52011SA0010

SAMENVATTING

I. De Europese Unie beschikt in het kader van het GLB over twee vergelijkbare, op kinderen gerichte instrumenten:

- het schoolmelkprogramma, dat sinds 1977 subsidies verschaft voor de verstrekking van zuivelproducten op school tegen verlaagde prijzen;

- het schoolfruitprogramma, dat sinds het begin van het schooljaar 2009/2010 de verstrekking van groenten en fruit op school cofinanciert.

II. Met hetzelfde basisprincipe als uitgangspunt (de beschikbaarstelling van het product op school) wordt met deze twee programma’s dezelfde tweeledige doelstelling nagestreefd:

a) bijdragen tot de stabilisatie van de markt (de "marktdoelstelling");

b) bijdragen tot een gezonde voeding (de "voeding/gezondheidsdoelstelling").

Met name voor het schoolmelkprogramma, dat oorspronkelijk bedoeld was als afzetmaatregel, werd de voedingsdimensie gaandeweg door de Commissie gepresenteerd als het voornaamste doel.

III. Beide programma’s beogen ook een impact op twee niveaus:

a) op korte termijn de consumptie van de producten door de jeugd vergroten of in stand houden door de beschikbaarstelling ervan op school;

b) op lange termijn een educatieve rol spelen met betrekking tot voedingsgewoonten.

IV. De Rekenkamer heeft een gecombineerde controle over de doeltreffendheid van deze twee programma’s verricht. Gezien het feit dat de verstrekking van fruit pas recentelijk op gang is gekomen, was deze controle voornamelijk gericht op het schoolmelkprogramma, aangevuld met een vergelijkende analyse van het systeem dat voor fruit wordt ingevoerd.

V. De hypothese dat er een positief verband bestaat tussen de consumptie van de gesubsidieerde producten en de volksgezondheid, vormt thans grotendeels de grondslag voor beide programma’s. Een onderzoek van deze hypothese behoorde niet tot de reikwijdte van deze controle, aangezien dit niet onder de bevoegdheden van de Rekenkamer valt. De Rekenkamer constateert desalniettemin dat er geen consensus heerst over deze hypothese.

VI. De Rekenkamer heeft geconstateerd dat het schoolmelkprogramma tien jaar na de beslissing van de Raad om het te handhaven ondanks een zeer negatieve evaluatie en een voorstel van de Commissie om het af te schaffen, niet wezenlijk is veranderd en dat de doeltreffendheid ervan hooguit zeer beperkt is:

a) wat betreft de verwachte kortetermijnimpact (de beschikbaarstelling op school), stelt de Rekenkamer vast dat de concrete resultaten van het melkprogramma zeer beperkt zijn:

i) met name vanwege een laag subsidiepercentage blijft het programma relatief onaantrekkelijk en grotendeels beperkt tot gevallen van buitenkanseffect. Het merendeel van de gesubsidieerde producten zou toch wel deel uitmaken van de kantinemaaltijden of zou waarschijnlijk toch wel gekocht worden door de begunstigden, zelfs zonder subsidie;

ii) de controle wees uit dat het organiseren van gratis verstrekkingen in bepaalde lidstaten een meer bevredigende impact oplevert, maar deze gratis verstrekkingen maken thans deel uit van dure nationale programma’s met slechts een marginale bijdrage uit de begroting van de Unie;

b) wat betreft de verwachte langetermijnimpact (pedagogie) constateert de Rekenkamer dat in de huidige regeling onvoldoende rekening wordt gehouden met de vermelde educatieve doelstellingen. Met name de zichtbaarheid van de verstrekking wordt niet altijd verzekerd en er is geen enkel ander specifiek pedagogisch instrument ingevoerd.

VII. De Rekenkamer stelt echter vast dat het merendeel van de bij het schoolmelkprogramma geconstateerde gebreken door de Commissie is onderkend en ten minste gedeeltelijk in aanmerking is genomen bij de ontwikkeling van het schoolfruitprogramma. Deze overweging heeft met name geleid tot de vaststelling van een uniform model van gratis verstrekking buiten de kantine en tot de invoering van instrumenten om aan de pedagogische doelstellingen tegemoet te komen. Deze maatregelen leiden echter tot aanzienlijke kosten waarvan een groot deel voor rekening komt van nationale of plaatselijke budgetten. Hoewel het nog te vroeg is om een definitief oordeel te vellen over de doeltreffendheid ervan op de lange termijn, lijkt het nieuwe programma geschikter om een doeltreffende bijdrage te leveren aan zijn korte- en langetermijndoelstellingen en geeft het in dat opzicht aan wat de verbetermogelijkheden zijn voor het melkprogramma.

VIII. De Rekenkamer doet de volgende belangrijkste aanbevelingen:

a) Gelet op de zeer beperkte doeltreffendheid van het melkprogramma dient voortzetting ervan afhankelijk te zijn van de mogelijkheid om het programma diepgaand te hervormen teneinde de geconstateerde gebreken te verhelpen. Bij deze keuze dient hoofdzakelijk rekening te worden gehouden met de aan het product toegeschreven voedingswaarde in het kader van de doelstellingen voor de volksgezondheid. Indien wordt overgegaan tot een diepgaande hervorming, moeten de volgende punten in aanmerking worden genomen.

b) Om te zorgen dat het schoolmelkprogramma een reële impact kan hebben op de hoeveelheid op school geconsumeerde melk, moet het subsidieniveau per kilogram aanzienlijk worden verhoogd tot het niveau dat toereikend is om gratis verstrekking mogelijk te maken. Deze aanbeveling hoeft echter niet tot gevolg te hebben dat de uitgaven van de EU voor dit programma worden verhoogd, maar zou daarentegen wel betekenen dat de middelen worden geconcentreerd op een meer beperkte doelgroep, hetgeen tevens op doeltreffende wijze kan bijdragen tot het bestrijden van het buitenkanseffect. De doelgroep dient dan nader omschreven te worden naar gelang van de te bepalen voedingsbehoeften.

c) Voor het schoolmelkprogramma dienen maatregelen te worden getroffen om het specifiek bij kantines optredende buitenkanseffect te beperken, terwijl tegelijkertijd een optimale zichtbaarheid van de regeling wordt verzekerd.

d) Met betrekking tot de educatieve doelstellingen dient een meer coherente aanpak te worden vastgesteld tussen de twee programma’s ten aanzien van de rol en het belang van de begeleidende maatregelen. Als het belang ervan wordt bevestigd, kan voorts worden overwogen om ze in aanmerking te laten komen voor cofinanciering van de Unie.

e) Meer in het algemeen moeten de coördinatie en de synergieën tussen de twee programma’s worden versterkt om de algehele samenhang van de voedingsaanpak en een optimaal beheer te verzekeren.

INLEIDING

+++++ TIFF +++++

Bron: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/index_en.htm

TWEE VERGELIJKBARE VOEDINGSPROGRAMMA’S OP SCHOOL

1. "Eet, drink, beweeg": de Commissie heeft in 2009-2010 een op kinderen in de EU gerichte publiciteitscampagne voor gezonde voeding gevoerd. Deze uit de landbouwbegroting van de EU gefinancierde campagne was erop gericht kinderen betere voedingsgewoonten aan te leren. De campagne "De smaakmakers" ging van start met de organisatie van een reizende tentoonstelling en berustte hoofdzakelijk op de twee volgende programma’s waarin voedingsmiddelen op school worden uitgereikt:

a) het schoolmelkprogramma [1] verschaft sinds 1977 subsidies voor de verstrekking van zuivelproducten aan scholieren tegen verlaagde prijzen;

b) het schoolfruitprogramma [2] is van start gegaan aan het begin van het schooljaar 2009/2010. Het cofinanciert de kosten die zijn verbonden aan de verstrekking van groenten en fruit op school.

2. De Commissie beschikt dus thans en sinds 2009 over twee vergelijkbare instrumenten, één voor zuivelproducten en één voor groenten en fruit (bijlage I bevat een tabel waarin de twee regelingen worden vergeleken). Zij zijn met name gericht op dezelfde doelgroep en kennen een vergelijkbaar uitgavenniveau (zie figuur 1).

3. Deze twee programma’s streven dezelfde tweeledige doelstelling na:

a) bijdragen tot de stabilisatie van de markt (de "marktdoelstelling") [3];

b) bijdragen tot een gezonde voeding (de "voeding/gezondheidsdoelstelling") [4].

Met name voor het schoolmelkprogramma, dat oorspronkelijk bedoeld was als afzetmaatregel, werd de voedingsdimensie steeds meer door de Commissie gepresenteerd als het voornaamste doel (zie tekstvak 1).

FIGUUR 1

EU-UITGAVEN [5] VOOR DE PROGRAMMA’S SCHOOLMELK EN SCHOOLFRUIT (IN MILJOEN EURO)

+++++ TIFF +++++

Bron: Begroting van de EU.

4. Met hetzelfde basisprincipe als uitgangspunt beogen zij een impact op twee niveaus:

a) op korte termijn de consumptie van de producten door de jeugd vergroten of in stand houden door de beschikbaarstelling ervan op school;

b) op lange termijn een educatieve rol spelen met betrekking tot de voedingsgewoonten [6].

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

Bron: http://ec.europa.eu/agriculture/index_fr.htm

TEKSTVAK 1

ILLUSTRATIE VAN DE VOEDINGS- EN EDUCATIEVE DOELSTELLINGEN VAN HET MELKPROGRAMMA

De schoolmelkregeling is niet bedoeld als afzetmaatregel voor zuiveloverschotten. Het is een echte educatieve maatregel die er in de eerste plaats op is gericht de consumptie van melk of zuivelproducten op school in stand te houden of te bevorderen. Daarnaast kent het programma een voedingsaspect in die zin dat met de verstrekte zuivelproducten een ontoereikende of onevenwichtige voeding kan worden aangevuld. Er kan zeker niet worden ontkend dat er een neveneffect optreedt dat bestaat uit de extra consumptie van een aanzienlijke hoeveelheid zuivelproducten die anders zou worden toegevoegd aan het melkoverschot dat moeten worden afgezet in het kader van andere maatregelen.

Bron: Commissie — 1990.

"De schoolmelkregeling gaat niet alleen over gezond eten, maar ook over het aanleren daarvan. Bovendien helpt zij bij de bestrijding van obesitas en bij het verstrekken van essentiële bouwstenen voor de groei en de gezondheid van kinderen"

Bron: Persbericht van de Commissaris mevrouw Fischer Boel – 2008.

OVERZICHT VAN HET BEHEERSSYSTEEM VAN DE TWEE PROGRAMMA’S

5. De twee soorten steun worden direct betaald aan de onderwijsinstelling of aan een andere aanvrager die een toezichtsorgaan (gewoonlijk het gemeentebestuur), de leverancier of een specifiek voor dit doel opgerichte bemiddelende organisatie kan zijn [7]. Deze verschillende aanvragers dragen, nadat ze erkend zijn, de operationele verantwoordelijkheid voor de verstrekking (aankoop, opslag, verstrekking en administratief beheer).

ZUIVELPRODUCTEN

6. De steun wordt verstrekt in de vorm van een Europese forfaitaire subsidie van 18,15 euro per 100 kg melk [8], zonder dat de lidstaten verplicht zijn dit aan te vullen.

7. Elke instelling beslist zelf over haar deelname, en de EU-uitgaven zijn het resultaat van de som van de ontvangen subsidiabele aanvragen. Voor het budget is namelijk geen maximumbedrag vastgesteld in de verordening. Niettemin voorziet de verordening in een maximaal te subsidiëren hoeveelheid van 0,25 liter per schooldag en per regelmatig op de onderwijsinstelling aanwezige leerling [9]; een maximum dat doorgaans niet wordt gehaald door de aanvragers.

FIGUUR 2

SCHOOLMELK — RELATIEF AANDEEL VAN DE VERSCHILLENDE MODELLEN IN DE BEZOCHTE LIDSTATEN

+++++ TIFF +++++

Bron: De bezochte lidstaten.

8. Het programma kan zeer uiteenlopende vormen aannemen maar in de bezochte lidstaten kwamen drie belangrijke modellen voor (zie figuur 2 en tekstvak 2):

a) subsidiëring van zuivelproducten die deel uitmaken van de kantinemaaltijd [10] (voornamelijk: Frankrijk, Italië en Zweden);

b) verkoop van melk tegen een verlaagde prijs buiten de kantine (Duitsland, Polen (middelbare scholen) en Verenigd Koninkrijk (kinderen ouder dan 5 jaar));

c) gratis verstrekking van melk buiten de kantine [11] (voornamelijk in Polen (basisscholen) en het Verenigd Koninkrijk (kinderen van 5 jaar en jonger)).

GROENTEN EN FRUIT

9. De EU-steun ligt tussen 50 en 75 % [12] van de kosten van verstrekte groenten en verstrekt fruit en bepaalde daarmee gepaard gaande kosten, waarbij het restant doorgaans wordt gefinancierd door de lidstaten.

TEKSTVAK 2

TYPISCHE VOORBEELDEN VAN IN DE BEZOCHTE LIDSTATEN AANGETROFFEN GESUBSIDIEERDE ZUIVELPRODUCTEN

Frankrijk: portie kaas of yoghurt als nagerecht (kantine).

Italië: Parmezaanse kaas op pasta of mozzarella in een salade (kantine).

Zweden: zelfbedieningsmelkautomaat tijdens de maaltijd (kantine).

