regelgevingskader ontwikkeld om bepaalde problemen betreffende de voorzieningszekerheid aan te pakken op basis van lessen die zijn getrokken uit eerdere energiecrises en op basis van onze acties die zijn ondernomen na de inlijving van de Krim en Sebastopol bij de Russische Federatie in 2014.

Krachtens de verordening betreffende de veiligstelling van de gasleveringszekerheid 1 moeten de lidstaten beschikken over nationale preventieve actieplannen en noodplannen op basis van gemeenschappelijke risicobeoordelingen, die worden uitgevoerd door regionale groepen langs de leveringsroutes. Er zijn drie nationale crisisniveaus gedefinieerd: vroegtijdige waarschuwing, alarm en noodsituatie. De maatregelen die de lidstaten in elk van deze niveaus kunnen nemen, worden omschreven in de nationale noodplannen voor de gasleveringszekerheid. Het overkoepelende beginsel is dat gasstroombeperkingen, rantsoenering en inperking als laatste redmiddel worden gezien, wanneer alle andere opties — zoals de mogelijkheid om op een andere brandstof over te schakelen — zijn uitgeput.   

De Commissie kan op verzoek van een of meer lidstaten een noodsituatie op regionaal of EU-niveau afkondigen voor een specifiek getroffen geografische regio. In dergelijke gevallen coördineert de Commissie de acties van de betrokken lidstaten en kan zij als bemiddelaar optreden wanneer maatregelen worden ingevoerd die de gasstroom naar andere lidstaten en derde landen, zoals leden van de energiegemeenschap, onnodig kunnen beperken. Dit helpt ervoor te zorgen dat er gas beschikbaar is voor de landen en afnemers die het meest getroffen zijn in een noodsituatie.

De verordening inzake gasleveringszekerheid bevat ook een solidariteitsmechanisme dat de levering aan “beschermde afnemers” waarborgt, gedefinieerd als huishoudens, stadsverwarming die niet kan overschakelen op andere brandstoffen en bepaalde essentiële maatschappelijke diensten, zoals de gezondheidszorg. In een ernstige noodsituatie waarin de levering aan beschermde afnemers in een lidstaat niet langer kan worden gegarandeerd, zijn rechtstreeks verbonden lidstaten verplicht solidair te handelen en gas te leveren waar dat het meest nodig is, ook al zou dit een inperking kunnen vormen voor hun niet-beschermde afnemers. Een en ander is onderworpen aan een snelle en billijke compensatie in het kader van bilaterale technische, juridische en financiële regelingen die de lidstaten vooraf moeten overeenkomen.

Een Europese Groep coördinatie gas — een groep deskundigen voorgezeten door de Commissie en samengesteld uit deskundigen van de lidstaten, de relevante Europese organisaties en het secretariaat van de energiegemeenschap — houdt nauwlettend toezicht op de voorzieningszekerheid van de EU en coördineert waar nodig acties. De groep speelt een sleutelrol bij het beheer van de situatie op het gebied van voorzieningszekerheid sinds het uitbreken van de oorlog tegen Oekraïne, met name door informatie uit te wisselen en te helpen bij de coördinatie van de maatregelen van de lidstaten in verband met vroegtijdige waarschuwings- en alarmafkondigingen. 2 . 

Het hierboven beschreven kader is echter niet volledig geschikt voor de huidige crisis, aangezien het bedoeld is voor kortetermijnverstoringen van bepaalde delen van de infrastructuur of voor extreme weersomstandigheden op korte termijn, en niet voor langetermijnverstoringen van de voorziening door een belangrijke leverancier die verschillende routes tegelijk treffen. Daarom moet dit governancekader worden aangepast, waarin ook het perspectief van de Europese en nationale ministeries van Industrie een belangrijke rol moet spelen.

Ten derde is de EU in toenemende mate bezig met de ontwikkeling van een netwerk van energie-interconnectoren en een interne energiemarkt die in staat zijn gas en elektriciteit te brengen waar dit nodig is. Dit actieve beleid heeft bijgedragen tot een diversificatie van de gasvoorziening en - even belangrijk - van de gasroutes, dankzij investeringen in grensoverschrijdende gasinfrastructuur, “reverse flow”-projecten, zoals de reverse flow-capaciteit van de Yamal-pijplijn tussen Duitsland en Polen, en LNG-terminals in het Oostzeegebied, Midden- en Oost-Europa en Zuidoost-Europa.
Veel projecten van gemeenschappelijk belang in het kader van het trans-Europese energienetwerk hebben financiële steun van de EU ontvangen via de Connecting Europe Facility en het cohesiebeleid.

Bovengenoemde ontwikkelingen hebben de voorzieningszekerheid van de EU aanzienlijk verbeterd of zullen deze verbeteren, waardoor een daadwerkelijke diversificatie van leveranciers en routes mogelijk wordt. Alle afzonderlijke lidstaten, met inbegrip van de historisch meest blootgestelde landen, zoals Bulgarije en Finland, hebben een einde gemaakt aan hun volledige afhankelijkheid van Russisch gas.

Wat heeft de EU gedaan om de voorzieningszekerheid te waarborgen sinds de Russische inval in Oekraïne?

Na de Russische inval in Oekraïne heeft de EU het RepowerEU-plan opgesteld met als doel zo snel mogelijk een einde te maken aan de afhankelijkheid van de EU van Russische fossiele brandstoffen. Om dit te bereiken, bevat het REPowerEU-plan maatregelen met betrekking tot de diversificatie van energieleveranciers, energiebesparingen en energie-efficiëntie, en stelt het een versnelde invoering voor van schone energie ter vervanging van fossiele brandstoffen in huishoudens, de industrie en de elektriciteitsopwekking, met name door hernieuwbare elektriciteit en waterstof. Bovendien bevinden de lidstaten en de lokale autoriteiten zich 4 in een goede positie om energiebesparingsacties te bevorderen die aan de lokale omstandigheden zijn aangepast.

In het kader van het REPowerEU-plan heeft de EU maatregelen genomen om haar voorzieningszekerheid en veerkracht te versterken, waarbij zowel de vraag- als de aanbodzijde worden aangepakt. In het bijzonder: 

·In maart 2022 is nieuwe EU-wetgeving voorgesteld om ervoor te zorgen dat de ondergrondse opslagplaatsen in de EU voor de komende winter gevuld zijn; deze wetgeving is in mei door het Europees Parlement en de Raad vastgesteld en op 1 juli in werking getreden 5 . De gasvoorraden waren zorgwekkend laag tijdens de afgelopen winter — 10 procentpunten lager dan in 2016-2018 — maar ondanks de verminderde Russische invoer en de hoge prijzen die de stimulans voor opslag verminderen, liggen de niveaus nu weer op het historische gemiddelde — momenteel boven 64 %, wat overeenkomt met 46 dagen verbruik in de winter.

·In de eerste helft van 2022 heeft de Commissie een diepgaande evaluatie uitgevoerd van alle nationale noodplannen voor de gasleveringszekerheid, zodat de lidstaten hun paraatheid voor eventuele grootschalige verstoringen kunnen versterken. In nauwe samenwerking met de lidstaten, ENTSB-G en ENTSB-E — de Europese netwerken van transmissiesysteembeheerders voor gas en elektriciteit — heeft de Commissie ook een grondige monitoring van de situatie op het gebied van voorzieningszekerheid en een risicobeoordeling uitgevoerd, zowel wat gas als elektriciteit betreft.

·De Commissie heeft het EU-energieplatform opgericht om de energievraag op regionaal niveau te bundelen en vrijwillige gezamenlijke aankopen te vergemakkelijken, om een optimaal gebruik van de infrastructuur te waarborgen zodat het gas stroomt naar waar het het hardst nodig is, en om in gesprek te gaan met internationale leveringspartners zoals de VS 6 , Noorwegen, Azerbeidzjan, Qatar, Egypte, Israël, Algerije en vele andere. De outreach geschiedt in overeenstemming met de externe energiestrategie van de EU 7 . Met name dankzij deze acties heeft de EU sinds het begin van het jaar ongekende hoeveelheden LNG ontvangen evenals extra leidinggas, om de verliezen aan Russisch gas te compenseren — zie onderstaand kader.

·De Commissie heeft in het kader van het EU-energieplatform vijf regionale groepen van lidstaten opgericht om de Russische gasleveringen te vervangen en de voorzieningszekerheid in elke regio te verbeteren, bijvoorbeeld door actieplannen te ontwikkelen die snel kunnen worden uitgevoerd — zoals op succesvolle wijze heeft plaatsgevonden in de regionale groep voor Zuidoost-Europa. Deze groepen vormen een aanvulling op het werk van bestaande regionale groepen op hoog niveau die zich richten op het versnellen van belangrijke energie-interconnecties en projecten voor hernieuwbare energie en belangrijke hervormingen van de energiemarkt, zoals de groep op hoog niveau gasconnectiviteit in Midden- en Zuidoost-Europa.

·De Commissie werkt samen met deskundigen uit de sector om het potentieel voor overschakeling op een andere brandstof en vrijwillige vraagreductie in kaart te brengen en de mogelijke gevolgen te beoordelen van ongecoördineerde acties om de gasvraag van industriële gebruikers te verminderen.

De maatregelen die sinds februari zijn genomen, onder meer ter versterking van het kader voor de voorzieningszekerheid van de EU, zijn erop gericht zo spoedig mogelijk een geleidelijke volledige afbouw van het Russische gas te bewerkstelligen.  

De laatste verstoringen van de gasvoorziening uit Rusland doen echter vermoeden dat er een aanzienlijk risico bestaat dat nog dit jaar op abrupte wijze een volledige unilaterale stopzetting van de Russische gasleveringen kan plaatsvinden. De EU moet op dit scenario voorbereid zijn en aanvullende maatregelen nemen die in verhouding staan tot de uitdaging die dit met zich meebrengt. Door nu het gasverbruik op ordelijke wijze te verminderen, zullen de toekomstige kosten voor de samenleving worden beperkt. De overstap naar een gezamenlijke aankoop in het kader van het energieplatform is een noodzakelijke aanvulling om een betere coördinatie aan zowel de vraag- als de aanbodzijde na te streven, en de Commissie zal haar werkzaamheden om het platform operationeel te maken versnellen tot het einde van het jaar. Tegelijkertijd kan de gezamenlijke aankoop van gas bijvoorbeeld kleinere gasbedrijven een grotere rol geven en de koopkracht van de EU, ’s werelds grootste importeur van aardgas, verbeteren, ook op regionaal niveau, wat onze energieveerkracht en energiezekerheid op langere termijn ten goede komt.

