52004DC0045

VERSLAG VAN DE COMMISSIE over de toepassing van de beginselen van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie

Woord vooraf

Sinds 3 december 2001 geven het Europees Parlement, de Europese Raad en de Commissie uitvoering aan Verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot de bij hen berustende documenten [1]. In overeenstemming met het bepaalde in deze verordening (artikel 17, lid 1) hebben de instellingen elk een eerste jaarlijks verslag over de toepassing van de verordening gepubliceerd:

[1] PB L 145 van 31.5.2001, blz. 43.

- Nota van de Secretaris-generaal van het Europees Parlement aan het Bureau van 23 januari 2003, nr. PE 324.892/BUR

- Verslag van de Raad van 31 maart 2003, nr. 7957/03

- Verslag van de Commissie van 29 april 2003, COM(2003) 216 def.

De verordening bepaalt ook dat de Commissie uiterlijk op 31 januari 2004 de toepassing van de beginselen van deze verordening evalueert en aanbevelingen doet (artikel 17, lid 2). Met dit verslag wordt voldaan aan deze laatste bepaling van de verordening.

In dit verslag wordt getracht een eerste kwalitatieve evaluatie te geven van de toepassing van Verordening 1049/2001 met betrekking tot de beginselen van het transparantiebeleid.

Uit de hierboven genoemde jaarlijkse verslagen blijkt dat het aantal verzoeken om informatie in 2002 verdubbeld is ten opzichte van het jaar ervoor toen bij de instellingen nog de oude regels voor toegang tot hun documenten golden. Uit de voorlopige cijfers voor 2003 blijkt opnieuw een sterke stijging van het aantal aanvragen. Ondanks de sterke stijging van het aantal opgevraagde documenten blijft het percentage positieve antwoorden stabiel. Anderzijds stijgt het aantal rechtstreeks toegankelijk gemaakte documenten nog steeds. De groei van het aantal documenten dat ter beschikking van het publiek wordt gesteld, is derhalve aanzienlijk. Kan uit deze groei worden geconcludeerd dat het dankzij Verordening 1049/2001 is gelukt om het publiek maximaal toegang tot de documenten van de Europese instellingen te geven?

Dit verslag wil hierop antwoord geven door een gedetailleerd onderzoek naar de manier waarop de drie betrokken instellingen de diverse bepalingen van Verordening 1049/2001 hebben toegepast. Dit onderzoek is voornamelijk gebaseerd op de praktische ervaring van de betrokken diensten bij de drie instellingen. Het is namelijk nog te vroeg om de verordening te evalueren aan de hand van de jurisprudentie en de besluiten van de Europese ombudsman. Twee jaar na inwerkingtreding van de verordening is door het Gerecht [2] van eerste aanleg slechts één arrest gewezen en zijn elf klachten door de ombudsman afgehandeld [3].

[2] Arrest van 17 september 2003 in de zaak T-76/02 Messina v. Commissie, nog niet gepubliceerd in de jurisprudentie.

[3] Zes klachten tegen de Raad: 917/2000/GG, 1542/2000/PB, 573/2001/IJH, 648/2002/IJH, 1015/2002/PB en 1795/2002/IJH . Vijf klachten tegen de Commissie: 1128/2001/IJH, 1184/2002/PB, 1437/2002/IJH, 1753/2002/GG en 412/2003/GG.

1. Communautaire regels voor toegang tot documenten: juridisch kader en kenmerken

Een evaluatie van de uitvoering van de transparantiebeginselen berust op het juridisch kader van de communautaire regels voor toegang tot documenten en de eraan ten grondslag liggende beginselen. De eerste regeling voor toegang tot documenten is door de Europese Raad en de Commissie gezamenlijk ingevoerd in 1993-1994. De aan deze regeling ten grondslag liggende beginselen gelden ondanks de drastische wijziging van het juridisch kader in 2001 ook nu nog. Wel zijn met de nieuwe Verordening 1049/2001 belangrijke vernieuwingen ingevoerd waarmee het toegangsrecht is uitgebreid en het aantal verzoeken aanzienlijk is toegenomen.

1.1. Het juridisch kader

Met ingang van 1 mei 1999, de datum waarop het Verdrag van Amsterdam in werking is getreden, bevat het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap een nieuw artikel 255 waarin het beginsel van het toegangsrecht van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie is vastgelegd.

In de op 3 december 2001 in werking getreden Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie is bepaald wat de werkingssfeer, beperkingen en voorwaarden voor uitoefening van dit recht zijn. Deze verordening vormt hiermee het gemeenschappelijke juridisch kader voor toegang tot de documenten van de drie betrokken instellingen.

Met het oog op de toepassing van deze gemeenschappelijke regels hebben de drie instellingen in hun reglement van orde uitvoeringsregels opgenomen [4]. Deze regels betreffen de specifieke bepalingen per instelling met inachtneming van de in de verordening vastgestelde beginselen en beperkingen.

[4] Besluit van 28 november 2001 van het Bureau van het Europees Parlement, PB C 374 van 29.12.2001, blz. 1. Besluit van de Raad van 29 november 2001, PB L 313 van 30.11.2001, blz. 40. Besluit van de Commissie van 5 december 2001, PB L 345 van 29.12.2001, blz. 94.

Al deze bepalingen tezamen treden in de plaats van de besluiten die de drie instellingen hadden genomen over de toegang van het publiek tot hun eigen documenten.

1.2. Algemene beginselen

De communautaire voorschriften voor de toegang tot documenten komen overeen met de regels die in de meeste landen met wetgeving op dit gebied gelden voor toegang tot documenten of informatie [5]. De voorschriften komen eveneens sterk overeen met de aanbevelingen van de Raad van Europa [6] en van het Verdrag van Århus [7]. De regels hebben een ruim toepassingsgebied en kennen slechts een beperkt aantal zeer algemeen geformuleerde uitzonderingen op het toegangsrecht. Het basisprincipe is dat een document toegankelijk is, tenzij openbaarmaking ervan schade zou toebrengen aan een bepaald openbaar of particulier belang.

[5] Zie het vergelijkend onderzoek op de website 'access to documents': http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgc/acc_doc/index_en.htm

[6] Aanbeveling Rec (2002) 2 van het Comité van Ministers aan de lidstaten inzake de toegang tot openbare documenten, aangenomen op 21 februari 2002.

[7] Conventie inzake toegang tot informatie, inspraak door de bevolking en mogelijkheid van verhaal in milieuzaken, getekend in Århus (Denemarken) op 25 juni 1998.

Hier volgen de basisprincipes van de Gemeenschappelijke toegangsregels.

* Algemeen en onvoorwaardelijk toegangsrecht. Het toegangsrecht wordt verleend aan alle natuurlijke personen en rechtspersonen; de verzoeker is niet verplicht de redenen voor zijn verzoek te vermelden.

* Ruime definitie van het begrip document. De definitie van het begrip 'document' omvat iedere inhoud, ongeacht de drager ervan (op papier, in elektronische vorm, als geluids-, beeld- of audiovisuele opname; het moet wel gaan om documenten die behoren tot de bevoegdheid van de betrokken instelling.

* Schadebeginsel. Geen enkele categorie documenten is uitgezonderd van het recht van toegang, zelfs gerubriceerde documenten niet. De weigering om een document vrij te geven moet gebaseerd zijn op een onderzoek naar de schade die het vrijgeven van het document zou kunnen toebrengen aan een van de in de verordening met name genoemde openbare of particuliere belangen.

* Administratief beroep. Bij een volledige of zelfs gedeeltelijke afwijzing van een verzoek om toegang tot een document is een administratieve procedure tegen de betrokken instelling mogelijk. Naar aanleiding van een dergelijk 'confirmatief verzoek' is de instelling verplicht het verzoek om toegang nogmaals te beoordelen. Indien de afwijzing wordt bevestigd, moeten de redenen hiervoor worden medegedeeld en tegen het besluit moet beroep op de rechter en/of een klacht bij de ombudsman mogelijk zijn.

1.3. Vernieuwingen in Verordening 1049/2001

De hierboven genoemde fundamentele beginselen stonden reeds in de gedragscode die de Raad en de Commissie in 1993 gezamenlijk hadden aangenomen en ten uitvoering gelegd met besluiten 93/731 van de Raad en 94/90 van de Commissie, alsook in besluit 97/632 van het Europees Parlement. Met Verordening 1049/2001 is echter een aantal vernieuwingen ingevoerd waarmee het toegangsrecht aanzienlijk is uitgebreid.

* Opheffing van de auteursregel. Het toegangsrecht is uitgebreid tot alle bij de betrokken instellingen berustende documenten, met inbegrip van documenten die van derden afkomstig zijn.

* Aanpassing van de uitzonderingenregeling. Voor defensie en militaire aangelegenheden is er een specifieke uitzondering bijgekomen, waardoor documenten op dit vlak voortaan ook tot het toepassingsgebied behoren [8]. Een andere specifieke uitzondering betreft juridisch advies, waarbij het niet gaat om een uitbreiding van de uitzonderingsregels maar om omzetting van de jurisprudentie op dit vlak [9].

[8] Krachtens besluit 2000/527 ter wijziging van besluit 93/731 behoorden deze documenten niet tot het toepassingsgebied van de toegangsbepalingen van de Raad.

[9] Zaak T-610/97 R, Carlsen en anderen v. Raad, Jurisprudentie 1998, blz. II-485. Zaak T-44/97, Ghignone en anderen v. Raad, Jurisprudentie. - Ambtenarenrecht 2000 blz. IA-223; II-1023.

* Belangenafweging. De verordening bepaalt dat de bescherming van bepaalde belangen moet worden afgewogen tegen het openbare belang van openbaarmaking van de documenten. Indien het openbare belang van openbaarmaking zwaarder weegt, wordt het document toegankelijk gemaakt ook al geldt een uitzondering op het toegangsrecht.

* Registers en rechtstreekse toegang tot documenten. Alle instellingen zijn verplicht een openbaar documentenregister open te stellen dat via internet kan worden geraadpleegd. Verder wordt in de verordening als doel gesteld de documenten zoveel mogelijk rechtstreeks in elektronische vorm toegankelijk te maken.

* Gedeeltelijke toegang. Dit beginsel is gebaseerd op de jurisprudentie [10] en maakt nu deel uit van de verordening (artikel 4, lid 6). Alle delen van een document die niet onder de uitzonderingen vallen, moeten worden vrijgegeven, tenzij de administratieve belasting die ontstaat als moet worden vastgesteld welk deel ervan openbaar kan worden gemaakt en welk deel niet, buitenproportioneel zou zijn ten opzichte van de waarde van de informatie die deze delen bevat.

[10] Arrest van het Gerecht van eerste aanleg in de zaak T-14/98 Hautala v. Raad, Jurisprudentie 1999 blz. II-2489 en arrest van het Hof in de zaak C-353/99 Raad v. Hautala Jurisprudentie 2001 blz. I-9565; arrest van het Gerecht van eerste aanleg in de zaak T-204/99, Mattila v. Raad en Commissie Jurisprudentie 2001, blz. II-2265.

* Kortere termijnen. De termijn waarbinnen gereageerd moet worden op een verzoek is verkort van één maand naar vijftien werkdagen, waarbij in bepaalde met redenen omkleden gevallen verlenging met vijftien werkdagen mogelijk is.

2. Werkingssfeer van het recht van toegang

Het toepassingsgebied van de verordening is zeer ruim: hieronder vallen immers alle documenten die berusten bij het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. Toch zijn er nog enkele lacunes waaraan onder dit punt aandacht wordt besteed.

2.1. Betrokken instellingen

2.1.1. Bepalingen van het Verdrag en de verordening

De verordening heeft slechts betrekking op de drie instellingen die in artikel 255 van het EG-Verdrag worden genoemd: het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. Op dit moment bestaat er nog geen rechtsgrondslag voor uitbreiding van het recht van toegang tot documenten die berusten bij de andere instellingen en organen van de Europese Unie.

2.1.2. Gemeenschappelijke verklaring van de drie instellingen

De betrokken drie instellingen waren zich bewust van deze lacune en hebben bijgevolg in een gemeenschappelijke verklaring [11]

[11] PB L 173 van 27.6.2001, blz. 5.

(1) toegezegd de verordening toepasselijk te maken op de agentschappen en soortgelijke organen die door de Europese wetgever in het leven zijn geroepen;

(2) de overige instellingen en organen opgeroepen om vrijwillig soortgelijke regels vast te stellen.

2.1.3. De feitelijke situatie

Naar aanleiding van het initiatiefonderzoek dat de Europese ombudsman in 1996 heeft uitgevoerd [12], hadden de meeste instellingen en organen van de Gemeenschap vóór de goedkeuring van Verordening 1049/2001 reeds regels opgesteld met betrekking tot de toegang tot hun documenten. Deze op vrijwillige basis opgestelde regels bleven echter vaak achter bij de normen van de nieuwe verordening.

[12] Zie het speciale verslag van de ombudsman aan het Europees Parlement van 15 december 1997, PB C 44 van 10.2.1998, blz. 10.

In vervolg op de gemeenschappelijke verklaring (zie het vorige punt) hebben de instellingen de toepassing van Verordening 1049/2001 uitgebreid tot de agentschappen. Bij de herziening van alle oprichtingsbesluiten van de agentschappen is aan deze oprichtingbesluiten een bepaling toegevoegd waarmee Verordening 1049/2001 van toepassing wordt op de agentschappen en waarin wordt bepaald dat de agentschappen uitvoeringsregels moeten opstellen. Deze wijzigingen zijn op 18 juni 2003 (raadplegingsprocedure) en op 22 juni 2003 (medebeslissingsprocedure) goedgekeurd en op 1 oktober 2003 in werking getreden [13]. De agentschappen moeten voor 1 april 2004 de toepassingsbepalingen van de verordening vaststellen [14].

[13] Verordeningen 1641/2003 t/m 1655/2003, PB L 245 van 29.9.2003.

[14] Het bureau voor harmonisatie binnen de interne markt heeft al toepassingsbepalingen aangenomen; bij de overige agentschappen zijn de besluiten in voorbereiding.

Het Comité van de regio's en het Europees Economisch en Sociaal Comité hebben gehoor geven aan de oproep van de drie instellingen. Het Comité van de regio's heeft namelijk op 11 februari 2003 regels voor toegang tot zijn documenten vastgesteld die volledig in overeenstemming zijn met de bepalingen van Verordening 1049/2001 [15]. Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 1 juli 2003 soortgelijke regels vastgesteld [16].