Verenigd Koninkrijk en Polen: pakjes melk die tegen een verlaagde prijs worden verkocht of gratis worden verstrekt aan kinderen in een bepaalde leeftijdsgroep, voornamelijk op kosten van nationale budgetten.

Duitsland: pakjes gearomatiseerde melk die tegen verlaagde prijzen worden verkocht in winkeltjes op school.

10. In de verordening is een algemeen maximum voor de uitgaven vastgesteld van 90 miljoen euro, verdeeld tussen de lidstaten die er een beroep op doen. Elke lidstaat mag in het kader van zijn nationale strategie besluiten over de toewijzing van het nationale budget aan de potentiële aanvragers.

11. De steun voor fruit is afhankelijk van de vaststelling van pedagogische begeleidende maatregelen die moeten worden vastgesteld om het succes van het programma te verzekeren. Hoewel deze maatregelen niet in aanmerking komen voor EU-financiering, worden zij beschouwd als een kernelement van de regeling.

12. Alle tijdens de controle waargenomen gevallen van verstrekking van fruit waren gratis en vonden buiten de maaltijden om plaats.

AANPAK EN REIKWIJDTE VAN DE CONTROLE

EEN OP DE DOELTREFFENDHEID GERICHTE GECOMBINEERDE CONTROLE VAN DE TWEE PROGRAMMA’S …

13. De uitgevoerde controle was hoofdzakelijk gericht op de doeltreffendheid van de programma’s schoolmelk en schoolfruit. De start van het nieuwe fruitprogramma in 2009 op basis van een model dat lijkt op het reeds voor melk gehanteerde model, leek een goed moment voor een dergelijke analyse. In verband met deze chronologische volgorde was de controle voornamelijk gericht op het schoolmelkprogramma, aangevuld met een vergelijkende analyse van het systeem dat voor fruit wordt ingevoerd.

14. De controlevragen inzake de doeltreffendheid van de programma’s waren de volgende:

a) Wordt deelname voldoende gestimuleerd (analyse van de belemmeringen voor deelname) en voldoet zij om de doelstellingen te kunnen bereiken?

b) Hebben de gerealiseerde uitgaven een directe impact op de consumptie van de producten door de begunstigden? (Buitenkanseffect: zouden de producten ook zonder steun geconsumeerd zijn?)

c) Is het waarschijnlijk dat de programma’s hun educatieve rol vervullen en de toekomstige voedingsgewoonten beïnvloeden?

FIGUUR 3

SCHOOLMELK — BETALINGEN 2009 PER LIDSTAAT

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Commissie.

15. De hypothese dat er een positief verband bestaat tussen de consumptie van de gesubsidieerde producten en de volksgezondheid, vormt thans grotendeels de grondslag voor beide programma’s [13]. Een onderzoek van deze hypothese behoorde niet tot de reikwijdte van deze controle, aangezien dit niet onder de bevoegdheden van de Rekenkamer valt. De Rekenkamer constateert desalniettemin dat er geen consensus heerst over deze hypothese.

16. De controle had betrekking op de schooljaren 2008/2009 en 2009/2010 maar omvatte ook een onderzoek van de voorbereiding van de twee verordeningen die momenteel van kracht zijn, en voor het melkprogramma een analyse van de resultaten van de meest recente, beschikbare evaluaties.

17. De controle werd verricht bij de diensten van de Commissie, alsmede in Duitsland [14], Frankrijk, Italië, Polen, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. Deze zes lidstaten (waarvan de laatste twee enkel deelnemen aan het melkprogramma) waren goed voor 75 % van de betalingen uit hoofde van het melkprogramma voor het jaar 2009 en 63 % van het voor het eerste jaar van het fruitprogramma uitgetrokken budget (zie de figuren 3 en 4).

FIGUUR 4

SCHOOLFRUIT — BUDGET 2009/2010 PER LIDSTAAT

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Commissie.

18. De door de Commissie en de bezochte lidstaten vastgestelde procedures voor de tenuitvoerlegging van en het toezicht op de programma’s zijn geanalyseerd. De werkzaamheden van de controleurs omvatten tevens een bezoek aan 31 aanvragers die steun ontvingen namens meer dan 40000 scholen en 2 miljoen kinderen. 56 scholen die deelnamen aan ten minste een van beide programma’s en waar meer dan 16000 kinderen waren ingeschreven, zijn ook ter plaatse bezocht.

… AANGEVULD MET EEN BEOORDELING VAN DE REGELMATIGHEID

19. De controle omvatte tevens een beoordeling van de regelmatigheid die beperkt was tot de belangrijkste aspecten die de begunstigden en de doeltreffendheid van het beleid het meest rechtstreeks konden raken. Er zijn problemen geconstateerd in de verschillende bezochte lidstaten, met name wat betreft de interpretatie van de geldende regels. Deze zijn medegedeeld aan de Commissie en aan de betrokken lidstaten. Voor nadere informatie bevat bijlage II een overzicht van deze elementen.

+++++ TIFF +++++

Bron: http://agriculture.gouv.fr/un-fruit-pour-la-recre

OPMERKINGEN

EEN BUITENGEWOON KRITISCHE EVALUATIE VAN HET MELKPROGRAMMA IN 1999 ZONDER DAT ER SINDSDIEN EEN WEZENLIJKE OPLOSSING IS AANGEDRAGEN

20. In 1999 werd het schoolmelkprogramma op communautair niveau extern geëvalueerd [15]. Deze evaluatie was buitengewoon kritisch over het programma en bevatte de aanbeveling de maatregel te schrappen gezien de geringe doeltreffendheid en de slechte kosten-batenverhouding ervan (zie tekstvak 3).

21. Op grond hiervan stelde de Commissie voor het programma af te schaffen, maar dit werd verworpen door de Raad. Gelet op deze politieke keuze deed de Commissie vervolgens voorstellen om de communautaire financiering van het programma te verminderen, welke slechts ten dele werden aanvaard (zie tekstvak 4).

TEKSTVAK 3

EVALUATIE VAN 1999 — CONCLUSIE EN EINDAANBEVELING

Wanneer men alleen rekening houdt met de huidige geformuleerde officiële doelstellingen (behoud of verhoging van de consumptie van zuivelproducten), heeft de maatregel slechts een marginaal positief effect gehad en kent zij een slechte kosten-batenverhouding. De Commissie moet dus serieus overwegen de maatregel in te trekken. De belangrijkste consequentie daarvan zou zijn dat de regeringen van de lidstaten de verantwoordelijkheid moeten dragen voor de voortzetting van een eventuele vorm van verstrekking van gesubsidieerde melk aan scholieren. Hoewel het effect van een dergelijke actie zich moeilijk laat voorspellen, is het waarschijnlijk dat het netto-effect ervan een vermindering zal zijn van de beschikbaarheid van zuivelproducten en de consumptie ervan op school. De in dit verslag opgenomen informatie suggereert echter dat de impact waarschijnlijk zeer beperkt zou zijn.

Aangezien de belangrijkste bovengenoemde aanbevelingen gericht zijn op de afschaffing van de maatregel en de aanwending van de middelen voor andere, meer doeltreffende maatregelen, is er geen enkele andere aanbeveling geformuleerd die is gericht op de verbetering van de doelmatigheid van de bestaande maatregel. De auteurs zijn van mening dat elke eventuele wijziging gericht moet zijn op het verhelpen van de fundamentele tekortkomingen van de maatregel die de verwezenlijking van zijn doelstellingen belemmeren. Hoewel aanbevelingen zouden kunnen worden gedaan om de doelmatigheid van de bestaande maatregel te verbeteren, zouden deze geen significante invloed hebben op de elementen die bijdragen tot de zeer beperkte doeltreffendheid van de maatregel.

22. In 2005 is in het Verenigd Koninkrijk nog een evaluatie uitgevoerd [16] die betrekking had op de EU-steun en op het nationale aanvullende budget (zie paragraaf 8 b). De conclusies spreken van een ondoeltreffende en kostbare maatregel en maken vooral gewag van disproportionele beheerskosten en een geringe meerwaarde. De evaluatie bevat de aanbeveling aan de regering van het Verenigd Koninkrijk om te overwegen samen met de Commissie het idee te onderzoeken om het SMSS-programma van de EU stop te zetten.

23. Daarnaast heeft de Commissie sinds 1999 regelmatig de uitvoeringsbepalingen van de regeling aangepast (vereenvoudiging, aanpassing van de lijst producten en de steunpercentages per categorie, enz.) om te proberen deze te verbeteren. Deze ontwikkelingen bleven echter "marginaal", dat wil zeggen dat ze de logica van het programma en de belangrijkste aspecten ervan niet veranderden. Hoewel ze in het algemeen als positief worden beschouwd, boden deze veranderingen dus geen antwoord op de wezenlijke kritiek op het eigenlijke ontwerp van het programma.

TEKSTVAK 4

VOORSTELLEN VAN DE COMMISSIE NA DE EVALUATIE VAN 1999

Op grond van deze aanbeveling was de Commissie eerst voornemens voor te stellen de regeling af te schaffen en presenteerde zij haar voorontwerp van begroting 2000 in overeenstemming met dit uitgangspunt […] aangezien alle deelnemers het behoud van de EU-subsidie steunden, met name vanwege voordelen op het gebied van voeding […] In het licht van deze discussie is de Commissie teruggekomen op haar oorspronkelijke standpunt en stelt zij nu voor om de schoolmelkregeling in gelijke delen te cofinancieren. […] Vanwege de budgettaire beperkingen en de slechte kosten-batenverhouding van de maatregel kan het begrotingsonderdeel voor de schoolmelkregeling niet op zijn huidige niveau gehandhaafd blijven. […] De schoolmelkregeling wordt vaak verdedigd op grond van bredere gezondheids-, voedings- of zelfs sociale doelstellingen. Hoewel de gegrondheid van dit argument wordt erkend, zijn deze doelstellingen te ambitieus voor een regeling in het kader van de GMO in de sector melk en zuivelproducten. Daarnaast zouden de lidstaten, wanneer zij deze doelstellingen naar voren brengen, ermee moeten instemmen de verantwoordelijkheid te delen voor de kosten die in het kader van deze regeling worden gemaakt.

Bron: Nota van DG VI aan het kabinet van het Commissielid verantwoordelijk voor landbouw en plattelandsontwikkeling, maart 2000.

DE GERINGE OMVANG VAN DE UITGAVEN EN HET ONTBREKEN VAN EEN MIDDEL OM DE STEUN TE RICHTEN OP DE PRIORITAIRE BEHOEFTEN BEPERKEN DE TE VERWACHTEN IMPACT

TOEREIKENDE PRESTATIEMEETSYSTEMEN ONTBREKEN

24. De doelstellingen van beide programma’s zijn zowel wat betreft de "markt" als wat betreft "voeding/gezondheid" kwalitatief en zeer algemeen omschreven (zie tekstvak 5). Ze zijn niet gekwantificeerd en het betreft zeker geen "SMART"-doelstellingen [17].

25. Omdat er voor het melkprogramma geen precieze doelstellingen zijn waaraan de doeltreffendheid van het beleid kan worden afgemeten, bestaan de beschikbare indicatoren (de per categorie verstrekte hoeveelheden, het geschatte aantal deelnemende leerlingen) uit activiteitsindicatoren die de resultaten of de impact van het beleid niet meten [18]. Uit de controle bleek overigens de onbetrouwbaarheid van de ontvangen informatie, met name wat betreft het geschatte aantal deelnemende leerlingen [19].

TEKSTVAK 5

ILLUSTRATIE VAN HET ALGEMENE KARAKTER VAN DE DOELSTELLINGEN VAN HET MELKPROGRAMMA

"Om tot het evenwicht op de zuivelmarkt bij te dragen en de marktprijzen voor melk en zuivelproducten te stabiliseren" (overweging 44 van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad).

"kan ook een rol vervullen als instrument voor het bereiken van bredere algemene […] doelstellingen inzake volksgezondheid en voeding en op sociaal vlak" (voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1255/1999, toelichting).

"Het programma heeft ook een opvoedende rol; het wil blijvende goede eetgewoonten bevorderen" (website van het directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling).

"De schoolmelkregeling gaat niet alleen over gezond eten, maar ook over het aanleren daarvan. Bovendien helpt zij bij de bestrijding van obesitas" (persbericht van 11 juli 2008, mevrouw Fischer Boel).

26. Het fruitprogramma kent geen enkele indicator. Niettemin worden in dit nieuwe programma enkele bepalingen geïntroduceerd die het toezicht op de prestaties stimuleren, zoals de aanvankelijke vaststelling van een strategie en de verplichting tot periodieke evaluaties in iedere lidstaat. Het is echter nog te vroeg om de doeltreffendheid van deze nog verder te ontwikkelen instrumenten te beoordelen.

ZEER BEPERKTE UITGAVEN, GELET OP DE DOELSTELLINGEN VAN BEIDE PROGRAMMA’S

MARKTDOELSTELLING

27. Tijdens de beraadslagingen voorafgaand aan de invoering van het fruitprogramma had het Europees Parlement een budget van 500 miljoen euro per jaar voorgesteld. Op voorstel van de Commissie is uiteindelijk een maximum van 90 miljoen euro vastgesteld. De Commissie was van mening dat het project zich eerst op deze schaal moest bewijzen voordat een hoger budget kon worden overwogen.