Wat kunnen we verwachten?

Ondanks de goede vooruitgang die tot dusver bij het vullen van de opslag is geboekt, wijzen de door de Commissie en ENTSB-G uitgevoerde simulaties erop dat in geval van een volledige verstoring vanaf juli tot de winter van 2023 de opslag minder dan het in de nieuwe EU-opslagverordening vastgestelde streefcijfer van 80 % voor november zou zijn. Uit de simulaties blijkt dat de opslag tegen het begin van het stookseizoen slechts 65 % tot 71 % zou kunnen bedragen.

Het is van essentieel belang nu snel en vastberaden op te treden. Zonder zinvolle vervangingsinspanningen en vraagreductie in de komende weken zou een ernstige verstoring van de gasvoorziening in de winter 2022/2023 aanzienlijke gevolgen hebben voor de Europese economie en arbeidsmarkten, waarbij alle lidstaten — direct of indirect — betrokken zullen zijn 8 .

Nu handelen zou de kosten van een plotselinge verstoring van de voorziening verminderen. 

Het zou aanzienlijk goedkoper zijn om het vervangingspotentieel te maximaliseren en de vraag naar aardgas nu en dankzij een langere aanlooptijd in bescheiden mate terug te dringen, dan de vraag plotseling en zonder de nodige voorbereiding drastisch te moeten beperken in de piekperiode (d.w.z. de winter). Door te anticiperen op de vraagreductie zouden de netwerkbeheerders de capaciteit van het net kunnen optimaliseren, tijdig meer gas van het westen naar het oosten kunnen transporteren en meer opslag kunnen vullen waar capaciteiten beschikbaar zijn met het oog op de komende winter en de winter van 2023/2024. Een dergelijke geanticipeerde, gespreide reductie van de vraag zou een eventueel tekort in de winter totaal wegnemen of met meer dan de helft verminderen. Door nu al op een reductie te anticiperen, kunnen gerichte stimulansen worden gegeven aan industrieën die hun verbruik kunnen verminderen, bijvoorbeeld door over te schakelen op hernieuwbare brandstoffen of in ieder geval, waar mogelijk, op brandstoffen met een zo laag mogelijk gehalte aan emissies, op voorwaarde dat energie-efficiëntie wordt nagestreefd en insluitingseffecten op lange termijn worden voorkomen.

Wat de algemene macro-economische impact van een mogelijke grote verstoring betreft, zou een op solidariteit gebaseerde gecoördineerde reactie van de EU vóór de winter de negatieve gevolgen voor het bbp en de werkgelegenheid beperken. 

Uitgaande van de in de scenario’s van het ENTSB-G vastgestelde behoeften en door vroegtijdig maatregelen te treffen om de vraag te reduceren, zou een verstoring van Rusland bij een gemiddelde winter het bbp voor de EU als geheel met gemiddeld ten minste 0,4 % kunnen doen dalen, en in een koud winterscenario met ten minste 0,6 %. 

Wachten met handelen tot de volledige verstoring van het aanbod zich voordoet zou de kosten echter met minstens een derde verhogen, deels als gevolg van de gemiste kans op coördinatie en een vlottere aanpassing, waardoor deze verhoging nog groter wordt. Wachten met handelen in het geval van een gemiddelde winter zou een impact tussen 0,6 en 1 % van het bbp hebben.

In het geval van een koude winter zouden deze kosten verder oplopen. De kosten van het uitstellen van handelen in een koude winter zouden de kosten voor de EU aanzienlijk verhogen, met een effect op het bbp van gemiddeld 0,9 tot 1,5 %, met name voor de meest getroffen lidstaten.

Om een gastekort in de komende maanden te vermijden, wordt voor de periode van 1 augustus tot en met 31 maart 2023 een totale vermindering van de gasvraag met 15 % aanbevolen 9 .

2.    Een plan om de gasvraag te verminderen en daarbij prioriteit te geven aan kritieke afnemers

Het Europees gasvraagreductieplan

De hierboven beschreven vraagreductie van 15 % kan worden bereikt door nu te handelen, het energiebesparingsplan 10 uit te voeren en aanvullende gasbesparende maatregelen te nemen in niet-beschermde sectoren, met gebruikmaking van de goede praktijken en slimme prioriteringscriteria die in het bijgevoegde Europees gasvraagreductieplan zijn vastgesteld. Het plan bevat de beginselen en criteria voor een gecoördineerde vraagreductie die niet alleen gericht is op de bescherming van de gasvoorziening van huishoudens en essentiële gebruikers zoals ziekenhuizen, maar ook op de bescherming van de levering van essentiële producten en diensten voor de economie, industrieën die bepalend zijn voor de toeleveringsketens van de EU en het concurrentievermogen. Het bouwt voort op de bestaande nationale noodplannen, de bestaande beste praktijken en gerichte raadplegingen van de industrie.

Het beheer van de vraag moet prioritair gericht zijn op de sectoren met betere vervangingsmogelijkheden en de lasten beter verdelen over de economie, waarbij het bbp en de werkgelegenheid worden beschermd. Er zouden minder risico’s zijn op downstreamknelpunten en inflatiedruk en er zou een betere afscherming zijn tegen andere risico’s (bv. strenge winter).

De belangrijkste uitgangspunten van het plan zijn: vervanging, solidariteit en besparingen

Vervanging: gecoördineerde besparingen op de gasvraag door de ondersteuning van vervangingsmogelijkheden

Alle inspanningen in de lidstaten, bij de elektriciteitsproductie, in de industrie en in huishoudens, moeten in de eerste plaats gericht zijn op vervangingsmogelijkheden die het mogelijk maken af te stappen van het gebruik van aardgas, waarbij altijd rekening moet worden gehouden met de wisselwerking die dergelijke keuzes kunnen inhouden, zoals bijvoorbeeld het (opnieuw) introduceren van steenkool in de mix, zelfs al is dit tijdelijk. De prioriteit is om waar dat technisch haalbaar is, tijdig en op een kosteneffectieve manier over te schakelen op schone energiebronnen. De diversificatie-inspanningen moeten ook worden voortgezet door de voltooiing van de strikt noodzakelijke LNG-terminals of andere gasinfrastructuur, met name interconnecties, te versnellen, in combinatie met de inspanningen van de EU om de LNG-toevoer in het kader van het EU-energieplatform te diversifiëren.

Ook de mogelijkheden om aardgas te vervangen door koolstofintensievere bronnen zoals diesel of steenkool, moeten tijdelijk worden benut, met de nodige milieuwaarborgen, wanneer er geen andere schonere oplossingen mogelijk zijn. Daartoe kunnen op het niveau van de EU en de lidstaten in de tijd beperkte mogelijkheden om op andere brandstoffen over te schakelen, worden ondersteund.  

Solidariteit: anticiperen op en verminderen van de risico’s van een volledige verstoring van de Russische gasvoorziening 

Storingen in de gaslevering treffen de lidstaten en de regio’s op verschillende manieren. Om dergelijke gevolgen aan te pakken, moet de EU volledig solidair zijn met alle lidstaten en met alle verschillende gebruikers van aardgas. Ook al zullen de lidstaten op verschillende wijze worden getroffen, zal een collectieve inspanning de ernst van de gevolgen voor de zwaarst getroffen lidstaten verminderen en zullen alle lidstaten op hun beurt baat hebben bij een gezamenlijk handelen. De Commissie zal daarom waakzaam blijven om de eengemaakte markt te beschermen, en in het bijzonder om eventuele beperkingen van de handel tussen de lidstaten te voorkomen, en zij zal zich ervoor inzetten dat er geen verstoring optreedt van bijzonder essentiële economische activiteiten en essentiële maatschappelijke diensten. Indien de situatie ertoe leidt dat beperkende maatregelen moeten worden overwogen, moet dit gebeuren in samenhang en in coördinatie tussen de lidstaten, en met de nodige aandacht voor het verzachten van de gevolgen voor de werkgelegenheid en de inkomens.

Wil een dergelijke solidariteit in de praktijk werken, dan moeten alle lidstaten en alle sociale en economische actoren alles in het werk stellen om zich voor te bereiden, en nu reeds de vraag naar gas vervangen of verminderen waar dat mogelijk is. Voor deze coördinatie moet een adequaat governancesysteem worden opgezet, waarbij een beroep kan worden gedaan op de middelen van de ministeries van Energie en Industrie in alle lidstaten en waarbij alle groepen consumenten op grote schaal worden bereikt en betrokken.

 
Besparingen: iedereen kan zijn steentje bijdragen

Er moet worden nagedacht over een verdere vermindering van de vraag op het gebied van verwarming en koeling van gebouwen of het opwarmen van water. In een noodsituatie, wanneer de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening in het gedrang zou kunnen komen, maken de nationale en EU-regels inzake voorzieningszekerheid het mogelijk de gaslevering prioritair toe te vertrouwen aan bepaalde cruciale gasgestookte elektriciteitscentrales en aan bepaalde categorieën beschermde consumenten. Het feit dat de gasvoorziening van huishoudens en bepaalde cruciale gasgestookte elektriciteitscentrales gewaarborgd is, mag de overheden er echter niet van weerhouden verdere maatregelen te nemen om het gasverbruik van beschermde afnemers en in de elektriciteitssector te verminderen en vrijwillige verminderingen te bevorderen. Dit is essentieel om te voorkomen dat industriële afnemers die van fundamenteel belang zijn voor de samenleving en de economie, worden ingeperkt 11 .

De onderstaande figuur toont de meest recente beoordeling van het potentieel van de verschillende soorten maatregelen om de gasvraag naar gas te verminderen en de kloof nagenoeg te overbruggen.

