18.8.2006   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 195/20

1.1

Het Comité vindt het onderhavige Commissievoorstel voor een verordening betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg een verbetering ten opzichte van de vorige versies wat de mogelijkheid tot onderhandse gunningen betreft.

1.2

Toch moet een aantal aspecten nog verder worden verduidelijkt, teneinde de bevoegde instanties en exploitanten de gewenste rechtszekerheid te bieden:

1.3

In dit verband steunt het Comité met klem de verplichting om een contract te sluiten en benadrukt het belang van een evenwicht tussen de mogelijkheid van blootstelling aan de concurrentie en onderhandse gunning, teneinde de nodige transparantie te bevorderen en de kwaliteit van de diensten te verbeteren in een op concurrentie gebaseerd systeem.

1.4

De bepalingen van de Verordening zouden van toepassing moeten zijn op alle openbare-dienstcontracten voor vervoer.

1.5

Met het oog op een evenwicht tussen blootstelling aan de concurrentie en onderhandse gunning aan een interne exploitant, is het Comité er voorstander van om de activiteit te beperken tot een geografisch gebied. Zo wordt concurrentieverstoring vermeden, terwijl de vrije keuze van lokale gemeenschappen wordt gehandhaafd. Ook wordt zo billijkheid gegarandeerd in een kader van gereguleerde concurrentie.

1.6

Bij onderhandse gunning aan een interne exploitant is een zekere flexibiliteit wenselijk, die nochtans duidelijk omschreven en afgelijnd moet worden, indien het voor de samenhang van de netwerken en de integratie van de vervoerdiensten beslist noodzakelijk is om deze verder te trekken tot naburige of aangrenzende gebieden die niet onder de bevoegdheid vallen van de overheid die het openbare-dienstcontract heeft toegekend.

1.7

De afwijkingen die voor contracten van geringe waarde worden toegestaan of die bedoeld zijn om de continuïteit van de diensten te waarborgen, vindt het Comité terecht.

1.8

Het Comité plaatst een vraagteken bij de wenselijkheid om openbare-dienstcontracten voor het vervoer per spoor onderhands te gunnen aan traditionele of nieuwe exploitanten zonder dat daaraan duidelijke voorwaarden of regels worden verbonden om eerlijke concurrentie te waarborgen, zoals bij interne exploitanten wel gebeurt. Dit leidt tot rechtsonzekerheid en concurrentieverstoring.

1.9

De beste manier om te garanderen dat de beginselen van transparantie, gelijke behandeling, kwaliteit en efficiëntie ook bij het openbaar vervoer per spoor worden nageleefd, is dat daarop dezelfde regels worden toegepast als op het lokaal vervoer over de weg.

1.10

Het Comité wil dat wat de kwaliteit van de dienstverlening en de naleving van de in de lidstaten vigerende sociale wetgeving betreft, opnieuw wordt aangeknoopt bij de geest van het voorstel voor een verordening van 2002.

1.11

Onder deze voorbehouden wenst het Comité een snelle goedkeuring van deze verordening, die noodzakelijk is voor de rechtszekerheid in de betrokken sector.

2.1

De Commissie heeft een nieuw voorstel voor een verordening betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg gepubliceerd. Meer bepaald betreft het hier de derde versie.

2.2

Het Comité verheugt zich over deze inspanning van de Commissie, omdat de besprekingen die in de Europese instellingen geblokkeerd zijn geraakt, hierdoor hervat kunnen worden.

2.3

In het nieuwe document wordt een poging ondernomen om de verschillende standpunten die tijdens eerdere besprekingen naar voren zijn gekomen, te verzoenen in het licht van de recente ontwikkelingen in de rechtspraak (m.n. het Altmark-arrest), en om duidelijk te maken dat rekening wordt gehouden met het subsidiariteitsbeginsel en het beginsel van de bestuurlijke vrijheid van lokale overheden.