28. Uit de zeer langzame start van het programma (zie bijlage IV) blijkt overigens dat de Commissie gelijk had met haar benadering. Rekening houdend met deze keuze, en zelfs wanneer rekening wordt gehouden met de nationale cofinanciering [20], komt het in de regelgeving vastgestelde budgettaire maximum echter overeen met ongeveer 0,3 % van de waarde van de fruit- en groenteproductie van de EU. Het schoolmelkprogramma, dat het volgens de beschikbare cijfers mogelijk zou hebben gemaakt in 2008/2009 het equivalent van iets minder dan 0,28 % van de gehele EU-productie te verstrekken, is van vergelijkbare omvang.

29. In beide gevallen betreffen deze bedragen, zelfs als wordt aangenomen dat ze doeltreffend zijn uitgegeven, hoeveelheden die geen aanzienlijke rechtstreekse impact [21] kunnen hebben op het marktevenwicht.

30. Voor het melkprogramma was deze constatering al gedaan in de evaluatie van 1999 [22].

VOEDING/GEZONDHEIDSDOELSTELLING

31. Herleid tot het aantal kinderen in de Europese Unie bedragen de momenteel begrote uitgaven voor elk van de programma’s 50 à 80 cent per kind per jaar. Met deze omvang is een significant voedingseffect op de doelgroep als geheel ook moeilijk voorstelbaar.

32. In de praktijk profiteert een kleiner aantal kinderen van de uitgaven [23] en is de potentiële impact op elke begunstigde dus groter. De algehele doeltreffendheid van de regelingen wat betreft hun voeding/gezondheidsdoelstelling hangt echter in hoge mate af van de "keuze" van de begunstigde subdoelgroep.

HET ONTBREEKT AAN EEN INSTRUMENT OM DE STEUN TE CONCENTREREN NAAR GELANG VAN DE PRIORITAIRE VOEDINGSBEHOEFTEN

33. Melk verstrekken aan een kind dat er veel minder van drinkt dan gemiddeld of dan de aanbevolen voedingsnormen [24] heeft meer waarde dan het verstrekken van dezelfde hoeveelheid melk aan een kind dat al meer zuivelproducten consumeert dan gemiddeld of dan wordt aanbevolen. De voeding/gezondheidsdoelstelling van beide programma’s impliceert dus dat de programma’s op de eerste plaats gericht moeten worden op de categorieën (regio’s, lidstaten, sociale groepen, enz.) waarvan de consumptie onvoldoende of minder toereikend dan gemiddeld zou worden geacht. Het belangrijkste doel is immers niet zozeer om de gemiddelde consumptie te doen stijgen als wel om een zo groot mogelijke groep de minimaal noodzakelijk geachte hoeveelheid te laten consumeren.

34. Sommige lidstaten hebben aan het melkprogramma al dergelijke beschouwingen gewijd. In het Verenigd Koninkrijk bleek uit de evaluatie uit 2005 dat een groot deel van de doelgroep reeds voldoende zuivelproducten consumeerde [25], en werd aanbevolen om bepaalde prioritair geachte categorieën als doelgroep te nemen. In Frankrijk besloten de autoriteiten de nationale budgettaire aanvulling waarover zij beschikten, te concentreren op de probleemgebieden, die prioritair werden geacht wat betreft de voedingsbehoeften [26]. Dit type concentratie kan verschillende andere vormen aannemen, waarvan een aantal echter kan leiden tot bepaalde extra kosten.

35. Daarentegen bevat geen van beide EU-regelingen een mechanisme om de middelen toe te wijzen op basis van een analyse van de voedingsbehoeften.

36. Wat betreft het fruitprogramma laat de verordening de lidstaten vrij om een dergelijke aanpak te volgen in het kader van hun nationale strategie, maar nog geen enkele lidstaat heeft hiervoor gekozen [27].

37. Voor het melkprogramma bestaat geen enkel mechanisme. Uit een analyse per lidstaat blijkt zelfs dat de regeling niet alleen de middelen niet op de eerste plaats daar toewijst waar de behoeften het grootst lijken te zijn, maar ook dat de belangrijkste begunstigden van het programma vooral de lidstaten zijn waar al de meeste zuivelproducten worden geconsumeerd en de behoeften dus minder groot of minder dringend zijn (zie tekstvak 6).

TEKSTVAK 6

VERGELIJKING VAN DE CONSUMPTIE VAN ZUIVELPRODUCTEN IN DE VERSCHILLENDE LIDSTATEN EN DE IN 2009 ONTVANGEN STEUN UIT HOOFDE VAN HET MELKPROGRAMMA

De twee lidstaten waar de consumptie van zuivelproducten per inwoner al het hoogst ligt, zijn tevens de twee belangrijkste begunstigden van de steun per inwoner.

De zes lidstaten met de hoogste consumptie van zuivelproducten per inwoner ontvangen gemiddeld 3,5 keer meer EU-steun per inwoner dan de tien lidstaten met de laagste consumptie.

De zes lidstaten die de meeste steun per inwoner ontvangen, kennen reeds een hoger dan gemiddelde consumptie van zuivelproducten per inwoner.

De tien lidstaten met de laagste consumptie van zuivelproducten per inwoner ontvangen slechts 20 % van de totale steun. Negen ervan ontvangen een steunbedrag per inwoner dat twee tot vijf keer lager is dan het gemiddelde, of nemen in het geheel niet deel aan het programma.

PROBLEMEN IN HET ONTWERP DIE DE CONCRETE VERWEZENLIJKINGEN VAN HET MELKPROGRAMMA BEPERKEN, MAAR WAARVOOR OPLOSSINGEN BESTAAN

EEN RELATIEF ONAANTREKKELIJK MELKPROGRAMMA

38. De hoogte van de uitgaven voor het schoolmelkprogramma wordt niet rechtstreeks vastgesteld door de Commissie, maar is de optelsom van de individuele keuzes van de aanvragers en de potentiële begunstigden. De in 2009 uitgegeven 74 miljoen euro is echter minder dan 10 % van de potentiële maximale uitgaven van het programma [28]. De mate waarin gebruik wordt gemaakt van de steun is dus laag en het beleid relatief onaantrekkelijk (zie de tekstvakken 7 en 8); dit is vergelijkbaar met hetgeen in het verleden reeds werd geconstateerd [29].

39. Uit de controle bleek dat de onaantrekkelijkheid grotendeels te wijten was aan de combinatie van het lage steunpercentage en een in relatief opzicht te zware beheerslast.

VERKOOP VAN MELK TEGEN VERLAAGDE PRIJZEN BUITEN DE KANTINE

40. Gelet op het huidige niveau van de steun kan de EU-subsidie slechts een klein deel van de kosten van de verstrekte producten dekken [30]. Bij gebreke van andere, belangrijker financieringsbronnen (zie de paragrafen 59 en volgende) is met de EU-regeling dus geen gratis verstrekking mogelijk, maar alleen verkoop tegen een verlaagde prijs.

TEKSTVAK 7

ILLUSTRATIE VAN DE LAGE PARTICIPATIEGRAAD EN DE ONAANTREKKELIJKHEID VAN DE REGELING

Uit een onderzoek in Duitsland blijkt dat van de 56 % van de scholen die hun leerlingen melk of zuivelproducten aanbieden, slechts 21 % steun aanvraagt.

Bron: ministerie van Landbouw van Beieren.

41. Zo dekt de EU-steun maar een kwart van de directe kosten van de melk in Polen en 10 à 15 % in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. De steun maakt het dus bijv. mogelijk om in Duitsland pakjes gearomatiseerde melk te verkopen voor 35 cent in plaats van 40 cent. Voor de potentiële begunstigde is een dergelijke verlaging in het algemeen te beperkt om tot een aankoop te leiden, temeer omdat uit de beschikbare onderzoeken een geringe prijselasticiteit van de vraag blijkt [31].

42. Vaak beslist de school zelf om niet deel te nemen. De uitvoering van de regeling op een school is meestal afhankelijk van individuele bereidwilligen. Het organiseren van verkoop tegen verlaagde prijzen brengt echter een werklast met zich die aanzienlijk kan zijn (aankoop, opslag, verstrekking, maar ook de inning van geld bij de begunstigden) en dus een echte belemmering voor deelname vormt [32].

43. In sommige gevallen neemt de bereidheid van de besluitvormers om de uit het programma voortvloeiende kosten te dragen, af door het feit dat de verkoop tegen een verlaagde prijs tot slechts weinig vraag bij gezinnen leidt, of omdat het verantwoordelijke personeel zelf niet overtuigd is van het belang van het programma vanuit gezondheidsoogpunt.

ZUIVELPRODUCTEN DIE DEEL UITMAKEN VAN DE KANTINEMAALTIJD

44. Als de subsidie wordt betaald voor producten die worden gebruikt in het kader van kantinemaaltijden, verdwijnen de meeste beheerskosten omdat het programma dan wordt opgenomen in het normale beheer van de kantine. Deze constatering impliceert, los van het negatieve oordeel over de doeltreffendheid van de subsidie in dat geval (zie de paragrafen 47-50), dat de enige kostenpost de benodigde tijd voor het opstellen van de subsidieaanvraag is. Paradoxaal genoeg wordt deze ene administratieve last slecht geaccepteerd en kan zij nog een onoverkomelijk obstakel blijken te zijn.

45. Meer nog dan de ingewikkeldheid ervan maakt de geringe omvang van de ontvangen steun deze formaliteiten disproportioneel voor de meerderheid van de aanvragers en in het bijzonder voor de kleinste (zie tekstvak 8). Deze geringe absolute waarde wordt des te meer gevoeld daar de steun niet wordt afgezet tegen de prijs van de zuivelproducten maar tegen het gehele budget, waarvan hij maar een zeer beperkt deel uitmaakt (minder dan 1 % voor de kantines en nog veel minder indien afgezet tegen het gehele budget van een onafhankelijke privé-instelling of een kinderdagverblijf).

HET DIRECTE EFFECT VAN DE UITGAVEN UIT HOOFDE VAN HET MELKPROGRAMMA WORDT BEPERKT DOOR EEN AANZIENLIJK BUITENKANSEFFECT [33]

46. Ongeacht de wijze van verstrekking kan de melksubsidie worden ontvangen voor elk subsidiabel product, zonder dat enig mechanisme leidt tot beperking van het gedeelte van de betalingen voor hoeveelheden die zonder de steun toch wel door de begunstigden zouden zijn geconsumeerd. Uit de controle bleek dat de wijze waarop dit buitenkanseffect optreedt, verschilt naar gelang van de gekozen distributiewijze.

TEKSTVAK 8

VOORBEELD VAN DE ONAANTREKKELIJKHEID VAN DE STEUN VOOR DE KANTINES

In Frankrijk ontvangt 70 % van de 11000 aanvragers gemiddeld minder dan 300 euro per jaar.

Onder het grote aantal gesprekspartners dat heeft aangegeven dat een steunbedrag in die orde van grootte onvoldoende was om hen ertoe te brengen hun gewoonten te veranderen, heeft één van de schoolhoofden bijv. verklaard: "Luister, ik krijg nauwelijks 200 euro per jaar. U denkt toch niet dat ik voor dat bedrag mijn tijd ga verdoen met het lezen van een circulaire?"

Hoewel in elke kantine bepaalde subsidiabele zuivelproducten worden gebruikt waarvoor minimaal steun zou kunnen worden ontvangen zonder enige andere inspanning dan het indienen van een aanvraag, dient in Frankrijk slechts 60 % en in Italië nauwelijks 15 % van de instellingen een steunaanvraag in.

ZUIVELPRODUCTEN DIE DEEL UITMAKEN VAN DE KANTINEMAALTIJD

47. Uit de controle is gebleken dat steunbetaling voor producten die deel uitmaken van de kantinemaaltijd systematisch een buitenkanseffect met zich brengt:

a) hoewel bekend is dat zuivelproducten vaak deel uitmaken van een normale maaltijd (dit kan zelfs verplicht zijn), is het momenteel niet mogelijk om de ontvangst van steun door kantines voor producten die zij toch wel hadden gebruikt, te beperken;

b) het was niet mogelijk enig element te vinden waaruit bleek dat de steun de hoeveelheid zuivelproducten die in de menu’s werden verwerkt, op enigerlei wijze beïnvloedde;

c) bijna alle ter plaatse bezochte verantwoordelijken hebben expliciet toegegeven dat de steun geen enkele invloed had op de hoeveelheden zuivelproducten die de leerlingen aangeboden kregen (zie tekstvak 9).

TEKSTVAK 9

VOORBEELDEN VAN VERKLARINGEN VAN DE BEZOCHTE VERANTWOORDELIJKEN VOOR DE KANTINES BETREFFENDE HET MELKPROGRAMMA

"De samenstelling van onze menu’s wordt niet beïnvloed door de Europese steun. […] Dat is geen mening, het is een feit." (Italië, verantwoordelijke van het cateringbedrijf dat verantwoordelijk is voor de kantines van een van de grootste steden van het land).

"Ik heb nooit aan het melkprogramma van de EU gedacht bij het opstellen van de menu’s" (Zweden, vertegenwoordiger van een cateringbedrijf dat steun ontving voor meerdere scholen van de stad).

"De menu’s worden helemaal niet beïnvloed door het bestaan van de Europese steun" (Italië, vertegenwoordiger van een instelling die de steun rechtstreeks ontving).