[15] Besluit 64/2003, PB L 160 van 28.6.2003, blz. 96.

[16] Besluit 603/2003, PB L 205 van 14.8.2003, blz. 19.

De Rekenkamer, de Europese Investeringsbank en de Europese Centrale Bank hebben voor hun documenten restrictievere toegangsbepalingen vastgesteld dan bepaald in Verordening 1049/2001. Op grond van hun rol als rechtsprekende instanties hebben het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg geen regels vastgesteld voor de toegang tot hun documenten.

Het voorstel voor een verordening betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Århus [17] op de EG-instellingen en -organen beoogt uitbreiding van de regels voor toegang tot documenten die met Verordening 1049/2001 zijn vastgesteld tot de andere instellingen en organen ten aanzien van de toegang tot milieu-informatie. Deze bepalingen zullen echter voor het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg alleen gelden indien het gaat om gevallen waarin zij niet optreden als gerechtelijke instantie. Het Hof en het Gerecht zijn derhalve slechts beperkt betrokken bij het recht van toegang tot de documenten die niet ouder dan dertig jaar zijn. Na afloop van deze periode is Verordening 354/83 inzake het voor het publiek toegankelijk maken van de historische archieven van toepassing; deze heeft betrekking op alle instellingen en organen (zie onder 3.7).

[17] COM(2003) 622 def. van 24 oktober 2003.

2.2. Toegangsgerechtigden

2.2.1. Bepalingen van het Verdrag en van de verordening

In overeenstemming met hetgeen is neergelegd in artikel 255 van het EG-Verdrag garandeert de verordening alle burgers en ingezetenen van de Unie alsmede alle rechtspersonen die in een lidstaat zijn gevestigd het recht van toegang tot documenten, maar wordt het aan de instellingen overgelaten om dit toegangsrecht uit te breiden tot andere categorieën personen.

2.2.2. Uitbreiding van het toegangsrecht

De Raad en de Commissie hebben in hun uitvoeringsregels het toegangsrecht uitgebreid tot andere natuurlijke personen of rechtspersonen [18]. Het Europees Parlement heeft deze uitbreiding in zijn reglement van orde opgenomen "voorzover mogelijk" [19]. Hoewel deze formulering het Parlement een keuzemogelijkheid biedt, heeft het in de praktijk gevolg gegeven aan alle verzoeken van burgers van derde landen die geen verblijfplaats in een lidstaat hebben. De drie instellingen passen de verordening derhalve zonder discriminatie toe op burgers van derde landen die geen verblijfplaats in de Europese Unie hebben en op natuurlijke personen die niet gevestigd zijn op het grondgebied van de Unie.

[18] Besluit van de Raad van 29 november 2001 (2001/840) tot wijziging van het reglement van orde: bijlage III van het reglement van orde, artikel 1; Besluit van de Commissie van 5 december 2001 (2001/937); bijlage II van het reglement van orde, artikel 1, lid 2.

[19] Reglement van orde van het EP, artikel 172, lid 1, onder 2.

De meeste agentschappen hebben nog geen uitvoeringsregels goedgekeurd. Het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's, die de beginselen van Verordening 1049/2001 vrijwillig toepassen, hebben het toegangsrecht niet uitgebreid tot personen die geen verblijfplaats of vestiging in de EU hebben.

Opgemerkt dient te worden dat steeds meer verzoeken via elektronische post worden gedaan en het daarom niet altijd mogelijk is na te gaan of het verzoek afkomstig is van een burger van de Unie, van iemand met een verblijfplaats in de EU of van een in de Unie gevestigde rechtspersoon.

Anderzijds mag volgens het Verdrag van Århus het toegangsrecht niet beperkt worden tot uitsluitend burgers en ingezetenen van de Europese Unie. Na goedkeuring van de toepassingsverordening van het Verdrag van Århus als genoemd onder 2.1.3 moeten de organen en agentschappen van de Gemeenschap aan alle natuurlijke personen of rechtspersonen toegang verlenen voorzover het verzoek om informatie betrekking heeft op het milieu.

2.2.3. Categorieën personen die van hun toegangsrecht gebruik hebben gemaakt

In de jaarlijkse verslagen van het Parlement, de Raad en de Commissie staan statistische gegevens over het beroepsprofiel van de personen die in 2002 gebruik hebben gemaakt van hun recht van toegang tot documenten.

Uit de statistische gegevens over degenen die hun recht van toegang tot de documenten van de instellingen uitoefenen, blijkt dat de burgers die dit recht uitoefenen merendeels uit heel specifieke kringen afkomstig zijn. Over het algemeen komen verzoeken om toegang tot interne documenten uit de academische wereld (voor onderzoeksdoeleinden) of het bedrijfsleven (in verband met lobby's om de besluitvorming te beïnvloeden of advocaten die met het oog op de verdediging van de belangen van hun klanten informatie willen).

Aangezien de verzoeker geen reden voor zijn verzoek hoeft op te geven en hem alleen kopieer- en portokosten in rekening worden gebracht, heeft de verordening de deur opengezet voor verzoeken van commerciële aard. Zo heeft de Commissie verzoeken moeten behandelen waarbij toegang werd gevraagd tot documenten die een commerciële waarde zouden kunnen vertegenwoordigen (adreslijsten of contactpersonen) of documenten waarvoor normaal gesproken betaald moet worden, maar waarvan de Commissie een kopie bezit.

Voorts blijkt dat een groot aantal verzoeken om toegang (vooral tot documenten van de Commissie) afkomstig is van personen met een specifiek belang bij het verkrijgen van bepaalde documenten. Deze verzoeken worden gedaan uit hoofde van Verordening 1049/2001, maar hebben betrekking op documenten die alleen beschikbaar kunnen worden gesteld aan de betrokken personen zelf en niet in de openbaarheid mogen worden gebracht. Het betreft bijvoorbeeld verzoeken in verband met wervingsprocedures, aanbestedingen of audits (zie ook onder 3.10).

Verder is het interessant te constateren dat journalisten, die toch als doorgevers van informatie aan het publiek fungeren, slechts in geringe mate gebruik hebben gemaakt van het toegangsrecht dat zij met de verordening hebben gekregen. Dit lijkt gelegen te zijn in het feit dat journalisten voornamelijk geïnteresseerd zijn in het actuele nieuws; zij moeten onmiddellijk over de informatie kunnen beschikken en kunnen niet vijftien werkdagen wachten op een antwoord. De verzoeken van journalisten hebben betrekking op geluidsopnamen van vergaderingen van het Europees Parlement, documenten over lopende onderhandelingen in de Raad met name op het gebied van het GEVDB (Gemeenschappelijk Europees veiligheids- en defensiebeleid) en justitie en binnenlandse zaken, maar ook op onderzoeken naar bepaalde onderwerpen zoals het vastgoedbeleid van de Commissie of de praktijk ten aanzien van het verlenen van verlof om persoonlijke redenen aan ambtenaren. Dit laatste soort verzoeken heeft duidelijk te maken met onderzoeksjournalistiek. Het leeuwendeel van de verzoeken is afkomstig van een heel klein aantal journalisten.

2.3. Toepassingsgebied ratione materiae

2.3.1. Definitie van het begrip document

De verordening geeft in artikel 3 onder a) een zeer ruime definitie van het begrip document. Hieruit volgt dat alle op enigerlei wijze bewaarde informatie in de zin van de verordening een document is.

Uitgaande van het beginsel van gedeeltelijke toegang zoals dit aanvankelijk door de jurisprudentie is gedefinieerd en vervolgens opgenomen in Verordening 1049/2001 is het recht dat met deze verordening wordt verleend in de praktijk derhalve een recht van toegang tot de inhoud van elk bestaand document. Het Gerecht van eerste aanleg en het Hof van Justitie [20] baseren het beginsel van gedeeltelijke toegang namelijk op de interpretatie van het recht van toegang tot documenten als een recht van toegang tot de informatieve onderdelen die deze documenten bevatten; bijgevolg dienen de onderdelen die niet vallen onder een uitzondering op het toegangsrecht te worden vrijgegeven.

[20] Arresten in de bovengenoemde zaken T-14/98 Hautala v. Raad en C-353/99 Raad v. Hautala.

De formulering in artikel 2, lid 3, 'door een instelling opgesteld document', zou een bepaalde mate van formalisering van het document kunnen betekenen, maar in de verordening wordt geen enkel criterium of andere aanwijzing gegeven over de mate waarin een document al dan niet officieel is. Toch kunnen de waarde van de informatie in het document en de schade die openbaarmaking ervan kan veroorzaken wel degelijk worden beïnvloed door bepaalde aspecten zoals de mate van voltooiing, het min of meer vluchtige karakter van de inhoud, het al dan niet aanwezig zijn van een ondertekening of het niveau van de autoriteit die het document heeft doen uitgaan.

Anderzijds zijn de instellingen volgens de verordening niet verplicht documenten te maken om aan een verzoek te kunnen voldoen. Indien de gevraagde informatie niet beschikbaar is in een of meer bestaande documenten, indien hiervoor onderzoek moet worden gedaan in verschillende bronnen en specifieke documenten en/of gegevens moeten worden samengevoegd, valt het verzoek duidelijk buiten het toepassingsgebied van de verordening. Het verzoek zou dan verwerkt kunnen worden als een informatieverzoek volgens de administratieve regels van de betrokken instelling. Het Parlement, de Raad en de Commissie hebben administratieve gedragscodes opgesteld met regels voor de wijze waarop informatieverzoeken moeten worden behandeld [21]. In de praktijk is het echter niet altijd eenvoudig onderscheid te maken tussen een informatieverzoek en een verzoek om toegang tot documenten (vooral als het gaat om gegevensbestanden, zie onder 2.3.5).

[21] EP: PB C 97 van 5.4.2000. Raad: PB C 189 van 5.7.2001. Commissie: PB L 267 van 20.10.2000.

2.3.2. Werkterreinen waarop het toegangsrecht betrekking heeft

In artikel 3 onder a) van de verordening wordt de definitie van het begrip document beperkt tot materies die verband houden met beleidsmaatregelen, acties en besluiten welke tot de bevoegdheid van de instelling behoren. Verder staat in artikel 2, lid 3 dat de verordening van toepassing is op alle werkterreinen van de Europese Unie.

Volgens artikel 28 en 41 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Unie is het toegangsrecht als neergelegd in artikel 255 van het EG-verdrag ook van toepassing op documenten die betrekking hebben op titels V en VI van het EU-verdrag, dat wil zeggen het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken.

In het Euratom-verdrag staat geen bepaling die overeenkomt met artikel 255. In overeenstemming met verklaring 41 die als bijlage bij de slotakte van het Verdrag van Amsterdam is gevoegd, moeten de instellingen zich ten aanzien van de toegang tot documenten betreffende een materie die verband houdt met het Euratom-verdrag baseren op Verordening 1049/2001. In artikel 305, lid 2 van het EG-verdrag staat echter dat de bepalingen van dit Verdrag geen afbreuk doen aan die van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie. Hieruit volgt dat artikel 255 van het EG-Verdrag en Verordening 1049/2001 van toepassing zijn behoudens tegengestelde bepalingen in het Euratom-Verdrag of het hiervan afgeleide recht [22]. Op basis hiervan behoren alleen documenten die zijn ingedeeld volgens de rubriceringsgraden van Verordening (Euratom) 3-1958 ter toepassing van artikel 24 van het Euratom-Verdrag, niet tot het toepassingsgebied van Verordening 1049/2001.

[22] In een prejudicieel beroep, de zaak 328/85 Deutsche Babcock v. Hauptzollamt Lübeck-Ost, Jurisprudentie 1987 blz. 5119, heeft het Hof lid 1 van artikel 232 EG (het latere artikel 305 EG) op dusdanige manier uitgelegd dat het EG-Verdrag en de uitvoeringsbepalingen ervan betrekking hebben op onderwerpen die te maken hebben met het EGKS-verdrag, omdat er geen specifieke bepalingen staan in dat verdrag of de verordeningen die op basis ervan zijn aangenomen. Deze redenering is naar analogie van toepassing op lid 2 van artikel 305.

2.3.3. Het 'bij een instelling berustend document'

Volgens artikel 2, lid 3 van de verordening is deze "van toepassing op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden". Onder 'instellingen' moet worden verstaan het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (artikel 1 van de verordening). De verordening bepaalt echter niet onder welke voorwaarden een document bij een instelling 'berust' en zegt evenmin wat het begrip 'instelling' precies omvat.

Voor elk van de instellingen ligt de vraagstelling anders.

- Tot het Europees Parlement behoren enerzijds de leden, van wie een aantal ambtsdrager is (de voorzitter, ondervoorzitters en quaestoren), de organen (het Bureau, de conferenties van voorzitters van fracties, commissies en delegaties), de fracties, de commissies en delegaties, en anderzijds het secretariaat-generaal.

- De Raad bestaat uit ministeriële vertegenwoordigers van de lidstaten; de werkzaamheden worden voorbereid door het Comité van permanente vertegenwoordigers en door comités en werkgroepen; de Raad wordt bijgestaan door een secretariaat-generaal.

- De Commissie bestaat uit leden en een aantal administratieve diensten.

Het Parlement heeft in zijn reglement van orde vastgelegd wat verstaan moet worden onder een document van het Parlement [23]. Hieronder vallen documenten die zijn opgesteld of ontvangen door parlementsleden-ambtsdragers, organen, commissies, delegaties en het secretariaat. Documenten die zijn opgesteld door andere parlementsleden of door fracties worden documenten van het Parlement op het moment dat ze volgens de bepalingen van het reglement van orde zijn ingediend. Het Parlement huldigt derhalve de opvatting dat door parlementsleden of fracties opgestelde documenten die (nog) niet volgens de bepalingen van het reglement van orde zijn ingediend en documenten van derden die bij parlementsleden berusten niet tot het toepassingsgebied van de verordening behoren.

[23] Reglement van orde van het Europees Parlement, artikel 172, lid 2, onder 1 en 2.

De Raad heeft in zijn reglement van orde geen definitie gegeven van 'document van de Raad', maar maakt hierin wel onderscheid tussen documenten van de Raad zelf en documenten van de lidstaten (zie onder 3.5.2).