2.4

Deze versie verschilt sterk van de vorige en het taalgebruik ervan is toegankelijker. Toch heeft het Europees Parlement besloten deze tekst te beschouwen als de herziene versie van de vorige tekst en hem in tweede lezing te behandelen; zo wordt de wetgevingsprocedure niet verlengd. Bijgevolg is de tekst voorgelegd aan de Raad, die begonnen is met de behandeling ervan en besloten heeft de samenhang met het derde spoorwegpakket te onderzoeken. Meer bepaald wil de Raad de openstelling van de internationale handel en de mogelijkheid van cabotage (2) onder de loep nemen.

2.5

De Commissie is van oordeel dat het huidige wetgevingskader, dat dateert van 1969, niet langer aangepast is en dat de doelmatigheid en kwaliteit van de vervoersdiensten moet worden verbeterd, zodat ze hun marktaandeel kunnen behouden of zelfs uitbreiden. Doel is „de mededinging te reguleren, ook in regio's en steden, om de transparantie te verzekeren bij de toekenning en de uitvoeringsvoorwaarden van openbare-dienstcontracten” (3). In zijn advies van 2001 over het vorige voorstel voor een verordening heeft het Comité overigens „het voornemen van de Commissie om in het openbaar personenvervoer een marktordening in te voeren op basis van gereguleerde mededinging en niet van volledig vrije concurrentie” (4) toegejuicht.

2.6

Ook heeft het Comité in dat advies met tevredenheid vastgesteld dat „voortaan middels juridische en boekhoudkundige transparantie zal worden gezorgd voor gelijke behandeling van en concurrentie tussen ondernemingen, ongeacht hun rechtsvorm” (5).

2.7

Thans kan het Comité, in afwachting van de tweede lezing van het voorstel door het Europees Parlement, alleen maar herhalen hoeveel belang het hecht aan transparantie, gelijke behandeling en gereguleerde mededinging in de beheersprocedures van het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg, met inachtneming van het in artikel 295 van het EG-verdrag vastgelegde beginsel van neutraliteit m.b.t. de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten.

2.8

De recente uitspraken van het Europees Hof van Justitie (met name de arresten Altmark Trans GmbH en Stadt Halle) bieden houvast voor de manier waarop deze problematiek moet worden benaderd. Bij de uitvoering van haar initiatiefrecht is de Commissie niet gebonden aan de rechtspraak, aangezien het communautaire rechtssysteem in principe niet op het gesproken, maar op het geschreven recht gebaseerd is. In de praktijk worden in artikel 4 van dit voorstel voor een verordening de principes van de eerste drie Altmark-criteria overgenomen. Van het vierde criterium zijn een aantal elementen in punt 7 van de bijlage terug te vinden.

2.9

Er zij op gewezen dat in het Altmark-Trans-arrest criteria zijn vastgelegd, met dien verstande dat compensaties voor openbaredienstverplichtingen juridisch niet als staatssteun worden beschouwd. Het voorstel voor een verordening is ruimer van opzet; daarin wordt ingegaan op aspecten die in de rechtspraak niet ter sprake komen, zoals de vraag hoe juridisch als staatssteun beschouwde compensaties, evenals de toekenning van exclusieve rechten, met de mededingingsregels kunnen worden verenigd. In 1969 was er nog geen vervoersmarkt en stelde het probleem van exclusieve rechten zich dus nog niet.

3.1

Het Comité juicht het initiatief van de Commissie toe, maar wil toch enkele vragen stellen over juridische aspecten die verder moeten worden uitgeklaard. Om de verordening snel te kunnen goedkeuren en ten uitvoer te brengen, is het immers uitermate belangrijk dat de nieuwe verordening echt tegemoet komt aan de behoefte aan rechtszekerheid die in de vervoerssector al zo lang bestaat.

3.2

De inspanningen van de Commissie om een nieuw evenwicht te vinden in het lokale vervoer, waarbij de bestuurlijke vrijheid van de lokale overheden wordt gerespecteerd en alle betrokken partijen tevreden worden gesteld, verdienen veel lof.

3.3

Het is een goede zaak dat de lokale overheden kunnen kiezen of ze hun vervoersdiensten openstellen voor concurrentie, of zelf deze diensten aanbieden, of met een interne exploitant werken, mits aan welbepaalde criteria wordt voldaan teneinde concurrentieverstoring te vermijden.