In Frankrijk hebben de verantwoordelijken van een kinderdagverblijf waarvoor de erkenningsprocedure liep, uitgelegd dat zij het geld wilden krijgen waar ze op grond van hun gebruikelijke praktijken recht op hadden, d.w.z. voor de producten die zij al kochten toen zij nog niet wisten dat de steun bestond.

Bij een andere aanvrager was de verantwoordelijke voor het opstellen van de menu’s van de kantines zelfs niet op de hoogte van het bestaan van de steun die zijn instelling al jaren ontving.

48. De kantines ontvangen dus steun voor zuivelproducten die zij toch wel zouden gebruiken en de steun zet ze er niet toe aan meer zuivelproducten te gebruiken dan ze zouden hebben gedaan zonder de steun. Zelfs in Zweden, waar de situatie het gunstigst lijkt [34], bestond de gesubsidieerde voorziening (hoofdzakelijk zelfbedieningsmelkautomaten in de kantines) al lang voor de invoering van de Europese steun. De hoge consumptie van melk berust op de voorheen al bestaande culturele gewoonten en is dus niet toe te schrijven aan het Europese programma dat slechts financieel bijdraagt aan praktijken die het niet heeft beïnvloed.

49. De impact van de aan kantines betaalde steun is bij de huidige stand van zaken dus moeilijk waarneembaar en op basis van de bezoeken ter plaatse, op zijn best uiterst zwak ten aanzien van de hoeveelheid door de begunstigden geconsumeerde zuivelproducten. Daarnaast is de potentiële impact ervan op de door de gezinnen betaalde prijzen, ondanks de bepalingen in de regelgeving hierover, vaak niet na te gaan (zie bijlage II), en zou deze in elk geval onbeduidend zijn.

50. Dezelfde constatering geldt ook voor kinderdagverblijven, temeer daar geldt dat hoe jonger kinderen zijn, hoe groter de kans is dat de normale voeding zuivelproducten omvat. Dat is bijv. het geval voor kinderdagverblijven in Frankrijk (kinderen van 0-3 jaar oud) waar het in ieder geval verplicht wordt geacht zuivelproducten op te nemen in de voeding.

VERKOOP VAN MELK TEGEN VERLAAGDE PRIJZEN BUITEN DE KANTINE

51. Gelet op het huidige lage steunpercentage lijkt de positieve impact zeer beperkt. De geringe verlaging van de verkoopprijs die door de EU-steun mogelijk wordt gemaakt (zie de paragrafen 40 en 41), leidt niet alleen tot een lage deelnemingsgraad maar ook tot het feit dat vooral begunstigden die zonder steun dezelfde beslissing zouden hebben genomen, ervan profiteren. Aangezien de steun te laag is om de aankoopbesluiten significant te beïnvloeden [35] (zie ook tekstvak 10), zijn het vooral de leerlingen die de melk waarschijnlijk ook zouden hebben gekocht tegen een niet-gesubsidieerde prijs die ervan profiteren.

52. Bovendien zijn deze begunstigden per definitie ook degenen van wie het waarschijnlijk is dat zij de betrokken producten buiten school consumeren. Zoals uit de analyse per lidstaat blijkt dat de steun vooral terechtkomt waar de behoeften het kleinst zijn (zie paragraaf 37), levert de verkoop tegen een zo weinig verlaagde prijs vooral voordeel op voor kinderen die hoogstwaarschijnlijk al de meeste zuivelproducten consumeren.

TEKSTVAK 10

FRAGMENTEN UIT DE EVALUATIEVERSLAGEN DIE DE BEPERKTE INVLOED WEERGEVEN VAN DE STEUN OP DE DOOR DE BEGUNSTIGDEN GECONSUMEERDE HOEVEELHEDEN

Britse evaluatie uit 2005: Uit onze studie over de scholieren kwamen maar weinig elementen naar voren die ervan getuigen dat de op school geconsumeerde melk een aanvulling is op elders geconsumeerde melk […]. Bovendien dronken sommige kinderen zeer weinig melk, zowel op aan het SMSS-programma deelnemende scholen als op scholen die daar niet aan deelnamen. […] Uit onze studie kwam onvoldoende bewijsmateriaal naar voren om te bevestigen dat de deelname van scholen aan het SMSS-programma van de EU de totale melkconsumptie van kinderen beïnvloedde. […] Zowel op de scholen die deelnamen als op de scholen die dat niet deden, dronk een minderheid van de scholieren zeer weinig melk. De beschikbare bewijsstukken geven aan dat de stijging van de melkconsumptie die voortvloeide uit de deelname van de scholen aan het SMSS-programma met name zichtbaar was bij de kinderen die een aanzienlijke hoeveelheid melk zouden hebben geconsumeerd, ongeacht of hun school deelnam aan het programma.

[…] Uit de ervaring met de verschaffing van hoogwaardige voeding aan scholieren blijkt dat veel ouders die dergelijke voeding niet in de supermarkt willen kopen, er ook op school niet voor willen betalen. Hetzelfde geldt voor de melk die de scholen aan de ouders te koop aanbieden in het kader van de nationale aanvulling.

Evaluatie uit 1999: Er bestaat zeer weinig bewijs met betrekking tot de impact van de regeling op de beschikbaarheid van zuivelproducten. […] Terwijl de belangrijkste factoren die de uitvoering beïnvloeden geen onderdeel zijn van de regeling, draagt de regeling zelf op zeer beperkte wijze bij tot de toename van het aanbod van het product.

DE COMMISSIE VOERDE REEDS OPLOSSINGEN DOOR VOOR HET FRUITPROGRAMMA EN ENKELE LIDSTATEN DEDEN DAT VOOR HET MELKPROGRAMMA

AL BIJ DE ONTWIKKELING VAN HET SCHOOLFRUITPROGRAMMA DROEG DE COMMISSIE MOGELIJKE OPLOSSINGEN AAN

53. Bij de ontwikkeling van het fruitprogramma zijn de onaantrekkelijkheid van het melkprogramma en het risico op een buitenkanseffect ten minste gedeeltelijk in aanmerking genomen door de Commissie.

ORGANISATIE VAN FRUITVERSTREKKINGEN BUITEN DE KANTINES

54. Aangezien de Commissie de subsidiëring van fruit dat tijdens de gewone schoolmaaltijden wordt verstrekt als risico bestempelde voor de meerwaarde van het programma [36], is deze verstrekkingsmethode sterk ingeperkt en in de praktijk nagenoeg uitgesloten. Inderdaad heeft geen enkele lidstaat deze mogelijkheid in zijn strategie opgenomen en werden alle onderzochte fruitverstrekkingen buiten de kantines georganiseerd.

HOGER STEUNPERCENTAGE EN KEUZE VOOR HET MODEL VAN GRATIS VERSTREKKING

55. Het percentage van de EU-cofinanciering voor het fruitprogramma varieert per lidstaat van 50 tot 70 %, hetgeen veel hoger is dan de steun voor melk.

56. Op grond daarvan is voor gratis verstrekking gekozen als uniform model voor het schoolfruitprogramma (in de Franse versie van de fruitverordening wordt overigens het begrip "distribution" (verstrekking) gehanteerd, terwijl in de melkverordening het begrip "cession" (verstrekking) wordt gebruikt).

57. De fruitverstrekkingen zijn dus gratis voor de kinderen, wat leidt tot een nagenoeg systematische deelname van degenen aan wie de verstrekking wordt aangeboden. Door deze kosteloosheid kan het relatief grote buitenkanseffect geminimaliseerd worden, aangezien de lijst van begunstigden veel meer omvat dan uitsluitend de kinderen die het product ook zonder subsidie zouden kopen. Deze kosteloosheid vereenvoudigt eveneens in belangrijke mate de rol van de scholen omdat zij het geld niet meer hoeven te innen bij de gezinnen.

58. In de meeste lidstaten zijn de verstrekkingen ook voor de scholen gratis omdat de cofinanciering van de EU wordt aangevuld met een nationaal budget dat rechtstreeks aan de leverancier wordt uitgekeerd. De school ontvangt de leveringen dus gratis, zonder kosten te maken of kasvoorschotten te geven. In Italië heeft een systeem van "alles-in-één"-aanbestedingen (inclusief de fysieke verstrekking in de klaslokalen en de organisatie van begeleidende maatregelen) het zelfs mogelijk gemaakt alle beheerslasten voor de scholen weg te nemen. Derhalve wordt de deelname van onderwijsinstellingen alleen beperkt door de omvang van het beschikbare budget.

59. In Frankrijk bestaat een dergelijk nationaal budget echter niet, waardoor de deelname van onderwijsinstellingen afhankelijk is van hun vermogen om plaatselijke financiering te vinden. In de praktijk wordt slechts zeer zelden aan deze voorwaarde voldaan, waardoor er thans sprake is van een zeer laag aantal aanvragers (zie bijlage IV).

ENKELE LIDSTATEN ZETTEN OOK REEDS EEN MODEL OP VOOR GRATIS VERSTREKKING VAN MELK BUITEN DE KANTINES

60. Terwijl het grootste deel van de EU-steun in Frankrijk naar de kantines vloeit, heeft deze lidstaat ervoor gekozen zijn nationale aanvullende budget te reserveren voor de gratis verstrekking buiten de kantines, met als expliciete motivering de garantie dat dit nationale aanvullende budget een reële impact heeft die de subsidiëring van kantines niet zou kunnen bewerkstelligen.

61. In Polen en het Verenigd Koninkrijk wordt de EU-steun gecombineerd met nationale budgetten, waardoor het mogelijk werd de verkoop tegen een verlaagde prijs te vervangen door gratis verstrekking buiten de kantines voor een nog groter aantal begunstigden (basisschoolklassen in Polen, kinderen jonger dan vijf jaar in het Verenigd Koninkrijk).

62. Dit model, dat veel aantrekkelijker is dan de verstrekking tegen verlaagde prijs, zorgt voor een aanzienlijk hogere deelname (zie tekstvak 11). Het vermindert tevens in belangrijke mate het probleem van het buitenkanseffect dat optreedt bij verkoop tegen verlaagde prijs, omdat nagenoeg alle kinderen aan wie de verstrekking wordt aangeboden, kunnen worden bereikt en niet uitsluitend de kinderen die de melk ook zonder subsidie zouden willen betalen.

TEKSTVAK 11

EFFECT VAN GRATIS VERSTREKKING

Bij een onderzoek in het Verenigd Koninkrijk werd aangetoond dat de deelname van leerlingen duidelijk afneemt zodra de gratis verstrekking ophoudt (bron: belangrijkste partij bij het programma in het Verenigd Koninkrijk voor basisscholen en middelbare scholen). Bij de controle werd een voorbeeld aangetroffen van een instelling met een zeer hoge deelname aan het nationale kosteloze "Nursery Milk Scheme" (NMS, melkregeling kinderopvang, voor kinderen tot en met vijf jaar), waar na die leeftijd geen enkel kind meer wilde deelnemen. Tevens werd geconstateerd dat er instellingen waren die weigerden tegen betaling te verstrekken en hun deelname uitsluitend beperkten tot de leeftijdscategorieën die recht hadden op gratis verstrekking.

In Polen heeft de overgang in 2007/2008 naar een gratis verstrekking in het basisonderwijs geleid tot meer dan een verdubbeling van het aantal deelnemende basisscholen en meer dan een verviervoudiging van het aantal deelnemende kinderen.

Een in Duitsland verricht onderzoek wijst uit dat betrekkelijk grote verschillen in de verkoopprijs (van 30/35 cent tot 15 cent) een beperkte impact hebben op de deelname. Alleen gratis verstrekking leidt echt tot een verandering van de gerealiseerde impact (zie figuur 5).

FIGUUR 5

ONTWIKKELING VAN DE DEELNAME VAN LEERLINGEN OP DE BETROKKEN SCHOLEN NAAR GELANG VAN DE VERKOOPPRIJS

+++++ TIFF +++++

Bron: instanties van Noordrijn-Westfalen

63. De gratis verstrekking komt echter zowel in Polen als in het Verenigd Koninkrijk ten laste van zeer omvangrijke nationale budgetten (zie figuur 6) en de subsidie van de EU dekt slechts een zeer bescheiden deel van de totale kosten [37]. Gezien het huidige niveau van de EU-steun kan de gratis verstrekking thans dus niet worden beschouwd als een rechtstreeks resultaat van het Europese programma [38]. Het voorbeeld van deze twee lidstaten illustreert echter de omvang van de begrotingsinspanning die nodig is voor de opzet van een regeling voor gratis verstrekking.

FIGUUR 6

NATIONALE BEGROTINGSINSPANNINGEN VAN DE TWEE BELANGRIJKSTE LIDSTATEN DIE GRATIS MELK VERSTREKKEN (IN MILJOEN EURO; JAAR 2008/2009)

+++++ TIFF +++++

Bron: Begrotingscijfers van de lidstaten.

ANDERE TIJDENS DE CONTROLE GECONSTATEERDE GOEDE PRAKTIJKEN WAARMEE DE DEELNAME AAN HET PROGRAMMA EN DE DOELTREFFENDHEID ERVAN KONDEN WORDEN VERBETERD

64. Bij de controle werden eveneens bepaalde factoren of lokale keuzes aangetroffen waarmee de beheerskosten konden worden verlaagd en de deelname aan het programma en de doeltreffendheid ervan konden worden verbeterd. Dit betrof met name:

a) de gebruikmaking van alle in de wetgeving bestaande mogelijkheden ter vereenvoudiging van het opstellen en controleren van de steunaanvraag (met name de mogelijkheid om voor de berekeningen bepaalde forfaitaire coëfficiënten te hanteren);

b) het toespitsen van de regeling op aanvragers met een kritische omvang (waardoor de administratieve last naar verhouding acceptabeler is, of aanzienlijke schaalvoordelen kunnen worden bereikt);

c) het inschakelen van private partijen die gedeeltelijk of volledig de administratieve en logistieke [39] taken op zich nemen omdat zij een rechtstreeks belang hebben bij het bevorderen van de deelname.