De Commissie geeft in haar uitvoeringsbepalingen geen definitie van 'document van de Commissie'. Elk document dat berust bij de voorzitter, een vice-voorzitter, een commissielid of een lid van een kabinet wordt beschouwd als een document van de Commissie evenals de documenten die bij een van de diensten berusten. Verder worden documenten die zijn opgesteld door de comités die de Commissie bijstaan bij de uitoefening van haar uitvoeringsbevoegdheden eveneens, in overeenstemming met de jurisprudentie [24] gelijkgesteld met Commissiedocumenten [25].

[24] Arrest van het Gerecht van eerste aanleg in de zaak T-188/97, Rothmans v. Commissie, Jurisprudentie 1999, blz. II-2463 (lid 62).

[25] Zie artikel 7, lid 2 van het besluit van 28 juni 1999, PB L 184 van 17 juli 1999, blz. 25.

2.3.4. Documenten in de vorm van geluids- en beeldopnamen

Dit soort verzoeken heeft voornamelijk betrekking op het Parlement. Alle vergaderingen van het Parlement worden namelijk opgenomen en deze opnamen worden bewaard, in eerste instantie door de betreffende dienst en vervolgens in het centrale archief van het Parlement.

Een verzoek om toegang tot een geluidsopname brengt speciale problemen met zich mee. Allereerst moet namelijk de inhoud van de opname worden onderzocht om vast te stellen of deze krachtens Verordening 1049/2001 openbaar gemaakt mag worden en vervolgens moet een kopie gemaakt worden zonder de inhoud van de opname aan te tasten. Het probleem is nog groter als de opname slechts ten dele vrijgegeven mag worden.

Een verzoek om toegang tot een audiovisuele opname van plenaire vergaderingen betekent voor de diensten van het Parlement een buitenproportionele werklast vanwege de omvang van de opnamen. De diensten van het Parlement zijn daarom van mening dat de burger een dergelijk verzoek met redenen moet omkleden, vooral als het gaat om herhaalde verzoeken.

De Commissie heeft maar heel weinig verzoeken om toegang tot opnamen gekregen. De betreffende dienst heeft dergelijke verzoeken ingewilligd door de verzoeker uit te nodigen de opnamen op het kantoor van de dienst te komen beluisteren.

2.3.5. Elektronische documenten en informatiesystemen

De definitie in de verordening heeft ook betrekking op documenten die alleen op een elektronische drager zijn opgeslagen (in bijvoorbeeld Word-, PDF- of HTML-formaat). De vraag is echter of de definitie ook van toepassing is op gegevensbestanden. Deze bestaan namelijk niet uit een verzameling documenten maar uit een verzameling gegevens die voortdurend veranderen. De financiële en boekhoudkundige beheerssystemen zijn voorbeelden van gegevensbestanden die niet vallen onder de klassieke definitie van een 'document'.

In de praktijk wordt bij de Commissie elk verslag dat op de gebruikelijke wijze uit een dergelijk systeem is gehaald als een document beschouwd.

2.4. Toepassingsgebied ratione temporis

Vanaf de inwerkingtreding op 3 december 2001 ligt in de verordening het recht van toegang verankerd tot alle documenten die de instellingen in bezit hebben. De uitbreiding van het recht van toegang tot documenten afkomstig van derden is eveneens van toepassing op documenten die de instellingen vóór 3 december 2001 hebben ontvangen. Met betrekking tot documenten van derden is derhalve sprake van terugwerkende kracht, wat gedeeltelijk wordt gecompenseerd door raadpleging van de derde-auteur (zie onder 3.5).

2.5. Conclusies

* De toegangsregeling bestrijkt weliswaar nog niet alle instellingen en organen van de Gemeenschap, maar geldt al wel voor meer instellingen dan alleen het Parlement, de Raad en de Commissie.

* De drie instellingen verlenen het toegangsrecht aan burgers van derde landen en aan rechtspersonen die hun verblijfs- of vestigingsplaatsen niet in de EU hebben, maar deze praktijk wordt niet door de overige instellingen, organen en agentschappen gevolgd.

* Op basis van de praktijk zou het begrip 'document' nauwkeuriger moeten worden gedefinieerd.

* Voornamelijk specialisten maken gebruik van de verordening. Een voorlichtingscampagne bestemd voor het algemene publiek is nodig.

3. Beperkingen van het toegangsrecht

In dit hoofdstuk wordt onderzocht hoe elk van de drie instellingen de uitzonderingen op het toegangsrecht volgens de bepalingen van artikel 4 en 9 van de verordening toepast.

3.1. Algemeen overzicht van de toepassing van de uitzonderingen in 2002

De jaarlijkse verslagen over 2002 vermelden de volgende percentages positieve antwoorden na verwerking van confirmatieve verzoeken.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Hieronder volgt een overzicht van de weigeringen van initiële verzoeken per voornaamste uitzonderingsgrond.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Opgemerkt moet echter worden dat deze cijfers slechts ter indicatie gelden; ze kunnen namelijk niet met elkaar worden vergeleken en zijn ook niet volledig. De gegevens van de Raad en van de Commissie hebben uitsluitend betrekking op verzoeken om toegang tot documenten die nog niet openbaar zijn en die eerst op schadelijkheid worden getoetst (harm test), terwijl de registerhoudende dienst van het Parlement alle officiële verzoeken om toegang bijhoudt. Door de aard van de werkzaamheden van het Parlement kunnen de meeste van zijn officiële documenten aan het publiek worden vrijgegeven, ook al zijn ze nog niet toegankelijk gemaakt. De verzoeken die de Raad en de Commissie ontvangen hebben daarentegen vaak betrekking op documenten waarvan openbaarmaking schadelijk kan zijn voor belangen die door de bepalingen van de verordening worden beschermd. Tenslotte zijn de bovenstaande cijfers niet volledig, omdat verzoeken soms via andere kanalen, zoals de voorlichtingsdiensten aan het publiek, worden behandeld.

Het aantal weigeringen per uitzonderingsgrond geeft het gewicht aan dat deze uitzondering heeft in de negatieve besluiten van de betrokken instelling. Het geconstateerde verschil in gebruikmaking van de uitzonderingen is de weerslag van de verschillen in de taken en werkzaamheden van de instellingen en niet het gevolg van een andere interpretatie van de bepalingen van de verordening.

* De aangegeven reden voor negatieve besluiten van het Parlement is in meer dan de helft van de gevallen de noodzaak om juridisch advies te beschermen.

* De beperkingen die de Raad oplegt zijn voornamelijk gericht op bescherming van zijn werkzaamheden op het gebied van intergouvernementele samenwerking (buitenlands en veiligheidsbeleid, defensie, samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken) en op zijn besluitvormingsproces. Op basis van deze laatste uitzondering wordt echter wel vaak slechts de toegang tot bepaalde onderdelen geweigerd.

* De veruit belangrijkste uitzonderingsgrond bij de Commissie is de bescherming van haar werkzaamheden op het gebied van inspecties, onderzoeken en audits. Gelet op het grote aantal weigeringen op basis van een combinatie van uitzonderingen, waaronder de bescherming van onderzoeken, geldt deze uitzonderingsgrond, in ieder geval ten dele, voor ongeveer tweederde van de negatieve beschikkingen.

3.2. Dwingende uitzonderingen

De in artikel 4, lid 1 van de verordening genoemde uitzonderingen zijn bindend en dwingend. Zodra openbaarmaking van een document een van de betreffende belangen zou kunnen schaden, moet de toegang tot dit document worden geweigerd. De instelling beschikt niet over een discretionaire bevoegdheid en de schade van openbaarmaking dient niet te worden afgewogen tegen een ander belang.

3.2.1. Bescherming van de openbare veiligheid

Deze uitzonderingsgrond staat in alle nationale wetten, maar lijkt hier gezien de huidige bevoegdheden van de Gemeenschap van minder belang. Toepassing vindt wel plaats in het kader van het buitenlands en veiligheidsbeleid en de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. Het beleid ter zake behoort tot het werkterrein van de Raad, die zich hier dan ook in belangrijke mate op beroept.

3.2.2. Bescherming van defensie en militaire aangelegenheden

Deze uitzonderingsgrond stond niet vermeld in de gezamenlijke gedragscode van de Raad en de Commissie, omdat de Gemeenschap toentertijd geen enkele bevoegdheid op het gebied van defensie had. De integratie van de West-Europese Unie in de Europese Unie heeft geleid tot het ontstaan van een Europees veiligheids- en defensiebeleid.

Bij besluit van de Raad [26] werden onder dit beleid gerubriceerde documenten aanvankelijk uitgesloten van het toegangsrecht. Met de inwerkingtreding van de verordening valt deze categorie documenten nadrukkelijk ook onder het toegangsrecht. Daar het echter noodzakelijk is om dit buitengewoon gevoelige werkterrein te beschermen is deze nieuwe uitzondering samen met specifieke bepalingen over 'gevoelige' documenten in de verordening opgenomen (zie onder 3.2). Van deze uitzondering wordt slechts zeer zelden gebruik gemaakt. De Raad en de Commissie hebben zich in 2002 zeer spaarzaam op deze uitzonderingsgrond beroepen bij initiële verzoeken (minder dan 1%) en er bij confirmatieve verzoeken geen gebruik van gemaakt.

[26] Besluit van 14 augustus 2000 (2000/527) tot wijziging van Besluit 93/731.

3.2.3. Bescherming van de internationale betrekkingen

Onder 'internationale betrekkingen' moet worden verstaan de betrekkingen tussen de instellingen van de Gemeenschap en derde landen of internationale organisaties. Deze uitzondering beslaat een nogal breed spectrum: bilaterale en multilaterale, politieke en commerciële betrekkingen alsmede betrekkingen op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking. Op deze uitzonderingsgrond is in 2002 voornamelijk door de Raad een beroep gedaan.

Bij de Raad hebben de weigeringen over het algemeen betrekking op uitwisselingen met derde landen of internationale organisaties op het gebied van buitenlands en veiligheidsbeleid of samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken.

De Commissie heeft een beroep gedaan op deze uitzonderingsgrond ter bescherming van haar onderhandelingen met derde landen en de bilaterale of multilaterale onderhandelingen in het kader van de Wereldhandelsorganisatie. Naar aanleiding van deze weigeringen zijn bij de ombudsman drie klachten ingediend door NGO's. Een van deze klachten is afgehandeld. Het betrof de weigering om interne documenten van de Commissie die waren opgesteld ter voorbereiding van transatlantische conferenties openbaar te maken. Volgens de argumenten van de Commissie zou openbaarmaking van deze documenten schade toebrengen aan de handelsrelaties met de Verenigde Staten en de ombudsman heeft deze argumentatie aanvaard [27].

[27] Klacht 1128/2001/IJH.

Het Parlement heeft geweigerd de geluidsband vrij te geven van een niet-openbare vergadering met parlementsleden uit een derde land om de betrekkingen met dit land niet te belasten.

3.2.4. Bescherming van het financieel, monetair of economisch beleid

Deze uitzondering beoogt de voornaamste belangen van de Gemeenschap en de lidstaten te beschermen en heeft meer dan de eerste twee uitzonderingen betrekking op de specifieke bevoegdheden van de Gemeenschap. Desalniettemin is door de Raad en de Commissie op deze uitzondering slechts zeer spaarzaam een beroep gedaan (minder dan 1% van de weigeringen in 2002).

3.2.5. Bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu

Het recht van toegang tot documenten wordt uitgeoefend met inachtneming van het recht op bescherming van persoonsgegevens. Hierover staat in artikel 4, lid 1, onder b) een nadrukkelijke verwijzing naar de wetgeving van de Gemeenschap op het gebied van de bescherming van persoonsgegevens, welke is geregeld bij Verordening 45/2001 [28]. Zodra een verzoek om toegang betrekking heeft op persoonsgegevens is de uitzondering van Verordening 1049/2001 met verwijzing naar Verordening 45/2001van toepassing. De betreffende documenten of in ieder geval de delen van de documenten waarin persoonsgegevens staan, mogen alleen openbaar worden gemaakt als voldaan is aan de voorwaarden als bepaald in Verordening 45/2001.

[28] Verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens. Publicatieblad L 008 van 12.01.2001, blz. 1.

In de praktijk is de aansluiting tussen deze twee verordeningen een lastige zaak. Verordening 45/2001 geeft als definitie van persoonsgegevens "iedere informatie betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon" [29]. Hierbij kan de vraag gesteld worden in hoeverre openbaarmaking van de naam van personen, wat neerkomt op verwerking van persoonsgegevens, mogelijk is zonder inbreuk op de voorschriften betreffende de bescherming van persoonsgegevens [30]. In dit verband kan worden gedacht aan de namen van ambtenaren en functionarissen bij de uitvoering van hun werkzaamheden in dienst van de instellingen, maar ook aan personen die in een document worden genoemd, omdat ze voorkomen op de presentielijst van een vergadering, deelnemen aan een communautair programma of een brief aan een instelling hebben geschreven.

[29] Artikel 2, onder a) van Verordening 45/2001.

[30] Pas in 2003 zijn de eerste twee arresten betreffende de uitlegging van de gegevensbescherming gewezen, namelijk C-465/00, arrest van 20 mei 2003, Österreichischer Rundfunk e.a. (arrest Rechnungshof ), Jurisprudentie 2003, blz.I-4989 en C-101/01 arrest van 6 november 2003, Lindqvist, nog niet in de Jurisprudentie verschenen.

Het aantal verzoeken dat betrekking heeft op persoonsgegevens blijft bescheiden. Er is een beroep op de rechter gedaan inzake de vraag of Verordening 45/2001 van toepassing is op een verzoek om toegang tot de presentielijsten van vergaderingen van een comité bestaande uit deskundigen van de lidstaten [31].

[31] Zaak T-170/03, British American Tobacco (Inverstments) Ltd v. Commissie, in behandeling.

Reeds voor de inwerkingtreding van Verordeningen 1049/2001 en 45/2001 is de openbaarmaking van de identiteit van personen aan de orde geweest naar aanleiding van een verzoek om mededeling van de namen van de deelnemers aan een door de Commissie georganiseerde vergadering [32]. Indertijd heeft de Commissie volgens de beginselen van Richtlijn 95/46/CE [33] de betreffende belangen op ad hoc-basis tegen elkaar afgewogen om de kwestie op te lossen. Nu Verordeningen 1049/2001 en 45/2001 in werking zijn getreden kan dezelfde benadering gehandhaafd blijven. De beslissing over de toegang tot documenten met persoonsgegevens dient te berusten op een afweging van de rechten en belangen die in geding zijn, dat wil zeggen enerzijds de publieksvoorlichting, anderzijds de bescherming van de betrokkenen. De afweging wordt van geval tot geval gemaakt, rekening houdend met alle omstandigheden in het concrete geval.