Gebouwen: verwarming en koeling verminderen

Op basis van het energiebesparingsplan van 18 mei in het kader van REPowerEU 12 is al een reeks mogelijke besparingsmaatregelen in gebouwen in kaart gebracht en kan naar schatting 11 miljard m3 meter worden bespaard. Het effect van eenvoudige gedragsveranderingen zoals de verwarming lager zetten wanneer deze nog niet laag staat, korter douchen, apparaten uitzetten in plaats van op stand-by te zetten, efficiënt koken, koelen en vriezen zijn no-regretmaatregelen voor de energierekeningen. Hoe groter de reductie via vrijwillige acties, hoe minder de industrie in de toekomst verplicht zal moeten inperken. Een lager gasverbruik betekent natuurlijk ook een lagere rekening.

Gasbesparingen kunnen al in de zomer worden verkregen door het piekverbruik van elektriciteit (en dus rechtstreeks het gasverbruik) bij koeling te verminderen. Tijdens de “gaswinter” (oktober-maart) kunnen grote besparingen worden verkregen door alternatieve warmtebronnen voor stadsverwarming in te zetten, via warmtepompen en slimme energiebeheersystemen in huishoudens, en door gasbesparingscampagnes om bijvoorbeeld de thermostaat 1° lager te zetten (behalve voor degenen die hun woning al niet voldoende kunnen verwarmen) of minder warm water te gebruiken. Ook goed opgezette bonus-malustariefsystemen kunnen gedragsveranderingen en aanvullende besparingen stimuleren. Besparingen kunnen daarnaast worden bereikt door een verminderde verwarming van openbare gebouwen, kantoren, commerciële gebouwen en open ruimten zoals buitenterrassen verplicht te stellen, voor zover dit technisch haalbaar en afdwingbaar is. In dit verband is het van cruciaal belang dat de overheid het goede voorbeeld geeft.

Productie van elektriciteit en warmte: besparing van niet-cruciaal gas

Er is een belangrijk potentieel om gas te besparen bij de productie van elektriciteit en warmte, door het elektriciteitsverbruik te verminderen, door van energie- en warmtebron te veranderen en door elektriciteit in te voeren. De Commissie heeft het ENTSB-E gevraagd een raming te maken van de gevolgen van een mogelijk gastekort op de elektriciteitsproductie. Volgens een eerste raming wordt slechts de helft van het in de elektriciteitssector verbruikte gas als cruciaal beschouwd om de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening te waarborgen. Er is een verdere analyse gaande van de mate waarin de elektriciteitssector op de winter is voorbereid, waarbij rekening moet worden gehouden met de beschikbaarheid van kerncentrales en waterkrachtreserves, die dit jaar mogelijk meer worden getroffen. Deze eerste raming wijst echter op de mogelijkheid om een aanzienlijke hoeveelheid gas te besparen. Zo heeft de EU sinds het begin van het jaar ten minste 20 gigawatt aan nieuwe capaciteit voor hernieuwbare energie ingezet. Door over te schakelen op alternatieve brandstoffen voor de opwekking van elektriciteit kan in de komende acht maanden een aanzienlijk bedrag worden bespaard (zie grafiek blz. 11), bovenop de flexibiliteit aan de vraagzijde om de piekvraag te verminderen.

De keuze van de energiebronnen voor de productie van elektriciteit en warmte ligt uiteindelijk bij elke individuele lidstaat, waarbij rekening moet worden gehouden met de klimaatdoelstelling van de EU voor 2030 en met de langetermijndoelstelling van klimaatneutraliteit, alsook met het EU-beleid inzake schone lucht en de gevolgen van de beslissingen van de betrokken lidstaat voor andere lidstaten en de collectieve voorzieningszekerheid. Bij de lopende werkzaamheden om de nationale paraatheid te versterken en de planning van de geleidelijke op- en afbouw van elektriciteitscentrales te herzien, moet rekening worden gehouden met de Europese gevolgen in het licht van de nieuwe huidige omstandigheden, waaronder de risico’s voor de voorzieningszekerheid en de prijzen van alternatieve brandstoffen op de mondiale energiemarkten. Dit is een belangrijk aspect van de nationale risicoparaatheidsplannen voor elektriciteit in het kader van de verordening betreffende risicoparaatheid in de elektriciteitssector 13 , die momenteel door de Commissie wordt herzien.

Overschakelen op andere brandstoffen, of die nu minder of meer koolstofintensief en vervuilend zijn dan aardgas, zou normaal gezien automatisch gebeuren ten gevolge van de hoge gasprijzen. Omschakeling op biomassa of diesel vereist echter dat er voldoende hoeveelheden van die alternatieve brandstoffen ter beschikking worden gesteld van de locaties waar zij worden gebruikt, en dat er passende maatregelen worden genomen om deze alternatieve brandstoffen op te slaan en de voorzieningszekerheid ervan te monitoren. Sommige lidstaten hebben de geleidelijke uitfasering van kerncentrales uitgesteld. Andere hebben toegestaan dat centrales op steenkool of bruinkool opnieuw in bedrijf worden gesteld of meer gaan produceren.

De lidstaten moeten in het kader van de overschakeling op andere brandstoffen rekening houden met het invoerverbod voor kolen en olie uit Rusland als onderdeel van het vijfde en zesde pakket EU-sancties, omdat dit gevolgen kan hebben voor de beschikbaarheid van vroegere voorzieningsbronnen. Wat olie betreft, is het optimale beheer van de bestaande noodvoorraden een essentieel element. De bestaande noodvoorraden van olie vormen een vangnet dat moet worden gebruikt overeenkomstig de EU-regels en de nationale noodplannen.

De overschakeling op andere brandstoffen kan ook gevolgen hebben voor de luchtverontreiniging, en daarmee voor de gezondheid van mens en ecosysteem, en voor het waterverbruik. De richtlijn inzake industriële emissies staat onder bepaalde voorwaarden toe dat gasgestookte stookinstallaties die overschakelen op olie, afwijken van de emissiegrenswaarden wanneer er een dwingende noodzaak bestaat om de energievoorziening in stand te houden. Deze afwijking is mogelijk zolang de behoefte blijft bestaan, op voorwaarde dat de Commissie naar behoren wordt geïnformeerd. Zoals het Hof van Justitie heeft verduidelijkt, kan een project wanneer er geen sprake is van werken of ingrepen die een wijziging van de bestaande installaties inhouden, niet worden aangemerkt als een project waarvoor een nieuwe vergunning is vereist in de zin van de milieueffectbeoordelingsrichtlijn 14 . Op soortgelijke wijze zou de omschakeling van een elektriciteitscentrale op een andere brandstof niet als een project kunnen worden beschouwd wanneer hierbij geen werken of ingrepen zijn betrokken. In overeenstemming met REPowerEU wordt in de wijziging van het tijdelijk crisiskader voor staatssteun verwezen naar de mogelijkheid om steun te verlenen voor de overschakeling op andere brandstoffen, als een prioriteit voor schone energiebronnen.  

Maatregelen voor de overschakeling op andere brandstoffen moeten zodanig worden opgezet dat de doelstellingen voor het koolstofarm maken van de economie op de middellange termijn en de noodzaak om de overgang naar schone energie te versnellen, niet in het gedrang komen, de vervuiling zo min mogelijk toeneemt en de door de lidstaten aangegane verbintenissen inzake de geleidelijke uitfasering van de steenkoolproductie op lange termijn niet in het gedrang komen. Het is dan ook van cruciaal belang ervoor te zorgen dat zij niet leiden tot een toekomstige koolstofafhankelijkheid.  

Tot slot werkt de EU samen met Oekraïne en het ENTSB-E om de handel in elektriciteit tussen Oekraïne en de EU te bevorderen, zowel om Oekraïne te steunen als om de naburige lidstaten een koolstofarm alternatief te bieden.

Industrie: overschakeling op een andere brandstof, andere marktgebaseerde maatregelen en slimme prioriteringscriteria

De industrie wordt nu al geconfronteerd met hogere energieprijzen en sommige sectoren hebben als gevolg daarvan te maken met hoge sluitingspercentages. De hoge gasprijzen zijn er gedeeltelijk verantwoordelijk voor dat de gasvraag in de EU in de eerste helft van 2022 met 5 % is gedaald ten opzichte van de vorige jaren. Deze tendens zal zich waarschijnlijk voortzetten zolang de prijzen hoog blijven. Een meer gedetailleerde beschrijving van de maatregelen voor gasbesparing en brandstofomschakeling is opgenomen in de bijlage bij deze mededeling.

In de industriesector moet de volgende respons worden toegespitst op marktgerichte maatregelen om de vraagreductie te stimuleren en de schade voor de samenleving en de economie te beperken. Gas wordt als grondstof en energiebron gebruikt door industrieën waarvan de technische mogelijkheden en de kosten om op een andere brandstof over te schakelen of het verbruik te verminderen drastisch verschillen van sector tot sector. Marktinstrumenten zijn een doeltreffend middel om de gunstigste reductiemogelijkheden te vinden.

De Commissie is een groot voorstander van goede praktijken, zoals nationale, regionale of gezamenlijke veilingen of aanbestedingssystemen om industriële consumenten aan te zetten tot een vermindering van verbruik door industrieën een verminderd gasverbruik te laten aanbieden. Dit zou leiden tot een vermindering van het huidige totale gasverbruik, waardoor meer gas beschikbaar komt voor bijvoorbeeld het vullen van opslagplaatsen. Deze veilingen of aanbestedingen kunnen op grensoverschrijdend niveau worden georganiseerd om de mogelijkheden van vraagreductie zo groot mogelijk te maken, met name voor grote grensoverschrijdende afnemers die in meerdere lidstaten actief zijn. In dit verband kunnen de lidstaten, zoals ook uiteengezet in het tijdelijk crisiskader voor staatssteun, op grond van de EU-regels inzake staatssteun onder bepaalde voorwaarden vrijwillige verminderingen van de vraag naar gas stimuleren, bijvoorbeeld door het overschakelen op schonere energiebronnen te stimuleren 15 .

De Commissie zal het idee van EU-veilingen snel onderzoeken, in nauw overleg met de lidstaten.

Andere soortgelijke marktgebaseerde maatregelen die al in de nationale noodplannen zijn opgenomen, zijn onder meer de zogenaamde “contracten met een afschakelbaarheidsclausule”, d.w.z. een flexibiliteitsmaatregel waarbij een vooraf bepaalde financiële compensatie wordt toegekend voor een vooraf bepaald niveau van vermindering van het gasvolume gedurende de periode van afschakeling. 