NOG WAAR TE MAKEN PEDAGOGISCHE DOELSTELLINGEN

65. Naast het onmiddellijke effect van de tot stand gebrachte verstrekking hebben de twee programma’s dezelfde pedagogische doelstelling om de voedingsgewoonten op lange termijn te beïnvloeden. Deze doelstelling komt echter op zeer verschillende manieren tot uiting in de twee programma’s en moet nog worden waargemaakt.

MET DE PEDAGOGISCHE DOELSTELLINGEN VAN HET MELKPROGRAMMA WORDT DERMATE WEINIG REKENING GEHOUDEN DAT EEN IMPACT VAN BETEKENIS OP DE LANGE TERMIJN NIET WAARSCHIJNLIJK IS

HET PEDAGOGISCH EFFECT DAT GEGENEREERD MOET WORDEN DOOR GESUBSIDIEERDE VERSTREKKING IS AFHANKELIJK VAN ZICHTBAARHEID, DIE NOG VAAK ONTBREEKT

66. Alleen al vanwege haar bestaan kan de gesubsidieerde verstrekking in beginsel bijdragen tot het overbrengen van een boodschap over de aan het product toegeschreven waarde. Een dergelijke werking vereist echter wel dat de verstrekking zichtbaar is.

67. Deze voorwaarde bleek in de meeste onderzochte gevallen van melkverstrekking buiten de kantine te zijn vervuld en werd in Zweedse kantines tevens gewaarborgd door het gebruik van melkautomaten. In andere gevallen worden de subsidie en het verstrekte product daarentegen onvoldoende zichtbaar gemaakt.

68. Zo wordt de in schoolwinkels verkochte melk (Duitsland) niet specifiek onder de aandacht gebracht en gaat een nadelige werking uit van de nabijheid van andere producten (frisdrank, chips, zoetigheden) die daarnaast worden verkocht. De melk krijgt dus niet de zichtbaarheid die voortvloeit uit een specifieke verstrekking.

69. Daarnaast is het zo dat, wanneer de subsidie betrekking heeft op zuivelproducten die deel uitmaken van de kantinemaaltijden, het concept van de verstrekking verdwijnt en de pedagogische dimensie wordt verkleind. Dit gebrek werd uitdrukkelijk geconstateerd door de Commissie, die derhalve heeft getracht het gebruik van de steun voor kantines [40] te beperken. Hoewel deze beperking positief is, blijkt ze echter onvoldoende om een doeltreffende pedagogische waarde van de steunverlening te waarborgen.

Menu met "pasta met boter" (Parmezaanse saus), gesubsidieerd in het kader van het melkprogramma.

+++++ TIFF +++++

Bron: Italiaanse kantine.

70. Enerzijds wordt het product als zodanig niet op de voorgrond geplaatst en krijgt het per definitie minder aandacht dan bij een ad-hocverstrekking [41]. Anderzijds geven de begunstigden zich doorgaans geen rekenschap van het bestaan van het programma [42] en dus evenmin van de specifieke aan het product toegeschreven waarde. In Frankrijk en Italië waren zelfs enkele van de bezochte instellingshoofden niet op de hoogte van het feit dat hun kantine een subsidie ontving.

ONTBREKEN VAN EEN BEGELEIDENDE PEDAGOGISCHE MAATREGEL

71. Zelfs wanneer aan de zichtbaarheidsvoorwaarde wordt voldaan, wordt aangenomen dat het verstrekkingsmechanisme op zichzelf niet afdoende is voor een bevredigende verwezenlijking van de pedagogische doelstelling.

72. Bij de evaluatie van 1999 werd al gewezen op de educatieve zwakte van een programma dat uitsluitend op de prijsvariable berust en geen enkele afzetbevorderende of pedagogische [43] maatregel omvat, een punt dat ook werd aangehaald bij de Britse evaluatie in 2005 [44]. Verschillende tijdens de controle bezochte gesprekspartners ondersteunden deze analyse en onderstreepten met name dat de melkconsumptie (ten minste in de vorm van drinkbare melk) vanaf de adolescentie vooral achterblijft vanwege een imagoprobleem, een probleem waarmee geen rekening is gehouden in de opzet van het programma.

73. Ondanks deze constateringen blijft Verordening (EG) nr. 657/2008 uitsluitend beperkt tot de beschikbaarstelling van de producten en is er geen enkele verplichting of aansporing in opgenomen tot begeleidende maatregelen. In deze context had geen enkele van de bezochte lidstaten een verplichting van deze strekking opgelegd, en geen enkele van de bezochte instellingen had een specifieke begeleidende maatregel ingevoerd of profiteerde van een dergelijke maatregel.

74. Buiten het schoolmelkprogramma om bestaan er wel degelijk afzetbevorderingsacties. Naast de reeds genoemde campagne "de smaakmakers" [45] cofinancierde de Commissie ook op grond van Verordening (EG) nr. 3/2008 van de Raad [46] afzetbevorderingsmaatregelen, waarvan een klein aantal betrekking heeft op zuivelproducten en gericht is op kinderen [47]. In verschillende lidstaten werden andere voorbeelden aangetroffen van acties die ontegenzeglijk positief zijn. Omdat zij niet zijn opgenomen in, noch gestimuleerd worden door Verordening (EG) nr. 657/2008 blijven dergelijke acties echter grotendeels los staan van het schoolmelkprogramma en kunnen zij daar niet aan worden toegeschreven.

ONTBREKEN VAN AANWIJZINGEN VOOR EEN LANGETERMIJNIMPACT OP DE VOEDINGSGEWOONTEN

75. Bij gebreke van specifieke instrumenten is er thans, na enkele tientallen jaren van uitvoering, geen enkel element voorhanden om aan te tonen dat het melkprogramma een langetermijnimpact heeft op de voedingsgewoonten van de betrokken begunstigden. Zoals reeds werd geconstateerd bij de Britse evaluatie in 2005, blijkt niet duidelijk dat aan de hand van het melkprogramma duurzame gewoonten voor melkconsumptie kunnen worden bijgebracht.

76. In de lidstaten waar de gegevens beschikbaar zijn, zien we daarentegen dat de deelname aan de regeling — onder overigens gelijke omstandigheden — sterk daalt naarmate de leeftijd toeneemt. De regeling voor het basisonderwijs heeft op de middellange termijn onvoldoende impact om een bevredigende deelname te verzekeren voor de daaropvolgende jaren. Het is des te waarschijnlijker dat een maatregel die de begunstigden op de middellange termijn niet kan binden, niet geschikt is om invloed van betekenis te hebben op hun gewoonten op de lange termijn.

+++++ TIFF +++++

Bron: www.drinkitup.europa.eu

BIJ HET FRUITPROGRAMMA WORDT BETER REKENING GEHOUDEN MET DE PEDAGOGISCHE DOELSTELLINGEN

77. Hoewel het nog te vroeg is om te oordelen over de doeltreffendheid van deze regelingen op de lange termijn, profiteert het fruitprogramma van een sterkere samenhang tussen de geformuleerde pedagogische doelstelling en de gehanteerde aanpak.

78. Enerzijds was de kans dat de tijdens de controle onderzochte gevallen van verstrekking van fruit een pedagogische impact zouden hebben, groter omdat deze alle een grote zichtbaarheid genoten. Naast het enthousiasme vanwege de nieuwheid van het programma werd deze zichtbaarheid verzekerd door het opzetten van verstrekkingen op ad-hocbasis en buiten de kantine (zie paragraaf 54).

79. Anderzijds omvatte het schoolfruitprogramma, in tegenstelling tot het melkprogramma, reeds vanaf de ontwikkelingsfase de beoogde pedagogische dimensie door de invoering van een specifiek instrument. De verordening van de Commissie bepaalt derhalve, dat "met het oog op de doeltreffendheid van schoolfruitregelingen […] begeleidende maatregelen [dienen] te worden vastgesteld" [48] waardoor de invoering van dergelijke maatregelen — hoewel de financiering daarvan niet is geregeld — als voorwaarde wordt gesteld voor betaling van de steun.

TEKSTVAK 12

VOORBEELDEN VAN TIJDENS DE CONTROLE ONDERZOCHTE BEGELEIDENDE MAATREGELEN

Op scholieren gerichte promotietour over groenten en fruit.

Interactieve informatiezuil in de hal van de instelling.

Debatten met artsen en voedingsdeskundigen ten behoeve van de ouders.

Bijhouden van een moestuin op school.

Ondersteunend pedagogisch materiaal ten behoeve van de onderwijzers.

80. In dezelfde lijn der gedachte worden dankzij de mogelijkheid tot aanvullende cofinanciering [49] — die niet bestaat voor het melkprogramma — synergieën gestimuleerd met de afzetbevorderingsactiviteiten van Verordening (EG) nr. 3/2008.

81. De controle heeft niettemin aangetoond dat, rekening houdend met de kosten die kunnen voortvloeien uit de invoering van een begeleidende maatregel, het ontbreken van specifieke financiering en de moeilijkheid om vast te stellen wat een passende begeleidende maatregel inhoudt, leidt tot maatregelen met uiteenlopende doelstellingen (zie tekstvak 13). De doeltreffendheid van de pedagogische regeling die thans wordt uitgevoerd, moet in de toekomst dus nog worden bevestigd.

TEKSTVAK 13

ILLUSTRATIE VAN DE HETEROGENITEIT VAN DE BEGELEIDENDE MAATREGELEN DIE REEDS BESTONDEN TEN TIJDE VAN DE CONTROLE

In Italië is vanaf het eerste jaar een ambitieus systeem ingevoerd waarin de begeleidende maatregelen op regionaal niveau worden beheerd door de producentenorganisaties die verantwoordelijk zijn voor de verstrekking.

In Duitsland en Frankrijk hadden de bezochte instellingen begeleidende educatieve activiteiten georganiseerd met betrekking tot groenten en fruit, en voeding in het algemeen. In dit stadium berustten deze activiteiten, met name vanwege het ontbreken van een controlesysteem, echter hoofdzakelijk op persoonlijke of plaatselijke bereidwilligheid.

In Polen was bij de bezochte instellingen nog geen enkele begeleidende pedagogische activiteit opgestart of gepland (op basis van de in de verordening neergelegde overgangsbepalingen waren deze maatregelen in het eerste jaar optioneel, maar de nationale instanties hadden zelf vastgelegd dat deze maatregelen op die datum van start zouden zijn gegaan).

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

82. Na een externe evaluatie met zeer ernstige conclusies nam de Raad in 1999, tegen het aanvankelijke voorstel van de Commissie in, het besluit om het schoolmelkprogramma te handhaven (zie de paragrafen 20-23). De Rekenkamer heeft geconstateerd dat, tien jaar na deze keuze en ondanks een aantal verbeteringen, er geen enkele wezenlijke oplossing is aangedragen om de destijds geconstateerde ernstige gebreken te verhelpen.

83. Het melkprogramma blijft tot op heden weinig doeltreffend:

a) wat betreft de verwachte kortetermijnimpact (de beschikbaarstelling op school) stelt de Rekenkamer vast dat de concrete resultaten van het melkprogramma zeer beperkt zijn:

i) met name vanwege een laag subsidiepercentage blijft het programma relatief onaantrekkelijk en grotendeels beperkt tot gevallen van buitenkanseffect. Het merendeel van de gesubsidieerde producten zou toch wel deel uitmaken van de kantinemaaltijden of zou waarschijnlijk toch wel gekocht worden door de begunstigden, zelfs zonder subsidie (zie de paragrafen 38-52);

ii) de controle wees uit dat het organiseren van gratis verstrekkingen in bepaalde lidstaten tot een meer bevredigende impact leidt, maar deze gratis verstrekkingen maken thans deel uit van dure nationale programma’s met slechts een marginale bijdrage uit de begroting van de Unie (zie de paragrafen 60-63);

b) wat betreft de verwachte langetermijnimpact (pedagogie) constateert de Rekenkamer dat in de huidige regeling onvoldoende rekening wordt gehouden met de geformuleerde educatieve doelstellingen. Met name de zichtbaarheid van de verstrekking wordt nog altijd niet verzekerd en er is geen enkel ander specifiek pedagogisch instrument ingevoerd (zie de paragrafen 66-75).

84. De Rekenkamer stelt echter vast dat het merendeel van de bij het schoolmelkprogramma geconstateerde gebreken door de Commissie is onderkend en, ten minste gedeeltelijk, in aanmerking is genomen bij de ontwikkeling van het schoolfruitprogramma. Voor het nieuwe programma werd in het bijzonder het uniforme model van gratis verstrekking buiten kantines (zie de paragrafen 53-59) overgenomen en werden specifieke instrumenten ingevoerd om tegemoet te komen aan de pedagogische doelstellingen van het programma (zie de paragrafen 77-81). Deze maatregelen leiden echter tot aanzienlijke kosten waarvan een groot deel voor rekening van nationale of plaatselijke budgetten komt. Hoewel het nog te vroeg is om een definitief oordeel te vellen over de doeltreffendheid ervan op de lange termijn, lijkt het nieuwe programma geschikter om een doeltreffende bijdrage te leveren aan zijn korte- en langetermijndoelstellingen en geeft het in dat opzicht aan wat de verbetermogelijkheden zijn voor het melkprogramma.