[32] Klacht 713/98/IJH, speciaal verslag van de Europese ombudsman en resolutie A5-423/2001 van het Parlement.

[33] Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens. Publicatieblad L 281 van 23.11.1995, blz. 31.

Verder moet gewezen worden op het verschil in werkingssfeer van de twee verordeningen. Verordening 45/2001 betreft uitsluitend zaken die geheel of gedeeltelijk tot de werkingssfeer van het Gemeenschapsrecht behoren, en dus noch het GBVB, noch justitie en binnenlandse zaken, die beide echter wel onder Verordening 1049/2001 vallen. Maar anders dan laatstgenoemde verordening is Verordening 45/2001 van toepassing op alle communautaire instellingen en organen.

3.3. Bijzondere regels voor gevoelige documenten

Verordening 1049/2001 geeft in artikel 9 bijzondere regels voor de zogenaamde gevoelige documenten [34].

[34] Artikel 9 van Verordening 1049/2001 omschrijft gevoelige documenten als documenten die afkomstig zijn van de instellingen of van de agentschappen hiervan, van lidstaten, van derde landen of van internationale organisaties, en die ter bescherming van het algemeen belang als omschreven in artikel 4, lid 1, onder a) van deze verordening tenminste gerubriceerd zijn als EU CONFIDENTIAL.

- Verzoeken om toegang tot deze documenten mogen uitsluitend worden behandeld door personen die het recht hebben er zelf kennis van te nemen.

- Deze documenten mogen uitsluitend met instemming van hun auteur in het register worden vermeld of vrijgegeven [35].

[35] Zie onder 3.4.3. en 5.2.

Het begrip 'gevoelig document' past echter maar ten dele in het systeem van documentenrubricering volgens de veiligheidsvoorschriften van de Raad en de Commissie [36]. Van de gerubriceerde documenten worden alleen documenten als 'gevoelig' beschouwd die,

[36] Besluit 2001/264 van de Raad, PB L 101 van 11.4.2001, blz. 1 Besluit 2001/844 van de Commissie, PB L 317 van 3.12.2001, blz. 1.

- met het oog op de bescherming van het openbaar belang (openbare veiligheid, defensie, internationale betrekkingen, financieel, monetair of economisch beleid,

- tenminste gerubriceerd zijn als EU CONFIDENTIAL

- en die afkomstig zijn van een instelling, of een agentschap hiervan, van een lidstaat, van een derde land of een internationale organisatie.

Deze definitie sluit daarmee documenten uit met de rubricering EU RESTRICTED, en ook documenten met de rubricering EU CONFIDENTIAL, EU SECRET, of EU TOP SECRET die geen betrekking hebben op een van de tot het openbaar belang behorende gebieden (bijvoorbeeld documenten over de OLAF-onderzoeken of waarin informatie over de persoonlijke levenssfeer staat) of die niet afkomstig zijn van een overheidsinstantie (bijvoorbeeld vertrouwelijke stukken die door een onderneming zijn ingediend).

Hoewel de bij de Commissie en de Raad geldende veiligheidsvoorschriften de instrumenten onverlet laten waarmee het toegangsrecht tot documenten wordt uitgevoerd, kan dit verschil tussen 'gevoelige' en 'gerubriceerde' documenten leiden tot een gebrek aan samenhang. Logischerwijze zou rubricering immers moeten inhouden dat dezelfde regels voor alle gerubriceerde documenten gelden.

In de veiligheidsvoorschriften van de instellingen worden geen nieuwe uitzonderingen gegeven, maar staat vermeld hoe gerubriceerde documenten verwerkt moeten worden. Indien een verzoek om toegang tot een gerubriceerd document wordt ontvangen, moet net als voor elk ander document worden nagegaan wat de schade van openbaarmaking ervan zou zijn. Indien blijkt dat op het moment van onderzoek geen enkele uitzondering van toepassing is, moet het document gederubriceerd en openbaar gemaakt worden. Er bestaat dus geen gevaar dat de toegang tot een ten onrechte gerubriceerd document onmogelijk wordt gemaakt.

In de praktijk heeft het verschil nog niet tot concrete problemen geleid. Opgemerkt wordt dat er slechts een gering aantal gerubriceerde documenten bij de Raad en de Commissie berusten en dat de verzoeken om toegang tot deze documenten zeldzaam zijn. Het Parlement heeft geen gevoelige documenten en heeft nog geen eigen veiligheidsvoorschriften opgesteld. Wel hebben het Parlement en de Raad op 20 november 2002 een interinstitutioneel akkoord gesloten over toegang van het Parlement tot gevoelige informatie en documenten van de Raad op het gebied van het veiligheidsbeleid en defensie. Het Parlement heeft op 23 oktober 2003 een besluit over de tenuitvoerlegging van dat akkoord genomen [37].

[37] Het akkoord en het uitvoeringsbesluit maken deel uit van Bijlage VII bij het reglement van het Parlement.

3.4. Uitzonderingen die worden afgezet tegen het openbaar belang

De in artikel 4, leden 2 en 3 van de verordening genoemde uitzonderingsgronden zijn eveneens bindend, maar het belang hiervan moet worden afgewogen tegen het belang dat het publiek kennis kan nemen van de betrokken documenten. Indien dat laatste zwaarder weegt, worden de documenten openbaar gemaakt, ook al geldt een uitzondering.

3.4.1. Bescherming van commerciële belangen

Deze uitzondering beschermt niet alleen de bedrijfsgeheimen of intellectuele eigendom van een natuurlijk persoon of rechtspersoon, maar ook de commerciële belangen in ruime zin, waartoe bijvoorbeeld ook de goede reputatie van een bedrijf behoort. Van deze uitzondering maakt vrijwel uitsluitend de Commissie gebruik.

De reden van de weigering is meestal gelegen in de noodzakelijke bescherming van de gegevens die bedrijven hebben verstrekt, bijvoorbeeld in het kader van een onderzoek naar de naleving van de mededingingsregels of in verband met het verkrijgen van een contract voor werkzaamheden of leveranties naar aanleiding van een door de Commissie uitgeschreven aanbesteding. Dit soort verzoeken om toegang is over het algemeen afkomstig van een concurrent.

Soms had de weigering niet zozeer betrekking op door het bedrijf verstrekte gegevens, maar op gegevens die bij openbaarmaking schade aan de naam van het bedrijf zouden kunnen toebrengen met als gevolg verlies van marktaandeel. Ook in deze gevallen gaat het om bescherming van de commerciële belangen van het bedrijf.

De weigering om documenten vrij te geven in verband met de bescherming van commerciële belangen heeft geleid tot een aantal beroepszaken voor het Gerecht van eerste aanleg. In al deze zaken is de bescherming van commerciële belangen overigens in combinatie met andere gronden voor de weigering aangevoerd [38].

[38] Zaken T-68/02 et T-159/02, Masdar (UK) Ltd v. Commissie, T-237/02, Technische Glaswerke Ilmenau GmbH v. Commissie en T-2/03, Verein für Konsumenteninformation v. Commissie, alle in behandeling.

3.4.2. Bescherming van gerechtelijke procedures en juridisch advies

Deze weigeringsgrond wordt door alle drie de instellingen aangevoerd en betreft twee soorten gevallen. Enerzijds, de bescherming van het verloop van een nog lopend rechtsgeding en, anderzijds, de bescherming van de onafhankelijkheid van juridisch advies.

De strekking van de 'bescherming van gerechtelijke procedures' is beperkt, want de bescherming geldt alleen voor documenten die zijn opgesteld met het oog op een bepaalde gerechtelijke procedure (ingediende memories of akten, interne documenten die verband houden met een lopende rechtszaak, briefwisseling tussen de betrokken afdeling en de juridische dienst van de instelling of een extern advocatenkantoor). Op basis van deze uitzonderingsgrond mag de toegang tot administratieve documenten die aanleiding hebben gegeven tot het geschil niet worden geweigerd [39].

[39] Arrest van het Gerecht van eerste aanleg in de zaak T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH v. Commissie, Jurisprudentie 1999 blz. II-3521.

Voordat Verordening 1049/2001 van kracht werd, stond de bescherming van 'juridisch advies' niet uitdrukkelijk vermeld in de toegangsregeling. De jurisprudentie heeft echter herhaaldelijk gewezen op de noodzaak juridische adviezen te beschermen; de instellingen van de Gemeenschap dienen namelijk over de mogelijkheid te beschikken onafhankelijk juridisch advies in te winnen [40] [41] [42]. Het opnemen van een aparte uitzondering in de verordening bevestigt daarmee alleen de jurisprudentie.

[40] Beschikking van de president van het Gerecht van eerste aanleg van 3 maart 1998 in de zaak T-610/97R, Carlsen en anderen v. Raad, bovengenoemd (zie met name lid 46).

[41] Arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 8 november 2000 in de zaak T-44/97, Ghignone en anderen v. Raad, bovengenoemd.

[42] Beschikking van het Hof van 23 oktober 2002, zaak C-445/00, Oostenrijk v. Raad, nog niet gepubliceerd.

De interpretatie en de strekking van deze uitzondering, die bedoeld is om juridisch advies te beschermen, heeft echter geleid tot verschillen van inzicht, met name tussen de instellingen en de Europese ombudsman. De ombudsman is namelijk van mening dat onderscheid gemaakt moet worden tussen, aan de ene kant, een advies dat is uitgebracht in het kader van de wetgevende taken, dat openbaar gemaakt zou moeten worden als het besluitvormingsproces is afgerond en, aan de andere kant, een advies dat betrekking heeft op een rechtsgeding. Volgens de ombudsman is artikel 4, lid 2 van de verordening alleen van toepassing op deze tweede categorie adviezen [43].

[43] Zie het speciaal verslag van de Europese ombudsman aan het Europees Parlement naar aanleiding van klacht 1542/2000 (PB)SM van 12 december 2002 en de ontwerpaanbeveling van 27 maart 2003 in klacht 1015/2002/(PB)IJH.

Verschillende leden van het Europees Parlement delen de mening van de ombudsman en vinden ook dat de handelwijze van het Parlement te restrictief is. Een parlementslid heeft de kwestie voorgelegd aan het Gerecht van eerste aanleg [44].

[44] Zaak T-84/03, Turco v. Raad, in behandeling.

In één concreet geval heeft de ombudsman geoordeeld dat weigering van toegang tot een juridisch advies, dat geen deel uitmaakt van het wetgevingsproces of een rechtsgeding, redelijk was, omdat er geen hoger openbaar belang was dat openbaarmaking gebood [45].

[45] Klacht 412/2003/GG.

3.4.3. Bescherming van onderzoeken

Deze uitzonderingsgrond wordt het meest door de Commissie aangevoerd (35,9% van de weigeringen in 2002). De frequentie van deze uitzonderingsgrond wordt verklaard door het toenemend aantal verzoeken om toegang tot documenten die verband houden met inbreukprocedures en dossiers op het gebied van het mededingingsbeleid. Daarnaast is er ook veel belangstelling voor de onderzoeken die het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) verricht en de audits van projecten en programma's die uit de Europese fondsen zijn gefinancierd.

Alleen over de toegankelijkheid van documenten die verband houden met inbreukprocedures heeft het Hof arresten gewezen op basis van besluit 94/90 (de gedragscode). De handelwijze van de Commissie is in overeenstemming met deze jurisprudentie die volledig aansluit bij de regels van Verordening 1049/2001. Het Gerecht van eerste aanleg heeft verschillende malen geoordeeld dat de weigering om toegang te verlenen tot documenten die verband houden met een inbreukprocedure uit hoofde van de bescherming van onderzoeken gerechtvaardigd was met het oog op de mogelijkheid dat vóór het arrest van het Hof een minnelijke schikking tussen de Commissie en de betrokken lidstaat kon worden bereikt [46]. Met betrekking tot een klacht tegen de weigering om de met een lidstaat gevoerde correspondentie over een nog niet afgehandelde inbreukprocedure vrij te geven, oordeelde ook de ombudsman dat deze weigering op basis van de in artikel 4, lid 2, derde gedachtestreepje genoemde uitzondering van de verordening gerechtvaardigd was [47].

[46] Met name de arresten in de zaken T-105/95, WWF UK v. Commissie, Jurisprudentie 1997, blz. II-313 (lid 62 en volgende) en T-191/99, Petrie v. Commissie, Jurisprudentie 2001, blz. II-3677 (lid 67 en volgende).

[47] Klacht 1437/2002/IJH.

De Commissie heeft specifieke richtsnoeren opgesteld voor de verwerking van verzoeken om toegang tot documenten die verband houden met een inbreukprocedure om ervoor te zorgen dat het juiste midden wordt gevonden tussen de noodzaak tot bescherming van een onderzoek naar een veronderstelde inbreuk en het openbaar belang van een grotere openheid op dit punt [48].

[48] Werkdocument van de diensten van de Commissie van 28 februari 2003, referentie SEC(2003) 260/3.

De motivering van het Gerecht in de bovengenoemde zaken is, mutatis mutandis, van toepassing op soortgelijke procedures als inbreukprocedures zoals onderzoeken naar staatssteun en de kennisgeving van technische regels en normen [49].

[49] In de zaak T-237/02, Technische Glaswerke Ilmenau GmbH v. Commissie, betwist de eiser de toepassing van deze jurisprudentie op dossiers voor staatssteun.

De weigering om auditverslagen vrij te geven ter bescherming van een onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden heeft aanleiding gegeven tot een beroep op het Gerecht van eerste aanleg [50] en diverse klachten bij de ombudsman.

[50] Zaken T-68/02 en T-159/02, Masdar (UK) Ltd v. Commissie, in behandeling.

3.4.4. Bescherming van het besluitvormingsproces

Dankzij de in artikel 4, lid 3 van Verordening 1049/2001 genoemde uitzondering kunnen de instellingen hun interne beraadslagingen voorafgaand aan de besluitvorming onder bepaalde voorwaarden beschermen. Het doel van deze uitzondering is ervoor te zorgen dat besluiten kunnen worden genomen zonder ongepaste druk van buitenaf. Deze uitzondering is voor alle drie de instellingen van belang.