In een noodsituatie, nadat alle markt- en niet-marktgebaseerde maatregelen zijn uitgeput, kan het nodig zijn dat de lidstaten beginnen met het gedeeltelijk of volledig inperken van specifieke consumentengroepen, die zij in een vooraf bepaalde volgorde in hun noodplannen hebben aangewezen. De aanpak van een dergelijke prioritering verschilt van lidstaat tot lidstaat en kan al dan niet rekening houden met een breder effect op cruciale segmenten van de EU- of de wereldeconomie. In het geval van ongecoördineerde besluiten bestaat er een groot risico op versnippering van de eengemaakte markt, met onbedoelde gevolgen van nationale besluiten voor andere EU-landen, zoals we hebben gezien tijdens de COVID-19-crisis. Coördinatie is van essentieel belang om de integriteit van de eengemaakte markt zoveel mogelijk te waarborgen. Het bijgevoegde Europees gasvraagreductieplan biedt de lidstaten richtsnoeren om hun prioriteitsvolgorde te herzien en te verbeteren aan de hand van gemeenschappelijke beginselen en criteria met het oog op coördinatie en minimalisering van de sociaaleconomische gevolgen in een bredere EU-context, zonder afbreuk te doen aan de Europese solidariteit.

In geval van een gerichte inperking is het van cruciaal belang de sociaal-economische gevolgen ervan te verzachten. Deze richtsnoeren moeten door de lidstaten duidelijk tot uiting worden gebracht wanneer zij hun nationale noodplannen actualiseren. Zij zullen toekomstige coördinatie vergemakkelijken wanneer dit nodig is. Zoals vermeld in de mededeling over de kortetermijnmaatregelen op de markt bij het REPowerEU-plan 16 , kan het in een noodsituatie op regionaal of EU-niveau als bedoeld in de verordening inzake gasleveringszekerheid ook nodig zijn een administratieve gasprijs vast te stellen voor de periode van een op EU-niveau afgekondigde noodsituatie.

Er kunnen nieuwe instrumenten worden ontwikkeld voor de industrieën die een strategische rol spelen voor de werking van de economie en de samenleving van de EU, om hen aan te moedigen in hun vervangings-, diversificatie- en besparingsinspanningen, naarmate de marktprijsmechanismen hun potentieel bereiken en marktgebaseerde opties zijn uitgeput.

Versterkte governance voor solidariteit en mechanismen ter ondersteuning van samenwerking

De situatie vereist een mechanisme dat de Commissie en de lidstaten in staat stelt hun samenwerking verder te versterken om de verschillende aspecten van de crisis aan te pakken naarmate deze zich ontwikkelt en om de interne markt te beschermen. De bestaande Groep coördinatie gas kan in deze behoefte voorzien door regelmatig en telkens als dat nodig is, bijeen te komen op het niveau van de directeur-generaal en met vertegenwoordigers van de ministeries van Industrie. Zij zal een cruciale rol spelen bij het monitoren van het effect van de vraagreductie op cruciale sectoren en waardeketens in de EU, en zal de noodzakelijke uitwisseling van informatie mogelijk maken, waarbij andere relevante belanghebbenden, sociale partners en beleidsfora waar nodig worden betrokken.

In een noodsituatie zou een doeltreffende en snelle solidariteit worden vergemakkelijkt door bilaterale solidariteitsovereenkomsten in de zin van de bestaande verordening inzake gasleveringszekerheid, waarin de technische, juridische en financiële regelingen worden verduidelijkt om in geval van crisis gas te leveren aan de wettelijk beschermde afnemers in buurlanden. De lidstaten die dit nog niet hebben gedaan, moeten dringend de voorbereiding van de nodige solidariteitsovereenkomsten afronden. Bilaterale solidariteitsovereenkomsten op zich zijn echter wellicht niet voldoende. Coördinatie op EU-niveau blijft onontbeerlijk.

3.    Een gemeenschappelijk EU-instrument om de vermindering van de gasvraag te coördineren

De noodzakelijke vraagreductie kan de risico’s voor de volgende winter alleen beperken als zij gebaseerd is op een vaste verbintenis van alle lidstaten om onze collectieve doelstelling te bereiken. Gezien de ongekende aard van de gasvoorzieningscrisis en de grensoverschrijdende effecten ervan, kan daarnaast geen enkele lidstaat afzonderlijk het risico van ernstige economische moeilijkheden als gevolg van prijsstijgingen of aanzienlijke verstoringen van de voorziening voldoende of doeltreffend aanpakken. Om volledig doeltreffend te zijn, moet de gemeenschappelijke voorbereiding van de EU op de winter worden geschraagd door een solide regelgevingskader dat een gecoördineerd en snel optreden waarborgt. In de huidige omstandigheden is het gerechtvaardigd een beroep te doen op de in artikel 122 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vastgestelde regelgevende noodbevoegdheden.

De Commissie stelt daarom een verordening van de Raad voor om doeltreffende maatregelen mogelijk te maken om het risico van een verstoring van het evenwicht tussen vraag en aanbod op de Europese gasmarkt aan te pakken, onder meer via het vereiste governancekader. In een eerste fase hebben de lidstaten de mogelijkheid om op vrijwillige basis de nodige verminderingen door te voeren. Indien de situatie verslechtert en het nodig blijkt een EU-alarm in werking te stellen, overeenkomstig het in het voorgestelde noodplan uiteengezette kader, zou een bindende doelstelling voor de vermindering van de vraag naar gas worden uitgevoerd. Elke lidstaat zou dan, in overleg met de buurlanden, maatregelen voor de vraagreductie vaststellen. De ontwerpverordening:

·vraagt de lidstaten alles in het werk te stellen om te blijven investeren in alternatieven voor Russisch gas en een niet-bindende reductiedoelstelling te halen van 15 % van hun vraag gedurende ten minste de komende acht maanden ten opzichte van de gemiddelde vraag van de laatste vijf jaar (2016-2021). Dit zou in heel Europa een besparing van 45 miljard m3 gas in die periode mogelijk maken. De overeenkomstige reductie-inspanningen moeten gebaseerd zijn op de richtsnoeren van het Europees vraagreductieplan;

·vraagt de lidstaten hun bestaande nationale noodplannen te actualiseren om de specifieke maatregelen voor de vraagreductie die zij dienovereenkomstig besluiten te nemen uiterlijk tegen eind september vast te stellen;

·stelt een governancekader vast om de beoordeling te bevorderen van de door de lidstaten geleverde inspanningen om te investeren in alternatieven voor Russisch gas, de vraag naar gas te verminderen, en rekening te houden met verstoringen in de toeleveringsketens van de EU ten gevolge van nationale maatregelen;

·introduceert een proces om op elk moment in de komende weken of maanden een EU-alarm af te kondigen indien de situatie en de vooruitzichten zich negatief ontwikkelen wat het evenwicht tussen vraag en aanbod betreft, met het risico van een ernstig gastekort en een aanzienlijke verslechtering van de voorzieningszekerheid. Mocht dit het geval zijn, dan kan de Commissie een bindende reductie van 15 % op gang brengen om te zorgen voor de totale reductie die in de EU nodig is om de winter voor iedereen veiliger te maken.

4.    Conclusies en volgende stappen

Het is tijd dat de EU op risico’s anticipeert en proactief de paraatheid met betrekking tot de gasleveringszekerheid verhoogt. Dit is een signaal aan alle overheidsinstanties, consumenten, huishoudens, eigenaren van openbare gebouwen en elektriciteitsleveranciers, dat zij vanaf nu buitengewone en snelle maatregelen moeten nemen om gas te besparen en zo de gevolgen voor de EU-economie van mogelijke verstoringen in de komende maanden beperken.

Voorbereiding op mogelijke grote verstoringen vóór of tijdens de volgende winter is van vitaal belang voor de veerkracht van de EU en de geloofwaardigheid van haar respons op de opeenvolgende gebeurtenissen op het vlak van geopolitiek. Dit zal alleen succesvol zijn als er sprake is van ondersteuning van burgers en andere consumenten, die wordt verkregen door hen bij het besluitvormingsproces te betrekken.

Los van een volledige stopzetting op korte termijn van de stromen uit Rusland zal een vroegtijdig gezamenlijk optreden op EU-niveau op dit kritieke moment van het vulproces van de opslagplaatsen de noodzaak van een mogelijke en pijnlijker vraagreductie later in de winter verminderen.

Door de diversificatie te versnellen en een geloofwaardige vraagreductie op gecoördineerde wijze in alle lidstaten uit te voeren, kan de EU een krachtig signaal geven aan de markt dat Europa gereed is voor verdere verstoringen. Zij is veerkrachtiger, beter in staat om onvoorziene ontwikkelingen het hoofd te bieden en kan helpen de prijs- en economische effecten ervan te verzachten.

De EU moet vertrouwen hebben in haar vermogen om de gevolgen van grote verstoringen van de voorziening op te vangen en moet haar inspanningen om haar afhankelijkheid van Russisch gas te beëindigen, drastisch opvoeren. Het bijgevoegde voorstel voor een verordening van de Raad en het Europees paraatheidsplan voor de winter bieden een gemeenschappelijk regelgevingsinstrument en richtsnoeren voor de lidstaten om de vraag snel en kosteneffectief terug te dringen tot een niveau dat volstaat om de volgende winter door te komen en zich veilig voor te bereiden op de volgende stappen. Het doel is om in een geest van solidariteit en verantwoordelijkheid gecoördineerde maatregelen en -criteria aan de vraagzijde in de hele EU mogelijk te maken, zoals gevraagd door de EU-leiders. Er moet dringend worden nagedacht over beste praktijken zoals gezamenlijke veilingen om het verbruik te verminderen en de verwarming in openbare gebouwen te beperken.

De Commissie zal regelmatig verslag uitbrengen aan de Raad. Een continue politieke betrokkenheid zal zorgen voor een proactieve en doeltreffende EU-coördinatie, die is afgestemd op de toekomstige uitdagingen.