85. De Rekenkamer constateert echter dat in beide gevallen het huidige uitgavenniveau van de twee programma’s alleen kan leiden tot een beperkte impact, te meer daar ze geen mechanisme omvatten om de steun te richten op doelgroepen met prioritaire behoeften (zie de paragrafen 27-37). Voor het schoolfruitprogramma is in plaats van de vastgestelde 90 miljoen euro reeds een uitgavenmaximum van 500 miljoen euro overwogen, maar de Commissie was met name van oordeel dat het programma zich eerst moest bewijzen. Het is dus nog te vroeg om dit aspect opnieuw te evalueren, aangezien het programma zich nog in de aanloopfase bevindt (zie bijlage IV).

86. In dit verband luiden de belangrijkste aanbevelingen van de Rekenkamer als volgt.

a) Gelet op de zeer beperkte doeltreffendheid van het melkprogramma dient voortzetting ervan afhankelijk te zijn van de mogelijkheid om het programma diepgaand te hervormen teneinde de geconstateerde gebreken te verhelpen. Bij deze keuze dient hoofdzakelijk rekening te worden gehouden met de aan het product toegeschreven voedingswaarde in het kader van de doelstellingen voor de volksgezondheid. Indien wordt overgegaan tot een diepgaande hervorming, moeten de volgende punten in aanmerking worden genomen.

b) Om te zorgen dat het schoolmelkprogramma een reële impact kan hebben op de hoeveelheid op school geconsumeerde melk, moet het subsidieniveau per kilogram aanzienlijk worden verhoogd tot het niveau dat toereikend is om gratis verstrekking mogelijk te maken [50]. Deze aanbeveling hoeft echter niet tot gevolg te hebben dat de uitgaven van de EU voor dit programma worden verhoogd, maar zou daarentegen wel betekenen dat de middelen worden geconcentreerd op een meer beperkte doelgroep, hetgeen tevens op doeltreffende wijze kan bijdragen tot het bestrijden van het buitenkanseffect. De doelgroep dient dan nader omschreven te worden naar gelang van de te bepalen voedingsbehoeften.

c) Voor het schoolmelkprogramma dienen maatregelen te worden getroffen om het specifiek bij kantines optredende buitenkanseffect te beperken, terwijl tegelijkertijd een optimale zichtbaarheid van de regeling wordt verzekerd.

d) Met betrekking tot de educatieve doelstellingen dient een meer coherente aanpak te worden vastgesteld tussen de twee programma’s ten aanzien van de rol en het belang van de begeleidende maatregelen. Als het belang ervan wordt bevestigd, kan voorts worden overwogen om ze in aanmerking te laten komen voor cofinanciering van de Unie.

e) Teneinde de algehele samenhang tussen de voedingsaanpak en een optimaal beheer te verzekeren, dienen de coördinatie en de synergieën tussen de twee programma’s te worden versterkt.

87. Daarnaast doet de Rekenkamer ook de volgende aanbevelingen.

a) Aangezien de twee programma’s niet beschikken over een bevredigend systeem voor prestatiemeting (zie de paragrafen 24-26), dient het prestatietoezichtsysteem te worden verbeterd om beter rekening te houden met de in het financieel reglement opgenomen bepalingen.

b) De inspanningen ten behoeve van vereenvoudiging moeten worden voortgezet en de goede praktijken die de uitvoering van de programma’s vergemakkelijken, moeten worden gestimuleerd.

c) De verschillende aangehaalde punten met betrekking tot de regelmatigheid van de uitgaven dienen zoveel mogelijk te worden opgelost binnen deze vereenvoudigingslogica en met bijzondere aandacht voor de kosteneffectiviteit van de controles (zie bijlage II).

Dit verslag werd door kamer I onder voorzitterschap van de heer Olavi ALA-NISSILÄ, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 13 juli 2011.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] Verordening (EG) nr. 657/2008 van de Commissie van 10 juli 2008 houdende bepalingen voor de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad ten aanzien van de toekenning van communautaire steun voor de verstrekking van melk en bepaalde zuivelproducten aan leerlingen in onderwijsinstellingen (PB L 183 van 11.7.2008, blz. 17).

[2] Verordening (EG) nr. 13/2009 van de Raad (PB L 5 van 9.1.2009, blz. 1) en Verordening (EG) nr. 288/2009 van de Commissie van 7 april 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad ten aanzien van de toekenning, in het kader van een schoolfruitregeling, van communautaire steun voor de verstrekking van groente- en fruitproducten, verwerkte groente- en fruitproducten en banaanproducten aan kinderen in onderwijsinstellingen (PB L 94 van 8.4.2009, blz. 38).

[3] Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten ("Integrale-GMO-verordening") (PB L 299 van 16.11.2007, blz. 1), overweging 44: "Om tot het evenwicht op de zuivelmarkt bij te dragen en de marktprijzen voor melk en zuivelproducten te stabiliseren". Verordening (EG) nr. 13/2009, overweging 2: "de schoolfruitregeling [zou] stroken met de doelstellingen van het GLB, zoals het stimuleren van de inkomsten van de landbouw, het stabiliseren van de markten en het veiligstellen van zowel de huidige als de toekomstige voorziening".

[4] Verordening (EG) nr. 657/2008, overweging 2: "In het kader van de strijd tegen obesitas en de inspanningen om kinderen van gezonde zuivelproducten te voorzien". Verordening (EG) nr. 13/2009, overweging 4: "De duidelijke gezondheidsbaten van de schoolfruitregeling".

[5] Voor de jaren 2008, 2009 en 2010 de werkelijke uitgaven; voor het jaar 2011 de in het ontwerp van algemene begroting 2011 voorziene uitgaven.Zie bijlage IV voor de bijgewerkte ramingen voor het fruitprogramma.

[6] Verordening (EG) nr. 657/2008, overweging 4: "de educatieve doelstelling van de regeling".Verordening (EG) nr. 13/2009, overweging 2: "door het aandeel van groenten en fruit in het dieet van kinderen duurzaam te vergroten in het stadium waarin hun eetgewoonten worden gevormd (…), moet jonge consumenten waardering doen krijgen voor groenten en fruit en zodoende in de toekomst het verbruik stimuleren".

[7] Sommige lidstaten hebben ervoor gekozen om de soorten aanvragers die voor steun in aanmerking komen te beperken, waardoor de organisaties zeer verschillend kunnen zijn: in Frankrijk zijn voor het melkprogramma meer dan 11000 scholen of gemeentebesturen erkend, tegenover een veertigtal leveranciers in Spanje, of slechts vier telersverenigingen voor het fruitprogramma in Italië.

[8] In Verordening (EG) nr. 657/2008 vastgesteld tarief. Voor de andere naast melk in aanmerking komende zuivelproducten (kaas, yoghurt, enz.) bevat de verordening een per categorie aangepaste tarieflijst en de equivalentieverhoudingen voor omzetting van de hoeveelheden in kg melk.

[9] Artikel 5 van Verordening (EG) nr. 657/2008.

[10] Voor zuivelproducten "waarmee in de lokalen van de onderwijsinstellingen maaltijden worden bereid zonder warmtebehandeling, mogen echter wel subsidies worden verleend" (artikel 5, lid 4, van Verordening (EG) nr. 657/2008).

[11] Aangezien de EU-steun slechts een klein gedeelte van de kosten dekt, komt deze gratis verstrekking vooral ten laste van de nationale begrotingen. Zie de paragrafen 61 en 63.

[12] Het percentage verschilt per lidstaat, gelet op het hogere percentage dat is bepaald voor de convergentieregio’s en de ultraperifere gebieden.

[13] Zie paragraaf 3, onder b), en tekstvak 1.

[14] Noordrijn-Westfalen en Beieren.

[15] "Evaluation of the School Milk Measure" (evaluatie van de schoolmelkregeling), in februari 1999 afgerond door CEAS Consultants (Wye) Limited — Centrum voor Europese landbouwstudies, en het Instituut voor het beheer van zuivelbedrijven van de Technische Universität München. Beschikbaar op de website van de Commissie: http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/schoolmilk/.

[16] Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England (evaluatie van de nationale aanvulling op de EU-subsidie voor schoolmelk in Engeland) voor het ministerie van Milieu, voedsel en plattelandszaken (Defra), uitgevoerd door "London Economics" in samenwerking met dr. Susan New. Zie fragmenten en link in bijlage III.

[17] Artikel 27, lid 3, van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad (PB L 248 van 16.9.2002, blz. 1) bepaalt: "Voor alle door de begroting bestreken activiteitensectoren worden specifieke, meetbare, haalbare, relevante en van een datum voorziene (in het Engels "SMART") doelstellingen vastgesteld."

[18] In een interne nota van de Commissie van april 1996 werd al vermeld dat het belangrijkste element van het onderzoek van de doeltreffendheid de impact is van de maatregel op het imago van melk en het consumptieniveau ervan, en dat de diensten van DG VI deze elementen en de houding van de consumenten onmogelijk konden onderzoeken.

[19] Frankrijk telt bijvoorbeeld meer dan eenderde van de deelnemers. Maar de 7,3 miljoen voor Frankrijk getelde kinderen waren de bij de deelnemende scholen ingeschreven leerlingen, terwijl doorgaans alleen de leerlingen die naar de kantine gaan daadwerkelijk aan het programma deelnemen. Het aantal begunstigden voor deze lidstaat was dus met ongeveer 3 miljoen overschat.

[20] Aangezien de Europese cofinanciering gemiddeld 58 % bedraagt, komt het huidige budgettaire maximum van 90 miljoen euro overeen met totale uitgaven (Commissie en lidstaten) in de orde van 155 miljoen euro.

[21] Beide programma’s beogen een langetermijnimpact die verder gaat dan de rechtstreekse impact van de verstrekte hoeveelheden door middel van een educatief effect en de beïnvloeding van de voedingsgewoonten. Dit aspect wordt behandeld in de paragrafen 66 en volgende.

[22] De hoeveelheid melk en zuivelproducten die in het kader van de regeling wordt uitgereikt, is bijzonder laag in vergelijking met de omvang van de Europese markt (0,3 % van de totale hoeveelheid melk die in 1996/1997 geleverd werd aan de melkfabrieken van de EU). Zij neemt ook in relatief belang af. […] De impact van de regeling was op zijn best zeer gering in verhouding tot het kader van de gehele markt en de eerste doelstelling van de regeling. […] Als maatregel om de markt voor zuivelproducten te verruimen en als mechanisme om overschotten af te zetten kende de regeling geen goede kosten-batenverhouding.

[23] Wat betreft het melkprogramma beschikt de Commissie over een schatting (waarvan de controle echter heeft aangetoond dat die weinig betrouwbaar is) van 21 miljoen begunstigden, ofwel ongeveer 20 % van de totale doelgroep. Wat betreft het fruitprogramma hadden de bezochte lidstaten ervoor gekozen het programma in het eerste jaar te richten op de basisscholen.

[24] Hoewel er geen consensus bestaat over de juiste omvang, wordt het idee van de aanbevolen hoeveelheid vaak gebruikt in de verschillende landen.

[25] Volgens de evaluatie consumeerden de leerlingen die niet deelnamen aan de subsidieregeling schoolmelk (SMSS, School Milk Subsidy Scheme) gemiddeld voldoende melk om de dagelijks aanbevolen hoeveelheid calcium te halen. Deze constatering komt overeen met het meest recente nationale voedingsonderzoek waaruit bleek dat de gemiddelde calciumconsumptie bij de leeftijdsgroep 4-10 jaar voldoende was.

[26] Tegelijkertijd wordt de EU-steun in Frankrijk hoofdzakelijk toegekend aan kantines, waarvan verhoudingsgewijze minder vaak gebruik wordt gemaakt door de sociaal achtergestelde groepen. De EU-steun is dus in statistisch opzicht minder gericht op de door de nationale autoriteiten prioritair geachte doelgroep.

[27] Het zij benadrukt dat, hoewel de fruitregeling een hoger cofinancieringspercentage kent voor de convergentieregio’s en de ultraperifere gebieden, deze keuze niet berust op een analyse van de voedingsbehoeften, en het EU-budget bovendien toch enkel op basis van het criterium van het aantal kinderen van 6-10 jaar wordt verdeeld.

[28] Bij gebrek aan een door de verordening vastgesteld maximum voor de uitgaven is de hoogte van de maximale potentiële uitgaven (ongeveer 900 miljoen euro) berekend op basis van een deelname van alle schoolkinderen in alle onderwijsinstellingen à 25 cl per schooldag (het in de regelgeving vastgestelde dagelijkse maximum per kind).

[29] Volgens de evaluatie van 1999 bedroeg de uitvoeringsgraad van de regeling in de gehele EU voor 1996/1997 slechts 12 % van de maximale hoogte van rechten op de steun, en voor 1992/993 19 %, hetgeen duidt op een relatief laag niveau van doelmatigheid en doeltreffendheid bij het bereiken van de doelgroepen.