De toepassingsbepalingen van deze uitzondering zijn echter zeer strikt. Waar de overige uitzonderingen namelijk toepasselijk zijn zodra openbaarmaking van een document het beschermde belang zou ondermijnen, geldt voor deze uitzondering dat openbaarmaking het besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen. Het onderscheid tussen de begrippen 'ondermijnen' en 'ernstig ondermijnen' is zeer theoretisch en moeilijk concreet vast te stellen. Een besluit tot het al dan niet openbaar maken van een document, kan daarom beter worden genomen op basis van een afweging tegen het openbaar belang van openbaarmaking dan op basis van een onderzoek naar de ernst van de toegebrachte schade.

Een ernstige ondermijning van het besluitvormingsproces is bijzonder moeilijk aan te tonen indien de weigering, op grond van de tweede alinea van artikel 4, lid 3, betrekking heeft op een reeds genomen besluit. Het besluitvormingsproces van de instelling over de betreffende zaak is dan immers afgerond en de openbaarmaking van een voorbereidend document dat is opgesteld in het kader van interne beraadslagingen over de wetgeving zou het vermogen van de instelling om in de toekomst besluiten te nemen ernstig moeten ondermijnen. Het gevaar bestaat dat een dergelijk onderzoek naar de eventuele schade veel te abstract wordt.

Aan de andere kant gaat het in de verordening alleen om het interne besluitvormingsproces van de verschillende instellingen en wordt voorbijgegaan aan het interinstitutionele karakter van de besluitvorming in de Gemeenschap. Op het moment dat de Commissie haar voorstel naar het Parlement en de Raad stuurt is haar eigen besluitvormingsproces afgerond, maar dat is slechts één fase van het besluitvormingsproces in de Gemeenschap. De openbaarmaking van documenten van de Commissie die betrekking hebben op een onderwerp waarover nog geen eindbesluit is genomen, kan nadelig zijn voor het besluitvormingsproces van de andere instellingen, bijvoorbeeld voor het verloop van een bemiddeling.

In de praktijk hebben vrijwel alleen de Raad en de Commissie te maken met de bescherming van het besluitvormingsproces. In het Parlement zijn de beraadslagingen in commissies en tijdens plenaire vergaderingen openbaar en door de fracties opgestelde, maar niet ingediende documenten vallen niet onder het toepassingsgebied van de verordening.

3.4.5. Afweging van het openbaar belang van openbaarmaking

De afweging van het openbaar belang van openbaarmaking tegen het te beschermen belang is een van de moeilijkste aspecten van de behandeling van verzoeken om toegang tot documenten.

Deze 'uitzondering op de uitzonderingen' is van toepassing indien is voldaan aan de volgende twee voorwaarden:

- er is sprake van een openbaar belang bij de openbaarmaking van de informatie die het document bevat;

- dit belang prevaleert boven het te beschermen belang.

Het openbaar belang is een vrij vaag juridisch begrip. Het is moeilijk vast te stellen aan welke criteria moet zijn voldaan voordat er sprake is van een openbaar, algemeen belang dat eist dat informatie openbaar wordt gemaakt. Het moge duidelijk zijn dat het belang van de verzoeker, voorzover deze op eigen initiatief zijn verzoek met redenen heeft omkleed, op zichzelf geen openbaar belang vertegenwoordigt. Aan de andere kant kan wel worden gesteld dat het altijd in het openbaar belang is dat de informatie die bij openbare autoriteiten berust openbaar wordt gemaakt.

Zo bezien is het al dan niet bestaan van een openbaar belang van openbaarmaking van een document vooral een academische kwestie. Het echte probleem is te bepalen of de openbaarmaking zo belangrijk is dat voorbijgegaan kan worden aan de schade die de openbaarmaking zou veroorzaken voor één van de door de verordening beschermde belangen, zoals bijvoorbeeld de commerciële belangen van een bedrijf.

Er zijn geen regels waarmee bij voorbaat kan worden vastgesteld dat het openbaar belang van openbaarmaking van een document opweegt tegen de schade die openbaarmaking zou veroorzaken aan één van de openbare of particuliere belangen die door de verordening worden beschermd. Aangezien de concrete belangen op een bepaald moment tegen elkaar worden afgewogen, kunnen zulke regels ook niet worden opgesteld. Voor elk concreet geval zal de schade moeten worden gemeten en bepaald of openbaarmaking van de betreffende informatie prevaleert. De in concrete gevallen genomen beschikkingen kunnen vervolgens dienen als ijkpunt waarop de verdere ontwikkeling van de administratieve praktijk kan worden gebaseerd.

De instellingen hebben voor alle tot nu toe onderzochte verzoeken vastgesteld dat openbaarmaking van de gevraagde documenten geen hoger openbaar belang vormde en er geen reden was om de uitzonderingsgrond te negeren.

In het merendeel van de gevallen waarin de verzoeker zelf een beroep doet op het hogere algemeen belang van openbaarmaking, wat veelvuldig voorkomt bij confirmatieve verzoeken, bleken de gegeven argumenten te getuigen van een persoonlijk belang van de verzoeker. Een individueel belang kan echter nooit een reden zijn om de uitzondering te negeren, aangezien een document dat naar aanleiding van een verzoek wordt vrijgegeven openbaar wordt en bijgevolg toegankelijk voor eenieder.

Vaak voeren verzoekers op basis van met name artikel 1 van het EU-Verdrag aan dat het algemene beginsel van openheid op zichzelf een hoger openbaar belang betekent dat openbaarmaking van een document gebiedt. Onderzoekers tenslotte wijzen vaak op het wetenschappelijk karakter van hun aanvraag om aan te tonen dat een hoger openbaar belang openbaarmaking van de gewenste documenten gebiedt. Dergelijke argumenten houden geen stand want daarmee zouden de uitzonderingen die in de verordening worden genoemd inhoudsloos worden. Het openbaar belang van openbaarmaking is namelijk een 'uitzondering op de uitzondering' die beperkt moet worden toegepast. In een bepaald geval heeft de ombudsman geoordeeld dat er in het geval van een document dat voor wetenschappelijke doeleinden was aangevraagd inderdaad sprake was van een openbaar belang, maar dat dit belang niet prevaleerde [51].

[51] Klacht 412/2003/GG, bovengenoemd.

Zelfs als de verzoeker er niet om vraagt, onderzoekt de instelling ambtshalve of er een hoger openbaar belang is dat openbaarmaking gebiedt. Een dergelijke belangenafweging kan echter alleen geschieden op basis van de waarderingscriteria waarover de instelling beschikt. Elk argument dat de verzoeker naar voren brengt, kan leiden tot een betere belangenafweging. Dit betekent dat, ook al ligt de bewijslast niet alleen bij de verzoeker, het in de praktijk duidelijk is dat de verzoeker in het algemeen de criteria moet aandragen op basis waarvan vastgesteld kan worden of er een hoger openbaar belang is dat openbaarmaking gebiedt, hoewel een uitzondering van toepassing is. De ombudsman heeft zich in die zin uitgesproken [52].

[52] idem

3.5. Toegang tot documenten van derden

3.5.1. Algemene regels

Artikel 4, lid 4 van Verordening 1049/2001 bepaalt dat wanneer het gaat om een verzoek om toegang tot documenten van derden, de derde door de instelling wordt geraadpleegd om te kunnen beoordelen of een uitzondering van de leden 1 of 2 van toepassing is, tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt. In geval de derde-auteur zich verzet tegen openbaarmaking van zijn document en de instelling van mening is dat geen uitzondering van toepassing is, hebben en de Raad en de Commissie in hun toepassingsbepalingen vastgelegd dat de derde geïnformeerd moet worden over het voornemen om het document vrij te geven en dat hij een termijn van tien werkdagen heeft om zich hiertegen te verzetten. Het uiteindelijke besluit wordt door de instelling genomen. In de praktijk worden weigeringen over het algemeen met redenen omkleed en wordt rekening gehouden met het verzet van de derde-auteur. Het komt zelden voor dat een instelling een auteur op de hoogte brengt van het voornemen om een document tegen zijn wil vrij te geven en in het enkele geval dat dit wel zo was, is naar aanleiding van de openbaarmaking geen rechtsgeding aanhangig gemaakt.

3.5.2. Documenten afkomstig van lidstaten

In artikel 4, lid 5 is een bijzondere bepaling opgenomen voor verzoeken om toegang tot documenten die van lidstaten afkomstig zijn. Deze bepaling is een omzetting van verklaring 35 bij het Verdrag van Amsterdam en maakt het mogelijk dat een lidstaat aan een instelling verzoekt een uit die lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken.

Verzoeken om toegang tot van lidstaten afkomstige documenten hebben vooral betrekking op de Commissie. De Raad geeft een beperkte definitie van het begrip 'van een lidstaat afkomstig document', en neemt daarbij in aanmerking dat vertegenwoordigers van de lidstaten aan de werkzaamheden van de Raad deelnemen. Volgens deze interpretatie zijn regeringsvertegenwoordigers van lidstaten of hun afgevaardigden in het kader van hun deelname aan de werkzaamheden van de Raad, en diens comités en werkgroepen geen externe personen of groepen, maar maken zij deel uit van de instelling. Documenten opgesteld door een lidstaat met het standpunt van deze lidstaat zelf en niet in diens hoedanigheid van lid van de Raad die aan zijn werkzaamheden deelneemt, worden beschouwd als documenten afkomstig van een derde.

Uit artikel 4, lid 5 blijkt niet duidelijk in hoeverre de instellingen verplicht zijn zich te houden aan een negatief advies dat een lidstaat heeft gegeven over openbaarmaking van een van zijn documenten. Als deze verplichting er echter niet zou zijn, heeft deze bepaling geen enkel nut, want in dat geval zou de positie van lidstaten niet verschillen van die van andere derden. De bevoorrechte positie van lidstaten ten opzichte van andere derden is te verklaren door het feit dat de verordening geen betrekking heeft op de nationale wetgeving inzake de toegang tot documenten. De instellingen kunnen immers geen besluit nemen dat tegengesteld is aan een besluit van een lidstaat op basis van diens eigen nationale wetgeving.

Het Gerecht van eerste aanleg heeft deze interpretatie in zijn arrest van 17 september 2003 bevestigd. Het Gerecht heeft het beroep namelijk verworpen en geoordeeld dat de Commissie terecht geweigerd heeft toegang te verlenen tot documenten afkomstig van de Italiaanse overheid, omdat deze zich tegen de openbaarmaking ervan had verzet [53]. Inzake deze kwestie zijn nog vijf andere beroepen ingesteld, die nog in behandeling zijn, evenals een klacht bij de ombudsman, die is afgehandeld [54].

[53] Arrest van het Gerecht van eerste aanleg in de zaak T-76/02 Messina v. Commissie, bovengenoemd.

[54] Zaken T-168/02, Internationaler Tierschutz-Fonds (IFAW) GmbH v. Commissie, T-187/03, Scippacercola v. Commissie, T-139/03 en T-151/03, Nuova Agricast srl v. Commissie en T-287/03, S.I.M.S.A srl v. Commissie; klacht bij de ombudsman 1753/2002/GG

In weinig gevallen wordt toegang geweigerd naar aanleiding van verzet door een lidstaat tegen openbaarmaking van een van deze lidstaat afkomstig document. Deze bepaling is alleen door de Commissie toegepast en betreft slechts 2,1% van de negatieve besluiten in 2002. Over het algemeen verzetten nationale overheden zich tegen openbaarmaking van documenten waartoe zij op basis van hun eigen wetgeving de toegang al hadden geweigerd of die zij niet zouden vrijgeven als daarvoor bij hen een verzoek werd ingediend.

Hoewel weigeringen van toegang op verzoek van een lidstaat weinig voorkomen, is het aantal beroepszaken hierover betrekkelijk hoog. Van de elf beroepen die bij het Gerecht van eerste aanleg zijn ingesteld tegen negatieve besluiten van de Commissie hebben er zes betrekking op de toepassing van deze uitzondering (zie hieronder).

3.5.3. Gevoelige documenten

Krachtens de bijzondere bepaling van artikel 9 van de verordening inzake 'gevoelige' documenten (zie onder 3.3), worden gevoelige documenten uitsluitend met instemming van de oorspronkelijke verstrekker in het register vermeld of vrijgegeven (artikel 9, lid 3). De instellingen moeten gevolg geven aan het verzet van de derde-auteur. Het gaat hier dus om een andere uitzondering op de algemene regels, waarbij de instellingen het laatste woord hebben. Verzoeken om toegang tot gevoelige documenten afkomstig van derden zijn zeer zeldzaam.

3.6. Gedeeltelijke openbaarmaking van documenten

Het komt steeds vaker voor dat de instellingen gedeeltelijke toegang tot hun documenten verlenen (de Raad: 12,16%, de Commissie: 8,3%, het Parlement: twee gevallen in 2002). Bij de verzoeken die het Parlement behandelt en bij de meeste verzoeken die de Commissie behandelt, worden gegevens anoniem gemaakt om de integriteit van een persoon of commerciële belangen te beschermen. In de documenten van de Raad betreft het over het algemeen anonimisering van de naamsgegevens van de delegaties die bij de behandeling van wetsvoorstellen hun standpunt hebben gegeven zolang de debatten over het onderwerp niet zijn afgesloten [55].

[55] De naam van de delegaties wordt echter niet verborgen als het gaat om een voorbehoud ten aanzien van parlementair onderzoek of een taalkundig voorbehoud.

De praktijk om gedeeltelijke toegang te verlenen, maakt een grotere openheid naar het publiek mogelijk, terwijl tegelijkertijd bescherming wordt geboden van de belangen die door volledige openbaarmaking geschaad zouden worden. Gedeeltelijke toegang brengt echter wel een aanzienlijke werklast met zich mee. In dit verband blijkt uit de jurisprudentie dat de instelling in het belang van een goed administratief verloop in de bijzondere gevallen dat de omvang van het document of de fragmenten die gecensureerd moeten worden een buitenproportionele administratieve belasting voor haar zouden betekenen, het evenredigheidsbeginsel mag toepassen waarbij zij een afweging maakt tussen, enerzijds, het belang van openbaarmaking van delen van documenten en, anderzijds, de administratieve belasting die dat met zich meebrengt [56].

[56] Arrest van het Gerecht van eerste aanleg in de zaak T-14/98 Hautala v. Raad, bovengenoemd (lid 86), bevestigd met het arrest van het Hof in de zaak C-353/99 P Raad v. Hautala, bovengenoemd (lid 30); arresten van het Gerecht van eerste aanleg in de zaak T-204/99 Mattila v. Raad en Commissie, bovengenoemd (leden 68 en 69) en T-211/00 Kuijer v. Raad, Jurisprudentie 2002, blz. II-485 (lid 57).