Tegelijkertijd is een snelle vaststelling van de herziening van de verordening inzake gasleveringszekerheid die is voorgesteld in de herziening van de verordening betreffende de gasmarkt van december 2021 van cruciaal belang, waarmee automatische en geharmoniseerde solidariteitsclausules tussen de lidstaten zullen worden ingevoerd om de voorziening van beschermde afnemers ook in extreme crisissituaties te waarborgen. 

De onmiddellijke uitvoering van dit plan zal de onzekerheid verminderen, de risicopremies op de energiemarkten beperken, meer opslagplaatsen helpen vullen en het gasverbruik prioritair sturen naar waar dat het hardst nodig is. Uiteindelijk zal het de EU en haar lidstaten sterker maken tegenover mogelijke grote verstoringen van de gasvoorziening tegen en gedurende de komende winter.

(1)

   Verordening (EU) 2017/1938.

(2)

   Elf lidstaten hebben een vroegtijdige waarschuwing afgegeven en één lidstaat, Duitsland, heeft een alarmniveau afgekondigd.

(3)

   De gasinterconnector Bulgarije, Roemenië, Hongarije, Oostenrijk.

(4)

   Verordening (EU) 2022/1032 betreffende gasopslag.

(5)

   Eind maart 2022 zijn de EU en de VS in een gezamenlijke verklaring overeengekomen de EU-invoer van LNG uit de VS in 2022 met 15 miljard m3 te verhogen. De LNG-invoer uit de VS bedroeg 30 miljard m3 in de eerste helft van 2022, tegenover 22 miljard m3 in 2021. Het aandeel van de VS in de LNG-invoer van de EU bedroeg ongeveer 46 % in juni.

(6)

   De externe energiebetrokkenheid van de EU in een veranderende wereld {SWD(2022) 152 final}.

(7)

   De gevolgen in elke lidstaat zouden afhangen van het huidige niveau van invoer van Russisch gas, de mogelijkheid om bronnen op korte termijn te diversifiëren, de rol van gas in de energiemix en de industriële structuur.

(8)

   In vergelijking met de gemiddelde gasvraag in de EU in 2017-2021 — een tijdspanne die wordt gebruikt om rekening te houden met de verschillen in strengheid van de winters in de afgelopen jaren.

(9)

    https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0240&from=EN

(10)

   Overeenkomstig artikel 2, punt 5, van Verordening 2017/1938 vallen onder beschermde afnemers ook stadsverwarming en bepaalde essentiële maatschappelijke diensten zoals gezondheidszorg en, binnen bepaalde grenzen, kleine en middelgrote ondernemingen.

(11)

    https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0240&from=EN  

(12)

    EUR-Lex - 32019R0941 - NL - EUR-Lex (europa.eu)

(13)

   C-275/09, C-121/11, C-411/17, C-254/19.

(14)

   Daarnaast moet het begrotingsbeleid gericht zijn op energiebesparing, door zowel energie-efficiëntie te ondersteunen als vraagreductie te stimuleren. De lidstaten moeten hun betaalbaarheidsbeleid aanpassen om de vraag terug te dringen. De lidstaten moeten gebruik maken van het btw-rechtskader en overgaan op btw-nultarieven voor de installatie van zonnepanelen, de tarieven voor de installatie van emissiearme verwarmingssystemen verlagen en andere maatregelen inzake energieprijzen nemen, de overschakeling op warmtepompen en de aankoop van efficiëntere toestellen aanmoedigen. Belastingverlichtingen kunnen worden aangevuld met subsidies voor investeringen in energie-efficiëntie die gericht zijn op huishoudens met lage inkomens en kwetsbare micro-ondernemingen.

(15)

     https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0236&from=EN

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 20.7.2022

COM(2022) 360 final

BIJLAGE

bij

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO’S

“Gas besparen voor een veilige winter”

Richtsnoeren betreffende een Europees gasvraagreductieplan

Inleiding    

1. Vrijwillige besparingsmaatregelen en goede praktijken    

a)    Maatregelen voor brandstofomschakeling    2 

b)    Marktgebaseerde instrumenten    

Veiling- of aanbestedingssystemen    

Swapcontracten tussen grote klanten    5

Onderbreekbare contracten    

c)    Besparingen bij verwarming en koeling    6

Bewustmakingscampagnes    6

Specifieke verplichting om verwarming en koeling te verminderen    7

2. Criteria om prioriteit te geven aan kritieke niet-beschermde afnemers    8

a)    Criteria voor vraagreductie in anticipatie op noodsituaties of in noodsituaties    8

Maatschappelijk kritieke betekenis    9

Kritieke betekenis van grensoverschrijdende waardeketen    10

Mogelijke schade aan infrastructuur    11

Mogelijkheden voor vermindering en vervanging    11

Economische aspecten    12

b)    Grensoverschrijdende samenwerking om de criteria toe te passen    13

3 – Governance en de fasen van de crisisrespons    

Richtsnoeren betreffende een Europees gasvraagreductieplan

Inleiding

Dit EU-winterparaatheidsplan heeft tot doel de lidstaten de komende weken en maanden verder te ondersteunen en de veerkracht van de interne markt te versterken in geval van een noodsituatie op het gebied van gasleveringszekerheid. Dit plan vormt een aanvulling op eerdere inspanningen om de paraatheid van de Unie te vergroten, zoals het gesprek aangaan met internationale partners om het aanbod te vergroten en andere in het REPowerEU-plan aangekondigde maatregelen. Er moet zoveel mogelijk worden geanticipeerd op vermindering van de vraag en besparingen moeten gericht zijn op sectoren en activiteiten waarvoor vermindering minder kostbaar is. Iedereen kan gas besparen, zelfs beschermde afnemers zoals huishoudens, gebouwen die worden geëxploiteerd door openbare en particuliere entiteiten, industrieën die het potentieel hebben om naar andere brandstoffen over te schakelen en, afhankelijk van de nationale situatie, ook de elektriciteitssector.

Het plan is gebaseerd op de resultaten van raadplegingen van lidstaten en industrieën die afhankelijk zijn van aardgas.

In hoofdstuk één worden goede praktijken voor zowel marktgebaseerde als niet-marktgebaseerde maatregelen aan de vraagzijde in kaart gebracht die onmiddellijk kunnen worden genomen om gasvolumes vrij te maken. Hoofdstuk twee geeft richtsnoeren voor criteria om cruciale sectoren van de economie en industriële installaties vast te stellen. Hoofdstuk drie bevat een overzicht van de drie geleidelijke fasen van de EU-respons op dreigende ernstige verstoringen van de gaslevering op Europees niveau, overeenkomstig de bestaande bepalingen van de verordening betreffende de veiligstelling van de gasleveringszekerheid en de nieuwe maatregelen die in de voorgestelde verordening zijn uiteengezet.

1.    Vrijwillige besparingsmaatregelen en goede praktijken

Er is een brede waaier aan maatregelen beschikbaar voor de lidstaten om de vraag naar gas in alle sectoren te beperken. Voordat wordt overgegaan tot het inperken van niet-beschermde afnemers, zoals de industrie, moeten de lidstaten samen met de belanghebbenden alle mogelijkheden hebben uitgeput om brandstof te vervangen, niet-verplichte besparingsregelingen hebben toegepast en alternatieve energiebronnen hebben ingezet. Deze moeten prioriteit krijgen zolang ze economisch, sociaal en ecologisch de voorkeur genieten boven verplichte alternatieven voor vraagreductie. Waar mogelijk moet voorrang worden gegeven aan een snelle en resolute omschakeling naar hernieuwbare bronnen of schonere, minder koolstofintensieve opties. Het activeren van zowel marktgebaseerde als niet-marktgebaseerde maatregelen om de vraag naar gas verder te verminderen, kan van cruciaal belang zijn om te anticiperen op de risico’s van mogelijke gastekorten voor de samenleving en de economie en deze te beperken.

a)Maatregelen voor brandstofomschakeling

Zowel in de industrie als in de elektriciteitsproductie kunnen de lidstaten voorrang verlenen aan maatregelen voor brandstofomschakeling en deze versneld uitvoeren om preventief gas te besparen en de paraatheid te vergroten, in combinatie met maatregelen voor energie-efficiëntie. In de lidstaten bestaan er verschillende mogelijkheden wat betreft maatregelen voor brandstofomschakeling:

·de brandstofomschakelingscapaciteit door industrieën en de opwekking van elektriciteit en warmte (marktbesluit) stimuleren, inclusief overschakeling op zonne-energie, duurzaam geproduceerde biomassa, biomethaan uit afval en residuen, en andere hernieuwbare energiebronnen;

·in bepaalde industriële installaties zuurstof in plaats van aardgas gebruiken en gas vervangen door middel van stoomaandrijvingen met elektrische aandrijvingen;

·meer gebruikmaken van energiehoudend schroot en afvalgrondstoffen in de industrie om het gasverbruik te verminderen;

·uitgebreidere maatregelen voor brandstofomschakeling van bv. gasgestookte elektriciteitscentrales toepassen, waarbij wordt overgestapt op gasolie, afhankelijk van de ontwikkeling van de beschikbaarheid van volumes op de gasmarkten;

·exploitanten van thermische energieopwekking met noodaggregaten op diesel verplichten om de nodige voorzorgsmaatregelen te nemen voor een ononderbroken werking van hun eenheden als ze moeten overschakelen op diesel.

Brandstofomschakeling is een prioritaire optie, hoewel de kosten, technische haalbaarheid en beschikbaarheid van betaalbare alternatieve brandstoffen natuurlijk enige beperkingen kunnen opleveren en de mogelijke gevolgen voor de gezondheid en het milieu zorgvuldig moeten worden beoordeeld. Koolstofafhankelijkheid moet worden vermeden en het omschakelen naar andere brandstoffen dan naar hernieuwbare brandstoffen moet een zo laag mogelijk emissiegehalte hebben en in de tijd beperkt zijn om bij te dragen aan de beschikbaarheid van gas in de volgende winterperiode. Bovendien moeten de lidstaten toezicht houden op de schaarste aan alternatieve brandstoffen als gevolg van grootschalige brandstofomschakeling en op de effecten op de prijzen.