[30] Temeer omdat het programma niet alleen een product wil subsidiëren maar een gehele dienst, hetgeen specifieke verpakkings- (pakjes) of logistieke kosten met zich brengt (in Engeland wordt bijv. elke ochtend verse melk geleverd).

[31] In de evaluatie uit 1999 staat over de geringe invloed van de prijsfactor dat de prijs geen belangrijke factor lijkt te vormen in de consumptie van melk en zuivelproducten door de consumenten, waaronder de leerlingen. Dit duidt erop dat het belangrijkste uitvoeringsmechanisme van de schoolmelkregeling (gesubsidieerde prijzen) is gericht op een factor die slechts weinig invloed heeft op de bepaling van het consumptieniveau van melk en zuivelproducten. Dit betekent dat de netto-impact ervan op de consumptie waarschijnlijk zeer beperkt is.

[32] Uit passages uit de evaluaties uit 1999 en 2005 blijkt de beheerslast die samenhangt met de betaalde verstrekking:

- Wij constateren tevens dat het SMSS-programma van de EU ondoelmatig is. De uitgaven voor het programma en de nationale aanvulling gezamenlijk belopen jaarlijks bijna 7,2 miljoen pond sterling in Engeland en er zijn naar schatting 5 miljoen pond sterling administratieve kosten voor de scholen aan verbonden, en nog eens 831000 pond sterling voor de lokale autoriteiten verantwoordelijk voor onderwijs en de RPA (het agentschap voor landbouwbetalingen). […] Wij doen de aanbeveling om de melk gratis te verstrekken in het kader van die programma’s, in plaats van deze te verkopen tegen een verlaagde prijs, aangezien het waarschijnlijk goedkoper is om programma’s te beheren die de leerkrachten er niet toe verplichten de betalingen van de ouders te controleren.

- Sommigen zijn van mening dat de administratieve en financiële verplichtingen van de regeling de tenuitvoerlegging ervan door scholen hebben afgeremd. Dit is hoofdzakelijk te wijten aan de tijd die besteed moet worden aan de tenuitvoerlegging en het beheer van het schoolmelkprogramma.

[33] Een buitenkanseffect doet zich voor als een steunmaatregel ten goede komt aan een begunstigde die zonder steun hetzelfde besluit zou hebben genomen. In dat geval kan het geconstateerde resultaat niet toegeschreven worden aan het beleid, en heeft de steunbetaling aan die begunstigde geen effect gehad. Het gedeelte van de steun dat een buitenkanseffect veroorzaakt is dus per definitie ondoeltreffend omdat het niet bijdraagt tot het bereiken van de gestelde doelen. Het buitenkanseffect is van nature zeer moeilijk precies te meten omdat daarvoor een hypothetische situatie, waarin de onderzochte overheidssteun niet zou bestaan, in aanmerking moet worden genomen.

[34] Meer dan 90 % van de scholen ontvangt steun, voor bedragen die overeenkomen met bijna 120 cl per dag en per bij de instelling ingeschreven kind.

[35] De verlaging van de subsidiepercentages na de evaluatie van 1999 vergrootte de inefficiëntie waar destijds op werd gewezen, door de mate waarin het programma de keuze van aanvragers en potentiële begunstigden kon beïnvloeden, nog verder te beperken.

[36] "Om te garanderen dat de [...] schoolfruitregelingen een meerwaarde opleveren, moeten de lidstaten in hun strategie toelichten hoe zij die meerwaarde zullen verwezenlijken, met name wanneer de gewone schoolmaaltijden samen met de in het kader van de schoolfruitregeling gefinancierde producten worden gebruikt. Lidstaten die meer dan één regeling ten uitvoer willen leggen, moeten voor elke regeling een strategie opstellen." Overweging 2 van Verordening (EG) nr. 288/2009.

[37] Dit geldt ook voor de gratis verstrekking in Frankrijk, maar omdat deze op veel kleinere schaal plaatsvindt, is de absolute waarde van het overeenkomstige nationale budget veel lager.

[38] In het Verenigd Koninkrijk werd de gratis verstrekking (NMS) tot in 2008 volledig gefinancierd door het Britse ministerie van Volksgezondheid. Pas sinds 2008, als gevolg van een besluit van de Britse instanties, vergoedt de EU-steun een deel van de kosten voor dit nationale beleid.

[39] Het inschakelen van een organiserend bedrijf leidt niet tot het wegnemen van de beheerskosten, maar slechts tot de uitbesteding ervan. In een dergelijk geval accepteren de Britse instanties dat het externe bedrijf een tarief factureert dat twee maal zo hoog is als het bedrag van de EU-steun. Toch leidt deze uitbesteding zeer waarschijnlijk i) tot het behalen van aanzienlijke schaalvoordelen met betrekking tot de beheerskosten, en ii) ontslaat zij de beleidsbepalers van een taak die ertoe zou kunnen leiden dat zij afzien van de deelname van hun instelling.

[40] Verordening (EG) nr. 657/2008, overweging 4: "Een dergelijk gebruik […] kan niet worden beschouwd als bevorderlijk voor het bereiken van de educatieve doelstelling van de regeling. Het gebruik van de producten bij de bereiding van maaltijden moet daarom worden beperkt." Artikel 5, lid 4, van die verordening verbiedt dus een warmtebehandeling, zodat het zuivelproduct zichtbaar en herkenbaar blijft voor het kind.

[41] Uit de evaluatie van 1999 bleek ten aanzien van dit punt dat de doeltreffendheid van de subsidieregeling zelfs nog verder afneemt wanneer melk wordt geconsumeerd als complementair product.

[42] De verordeningen van de Commissie (melk en fruit) vereisen voortaan de aanwezigheid van een poster bij de ingang van iedere deelnemende instelling. Zonder iets af te doen aan de positieve bijdrage van deze maatregel blijft de impact ervan wel beperkt.

[43] De maatregel heeft waarschijnlijk een verwaarloosbaar effect gehad op de verbetering van de kennis op het gebied van de voedingswaarden van zuivelproducten. Dat is echter nauwelijks verrassend, aangezien de maatregel voor de verstrekking van melk op scholen geen enkele actie omvat met het oog op de financiering van afzetbevorderende activiteiten en hoofdzakelijk een maatregel is voor prijssubsidie.

[44] Het SMSS-programma kan nuttige informatie verschaffen aan ouders en kinderen. Dagelijks vrachtwagens met leveringen naar de scholen sturen en onderwijzers vragen om de betalingen van de ouders te controleren lijkt echter een kostbare methode van informatieverschaffing.

[45] Zie de website: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/about/index_nl.htm die een link heeft naar de website van het programma "milk: drink it up" (melk: drink het op): http://ec.europa.eu/agriculture/drinkitup/for_adults_nl.htm).

[46] Verordening (EG) nr. 3/2008 van de Raad van 17 december 2007 inzake voorlichtings- en afzetbevorderingsacties voor landbouwproducten op de binnenmarkt en in derde landen (PB L 3 van 5.1.2008, blz. 1) (begrotingsonderdeel 05 02 10 01).

[47] Er werden enkele spaarzame voorbeelden gevonden van expliciete verwijzingen naar het programma "schoolmelk"; deze uitzonderingen vormen desondanks een vooruitgang aangezien bij de evaluatie van 1999 geen enkele synergie kon worden aangetoond: de voornaamste resultaten van de studie toonden aan dat nagenoeg geen enkele campagne voor de afzetbevordering van melkproducten in de EU verwijst naar het programma "schoolmelk".

[48] Overweging 5 van Verordening (EG) nr. 288/2009.

[49] "Wat betreft de afzetbevordering van verse groenten en fruit wordt bijzondere aandacht besteed aan afzetbevorderingsacties gericht op kinderen in onderwijsinstellingen" (artikel 5, lid 1, van Verordening (EG) nr. 3/2008); "Het in de eerste alinea bedoelde percentage bedraagt 60 % voor afzetbevorderingsacties van groenten en fruit die in het bijzonder zijn gericht op kinderen in de onderwijsinstellingen van de Gemeenschap" (artikel 13, lid 2, van Verordening (EG) nr. 3/2008).

[50] Om deze kosteloosheid mogelijk te maken zou cofinanciering met de lidstaten, of zelfs met de sector, opnieuw overwogen kunnen worden.

--------------------------------------------------

BIJLAGE I

VERGELIJKEND OVERZICHT VAN DE PROGRAMMA’S "SCHOOLMELK" EN "SCHOOLFRUIT"

| Schoolmelk | Schoolfruit |

Subsidiabele producten | Melk en zuivelproducten zoals genoemd in de verordening (melk, gearomatiseerde melk, yoghurt, kaas, etc.). | Groenten en fruit (waaronder verwerkte producten, met uitzondering van die waaraan suiker, vet, zout of zoetstoffen zijn toegevoegd). |

Doelstellingen | Markt | Bijdragen tot marktstabiliteit/algemene doelstellingen van het GLB. |

Voeding/gezondheid | Korte termijn: opnemen van gezonde producten in het dieet van kinderen. Lange termijn: educatief effect, bevorderen van goede voedingsgewoonten in de toekomst. |

Programmabeginsel | Financiële subsidie teneinde de verkoop tegen verlaagde prijs (melk) of verstrekking (fruit) op scholen mogelijk te maken. |

Beoogde begunstigde | Scholieren die regelmatig een onderwijsinstelling bezoeken. |

Steun betaald aan | Onderwijsinstelling, leverancier, voor onderwijs verantwoordelijke instantie of een voor dit doel opgericht intermediair orgaan. Deze aanvragers dienen op voorhand te zijn erkend door de bevoegde nationale instanties. |

Bekendmaking | Poster bij de hoofdingang van de instelling. |

Steunbedrag/sub-sidiabele uitgaven | Vaste tariefregeling per productcategorie (referentie: 18,15 euro/100 kg melk). | Cofinanciering (50 à 75 %) van de kosten voor de verstrekte producten (+ bepaalde daarmee gepaard gaande kosten). |

Financiële bijdrage van de begunstigden? | Het steunbedrag van de EU maakt alleen de verkoop tegen verlaagde prijs mogelijk. In de geconstateerde gevallen waar gratis verstrekking plaatsvond, was er sprake van aanvullende financiering. | De verordening is gericht op gratis verstrekking, zonder dit expliciet voor te schrijven. Er werd geen enkel geval van verstrekking tegen betaling aangetroffen, hoewel de ouders in bepaalde gevallen indirect een deel van de kosten betalen. |

Wijze van verstrekking van de producten | Verkoop tegen verlaagde prijs in de klas of een winkel in de instelling. Gratis verstrekking in de klaslokalen. Zuivelproducten opgenomen in de maaltijden van de kantines. | Gratis verstrekking en buiten de lunchtijden (verstrekking in de kantines is alleen toegestaan als de lidstaat de toegevoegde waarde van deze methode kan aantonen. In de praktijk werd geen enkel geval gemeld). |

Maximumbudget | Geen maximumbudget. Artikel 5 van Verordening (EG) nr. 657/2008 voorziet niettemin in een maximaal te subsidiëren hoeveelheid van 0,25 liter per schooldag en per regelmatig op de onderwijsinstelling aanwezige leerling; een maximum dat doorgaans niet wordt gehaald door de aanvragers | 90 miljoen euro. |

Deelname-voorwaarde voor de instelling | Nee | Door de lidstaat gepresenteerde nationale strategie. |

Begeleidende maatregelen | Nee | Verplicht en omschreven als "essentieel". De organisatie en financiering ervan vallen echter buiten het programma. |

--------------------------------------------------

BIJLAGE II

SYNTHESE VAN DE AAN DE COMMISSIE DOORGEGEVEN OPMERKINGEN MET BETREKKING TOT DE REGELMATIGHEID VAN DE UITGAVEN

SCHOOLMELK

INTERPRETATIEPROBLEMEN MET BETREKKING TOT DE VERORDENING

1. Subsidiabiliteit van kinderdagverblijven: vanwege verschillen in de vertaling en interpretatie van de verordening in de verschillende talen zijn de kinderdagverblijven in Frankrijk pas met ingang van 2008 [1] subsidiabel geworden, terwijl ze in Italië en Polen uitgesloten blijven van de regeling, maar in Duitsland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk wel subsidiabel zijn [2].

Hoewel expliciet genoemd in verschillende taalversies, is de subsidiabiliteit van kinderdagverblijven in tegenspraak met het feit dat begunstigden in de rest van de tekst omschreven worden als "leerlingen" die "onderwijsinstellingen" bezoeken. In de bezochte landen voldoen de kinderdagverblijven doorgaans niet aan deze criteria.

2. Erkenning van gemeenten als regelend gezagsorgaan: Verordening (EG) nr. 657/2008 omschrijft vier categorieën van subsidiabele aanvragers. Daarvan worden de gemeenten, een onmisbare pijler van de regeling in vele lidstaten, erkend op grond van categorie b. Waar de Franse en Italiaanse versies van de voorgaande verordening er een veel bredere definitie aan toekenden ("le pouvoir organisateur effectuant la demande d’aide" (het regelend gezag dat de steunaanvraag indient), "l’amministrazione responsabile" (de verantwoordelijke administratie)), werd de omschrijving van deze categorie gelijkgeschakeld bij Verordening (EG) nr. 657/2008 ("une instance chargée de l’enseignement" (een regelend gezag)). Deze geharmoniseerde omschrijving doet thans de vraag rijzen of de gemeenten in alle lidstaten in juridische zin beschouwd kunnen worden als een "regelend gezag".