3.7. Toegankelijkheid van documenten ouder dan dertig jaar

Krachtens Verordening 354/83 van 1 februari 1983 [57], als gewijzigd bij Verordening 1700/2003 van 22 september 2003 [58], inzake het voor het publiek toegankelijk maken van de historische archieven van de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie worden alle documenten van de instellingen van de Gemeenschap toegankelijk gemaakt voor het publiek na verloop van dertig jaar. Op deze regel zijn een beperkt aantal uitzonderingen van toepassing: alleen documenten met gegevens over de persoonlijke levenssfeer, met gegevens die commerciële belangen kunnen schaden en gevoelige documenten met een langere rubricering dan dertig jaar, worden niet ambtshalve openbaar gemaakt.

[57] PB L 43 van 15.2.1983, blz. 1.

[58] PB L 243 van 27.9.2003, blz. 1.

De regel over het toegankelijk maken van de historische archieven staat vermeld in artikel 4, lid 7 van Verordening 1049/2001, waarin wordt bepaald dat uitzonderingen slechts gelden voor ten hoogste dertig jaar. Alleen in geval van documenten die worden uitgezonderd op grond van de persoonlijke levenssfeer of van commerciële belangen en in geval van gevoelige documenten, kunnen de uitzonderingen zo nodig na afloop van deze periode van toepassing blijven. De tekst van Verordening 354/83 is in overeenstemming gebracht met de bepalingen van Verordening 1049/2001 volgens het bepaalde in artikel 18 van deze verordening.

Het enige onderscheid dat nu nog bestaat tussen de toegangsbepalingen voor documenten die minder dan dertig jaar oud zijn en de toegangregels voor de historische archieven is de toepasbaarheid op de instellingen. De regels voor de historische archieven zijn namelijk van toepassing op alle instellingen en organen van de Europese Unie en op alle agentschappen van de Gemeenschappen.

3.8. Toegang tot communautaire documenten op basis van nationale wetgeving

Verordening 1049/2001 heeft noch tot doel noch tot gevolg dat de nationale wetgeving ter zake van toegang tot documenten wordt gewijzigd. Om er echter voor te zorgen dat nationale overheden verzoeken om toegang tot communautaire documenten op min of meer samenhangende wijze verwerken, bepaalt artikel 5 van de verordening dat indien van een lidstaat een document wordt gevraagd dat hij in zijn bezit heeft en dat van een instelling afkomstig is, hij de betrokken instelling raadpleegt, tenzij het duidelijk is dat het document moet of niet mag worden vrijgegeven. De reactie van de lidstaat op het verzoek om toegang mag het doel van Verordening 1049/2001 niet in gevaar brengen.

Deze bepaling is in zekere zin de tegenhanger van artikel 4, lid 5 van de verordening waarin wordt bepaald dat een lidstaat zich kan verzetten tegen openbaarmaking van zijn documenten door de instellingen. Doordat de verordening echter geen uitwerking heeft op de wetgeving van de lidstaten zijn de regels niet identiek. Als namelijk bij een instelling een verzoek wordt ingediend om toegang tot een document dat afkomstig is van een lidstaat, dan mag de instelling dit document niet vrijgegeven als de nationale overheid van wie het document afkomstig is zich hiertegen verzet. Maar als bij een lidstaat een verzoek wordt ingediend om toegang tot een document dat afkomstig is van een instelling, dan past de lidstaat zijn eigen wetgeving toe. Artikel 5 van de verordening is slechts een concrete toepassing van het in artikel 10 van het EG Verdrag bedoelde loyaliteitsbeginsel. Hieruit volgt dat de lidstaat verplicht is de instelling waarvan het document afkomstig is te raadplegen in geval van twijfel en een besluit te nemen dat het doel van de verordening niet in gevaar brengt. In de praktijk zal de lidstaat er evenwel op toezien dat de toepassing van zijn eigen wetgeving niet strijdig is met de bepalingen van de verordening.

Sinds de inwerkingtreding van Verordening 1049/2001 zijn raadplegingen door de lidstaten betrekkelijk weinig voorgekomen. Sommige lidstaten raadplegen de instellingen vaker, vooral als het gaat om een aanvraag met betrekking tot een inbreukprocedure. Andere lidstaten maken een ingebrekestelling of een met redenen omkleed advies openbaar zonder voorafgaande raadpleging van de Commissie. De informatie over de werkwijze van de lidstaten op dit vlak blijft echter bijzonder onvolledig. Het is dus niet mogelijk om vast te stellen hoeveel documenten afkomstig van communautaire instellingen door de nationale overheden op basis van hun eigen wetgeving worden vrijgegeven.

3.9. Niet in de verordening genoemde gevallen

Tot nu toe is gebleken dat een weigering van toegang tot documenten waarvan openbaarmaking schadelijk zou kunnen zijn, voldoende gemotiveerd kon worden op basis van de in artikel 4 van verordening 1049/2001 genoemde uitzonderingsgronden. De verordening bevat namelijk niet, zoals in bepaalde nationale regelingen het geval is, een gedetailleerde en precieze lijst met uitzonderingsgevallen, maar stelt vast welke openbare of particuliere belangen beschermd moeten worden. De diensten die belast zijn met de toepassing van de verordening controleren daarom of openbaarmaking van het document schadelijk is voor een van deze belangen. Zij hebben geen gevallen voorgelegd gekregen waarbij openbaarmaking schade zou kunnen veroorzaken aan een ander belang dan de belangen die in artikel 4 van de verordening worden genoemd.

Toch moet gewezen worden op de beperkingen van artikel 4, lid 3, omdat hiermee geen bescherming mogelijk is van voorbereidende documenten met betrekking tot een besluit dat reeds door een instelling is genomen en waarin informatie staat waarvan openbaarmaking in strijd met het belang van deze instelling is. Bovendien kan volgens dit artikel alleen het besluitvormingsproces binnen de instelling zelf worden beschermd en niet het interinstitutionele proces dat leidt tot het nemen van het definitieve besluit.

Voorts zou het voor alle duidelijkheid wellicht verstandiger zijn om ter bescherming van bepaalde vastomlijnde belangen specifieke uitzonderingen per geval te maken in plaats van hiervoor een beroep te moeten doen op een algemene, ruim geïnterpreteerde uitzondering.

Tenslotte wordt in het Verdrag van Århus een bijzondere uitzondering genoemd die niet als zodanig in de verordening is opgenomen. Op basis van deze verordening mag een verzoek om toegang tot milieu-informatie worden geweigerd indien openbaarmaking schade kan toebrengen aan de plaats waarop de milieu-informatie betrekking heeft. Hierbij wordt het voorbeeld gegeven van een broedplaats van zeldzame diersoorten [59].

[59] Artikel 4, lid 4, onder (h) van het Verdrag.

3.10. Specifieke toegangsbepalingen conform de algemene regels van de verordening

In verordening 1049/2001 staan de algemene regels voor toegang van het publiek tot documenten van de Commissie. De wetgever heeft erop toegezien dat specifieke bepalingen voor toegang tot documenten, informatie of dossiers in het kader van bijzondere procedures geen beperking van de toegang betekenen, wat strijdig zou zijn met de verordening. Om deze reden schrijft de verordening voor dat de Commissie onderzoekt of de specifieke regels conform zijn met de algemene toegangsbepalingen (artikel 18, lid 2).

Uit het onderzoek dat de Commissie naar deze bepalingen heeft gedaan, blijkt dat ze kunnen worden ingedeeld in twee categorieën:

- een aantal bepalingen kan worden beschouwd als bijzondere toepassingen van een van de algemene uitzonderingen als bedoeld in artikel 4 van de verordening;

- andere bepalingen geven door middel van een bepaalde procedure een betrokkene of belanghebbende het recht van toegang tot documenten waarvan openbaarmaking de door de verordening beschermde belangen ondermijnt.

In geen van beide gevallen heeft de Commissie strijdigheid met de bepalingen van de verordening geconstateerd. Tot nu toe is deze conclusie in de praktijk bevestigd. Bij gelegenheid van de vergadering van het interinstitutionele comité te Straatsburg op 23 september 2003 heeft de Commissie aan het Parlement en de Raad een overzicht meegedeeld van de bepalingen waarop haar onderzoek betrekking had.

Aan de orde is nu een eventuele uitbreiding en codificatie van de bepalingen waarbij een bijzonder toegangsrecht wordt verleend, dat verdergaat dan de algemene toegangsbepalingen. Geconstateerd is namelijk dat bij gebrek aan specifieke bepalingen soms een beroep wordt gedaan op de verordening om een bijzonder toegangsrecht te verkrijgen.

3.11. Conclusies

Gezien de ervaringen tot dusverre, zijn de volgende conclusies geoorloofd.

* Op meer dan twee op de drie verzoeken wordt positief beschikt.

* Op slechts enkele van de in de verordening genoemde uitzonderingen wordt vaak een beroep gedaan: de verscheidenheid in de cijfers is terug te voeren op de verschillen in de taken en werkzaamheden van de drie instellingen.

* Op basis van de uitzonderingsgronden is over het geheel genomen voldoende bescherming van de belangen mogelijk.

* De uitzondering die betrekking heeft op de bescherming van het besluitvormingsproces beschermt inderdaad de interne besluitvorming van elke instelling, maar houdt onvoldoende rekening met de interinstitutionele besluitvorming.

* Toepassing van de uitzondering betreffende de bescherming van persoonsgegevens blijkt nogal lastig vanwege problemen met de aansluiting tussen Verordening 1049/2001 en Verordening 45/2001.

* Het begrip 'gevoelig document' volgens Verordening 1049/2001 past niet volledig in de rubricering waarin de veiligheidsvoorschriften voorzien.

* Het is niet mogelijk bij voorbaat een begripsomschrijving te geven van een openbaar belang dat hoger is dan openbaarmaking; dit moet van geval tot geval door belangenafweging worden vastgesteld.

* Ofschoon weigering als gevolg van verzet door de lidstaat waarvan het document afkomstig is weinig voorkomt, blijkt uit de ervaring van de Commissie dat deze uitzondering vaak wordt aangevochten.

* De lidstaten raadplegen de instellingen niet systematisch.

4. Feitelijke uitvoering van het toegangsrecht

In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de procedurele aspecten van de toepassing van de verordening, de werklast die deze veroorzaakt, de beroepsmogelijkheden en de samenwerking tussen de drie betrokken instellingen.

4.1. Ontvankelijkheid van verzoeken

De enige voorwaarde die de verordening stelt aan een verzoek is dat het schriftelijk in een van de talen van de Gemeenschap moet zijn gesteld. De drie instellingen hebben in hun toepassingsbepalingen opgenomen hoe een verzoek kan worden ingediend. Verzoeken kunnen per post, fax of elektronische post worden gedaan. De drie instellingen vermelden op internet een e-mailadres waaraan alle verzoeken kunnen worden gericht en verzoekers die dat willen kunnen daarbij gebruik maken van het op de website beschikbaar gestelde formulier. De verzoeker krijgt een bericht van ontvangst, tenzij het antwoord per kerende post kan worden toegestuurd.

Steeds meer verzoeken worden elektronisch ingediend. In veel gevallen kan uit het e-mailadres niet worden afgeleid wie de verzoeker is. In de verordening is bepaald dat de verzoeker de redenen voor zijn verzoek niet hoeft te vermelden. Toch is er niets op tegen dat de instelling de voor de verwerking van het verzoek minimaal noodzakelijke inlichtingen vraagt, zoals de naam en het adres waar documenten in papieren vorm en, voor zover van toepassing, facturen naartoe gestuurd moeten worden, alsmede het bedrijfs- of beroepsprofiel dat voor statistische doeleinden kan worden gebruikt om het praktische effect van de verordening te evalueren. Indien een elektronisch formulier, zoals dat van de registerhoudende dienst van het Parlement, meer algemeen in gebruik raakt, kunnen de minimaal te verstrekken inlichtingen ook bij een elektronisch ingediend verzoek worden verkregen.

4.2. Antwoordtermijnen

In sommige gevallen moesten de instellingen de antwoordtermijn van vijftien werkdagen verlengen, omdat een verzoek niet binnen deze termijn kon worden behandeld. Dit probleem speelt in de eerste plaats bij de Commissie, die veel omvangrijke of ingewikkelde verzoeken ontvangt. Aangezien elk verzoek individueel beoordeeld moet worden, is de termijn van 15 werkdagen meestal te kort om dit soort verzoeken te behandelen. De termijn wordt over het algemeen verlengd als gevolg van de volgende problemen:

- het opzoeken en terugvinden van documenten (vooral bij oude documenten);

- het identificeren van de gevraagde documenten wanneer het om omvangrijke en onnauwkeurige verzoeken gaat;

- de beperkte beschikbaarheid van medewerkers met de juiste deskundigheid om te bepalen of de openbaarmaking van de gevraagde documenten schadelijk is;

- de noodzaak om derden-auteurs te raadplegen;

- de vertaling van verzoeken en antwoorden.

4.3. Ingewikkelde, omvangrijke of onrechtmatige verzoeken - evenredigheidsbeginsel

Sommige verzoeken om toegang die bij de Commissie en het Parlement worden ingediend zijn onnauwkeurig, vooral als het gaat om 'alle documenten die betrekking hebben op' een bepaald werkterrein of onderwerp. Veel verzoeken (vooral aan de Commissie) zijn ook omvangrijk, vooral verzoeken die betrekking hebben op volledige dossiers (bijvoorbeeld met betrekking tot staatssteun of mededinging). De verwerking van dergelijke verzoeken is moeilijk, omdat de verordening uitsluitend de mogelijkheid biedt om hetzij de antwoordtermijn te verlengen en de verzoeker om nadere precisering te vragen als het verzoek te onnauwkeurig is om de bedoelde documenten te kunnen identificeren, hetzij een billijke oplossing te vinden als het verzoek betrekking heeft op een heel lang document of een groot aantal documenten (zie artikel 6 leden twee en drie van de verordening). Een billijke oplossing is bijvoorbeeld, de periode waarop het verzoek betrekking heeft te beperken; ook is het mogelijk de verzoeker uit te nodigen de dossiers ter plaatse te komen inzien. Deze oplossingen zijn echter niet altijd bevredigend. In geval van buitenproportionele verzoeken heeft de Commissie zich al eens beroepen op het evenredigheidsbeginsel door de verzoeker te antwoorden dat de verwerking van zijn verzoek een administratieve belasting zou betekenen die het beginsel van een goede administratie zou ondermijnen (naar analogie van de gedeeltelijke toegang - zie onder 3.6). Bij het Gerecht van eerste aanleg zijn twee afwijzingen van de Commissie op basis van het evenredigheidsprincipe aanhangig gemaakt; deze zaken zijn nog in behandeling [60].