De criteria voor het vaststellen van essentiële niet-beschermde afnemers en toeleveringsketens in hoofdstuk 2 zijn essentieel om de lidstaten te helpen bij het beslissen over ondersteuningsmechanismen, vooral omdat marktprijsmechanismen alleen onvoldoende kunnen zijn om een dergelijke brandstofomschakeling te sturen. Daarom zullen de staatssteunregelingen die noodzakelijke, evenredige en passende steun mogelijk maken om de economische levensvatbaarheid van dergelijke activiteiten in als kritiek beschouwde sectoren te vergroten, door de Commissie per geval worden geanalyseerd. Bovendien maakt het herziene tijdelijke crisiskader voor staatssteun stimulansen mogelijk om bij voorkeur over te schakelen op hernieuwbare energiebronnen en ondersteunt het ook de brandstofomschakeling naar andere energiebronnen in absoluut noodzakelijke gevallen. 

Door brandstofomschakeling kan de uitstoot toenemen, hetgeen in sommige gevallen zou zijn toegestaan op grond van de richtlijn inzake industriële emissies (IED). De uitzonderlijke en tijdelijke aard van een dergelijke afwijking vereist voortdurend toezicht en kennisgeving aan de Commissie.

In enkele lidstaten is het gebruik van bestaande kolengestookte elektriciteitscentrales uitgebreid en zijn de wettelijke beperkingen voor de exploitatie ervan tijdelijk opgeschort. Deze maatregelen moeten echter altijd worden beschouwd als tijdelijke maatregelen voor de korte termijn en van omkeerbare aard, om te voorkomen dat er op lange termijn koolstofafhankelijkheid ontstaat, in overeenstemming met de doelstelling van een rechtvaardige transitie van de Europese Green Deal, en ze moeten in overeenstemming zijn met het EU-regelgevingskader. De lidstaten moeten de Commissie in kennis stellen van elke versoepeling van de emissieregels voor verontreinigende stoffen die wordt overwogen als onderdeel van brandstofomschakelingsplannen. Een dergelijke versoepeling moet een laatste redmiddel zijn en mag pas in overweging worden genomen nadat alle andere maatregelen om de vraag te beheersen en over te stappen op schonere brandstof zijn uitgeput. Bij een versoepeling moeten de omvang en de duur van een eventuele toename van de uitstoot van verontreinigende stoffen tot een minimum worden beperkt. De Commissie zal op basis van deze criteria samenwerken met alle lidstaten die dergelijke kennisgevingen doen en toezicht houden op de uitvoering van nationale maatregelen die ervoor zorgen dat de EU-regels voor de uitstoot van verontreinigende stoffen weer volledig worden nageleefd.

Sommige lidstaten hebben de sluiting van kerncentrales uitgesteld.

Het besluit over eventueel uitstel van de uitfasering van kerncentrales waar dat technisch haalbaar is, is een beleidskeuze van de lidstaten. In elk geval zijn de veiligheidsnormen van het Euratom-Verdrag en het toepasselijke EU-regelgevingskader van toepassing en hebben voorrang.

Ten slotte moeten in de elektriciteitssector de maatregelen om het gasverbruik te verminderen naar behoren worden beoordeeld in de nationale risicoparaatheidsplannen die moeten worden opgesteld in het kader van de verordening betreffende risicoparaatheid in de elektriciteitssector.

b)Marktgebaseerde instrumenten

Veiling- of aanbestedingssystemen

Eén aanbevolen maatregel bestaat in nationale of gezamenlijke veilingen of aanbestedingssystemen waarmee lidstaten een vermindering van het verbruik door grootverbruikers (vooral industrieën) stimuleren. De industrieën die zich in de beste positie bevinden om de vraag te verminderen, zouden dit vrijwillig kunnen aanbieden. Afhankelijk van het ontwerp kunnen ze een financiële vergoeding krijgen in ruil voor extra besparingen. Industriële verbruikers kunnen op basis van hun eigen individuele kenmerken en rekening houdend met de gevolgen voor de werkgelegenheid zelf bepalen wanneer het voor hen verstandig is om de vraag stop te zetten of tijdelijk te verminderen. Een dergelijk systeem kan ook aanzetten tot gasbesparingen bij bedrijven die van plan zijn te sluiten voor onderhouds- of moderniseringsdoeleinden.

Wanneer een dergelijke maatregel staatssteun inhoudt, en zoals verduidelijkt in de wijziging van het tijdelijke crisiskader voor staatssteun, kunnen de lidstaten vrijwillige verminderingen van de vraag naar gas stimuleren in de context van de huidige crisis, die de Commissie dan rechtstreeks zal beoordelen op grond van artikel 107, lid 3, punt b), VWEU 1 .

Het idee van EU-veilingen of -aanbestedingen zou ook kunnen worden onderzocht tussen de Commissie en de lidstaten. Grote grensoverschrijdende klanten met productieprocessen in meerdere lidstaten zouden baat hebben bij een dergelijke procedure. De vraag wordt verminderd waar dit over het algemeen het minst kostbaar is om dit te doen (niet alleen het minst kostbaar binnen een bepaalde lidstaat), ook in termen van mogelijke negatieve economische gevolgen en banenverlies.

Swapcontracten tussen grote klanten

Een andere mogelijkheid voor industriële afnemers is om vooraf afspraken te maken over contractuele swaps van hun productie vanuit een regio die is blootgesteld aan verstoringen naar een regio die daar minder aan is blootgesteld in geval van een groot tekort. Op het crisisniveau waarbij sprake is van “alarm” of “EU-noodsituatie”, zou de producent in de regio die minder door gastekort is getroffen, de levering van de productie garanderen voor de producent die zijn werk moest stopzetten vanwege een tekort aan gas in de getroffen regio. Op zijn beurt zou een dergelijke ruil de locatie en de getroffen regio beschermen tegen ongeplande gedwongen inperkingen.

Een dergelijke samenwerking tussen ondernemingen zou in beginsel niet als problematisch worden beschouwd op grond van de EU-mededingingsregels voor zover deze i) gericht is op en objectief noodzakelijk is voor de aanpak van het gastekort in verband met de afkondiging van een “alarm” of “noodsituatie” op een of meer Europese gasmarkten, ii) tijdelijk van aard is (d.w.z. alleen van toepassing zolang het alarm of de noodsituatie voortduurt) en iii) niet verder gaat dan strikt noodzakelijk is om de doelstelling van het aanpakken van het gastekort in verband met een afgekondigd “alarm” of noodsituatie op een of meer Europese gasmarkten 2 te bereiken.

Onderbreekbare contracten

 
Het gebruik van onderbreekbare contracten voor gasverbruik wordt, als een vrijwillige marktgebaseerde maatregel, waar mogelijk aangemoedigd, aangezien dit een belangrijke bron van flexibiliteit vormt. Dergelijke maatregelen zijn in verschillende lidstaten van kracht op het niveau van “vroegtijdige waarschuwing” of “alarm” (d.w.z. crisisniveaus van vóór de noodsituatie). De activering van de onderbreking gaat gepaard met een vooraf bepaalde financiële vergoeding, overeenkomend met een vooraf bepaalde mate van volumevermindering of periode van afsluiting. Hoewel de compensatie en de volumes in principe niet zijn afgestemd op een langdurige en volledige onderbreking van de Russische gasvoorziening, kunnen op korte termijn verminderingen van de gasvraag in de EU, veroorzaakt door onderbreekbare contracten, een aanzienlijk cumulatief effect hebben om gas vrij te maken, bijvoorbeeld voor het bijvullen van opslagplaatsen. De lidstaten moeten het gebruik van dit soort contracten zo snel mogelijk aanmoedigen zodat deze winter al meer kan worden bespaard.

Flexibiliteit aan de vraagzijde op de elektriciteitsmarkt

Meer in het algemeen kan de vraagrespons op de elektriciteitsmarkt helpen het gasverbruik te verminderen. Dit kan worden geautomatiseerd door slimme technologieën en diensten voor flexibiliteit aan de vraagzijde waardoor de vraag op tijdgebonden wijze wordt verlaagd wanneer tijdens piekuren elektriciteit door middel van gas wordt geproduceerd. Het is een dynamische besparing van energie uit fossiele brandstoffen die een aanvulling moet vormen op meer statische besparingen als gevolg van energie-efficiëntiemaatregelen of bijvoorbeeld een langetermijnveiling zoals hierboven beschreven. Een dergelijke vraagrespons zou gericht kunnen zijn op het elektriciteitsverbruik door industrieën, woningen, kantoor- en commerciële gebouwen en vervoerssectoren. Om reeds voor de komende winter gebruik te maken van het potentieel van vraagrespons, moeten de lidstaten alle markten openstellen voor flexibele hulpbronnen aan de vraagzijde om hun deelname mogelijk te maken. Volgens ramingen van de bedrijfstak 3 zou flexibele capaciteit in het elektriciteitssysteem, indien volledig benut en geactiveerd op alle markten, de EU-invoer van Russisch gas met 5 % kunnen verminderen.

c)besparingen bij verwarming en koeling 

Bewustmakingscampagnes

Iedereen kan gas besparen, zelfs beschermde afnemers. Voorlichtingscampagnes om consumenten ervan bewust te maken dat ze waar mogelijk moeten gaan besparen op gas – en op elektriciteit die vaak afhankelijk is van gas – kunnen leiden tot een aanzienlijke vermindering van het gasverbruik. Deze maatregel is opgenomen in de noodplannen voor gasleveringszekerheid van veel lidstaten in de vroege waarschuwingsfase. Het idee is om bewustzijn te creëren onder alle consumenten, industrieën, bedrijven, overheden en huishoudens, maar ook om concrete en operationele voorbeelden te geven van hoe het gasverbruik kan worden verminderd door bijvoorbeeld gedragsveranderingen. Bovendien wordt geadviseerd campagnemaatregelen te nemen die burgers aanmoedigen om hun gasverbruik te verminderen, bijvoorbeeld door de thermostaat of de watertemperatuur tijdens het stookseizoen te verlagen, omdat dit aanzienlijke gasbesparingen kan opleveren. De Commissie dringt er bij alle lidstaten die dit nog niet hebben gedaan op aan om dergelijke “no-regretmaatregelen” uit te voeren en tegelijkertijd de meest kwetsbare en energiearme huishoudens te ondersteunen die in sommige landen hun energieverbruik al tot onder het comfortniveau hebben beperkt.