3. Verrekening van het steunbedrag in de kantines: de verordening bepaalt dat de lidstaat de nodige maatregelen neemt om te garanderen "dat het steunbedrag in de door de begunstigde te betalen prijs wordt verrekend" [3]. Deze bepaling lijkt van essentieel belang om te verzekeren dat de steun inderdaad voordeel oplevert voor de beoogde begunstigden. In het geval van de kantines en kinderdagverblijven, waarvoor de begunstigden een forfaitaire totaalprijs betalen, wordt deze verplichting in de praktijk echter niet specifiek gecontroleerd en is ze in veel gevallen niet controleerbaar.

4. Organisatie van controles ter plaatse door de lidstaten: er loopt op dit moment een procedure tussen de Commissie en een van de lidstaten inzake de interpretatie van de regelgeving op het gebied van controles ter plaatse (met name ten aanzien van controle vooraf of achteraf). De controle wees evenwel uit dat dit punt niet op homogene wijze geïnterpreteerd wordt door de andere lidstaten. Gezamenlijk overleg lijkt dus nodig om een homogene aanpak te verzekeren. Gelet op de overeenkomsten tussen de twee verordeningen op dit punt, is dezelfde vraag ook van toepassing op het fruitprogramma.

VOORBEELDEN VAN IN DE BEZOCHTE LIDSTATEN AANGETROFFEN SPECIFIEKE PROBLEMEN

5. De volgende punten betreffen voorbeelden van de in verschillende lidstaten aangetroffen problemen.

a) Bij de controle werden gebreken aangetroffen in het controlesysteem van een van de lidstaten. Voor bepaalde controles konden geen documenten worden verkregen. In andere gevallen konden op basis van de door de inspecteurs verrichte werkzaamheden de opgegeven hoeveelheden niet in detail worden gecontroleerd, en bij de controle werd een geval aangetroffen waarin de opgegeven hoeveelheden niet gerechtvaardigd waren.

b) In een andere lidstaat moest de rechtsgrondslag voor de erkenning van de belangrijkste aanvrager worden aangetoond, aangezien deze niet direct voldoet aan de in de verordening neergelegde formele voorwaarden.

c) De steunaanvragen van de instellingen en gemeenten in een derde lidstaat werden in veel gevallen opgesteld op basis van aankoopstatistieken die doorgaans niet werden getoetst door de controleurs. Bovendien geschiedde het in mindering brengen van de door niet-subsidiabele begunstigden geconsumeerde hoeveelheden soms op subjectieve en moeilijk controleerbare wijze.

d) In een andere lidstaat hadden zeven van de negen bezochte instellingen niet de moeite genomen om de door de verordening voorgeschreven informatieposter op te hangen.

UIT DE BESTAANDE CONTROLES VOORTVLOEIENDE WERKLAST

6. In de meeste gevallen vertegenwoordigt het bestaande systeem zowel voor de beheerder als voor de aanvragers een aanzienlijke werklast in verhouding tot de dikwijls zeer lage bedragen (zie met name de paragrafen 42-45 en tekstvak 8).

7. Bij het oplossen van de aan het licht gebrachte problemen moet dus rekening worden gehouden met de kosteneffectiviteit van de controles en de vereisten van de regelgeving.

SCHOOLFRUIT

8. Aangezien de eerste betalingen uit hoofde van het fruitprogramma pas begin 2010 hebben plaatsgevonden in de lidstaten, is het nog te vroeg om een oordeel te vellen over de doeltreffendheid van het toezicht- en controlesysteem. Er zijn echter enkele specifieke problemen geconstateerd omtrent de interpretatie van de verordening. Deze worden hierna beschreven in de paragrafen 9-11.

9. Financiering van begeleidende maatregelen wanneer deze integrerend onderdeel uitmaken van het contract voor de levering van het fruit: in een van de lidstaten werd voor het programma een aanbesteding uitgeschreven die begeleidende maatregelen omvatte. Hoewel deze volgens artikel 5 van Verordening (EG) nr. 288/2009 niet in aanmerking komen voor cofinanciering van de EU, wees de controle uit dat deze maatregelen een belangrijk deel vertegenwoordigden van de waarde van de aanbesteding.

10. Moeilijkheid om de toereikendheid, zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve zin, van de door de verordening voorgeschreven begeleidende maatregelen te bepalen: geen enkele van de drie andere bezochte lidstaten had dit punt reeds verder uitgewerkt of de werkwijze bepaald van een hiertoe in te voeren controle- en sanctiesysteem.

11. Interpretatie van cofinanciering van "kosten": de verordening voorziet in cofinanciering van de kosten van de aan de onderwijsinstellingen geleverde producten. Deze bepaling is rechtstreeks van toepassing wanneer de steun wordt betaald aan de inkoper (school of gemeente; gekozen model in Frankrijk). Wanneer de steun echter wordt betaald aan de leverancier (Duitsland, Italië en Polen), dan is het in Verordening (EG) nr. 288/2009 opgenomen begrip "kosten" niet rechtstreeks van toepassing omdat de steun dan alleen berekend kan worden op basis van een verkoopprijs die een marge omvat.

[1] In de Franse versie van de Verordening werd de voorheen gebruikte term "écoles maternelles" (kleuterscholen) (artikel 2, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 2707/2000 van de Commissie (PB L 311 van 12.12.2000, blz. 37) vervangen door de term "crèches ou autres établissements d’éducation préscolaire" (kleuterscholen of andere instellingen voor voorschoolse kinderopvang) (artikel 2 van Verordening (EG) nr. 657/2008).

[2] In de verschillende overeenkomstige taalversies bleef de in beide verordeningen gehanteerde term ongewijzigd — "nursery" (Engels), "scuole materne" (Italiaans), "przedszkola" (Pools), "Kindergarten" (Duits), "förskolor" (Zweeds) — maar begripsverschillen met betrekking tot het gebruikte woord hebben geleid tot verschillende toepassingen/interpretaties.

[3] Artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 657/2008.

--------------------------------------------------

BIJLAGE III

SYNTHESE VAN DE EXTERNE EVALUATIE VAN 2005 IN HET VERENIGD KONINKRIJK "EVALUATION OF THE NATIONAL TOP-UP TO THE EU SCHOOL MILK SUBSIDY IN ENGLAND" (EVALUATIE VAN DE NATIONALE AANVULLING OP DE EU-SUBSIDIE VOOR SCHOOLMELK IN ENGELAND)

1. In 2005 verrichtte het Verenigd Koninkrijk een evaluatie van de nationale aanvulling op de EU-subsidie voor de verstrekking van schoolmelk in Engeland. De reikwijdte van deze evaluatie was beperkt tot de verkoop tegen een verlaagde prijs en had geen betrekking op het nationale programma voor gratis verstrekking aan kinderen jonger dan 5 jaar (zie de paragrafen 8 en 61).

2. De conclusies van deze studie waren zeer kritisch ten aanzien van de maatregel, die zowel ondoelmatig als ondoeltreffend werd geacht. De evaluatie bracht met name de geringe meerwaarde en de hoge beheerskosten van het programma aan het licht, alsmede het feit dat de gesubsidieerde melk duurder is voor de leerlingen dan die welke in de supermarkten wordt verkocht.

3. Het verslag leidde tot de conclusie dat de nationale aanvulling weinig rendement opleverde en bevatte de aanbeveling aan de regering om de betaling ervan stop te zetten

1) Gezien het feit dat de nationale aanvulling tot hoge beheerskosten leidt en de maatregel kennelijk beperkte voordelen oplevert voor de gezondheid van de kinderen, dient de regering van het Verenigd Koninkrijk te overwegen haar stop te zetten. […].

2) Ten aanzien van de kosten en de voordelen van het SMSS-programma van de EU en de ontoereikendheid van de beginselen die een programma voor de verstrekking van gesubsidieerde melk op scholen rechtvaardigen, dient de regering van het Verenigd Koninkrijk te overwegen samen met de Europese Commissie te onderzoeken of het SMSS-programma van de EU kan worden stopgezet.

[...] Indien de nationale aanvulling, en wellicht zelfs het SMSS-programma, zouden verdwijnen, zou de overheid belang kunnen gaan stellen in andere acties die zijn gericht op het bevorderen van de melkconsumptie door de jeugd. Wij zijn van oordeel dat grootschalige melkprogramma’s geen goede besteding van publieke middelen vormen, maar dat er een rechtvaardiging bestaat voor sterk doelgerichte programma’s. Wij spreken de aanbeveling uit om middels deze programma’s gratis melk te verstrekken in plaats van deze te verkopen tegen een verlaagde prijs, aangezien het waarschijnlijk minder belastend is om een programma te beheren waarbij de onderwijzers niet gehouden zijn de betalingen van de ouders te controleren.

4. De volledige tekst van het verslag "Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England" (Evaluatie van de nationale aanvulling op de EU-subsidie voor schoolmelk in Engeland), voor het ministerie van Milieu, Voedsel en Plattelandsaangelegenheden (Defra), uitgevoerd door "London Economics" in samenwerking met dr. Susan New, is te vinden op de website:

http://archive.defra.gov.uk/evidence/economics/foodfarm/evaluation/schoolmilk/Fullreport.pdf.

--------------------------------------------------

BIJLAGE IV

DE TRAGE START VAN DE FRUITREGELING

EEN VEEL TRAGERE START DAN WERD GEHOOPT ...

1. In verhouding tot de 90 miljoen euro waarin oorspronkelijk was voorzien vanaf het eerste schooljaar [1], worden de werkelijke uitgaven voor het schooljaar 2009/2010 geraamd op slechts 33 miljoen euro. Van de belangrijkste betrokken lidstaten is alleen Italië erin geslaagd de in zijn strategie aangekondigde regeling uit te voeren (zie de figuur).

FIGUUR —VERGELIJKING TUSSEN DE BEGROTINGSTOEWIJZING EN DE WERKELIJKE UITGAVEN VOOR HET SCHOOLJAAR 2009/2010 (IN MILJOEN EURO)

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Commissie.

2. Uit deze eerste balans komt dus enerzijds naar voren dat de Commissie zich realistisch heeft betoond door voor te stellen het door het Parlement [2] voorgestelde budget te beperken, en anderzijds dat haar aannames betreffende de lancering van het programma nog te optimistisch bleken.

3. In de bezochte landen:

a) worden in Polen de vertragingen veroorzaakt door administratief oponthoud en door het feit dat het op basis van de oorspronkelijke nationale uitvoeringsbepalingen niet mogelijk was voldoende leveranciers te vinden die bereid waren het fruit te leveren;

b) werd in Duitsland de lancering van het programma vertraagd door de discussies tussen de federale overheid en de deelstaten met betrekking tot de cofinanciering;

c) waren ook in Frankrijk de problemen bij het waarborgen van de cofinanciering de verklaring voor de zeer trage start. Bij gebreke van nationale cofinanciering is de deelname van iedere instelling afhankelijk van lokale financiering (doorgaans van het gemeentebestuur). Deze lokale aanvulling is tot op heden moeilijk uitvoerbaar gebleken.

… DIE IN DIT STADIUM NIET TEN KOSTE VAN DE BELANGSTELLING VOOR DE REGELING LIJKT TE GAAN

4. In het Verenigd Koninkrijk is de belangrijkste reden voor het uitblijven van deelname het bestaan van een veel ambitieuzer nationaal programma voor gratis verstrekking (jaarlijks 44 miljoen pond sterling voor Engeland).

5. De in bijna alle landen geconstateerde grote vertragingen lijken verklaard te kunnen worden door de discrepantie tussen enerzijds de consensus en het politieke enthousiasme die ertoe hebben geleid dat het project zo snel mogelijk werd opgestart, en anderzijds het werkelijke vermogen van de verschillende partijen om deze lancering te bewerkstelligen binnen de beoogde planning. Hoofdzakelijk vanwege de door de Commissie vastgestelde planning konden de lidstaten pas in juli 2009 kennisnemen van hun definitieve begrotingstoewijzing voor 2009-2010, terwijl het besluit van de Commissie in de normale situatie ten laatste op 31 maart voorafgaand aan het schooljaar wordt genomen.

6. Hoewel ze de te verwachten impact van het programma navenant doen verschuiven, lijken deze vertragingen niet te leiden tot een afname van de belangstelling voor de regeling. Daar waar het programma van start is gegaan, leidt het programma tot de eerste positieve feedback en 14 van de deelnemende lidstaten hebben hun voorlopige begroting voor 2010/2011 verhoogd [3].

7. Het lijkt waarschijnlijk dat de deelname spoedig uitsluitend beperkt zal worden door de beschikbare budgetten (hetzij op EU-niveau, hetzij op nationaal niveau).

[1] Het budget voor 2010 was gebaseerd op de veronderstelling dat het maximale bedrag volledig zou worden uitgegeven (waarvan tweederde tijdens het begrotingsjaar 2010).

[2] Het Europees Parlement had aanvankelijk een budget van 500 miljoen euro voorgesteld. Het maximum van 90 miljoen euro werd vastgesteld op voorstel van de Commissie, die met name van oordeel was dat het project zich eerst op deze schaal moest bewijzen.

[3] Rekening houdend met het feit dat de lidstaten hun behoeften voor het eerste jaar niet kunnen inschatten, kan echter nog niet worden beoordeeld of deze nieuwe aanvragen achteraf dichter bij de realiteit zullen blijken te liggen.

--------------------------------------------------