3.4

Het Comité herhaalt dat het zich schaart achter het beginsel van gereguleerde mededinging –in plaats van volledig vrije concurrentie- zoals dit in dit nieuwe voorstel voor een verordening (art. 3 en art. 5, lid. 3) wordt gehanteerd. Gereguleerde mededinging is de beste optie om de behoeften van openbare dienstverlening te kunnen verenigen met de noodzaak om geharmoniseerde en betrouwbare regels voor het gunnen van contracten vast te leggen. Zo kan het juiste evenwicht worden gevonden tussen de vereisten van de openbare dienstverlening en het commerciële aspect van de sector (ongeacht de rechtsvorm van de ondernemingen).

3.5

Een systeem waarin het gebruik van contracten algemeen wordt ingevoerd en de vrije keuze wordt gelaten tussen blootstelling aan concurrentie en onderhandse gunning, vormt een garantie dat de kwaliteit en de doelmatigheid van het openbaar vervoer worden verbeterd. De bevoegde instanties zullen vooraf een duidelijke omschrijving moeten geven van de openbare-dienstverplichtingen, het geografische gebied, de parameters voor de berekening van compensaties en de verdeelsleutels voor ontvangsten en kosten. Hierover moet op voorhand voldoende informatie worden verspreid.

3.6

De exploitanten zullen op die manier goed vertrouwd raken met het kader waarin hun activiteit zich voltrekt en met de verplichtingen die daaraan verbonden zijn.

3.7

Daarnaast dient elke bevoegde instantie jaarlijks een gedetailleerd verslag te publiceren van de openbare-dienstverplichtingen die onder haar bevoegdheid vallen, de aangewezen exploitanten en de compensaties en de exclusieve rechten die voor de dienstverlening zijn toegekend (art. 7). Zo kunnen de burgers inzage krijgen in de precieze exploitatievoorwaarden van het openbaar vervoer en kunnen zij dus zelf een oordeel vormen over de prijs-kwaliteitverhouding van de diensten die zij krijgen aangeboden. Wel moet worden vermeden dat dit verslag de lokale overheden, en bijgevolg ook de exploitanten, met onnodig papierwerk belast. Te veel bureaucratie is immers een hinderpaal voor goede informatie.

4.1.1

Er stelt zich de vraag welke regelgeving prevaleert, omdat op de openbare-vervoersector twee verschillende soorten rechtsregels kunnen worden toegepast.

4.1.2

Tijdens de eerste lezing in 2001 heeft het Europees Parlement een wijzigingsvoorstel goedgekeurd, waarin bepaald wordt dat, met het oog op een duidelijk en coherent rechtskader, de toekomstige verordening prevaleert over de wetgeving inzake overheidsopdrachten. De Commissie stelt als oplossing voor dat de bevoegde instanties als volgt een keuze maken t.a.v. het toepasselijk recht:

4.1.3

Op dit punt vindt het Comité, gezien het belang dat het aan transparantie en gelijke behandeling hecht, dat de bepalingen van de verordening van toepassing zouden moeten zijn op alle openbare-dienstcontracten voor vervoer. Dit is veruit de eenvoudigste en duidelijkste oplossing, die de contractuele vrijheid van de bevoegde overheden geenszins aantast.

4.2.1

Een verschil met de twee vorige versies is dat in dit voorstel voor het eerst de mogelijkheid wordt geboden om een contract voor openbaarvervoersdiensten onderhands te gunnen aan een interne exploitant zonder voorafgaande openbare aanbestedingsprocedure (art. 5, lid. 2). Deze vernieuwing komt tegemoet aan de wens die de lokale overheden tijdens eerdere discussies hadden geuit, nl. dat zij hun vrijheid op organisatorisch vlak willen behouden.