Als onderdeel van REPowerEU heeft de Commissie het EU-plan “Bespaar energie” 4 gepresenteerd, waarin ook een breed scala aan kortetermijnmaatregelen uiteengezet wordt die de lidstaten kunnen nemen om acties te stimuleren die ook onmiddellijke gasbesparingen opleveren (zoals de verwarming lager zetten, onderhoud en temperatuurverlaging van ketels). De Commissie blijft ook samenwerken met lokale actoren om deze boodschappen te verspreiden, bijvoorbeeld met de campagne “Energy Savings Sprint” samen met het Burgemeestersconvenant. Deze maatregelen kunnen ook door steden worden uitgevoerd, onder meer via de EU-missie voor 100 klimaatneutrale steden.

Het is absoluut noodzakelijk dat alle lidstaten onmiddellijk beginnen met de uitvoering van dergelijke maatregelen, zelfs de lidstaten die nog geen vroegtijdige waarschuwing hebben afgegeven. Veel lidstaten hebben zelfs gemeld dat ze bezig zijn met de uitvoering van bewustmakingsmaatregelen, maar ook van subsidieregelingen voor huishoudens en ondernemingen, met de nadruk op de renovatie van gebouwen, de invoering van warmtepompen en andere brandstofomschakelingen, evenals de vervanging van bestaande toestellen en apparatuur door efficiëntere varianten.

Bij voorkeur zouden de lidstaten hun compensatiebeleid in toenemende mate verschuiven naar inkomensmaatregelen met een zekere vorm van financiële compensatie voor energieverbruikers. Door middel van inkomenstoetsing moeten ze gericht zijn op kwetsbare groepen.

Specifieke verplichting om verwarming en koeling te verminderen

Tijdens een “alarm”-niveau kunnen maatregelen die in nationale plannen worden genomen, een verplichte nationale vermindering van het verbruik in de verwarmings- en koelingssector omvatten. Dergelijke maatregelen zouden, indien ze gericht zijn, niet het beginsel in gevaar brengen dat huishoudens, stadsverwarming en bepaalde essentiële diensten beschermde afnemers zijn en dat zij verzekerd zijn van hun toelevering. Hogere prijzen hebben consumenten er waarschijnlijk al gedeeltelijk toe aangezet hun gasverbruik te verminderen, maar het kan zijn dat verplichtingen moeten worden opgelegd wanneer prijzen alleen niet voldoende zijn om verwarming en koeling te verminderen. Het zal belangrijk zijn om te zorgen voor een eerlijk verdeelde dienst en toegang tot essentiële diensten voor alle afnemers, met name voor kwetsbare afnemers die zijn aangesloten op energievoorzieningsnetten. Een doeltreffende en uitvoerbare manier is het verplicht stellen van een specifieke vermindering van verwarming en koeling van de temperatuur en het water in gebouwen die eigendom zijn van of worden geëxploiteerd door of namens de overheid, in winkelcentra, kantoorgebouwen en in openbare ruimten. Succesvolle ervaringen uit het verleden met bonus-malus-tariefsystemen om besparingen aan te moedigen, kunnen ook worden overwogen en aangepast aan de omstandigheden van specifieke lidstaten 5 .

2.    Criteria om prioriteit te geven aan kritieke niet-beschermde afnemers

Het onderliggende beginsel van de verordening betreffende de veiligstelling van de gasleveringszekerheid is om specifieke consumentengroepen te beschermen die niet over de middelen beschikken om hun eigen levering te verzekeren in geval van een leveringscrisis en die geen haalbare alternatieven hebben om met een dergelijke situatie om te gaan (beschermde afnemers). Dit kunnen huishoudens zijn, stadsverwarming aan huishoudens (alleen die zonder de mogelijkheid om op een andere brandstof over te stappen), maar ook optioneel en onder bepaalde voorwaarden essentiële maatschappelijke diensten en kleine en middelgrote ondernemingen. De verordening stelt de lidstaten ook in staat bepaalde cruciale gasgestookte elektriciteitscentrales voorrang te geven boven bepaalde groepen beschermde afnemers.

Dit plan voorziet de lidstaten van richtsnoeren voor de wijze waarop de verordening betreffende de veiligstelling van de gasleveringszekerheid voor de niet-beschermde consumentengroepen op een gecoördineerde manier en op basis van gemeenschappelijke criteria en beginselen doeltreffend kan worden aangevuld om de integriteit van de interne markt in stand te houden en de veerkracht ervan te versterken. Het plan zou de lidstaten binnen hun “niet-beschermde” consumentengroepen moeten helpen bij het vaststellen en prioriteren van de meest kritieke afnemers of installaties, voornamelijk uit de industrie, zodat deze groepen als laatste vóór beschermde afnemers worden ingeperkt. Bij deze prioritering moet rekening worden gehouden met hun kritieke betekenis voor de EU als geheel, evenals de cruciale schakels in de toeleveringsketen met haar internationale handelspartners. Ook moet hierbij rekening worden gehouden met het economische belang en de toegevoegde waarde voor de werkgelegenheid. Wanneer financiële compensaties zijn voorzien, draagt het staatssteuntoezicht ertoe bij dat deze maatregelen verenigbaar zijn met de interne markt.

De Commissie adviseert de lidstaten om bij de bijwerking van hun prioriteringstaken en bijbehorende maatregelen in hun nationale noodplannen voor gasleveringszekerheid tegen eind september 2022 voort te bouwen op de volgende richtsnoeren. 

a)Criteria voor vraagreductie in anticipatie op noodsituaties of in noodsituaties

In geval van ernstige verstoringen moeten de volgende criteria (gecombineerd) voor de prioritering onder niet-beschermde afnemers worden overwogen:

Naast deze vier criteria moeten de lidstaten als extra overweging bij de afwegingstoets ook economische overwegingen laten meewegen.

Maatschappelijk kritieke betekenis

Industrieën die vanuit maatschappelijk perspectief als kritiek of strategisch worden beschouwd, wordt aangeraden prioriteit te geven als een verstoring negatieve effecten zou hebben op toeleveringsketens met gevolgen voor de sectoren gezondheidszorg, veiligheid en milieu, beveiliging, defensie en andere kritieke sectoren, zoals levensmiddelen en raffinaderijen. De menselijke gezondheid en het milieu kunnen bijvoorbeeld worden beïnvloed wanneer de behandeling van afval en water achterwege blijft. Hetzelfde geldt voor de veiligheidsbescherming van bijvoorbeeld chemische fabrieken. De vaststelling van specifieke producten, installaties en schakels in de waardeketen die een impact hebben op kritieke maatschappelijke diensten, moet zorgvuldig worden overwogen.

Hoewel elke lidstaat wellicht wil definiëren waar “maatschappelijk kritieke betekenis” in zijn respectieve nationale context voor staat, beveelt de Commissie aan om in hun nationale prioriteitenstelling op zijn minst een niet-uitputtende analyse op te nemen van de gevolgen voor de sectoren gezondheidszorg, levensmiddelen, veiligheid en milieu, beveiliging en defensie.

Kritieke betekenis van grensoverschrijdende waardeketen

De Commissie beveelt de lidstaten aan om altijd rekening te houden met het effect van de vermindering van de economische activiteit in een sector op de EU-brede of wereldwijde waardeketen. Hoe dergelijke overwegingen kunnen worden gecoördineerd, wordt besproken in de laatste paragraaf van dit hoofdstuk.

Bij het opstellen van hun noodplannen voor gasleveringszekerheid richten de lidstaten zich primair op de nationale gevolgen van mogelijke gasverstoringen. Gezien de mate van industriële integratie en interconnectie in de interne markt, kunnen verstoringen van specifieke (upstream)sectoren die in de ene lidstaat wellicht niet als kritiek worden beschouwd, echter grote gevolgen hebben voor kritieke (downstream)sectoren in andere lidstaten. Bovendien bevatten de waardeketens van de meeste industrieën onderdelen die zijn geëuropeaniseerd of geïnternationaliseerd en die belangrijk zijn voor de werkgelegenheid en voor het leveren van kritieke maatschappelijke diensten en goederen.

Zo maken de sectoren voor medische apparatuur en farmaceutica, delen van de chemische industrie (bv. toevoer aan voedsel- en gezondheidssystemen) of delen van de textielindustrie (toevoer van gezondheidszorg- en defensieproducten) deel uit van waardeketens die van cruciaal belang zijn voor essentiële of strategische sectoren.

Een benadering die kan worden gevolgd om naar grensoverschrijdende effecten te kijken, is door te focussen op productniveau in plaats van op sectorniveau, waarbij essentiële producten worden vastgesteld in plaats van sectoren. Enkele voorbeelden zijn het merendeel van de glasproductie die rechtstreeks wordt gebruikt door de voedings- en farmaceutische sector (voedselverpakkingen, injectieflacons en spuiten), evenals zowel de productie van hernieuwbare energie als de productie van schone technologie (fotovoltaïsche energie, windenergie) en energiebesparingstoepassingen. Hiertoe zouden de waardeketens met betrekking tot deze essentiële producten uitgebreid in kaart moeten worden gebracht. Zo lijken chemische basisproducten op het eerste gezicht misschien niet tot de vanuit maatschappelijk perspectief meest kritische sector te behoren. Toch worden de producten ervan op grote schaal gebruikt in verschillende andere sectoren, wat betekent dat de (grensoverschrijdende) effecten op de waardeketen waarschijnlijk aanzienlijk zijn. Een ander voorbeeld zijn meststoffen, een sector die zeer afhankelijk is van gas en die de vanuit maatschappelijk perspectief kritieke landbouwsector in de hele EU bevoorraadt, maar een geografisch geconcentreerde productie heeft. Daarom is het vanuit EU-perspectief niet voldoende om alleen aan lokale behoeften te voldoen.

Een andere factor waarmee rekening moet worden gehouden, is het aantal bedrijven dat actief is in een cruciale waardeketen in de EU of wereldwijd, en daarmee de mogelijkheden voor of het gebrek aan andere bedrijven om in te grijpen. Als de vraagvermindering van een installatie betekent dat een essentieel product niet in de hele EU of op grotere schaal kan worden geproduceerd, moet hiermee rekening worden gehouden. In het volgende onderdeel wordt een mechanisme voorgesteld om de lidstaten te helpen de impact van hun grensoverschrijdende sectoren vast te stellen.