[60] Zaken T-2/03 Verein für Konsumenteninformation v. Commissie en T-170/03, British American Tobacco (Investments) Ltd v. Commissie, bovengenoemd.

Het Parlement is de enige instelling die systematisch geluidsopnamen of audiovisuele opnamen maakt; het betreft voornamelijk de vergaderingen van zijn commissies en de plenaire vergaderingen. De diensten van het Parlement ontvangen steeds meer verzoeken om toegang tot deze vaak zeer omvangrijke opnamen. Indien deze opnamen slechts ten dele toegankelijk gemaakt mogen worden, betekent het verwijderen van delen waarop de uitzondering van het toegangsrecht van toepassing is, een zeer zware werklast.

In de verordening staan geen bepalingen over onrechtmatige, herhaalde of kennelijk onredelijke verzoeken zoals in bepaalde nationale wetgeving wel het geval is. Dergelijke verzoeken veroorzaken een buitenproportionele werklast die ten koste gaat van verzoeken afkomstig van burgers die werkelijk op zoek zijn naar informatie. De instellingen kunnen zich hiertegen alleen verweren door zich te beroepen op het evenredigheidsbeginsel (zie hierboven) of met de verzoeker te overleggen om een billijke oplossing te vinden zoals voorzien in artikel 6, lid 3 van de verordening.

Het zeer vaak en stelselmatig om toegang vragen staat soms gelijk aan misbruik van de regelgeving. Dan gaat het bijvoorbeeld om verzoeken die kennelijk zijn bedoeld ter ondersteuning van herhaalde campagnes die steeds het gemeenschapsbeleid vijandig gezind zijn. Dergelijke professionele verzoekers maken gebruik van alle beroepsmogelijkheden drijven daarmee de instellingen in het nauw door hen voor vragen te plaatsen waaraan zij niet kunnen voldoen en die overduidelijk in strijd zijn met de geest van de regelgeving.

4.4. Toegangsbepalingen - facturering

De Verordening bepaalt dat de toegang tot documenten geschiedt door raadpleging ter plaatse of afgifte van een kopie (op papier of in elektronische vorm).

Het leeuwendeel van de documenten wordt in elektronische vorm verstuurd, terwijl de oudere documenten over het algemeen op papier worden toegezonden. In een aantal gevallen waarbij het ging om een omvangrijke hoeveelheid documenten is de verzoeker uitgenodigd om deze ter plaatse te komen inzien.

De instellingen hebben in hun toepassingsbepalingen van de verordening de mogelijkheid opgenomen de levering van documenten die uit meer dan twintig bladzijden bestaan in rekening te brengen. Het blijkt echter dat maar zelden gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om een rekening te sturen, omdat het een logge procedure is en omdat de kosten van het sturen van een rekening en de inning ervan hoger zijn dan het te ontvangen bedrag. In geval van zeer omvangrijke verzoeken kan van de mededeling aan de verzoeker dat de levering van de documenten in rekening zal worden gebracht, wellicht een ontmoedigend effect uitgaan. Dit effect blijft echter beperkt, omdat de belangrijkste kostenfactor, namelijk het opzoeken en samenvoegen van de documenten, niet in rekening mag worden gebracht.

De mogelijkheid om kosten in rekening te brengen moet gehandhaafd worden, vooral in geval van werkelijk omvangrijke verzoeken, maar het zou zeker nuttig zijn om de procedure voor het versturen en innen van rekeningen te vereenvoudigen.

4.5. Raadpleging van derden

De drie instellingen hebben in hun reglementen van orde een procedure opgenomen voor raadpleging van derden. Deze moet schriftelijk (over het algemeen elektronisch) geschieden. Het Parlement stelt een antwoordtermijn van vijf werkdagen verplicht, de Raad hanteert een "redelijke termijn" en de Commissie een termijn van tenminste vijf werkdagen, maar in deze twee laatste gevallen moeten de instellingen zich na raadpleging nog kunnen houden aan de antwoordtermijnen als bepaald in de artikelen 7 en 8 van de verordening.

Voor documenten die afkomstig zijn van de lidstaten is afgesproken dat de voorlichtingswerkgroep van de Raad als contactpersoon optreedt. Verzoeken om raadpleging moeten dus aan deze werkgroep worden gericht.

Over het algemeen houden derden zich aan een redelijke antwoordtermijn.

De raadpleging van derden-auteurs veroorzaakt echter wel een grote administratieve belasting, vooral in geval van omvangrijke verzoeken die betrekking hebben op een volledig dossier met vaak documenten die afkomstig zijn van een groot aantal verschillende auteurs. Raadpleging van derden zou uitdrukkelijk als grond voor verlenging van de antwoordtermijn moeten gelden.

De instellingen hebben zich voorts verbonden om elkaar systematisch te raadplegen indien een verzoek wordt ingediend om toegang tot een document dat afkomstig is van een van de andere twee instellingen [61]. Met het oog hierop hebben de instellingen een Memorandum of understanding gesloten dat op 9 juli 2002 door vertegenwoordigers van de drie secretarissen-generaal is ondertekend. Tot nu toe heeft dit Memorandum in de praktijk goed gewerkt en het antwoord op een raadpleging komt over het algemeen snel.

[61] Zie artikel 15, lid 2 van Verordening 1049/2001.

4.6. Intern administratief beroep

In de verordening is uitdrukkelijk de mogelijkheid van intern administratief beroep opgenomen tegen een besluit om toegang tot een document te weigeren (overweging 13 en artikelen 7 en 8). Dit beroep, dat confirmatief verzoek wordt genoemd, bestaat uit een herhaling van het initiële verzoek met het doel herziening van het standpunt van de instelling te verkrijgen. In een besluit tot (gedeeltelijke) afwijzing wordt de verzoeker medegedeeld dat hij binnen een termijn van vijftien werkdagen na ontvangst een confirmatief verzoek kan indienen.

Confirmatieve verzoeken worden behandeld door een andere instantie dan de instantie die het initiële verzoek heeft afgewezen.

Bij het Parlement worden initiële besluiten genomen door de secretaris-generaal of een daartoe gemachtigde functionaris, tenzij het verzoek een gevoelig document betreft. In dat geval en voor confirmatieve verzoeken neemt het Bureau het besluit.

Bij de Raad worden initiële besluiten eveneens door het secretariaat-generaal genomen, terwijl de beslissingsbevoegdheid inzake confirmatieve verzoeken bij de Raad ligt. Normaliter worden besluiten met meerderheid van stemmen genomen op voorstel van de voorlichtingswerkgroep en het Comité van permanente vertegenwoordigers.

De Commissie werkt vanwege de omvang van haar diensten en de eigen verantwoordelijkheid van elk directoraat-generaal meer gedecentraliseerd. Initiële besluiten worden genomen door de betrokken directeur-generaal of een door hem gemachtigde ambtenaar. De secretaris-generaal beslist als gemachtigde van het college over confirmatieve verzoeken. Ter waarborging van de onafhankelijkheid van OLAF bij onderzoeken, wordt de beslissingsbevoegdheid neergelegd bij de directeur-generaal van dit bureau indien de aangevraagde documenten betrekking hebben op zijn onderzoeken [62]. Een initieel verzoek betreffende documenten van het secretariaat-generaal en OLAF worden op directieniveau behandeld, zodat onafhankelijke heroverweging van het verzoek door de secretaris-generaal of de directeur-generaal van OLAF mogelijk blijft.

[62] Werkzaamheden als bedoeld in artikel 2, leden 1 en 2 van besluit 1999/352.

Het systeem waarbij besluiten op twee niveaus worden genomen (initiële en confirmatieve verzoeken) functioneert goed. Het biedt de verzoeker een eenvoudige beroepsmogelijkheid zonder formaliteiten en de garantie dat zijn verzoek wordt heroverwogen door een andere instantie dan degene die zijn verzoek in eerste aanleg heeft afgewezen. Dit blijkt met name uit het aantal initiële besluiten dat naar aanleiding van een confirmatief verzoek is gewijzigd (bij de Commissie 33,1%). Gezien de duur van het besluitvormingsproces voor confirmatieve verzoeken is de antwoordtermijn van vijftien dagen over het algemeen onvoldoende.

4.7. Externe beroepsmogelijkheden

In geval van bevestiging van de afwijzing wordt de verzoeker gewezen op de mogelijkheden om hiertegen in beroep te gaan: instellen van een beroep tot vernietiging bij het Gerecht van eerste aanleg of een klacht indienen bij de ombudsman.

Hieronder volgt een overzicht van de beroepen en klachten in 2002 in verhouding tot het aantal ingediende verzoeken.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Van de zeven bij de ombudsman ingediende klachten

* zijn er vijf afgehandeld zonder dat is vastgesteld dat er sprake was van slecht bestuur [63]

[63] Klachten 736/2002/GG, 1184/2002/PB, 1437/2002/IJH, 1753/2002/GG en 1795/2002/IJH

* heeft één klacht aanleiding gegeven tot een kritische opmerking [64]

[64] Klacht 648/2002/IJH.

* is één klacht, naar aanleiding waarvan een voorstel voor een aanbeveling is gedaan, afgehandeld omdat een soortgelijke zaak aanhangig is bij het Gerecht van eerste aanleg [65].

[65] Klacht 1015/2002/(PB)IJH.

Het Gerecht heeft zich nog slechts over één zaak uitgesproken. Hierin is het beroep van de verzoeker verworpen [66].

[66] Zaak T-76/02, Messina v. Commissie, bovengenoemd

In enkele gevallen waarbij de toegang tot documenten door de Commissie geweigerd werd, heeft een verzoeker getracht de documenten te verkrijgen via een nationale rechterlijke instantie. Een nationale rechter kan wel eisen dat de Commissie hem documenten verschaft [67]. De documenten die in verband met een dergelijk verzoek worden toegezonden zijn echter uitsluitend bestemd voor de desbetreffende rechterlijke instantie en mogen niet openbaar worden gemaakt.

[67] Beschikkingen van het Hof van 13 juli 1990 en 6 december 1990 in de zaak C-2/88 Imm. Strafzaak tegen J.J. Zwartveld e. a., Jurisprudentie 1990, p. I-3365 et I-4405

4.8. Administratieve belasting voor de betrokken instellingen

De behandeling van verzoeken om toegang heeft sinds de inwerkingtreding van de verordening bij de instellingen een behoorlijk grote werklast veroorzaakt, zowel vanwege de aanzienlijke toename van het aantal verzoeken als vanwege de toegenomen complexiteit ervan. Kwesties die in de media breed worden uitgemeten, leiden vaak tot een groot aantal verzoeken. De behandeling van verzoeken vormt voor de toch al druk bezette diensten vaak een extra werklast. Tenslotte moet voor ingewikkelde en omvangrijke verzoeken bij de betrokken diensten soms veel, soms zelfs buitensporig veel administratief personeel worden ingezet, afhankelijk van de aard en omvang van de opgevraagde documenten.

Vooral bij de Commissie moet bij de verwerking van verzoeken om toegang vaak veel werk worden verricht om de betreffende documenten te identificeren en op te zoeken. Als het verzoek betrekking heeft op een volledig dossier is datgene wat de verzoeker onder 'dossier' verstaat niet noodzakelijkerwijs hetzelfde als de wijze waarop de betrokken diensten hun dossiers hebben ingericht.

De drie instellingen hebben zich verbonden om een aantal ambitieuze projecten uit te voeren met betrekking tot het elektronisch beheren en archiveren van documenten. In de toekomst moet systematische vastlegging van de documenten in de interne elektronische registers de identificatie en het opzoeken van deze documenten vereenvoudigen, zodat het minder tijdrovend zal zijn om documenten op te zoeken.

Om de best mogelijke toepassing van de verordening te waarborgen, hebben de instellingen zich actief beziggehouden met bewustmaking, voorlichting en opleiding van hun personeel (met name door het uitgeven van interne handleidingen en het opstellen van opleidingsmodules). Dit beleid moet worden voortgezet en uitgebreid, zodat de ambtenaren steeds beter vertrouwd raken met de toegangregels.

4.9. Interinstitutionele samenwerking

De verordening is van toepassing op drie instellingen met elk een eigen taak en zeer verschillende werkwijze. Om er toch voor te zorgen dat de toegangsbepalingen samenhangend worden toegepast, bepaalt artikel 15, lid 2 van de verordening dat een interinstitutioneel comité moet worden opgericht "dat nagaat welke de beste praktijk is, eventuele geschillen behandelt en toekomstige ontwikkelingen van de toegang van het publiek tot documenten bespreekt."

In dit comité hebben politieke vertegenwoordigers van de drie instellingen zitting. De werkzaamheden worden voorbereid door de secretarissen-generaal of hun vertegenwoordigers. Omdat het comité en de voorbereidende werkgroep uit hooggeplaatste personen bestaat, is het niet mogelijk veelvuldig te vergaderen.

Bovendien is het de taak van het interinstitutioneel comité om politieke vraagstukken te bespreken die door de toepassing van de verordening naar voren komen. Gebleken is wel dat de uitvoering van de verordening een groot aantal technische en juridische vragen oproept die pas aan de politieke ambtsdragers kunnen worden voorgelegd na diepgaande bestudering door de met de uitvoering van de verordening belaste diensten. De coördinatie tussen deze uitvoerende diensten heeft tot nu toe ad hoc plaatsgehad.

4.10. Conclusies

* De instellingen, vooral de Commissie, ontvangen vaak verzoeken om toegang die omvangrijk of niet nauwkeurig zijn.

* De verordening bevat geen bepalingen over onrechtmatige, herhaalde of kennelijk onredelijke verzoeken; de instellingen zien zich soms gedwongen om een beroep te doen op het evenredigheidsbeginsel.

* Het is soms moeilijk de termijnen in acht te nemen, vooral als de verzoeken complex zijn of raadpleging van de derde-auteur noodzakelijk is.

* Het aantal beroepen en klachten is gering in verhouding tot het aantal verzoeken.