4.2.2

Aan deze mogelijkheid zijn verschillende voorwaarden verbonden:

4.2.3

Tijdens de eerste lezing heeft het Europees Parlement duidelijk gemaakt dat niet alleen aanbestedingen, maar ook onderhandse gunningen aan door bevoegde overheidsinstanties gecontroleerde lokale exploitanten mogelijk moeten zijn. Ook in de discussies van de Raad komt dit standpunt naar voren: een groot deel van de lidstaten is er voorstander van dat de bevoegde instanties de vrijheid behouden om te kiezen of ze zelf met behulp van eigen ondernemingen lokale diensten willen aanbieden of deze via een aanbesteding aan een exploitant willen toevertrouwen.

4.2.4

Gezien de grote mate van eensgezindheid hierover, heeft de Commissie geprobeerd met dit standpunt rekening te houden en gezocht naar een evenwicht tussen gereguleerde mededinging en de mogelijkheid van onderhandse gunning. Het Comité schaart zich achter deze oplossing, aangezien die de bestuurlijke vrijheid van de bevoegde instantie waarborgt en rekening houdt met de in de arresten van het Europees Hof van Justitie vervatte beginselen.

4.2.5

Hierbij dient te worden opgemerkt dat de Commissie in haar definitie van een interne exploitant als criterium opneemt dat deze in een geografisch afgebakend gebied opereert, zodat, in overeenstemming met het EG — Verdrag, rekening wordt gehouden met het beginsel van wederkerigheid bij concurrentie, dat het Europees Parlement voor lokale openbare nutsbedrijven wenselijk acht. Bij de toepassing van dit criterium rijzen twee vragen:

4.2.6

Daarom moet dus worden bepaald dat als diensten die door de bevoegde instantie zelf of door een interne exploitant worden aangeboden, van belang zijn voor gebieden waarvoor verschillende instanties bevoegd zijn, omdat een samenhangend netwerk vereist, het openbaar vervoer van het gebied dat het contract voor openbaarvervoersdiensten heeft gegund, afgestemd moet worden op het openbaar vervoer van naburige of aangrenzende gebieden. Om te voorkomen dat deze mogelijkheid wordt aangegrepen om de concurrentie te verstoren, dient te worden gestipuleerd dat de dienstverlening buiten het gebied dat onder de bevoegdheid van de betrokken instantie valt, een bepaald percentage van de waarde van het basiscontract niet mag overschrijden.

4.2.7

Daarnaast moet worden toegestaan dat interne exploitanten van verschillende gemeenten met name op het gebied van onderzoek en ontwikkeling samenwerken, aangezien zij anders structureel minder doelmatig worden dan hun potentiële concurrenten die niet dezelfde beperkingen krijgen opgelegd.

4.2.8

Deze punten vragen nog om opheldering, zowel wat rechtszekerheid betreft als t.a.v. de praktische organisatie van de diensten. De omschrijving van interne exploitanten die het Europees Hof van Justitie geeft (Stadt Halle-arrest van 11.1.2005) laat trouwens enige ruimte voor interpretatie, vooral waar een opsomming van criteria wordt ingeleid met „zoals”, waaruit kan worden afgeleid dat deze opsomming niet exhaustief is. Toch wordt in de meest recente rechtspraak (Parking Brixen-arrest van 13.10.2005) benadrukt dat het van fundamenteel belang is dat de bevoegde instantie over de interne exploitant een controle heeft die vergelijkbaar is met die welke zij over haar eigen diensten uitoefent.

4.2.9

Het is wel verrassend dat aan strenge voorwaarden moet worden voldaan in het algemene geval van een onderhandse gunning aan een interne exploitant, terwijl voor de spoorwegsector een speciale afwijking wordt toegestaan op de bepalingen van deze verordening, en meer bepaald met betrekking tot de onderhandse gunning aan een exploitant, zonder dat hieraan ook maar één voorwaarde verbonden is, te meer daar in de toelichting geen enkel argument voor die afwijking wordt gegeven.