Bovendien zouden de lidstaten de waardeketen moeten onderzoeken en moeten nagaan in hoeverre een gasonderbreking in een bepaalde sector in sommige waardeketens meer verstoringen kan veroorzaken dan in andere ketens.

Mogelijke schade aan infrastructuur

De lidstaten moeten rekening houden met de blijvende gevolgen die een ontkoppeling met zich kan meebrengen, bijvoorbeeld in termen van mogelijke schade aan industriële installaties en de tijd die wellicht nodig is en de kosten die worden gemaakt om machines te repareren. 

Bijzondere aandacht moet worden besteed aan de sectoren die continu in bedrijf moeten zijn en waar abrupte stopzetting van de gastoevoer kan leiden tot schade aan de installaties (bv. gasproductie, biologische geneeskunde en andere delen van de medische sector, sommige delen van mechanische machinebouw, textielindustrie en met name de subsector afwerking, farmacie, de meeste chemische processen, meststoffen, glas, staal, aluminium, raffinaderijen, kalk, keramieksectoren, gebruik van restgas in elektro-intensieve sectoren zoals aluminium), wat vervolgens weer kan leiden tot negatieve gevolgen op de lange termijn voor productie en werkgelegenheid. Verschillende industrieën in zowel energie-intensieve als niet-energie-intensieve sectoren hebben een minimale hoeveelheid gas nodig voor de continuïteit van de productie, omdat als de productie wordt stopgezet, deze niet gemakkelijk kan worden hervat zonder aanzienlijke vertragingen, formele goedkeuringen en kosten. De Commissie beveelt de lidstaten aan om het minimumniveau van als kritiek beschouwd gasverbruik te bepalen en dienovereenkomstig te prioriteren, afhankelijk van hoe deze industrieën het doen met betrekking tot de andere criteria.

Mogelijkheden voor vermindering en vervanging

Verschillende lidstaten pakken prioritering aan door middel van de vaststelling van maatschappelijk kritieke producten, industrieën of bedrijven, terwijl ze de technische en economische mogelijkheden van die industrieën of bedrijven beoordelen om de productie uit te stellen of te verplaatsen. Een dergelijke beoordeling kan worden uitgevoerd voor sectoren die als kritiek voor de samenleving zijn aangemerkt, maar ook voor sectoren die niet onder die categorie vallen, waardoor verdere prioritering mogelijk wordt van de industrie die vanuit dat perspectief niet als kritiek wordt aangemerkt.

Op grond van dit criterium kan onderscheid worden gemaakt tussen industrieën die de productie kunnen uitstellen of kunnen stopzetten, bv. tijdens piekuren, en industrieën die een continue stroom aardgas nodig hebben voor hun activiteiten. Ook bestaat de mogelijkheid om de aandacht te richten op bepaalde sectoren waar de productie binnen de EU kan worden verplaatst naar regio’s waar gas beschikbaar is (zie swapcontracten in het vorige hoofdstuk), waarbij rekening wordt gehouden met de noodzaak van rechtvaardige transities op regionaal niveau.

De integratie van de Europese industrie in mondiale waardeketens kan ook vervangingsmogelijkheden bieden en de druk verlichten in geval van gasverstoringen. In sommige gevallen is het echter niet mogelijk om bepaalde producten en diensten tijdelijk in te voeren (in plaats van ze in Europa te produceren om gasverbruik te vermijden), aangezien de stappen met de grootste behoeften aan gasinput ook de stappen kunnen zijn die de meeste waarde toevoegen aan de eindproducten. Bovendien is in sommige sectoren (bv. farmaceutische producten) de vervanging van inputs door invoer onderworpen aan wettelijke goedkeuringen en moeilijk te realiseren op korte termijn. Internationale overloopeffecten van wereldwijde sancties tegen Rusland op de wereldwijde toeleveringsketens, in combinatie met bestaande internationale knelpunten in de bevoorrading, kunnen alternatieve invoermogelijkheden verder beperken, de opwaartse druk op de prijzen verhogen of tot lange vertragingen in leveringen leiden.

Economische aspecten

De analyse van gegevens op lidstaatniveau onderstreept de verschillen in nationale industriële ecosystemen. Met name het binnenlandse aandeel van het in de eindproductie geïntegreerde aardgasverbruik toont het wisselende belang van bepaalde nationale industrieën aan.

Na de tests voor kritieke maatschappelijke betekenis, grensoverschrijdende effecten op de waardeketen en technische beperkingen, risico op schade of vervangingsmogelijkheden, zou rekening kunnen worden gehouden met het economische belang van de verschillende sectoren met het oog op het prioriteren van de resterende industrieën. Mogelijke indicatoren om rekening mee te houden zijn toegevoegde waarde (zowel absoluut als relatief aan gasverbruik) en werkgelegenheid gerelateerd aan een niveau van aardgasverbruik en het belang van een specifieke sector in de waardeketen. Maar uiteraard kunnen bepaalde sectoren met een lage toegevoegde waarde in verhouding tot het gasverbruik ook essentiële inputs leveren aan andere downstreamsectoren.

Daarom is de integratie van een bepaalde industrie via clusterlocaties een belangrijk aspect om te overwegen, omdat deze diep verbonden zijn met meerdere productieprocessen door middel van warmte en tussenproducten.

Industrieën beschikken over een verschillende mate van flexibiliteit om over te schakelen op andere brandstoffen. De meeste cementfabrieken gebruiken bijvoorbeeld steenkool of afval, en slechts een klein aantal maakt gebruik van gas. Dit betekent dat wanneer de cementsector al zijn gasverbruik onderdrukt, het grootste deel van de cementsector hier niet door wordt geraakt. Door de overwegingen over gasintensiteit te combineren met overwegingen op het gebied van flexibiliteit, kan worden bepaald welke sectoren in elke lidstaat het minst kostbaar zijn om in te perken (vóór upstream-downstreameffecten in de waardeketen en strategische sectoroverwegingen).

b)Grensoverschrijdende samenwerking om de criteria toe te passen 

Gezien de hoge mate van grensoverschrijdende integratie van waardeketens in de Europese interne markt en de noodzaak om de economie en het concurrentievermogen te beschermen, met name in het geval van een wijdverbreide verstoring van de gasvoorziening, is grensoverschrijdende samenwerking van essentieel belang voor de lidstaten om optimale prioriteitscriteria te ontwerpen en zo domino-effecten over de grenzen heen en in de hele interne markt van de EU te beperken. Deze samenwerking kan op gestructureerde wijze plaatsvinden voor de lidstaten bij het opstellen of actualiseren van hun prioriteitsvolgorde in hun noodplannen voor gasleveringszekerheid. Governancemechanismen voor dit overleg en deze coördinatie kunnen, naast bilaterale contacten en bestaande regionale fora, worden gericht op de Groep coördinatie gas, en zo nodig worden uitgebreid tot vertegenwoordigers van ministeries van Industrie. De Commissie kan ook bestaande fora raadplegen, zoals de Werkgroep op hoog niveau voor concurrentievermogen en groei van de Raad of het door de Commissie beheerd industrieel forum van de EU.

Elke lidstaat moet eerst een onafhankelijke analyse uitvoeren van het nationale industriële landschap en de kritieke betekenis ervan – waarbij de industriële belanghebbenden en sociale partners rechtstreeks worden betrokken – en vervolgens, op basis hiervan, de bovengenoemde structuren gebruiken om de potentiële kritieke verbindingen met de andere lidstaten, waar de toevoerstromen zich bevinden, vast te stellen.

In dit verband kunnen de lidstaten, na de identificatie van de prioritaire sectoren op grond van de toepassing van het bovengenoemde criterium van kritieke maatschappelijke betekenis en met het oog op een zo soepel mogelijke continuïteit van de economische bedrijvigheid, gezamenlijk overgaan tot het in kaart brengen van de grensoverschrijdende waardeketens en het risico van concrete verstoringen van de voorziening kunnen nagaan. De opsporing van grensoverschrijdende gevoeligheid vormt dan ook de basis voor de verdere verfijning van de prioriteitenlijst van de lidstaten. Dit kan een grote uitdaging zijn, met name voor omvangrijkere lidstaten met complexe gasverbruikende ecosystemen en een aanzienlijke deelname aan internationale waardeketens. De Commissie staat klaar om deze taak te ondersteunen.

3.    Governance en de fasen van de crisisrespons 

De onderstaande fasen laten zien hoe de coördinatie van vraagrespons op EU-niveau wordt geoperationaliseerd aan de hand van de bestaande bepalingen van de verordening betreffende de veiligstelling van de gasleveringszekerheid en de nieuwe maatregelen van dit plan.

Fase 1: gas besparen om de winter goed door te komen – vroegtijdig EU-alarm

Fase 2: EU-alarm

Fase 3: EU-coördinatie van noodmaatregelen tijdens een noodsituatie op regionaal of Unieniveau

(1)

De volgende elementen zijn relevant voor een beoordeling door de Commissie: 1) het gebruik van een concurrerend en transparant proces, 2) geen grensoverschrijdende beperkingen, 3) beperking van compensatie voor toekomstige vraagreducties en 4) een vermindering van het totale gasverbruik waardoor meer gas in opslagruimten beschikbaar is en een verschuiving van de vraag van deelnemers naar niet-deelnemers wordt vermeden.

(2)

De diensten van de Commissie staan klaar om informeel advies te geven aan bedrijven die een dergelijke samenwerking overwegen, voor zover ze niet zeker zijn of bepaalde elementen van hun geplande samenwerking voldoen aan de EU-mededingingsregels.

(3)

   SmartEN

(4)

    https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0240&from=EN  

(5)

   Analysis of behaviour change due to electricity crisis: Japanese household electricity consumer behaviour since the earthquake; Murakoshi et al, 2013. Can Rationing Affect Long Run Behavior? Evidence from Brazil; Costa, 2012. Zie ook het beleid voor energiebehoud en -toereikendheid: Review of existing policies and recommendations for new and effective policies in OECD countries: Bertoldi, 2022 (https://doi.org/10.1016/j.enbuild.2022.112075).