4.3.1

Behalve onderhandse gunningen aan een interne exploitant, wordt in het voorstel ook de mogelijkheid geboden van openbare aanbestedingen. Er zijn drie uitzonderingen waarbij kan worden afgezien van openbare aanbestedingen:

4.3.2

Het Comité vindt de eerste twee uitzonderingen in principe gerechtvaardigd, ook al is nog een open vraag wat een contract van geringe waarde is. Bij de derde uitzondering kunnen echter meerdere vraagtekens worden geplaatst. Ten eerste gaat het hier om een erg belangrijke sector (met een omzet van ongeveer 50 miljard euro). Ten tweede zijn er veel minder voorwaarden verbonden aan deze gunningsprocedures dan in het geval van onderhandse gunningen aan een interne exploitant, zelfs al worden in artikel 7 nuttige maatregelen voorzien om informatie te verspreiden. Ten slotte is het spoorvervoer gezien zijn aard geen sector die definitief moet worden uitgesloten van de concurrentie, onder beding dat het conform is aan een systeem zoals dat van artikel 5, lid 2, van het voorstel voor een verordening.

4.3.3

Gereguleerde mededinging vormt waarschijnlijk de beste garantie van transparantie, gelijke behandeling en de belangenbehartiging van klanten én exploitanten, terwijl de gekozen oplossing, die vermoedelijk het resultaat is van een politiek compromis, de tekst in juridisch opzicht enigszins mank doet gaan.

4.4.1

In artikel 6 van het voorstel voor een verordening wordt verwezen naar de bepalingen van art. 4, dat deels gebaseerd is op de in het Altmark-Trans-arrest opgesomde criteria. Een compensatie, ongeacht de gunningsvoorwaarden, moet altijd overeenstemmen met deze bepalingen. Voor onderhands gegunde contracten moeten de compensaties bovendien beantwoorden aan de in de bijlage opgenomen regels, die aangeven dat compensaties dienen te worden berekend door de situatie in het geval van een onderhandse gunning te vergelijken met de situatie die zich zou hebben voorgedaan, wanneer die verplichting niet zou zijn vervuld en de diensten waarop de verplichting van toepassing is op commerciële basis zouden zijn geëxploiteerd.

4.4.2

In de tekst worden twee situaties onderscheiden:

4.4.3

Dit systeem leidt tot een ingewikkelde rechtssituatie. Er is dan ook behoefte aan een duidelijkere formulering, zodat klanten en belastingbetalers kunnen rekenen op transparantie en een goed beheer.

4.5.1

De Commissie benadrukt dat met dit voorstel voor een verordening gepoogd wordt de openbare-dienstverplichtingen in de vervoersector en de compensatie hiervan te regelen, maar dat alle onderwerpen i.v.m. de kwaliteit van de dienstverlening, sociale wetgeving en consumentenbescherming buiten het bereik van dit document vallen: alleen in lid 7 van artikel 4 wordt op los-vaste wijze naar het probleem van de sociale rechten verwezen. Het is waar dat dit thema tot de nationale bevoegdheden behoort.

4.5.2

Toch werd in het herziene voorstel van 2002 een duidelijkere omschrijving gegeven van de adequate kwaliteit van het openbaar vervoer en van de informatie waarop reizigers recht hebben. Ook op de sociale wetgeving werd dieper ingegaan (voormalige artikelen 4, 4bis en 4ter).

4.5.3

Het Comité betreurt dat in deze versie nauwelijks wordt ingegaan op de kwaliteitsvereisten, het recht op informatie van de reizigers en de door de nationale sociale wetgeving geboden garanties. De Commissie zou moeten terugkeren naar de geest van het voorstel van 2002, zonder evenwel af te dingen op het subsidiariteitsbeginsel en het recht op bestuurlijke vrijheid van de lokale overheden, en zou haar huidige voorstel dienovereenkomstig moeten aanvullen. Er is geen exhaustieve lijst nodig van alles wat vereist is op het vlak van veiligheid, kwaliteit en informatie voor reizigers, maar een opsomming van minimumvoorwaarden op deze gebieden is wel wenselijk.

4.6.1

Lid 6 van artikel 8 is niet erg precies: er wordt wel een regeling voorgesteld voor de concurrentiesituatie tijdens de tweede helft van de overgangsperiode, maar over de eerste helft daarvan wordt niets gezegd, evenmin als over onderhandse gunningen.