* De toepassing van de verordening brengt een beduidende werklast met zich mee voor de instellingen; modernisering van het documentenbeheer zou deze werklast echter kunnen verlichten.

5. Publiciteit en actieve voorlichting

Het doel van Verordening 1049/2001 is om in overeenstemming met artikel 255, lid 2 van het EG-Verdrag de voorwaarden vast te leggen waaronder burgers op verzoek toegang kunnen verkrijgen tot documenten van het Parlement, de Raad en de Commissie. Hoewel de verordening daarmee betrekking heeft op 'passieve' voorlichting bevat de verordening ook een aantal bepalingen over 'actieve' voorlichting, meer in het bijzonder over het inrichten van openbare registers en de rechtstreekse toegang tot documenten langs elektronische weg. Voorts is de verordening een essentieel onderdeel van het meer algemene beleid van voorlichting aan het publiek.

5.1. De registers

Artikel 11 van de verordening bepaalt dat de instellingen het publiek toegang verlenen tot een elektronisch documentenregister, teneinde de rechten van de burgers uit deze verordening ten volle hun beslag te geven. Alleen de Raad beschikte reeds vóór de inwerkingtreding van Verordening 1049/2001 over een openbaar register op het internet dat in overeenstemming was met de bepalingen ervan; het Parlement en de Commissie hebben hun registers op 3 juni 2002 opengesteld [68].

[68] Het register van de Raad is sinds 1 januari 1999 toegankelijk.

5.1.1. Aard van de registers

De burgers moeten in de registers de documenten kunnen vinden waarin zij mogelijk interesse hebben. Het register is bedoeld als hulpmiddel bij het zoeken, maar zegt niets over de toegankelijkheid van een document. Enerzijds is het zo dat een document door vermelding in het register niet automatisch voor het publiek toegankelijk wordt, anderzijds kan ook voor documenten die niet in het register voorkomen, een verzoek om toegang worden ingediend.

5.1.2. Inhoud

De verordening geeft geen categorieën documenten die in het register moeten worden opgenomen. De instellingen zijn krachtens de verordening niet verplicht een register aan te houden met alle documenten die zij ontvangen of maken. Het is vanwege de zeer ruime omschrijving van het begrip document in artikel 3, onder a) van de verordening trouwens ook niet mogelijk om zo'n compleet register bij te houden.

De registers moeten echter wel volledig zijn ten aanzien van de onderwerpen die zij bestrijken. Als is vastgesteld welke groepen documenten in het register moeten worden opgenomen, moet in het register een verwijzing staan naar alle documenten die tot die groep behoren.

Voor elk opgenomen document vermeldt het register een of meer referentienummers, het onderwerp, de titel of een korte omschrijving van de inhoud en de data waarop het document is ontvangen, opgesteld en geregistreerd. Van documenten die rechtstreeks toegankelijk zijn gemaakt kan de volledige tekst via een link worden geraadpleegd (zie onder 5.2).

De in het register opgenomen gegevens worden zodanig opgesteld dat zij geen ondermijning zijn van de bescherming van de belangen als bedoeld in de uitzonderingen die in artikel 4 van de verordening worden genoemd. Zo bezien kan bijvoorbeeld een volledige titel met informatie waarvan de openbaarmaking schadelijk zou kunnen zijn, worden vervangen door een verkorte titel.

Voor het vermelden van een document in de registers geldt echter één uitzondering. Het betreft 'gevoelige' documenten in de zin van artikel 9 van de verordening; deze worden uitsluitend met instemming van de oorspronkelijke verstrekker in het register vermeld of vrijgegeven. In het jaarlijkse verslag dat elke instelling indient, moet het aantal gevoelige documenten worden vermeld dat niet in de registers is opgenomen. In 2002 heeft het Europees Parlement geen gevoelige documenten opgesteld of ontvangen. Er bestaan ook geen gevoelige documenten die tot de onderwerpen van het Commissieregister behoren. De Raad heeft aangegeven dat van de 250 documenten die minimaal gerubriceerd zijn als EU CONFIDENTIAL een derde niet in het register is vermeld.

5.1.3. Gedocumenteerde onderwerpen

Het Parlement heeft bepaald dat zijn register breed van opzet moet zijn. In het register worden niet alleen alle documenten opgenomen die te maken hebben met de werkzaamheden van het Parlement, maar ook de post die deze instelling en haar voorzitter ontvangen. Aanvankelijk bevatte het register verwijzingen naar de meest recente documenten, maar op dit moment worden hieraan ook oudere documenten toegevoegd. Het Parlement is tevens voornemens om het register uit te breiden met administratieve documenten.

In het register van de Raad zijn alle 'standaarddocumenten' opgenomen, dat wil zeggen alle aan een van de Raadsorganen (werkgroepen, comité van permanente vertegenwoordigers, Raadsformaties) voorgelegde documenten met betrekking tot de werkzaamheden van de Raad.

Gezien de enorme hoeveelheid documenten en haar decentrale organisatie, heeft de Commissie in eerste instantie gekozen voor een register van door de griffie van het secretariaat-generaal geregistreerde en verspreide documenten, voorzover deze betrekking hebben op de wetgevingsbesluiten van deze instelling. Hieronder vallen de agenda's en notulen van vergaderingen van de Commissie en de documenten uit de COM-, C- en SEC-reeksen. Dit register vormt een aanvulling op het register met post aan de voorzitter en de andere reeds bestaande informatiebronnen. Onlangs is daar nog bijgekomen het openbaar register met de documenten over de comités die de Commissie bijstaan bij de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden ('comitologie'), die ter kennisneming aan het Parlement zijn toegezonden [69]. Voor het gemak van de gebruiker zijn al deze informatiebronnen toegankelijk vanaf dezelfde portaalsite. Het is de bedoeling in de toekomst tot een nog verdere integratie van de registers en de andere informatiebronnen te komen.

[69] Besluit van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden, PB L 184 van 17 juli 1999, blz. 23.

Steeds meer documenten zullen in deze registers worden opgenomen en vooral het register van de Commissie wordt geleidelijk steeds verder uitgebreid. De Commissie neemt bij voorrang wetgevingsdocumenten in het register op; dit zijn ook de documenten die krachtens artikel 12, lid 2 van de verordening bij voorrang rechtstreeks toegankelijk moeten worden gemaakt.

5.1.4. Gebruik van de registers

Met de ingebruikname van de registers is het aantal verzoeken toegenomen; deze toename is het duidelijkst merkbaar bij het Parlement en de Raad. De Raad heeft in 1999, het jaar waarop het register in gebruik genomen is, namelijk een toename van het aantal verzoeken geconstateerd van rond de 70%. Het Parlement heeft na 3 juni 2002 een spectaculaire stijging van de verzoeken vastgesteld: 117 verzoeken tussen januari en mei 2002 en 520 verzoeken tussen juni en december 2002. De stijging van het aantal verzoeken bij de Commissie verliep in 2002 wat geleidelijker.

Het grootste deel van de verzoeken bij het Parlement en de Raad wordt gedaan naar aanleiding van de raadpleging van de registers. Vrijwel alle verzoeken aan het Parlement worden ingediend met het elektronische formulier dat bij het register is gevoegd. Bij de Commissie heeft slechts een gering deel van de verzoeken betrekking op de documenten die staan vermeld in de twee beschikbare registers, te weten het register met COM-, C- en SEC-documenten en het register met de post aan de voorzitter. De meeste verzoeken hebben namelijk betrekking op dossiers (inbreuk, staatssteun, fusie) en niet op specifieke documenten. Bovendien gaan de verzoeken die aan de Commissie worden gericht over het algemeen niet over wetgeving, maar over de controles op de toepassing van het Gemeenschapsrecht.

De ervaringen bij het Parlement en de Raad tonen aan dat het dankzij de registers mogelijk is om een nauwkeurigere aanvraag in te dienen, wat helpt om de administratieve belasting in verband met de identificatie en het opzoeken van documenten te verminderen.

5.2. Rechtstreekse toegang tot documenten en informatieverstrekking

De verordening geeft geen criteria voor de rechtstreekse toegankelijkheid van documenten, maar bepaalt in artikel 12 dat documenten "voorzover mogelijk" rechtstreeks voor het publiek toegankelijk gemaakt moeten worden, in elektronische vorm of via een register. Dit geldt met name voor wetgevingsdocumenten.

De drie instellingen hebben in hun reglementen van orde bepaald welke categorieën documenten voorzover mogelijk rechtstreeks voor het publiek toegankelijk worden gemaakt in elektronische vorm (met name door een koppeling tussen de referentie in het register en de volledige tekst) of door automatische toezending op verzoek [70].

[70] Bijlage XV bij het reglement van orde van het Parlement Artikel 11 van besluit 2001/840 van de Raad Artikel 9 van de bijlage bij besluit 2001/937 van de Commissie.

Hiermee is van veel documenten in de registers van de drie instellingen voortaan de volledige tekst beschikbaar. Naarmate er meer documenten in de registers worden opgenomen, moet het aantal documenten dat automatisch toegankelijk is aanzienlijk toenemen. Reeds nu is meer de helft van alle documenten in de registers van het Parlement en de Raad rechtstreeks toegankelijk. Het register van de Commissie heeft links met de definitieve versies van COM-documenten op de EurLex-site van het Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen (BOPEG). Er wordt gewerkt aan de toevoeging aan het register van een lijst met niet door het BOPEG gepubliceerde documenten die wel rechtstreeks toegankelijk gemaakt moeten worden zoals eerste versies van COM-documenten na goedkeuring van de definitieve versie.

Naast het toegankelijk maken van documenten via de registers hebben de drie instellingen de voorlichting aan het publiek de laatste jaren sterk uitgebreid via hun internetsites. Hierop staat namelijk veel feitenmateriaal dat bedoeld is om het publiek algemene informatie te geven. Met de EUROPA-server wordt de gebruiker vanaf een gemeenschappelijke portaalsite naar deze verschillende websites geleid. Bovendien bevat de site van elke instelling een doorklikmogelijkheid naar de site van de beide andere instellingen. In aanvulling hierop zijn er antwoorddiensten voor verzoeken om informatie van het publiek (EuropeDirect, elektronische brievenbus).

5.3. Hulp aan verzoekers

Om het de burgers gemakkelijker te maken hun toegangsrecht uit te oefenen, hebben de drie instellingen een gemeenschappelijke brochure uitgegeven met algemene informatie aan het publiek over hun documenten en de manier waarop hier toegang toe verkregen kan worden. Deze brochure is beschikbaar op papier en in een elektronische versie op de EUROPA-server, de gemeenschappelijke portaalsite van de instellingen. Vanaf deze portaalsite krijgt de burger toegang tot de specifieke websites van de drie instellingen met meer gedetailleerde informatie over hun werkzaamheden, de toegang tot hun documenten en de registers.

Op basis van deze informatie kan in veel gevallen een nauwkeurig en gericht verzoek worden ingediend. Indien de instelling echter een verzoek ontvangt dat niet nauwkeurig genoeg is, verzoekt zij de verzoeker het doel van zijn onderzoek nader te omschrijven en helpt hem hierbij door met name het gebruik van het register uit te leggen. Heel vaak wordt deze hulp geboden door middel van een uitwisseling van e-mails. Indien nodig kan het verzoek worden verduidelijkt door telefonisch contact met de verzoeker. In sommige gevallen stelt de instelling een lijst op met documenten waarvoor de verzoeker mogelijk belangstelling heeft, zodat hij beter kan bepalen welke documenten hij wil ontvangen. Tenslotte wordt in andere gevallen de verzoeker geïnformeerd over bestaande internetsites, waarop hij de informatie kan vinden waarmee hij zijn verzoek nauwkeuriger kan omschrijven.

Het komt ook voor dat de verzoeker niet een bepaald document wil ontvangen, maar vooral op zoek is naar meer algemene informatie. Deze gevallen worden behandeld door de voorlichtingsdiensten zoals de 'post van de burger' van het Parlement, het bureau voor voorlichting van het publiek van de Raad of de dienst EuropeDirect van de Commissie.

5.4. Conclusies

* Nu de drie instellingen openbare registers hebben ingericht, kunnen de burgers gemakkelijker op zoek gaan naar de documenten die voor hen wellicht van belang zijn.

* Voor de Commissie is het wenselijk dat haar registers en andere voorlichtingsinstrumenten beter worden geïntegreerd.

* Van een groot deel van de documenten in de registers is de volledige tekst rechtstreeks toegankelijk.

* Elke instelling heeft voorlichtingsdiensten voor het publiek, die verzoeken om informatie van algemene aard behandelen.

* Via specifieke sites van de drie instellingen wordt allerlei informatie verspreid; zo nodig krijgen burgers individueel hulp bij de uitoefening van hun recht van toegang tot de documenten.

6. Balans en vooruitzichten

Het in de hoofdstukken 2 tot en met 5 gegeven overzicht laat zien wat de sterke en zwakke punten van de verordening zijn en van de wijze waarop zij wordt toegepast. Nu moet worden bepaald of het doel van deze verordening om een zo ruim mogelijke toegang tot de documenten van de instellingen van de Gemeenschap te waarborgen, is bereikt en of de burgers beter zijn geïnformeerd en meer deelnemen aan het besluitvormingsproces.

6.1. Algemeen toegangsrecht

Hoewel het toegangsrecht geen betrekking heeft op de documenten van alle communautaire organen, is dit recht op steeds meer instellingen en organen van toepassing. Verordening 1049/2001 is voortaan ook van toepassing op de agentschappen, en de instellingen en organen die niet worden genoemd in artikel 255 van het EG-Verdrag hebben, op het Hof van Justitie na, op vrijwillige basis een toegangsregeling opgesteld.

De verordening betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Århus op de EG-instellingen en -organen betekent uitbreiding van het recht van toegang tot de milieu-informatie waarover alle instellingen en organen van de Gemeenschap beschikken. In het voorstel voor een grondwettelijk verdrag dat de Conventie heeft opgesteld, staat tenslotte het recht genoemd van toegang tot de documenten van de instellingen, organen en agentschappen van de Unie. Het is daarom reëel te veronderstellen dat het recht van toegang tot documenten wordt uitgebreid naar alle onderdelen van de Unie.

Hiermee blijft echter het onderscheid gehandhaafd tussen burgers en ingezetenen van de Unie, enerzijds, en burgers van derde landen zonder verblijfplaats in een lidstaat en rechtspersonen die niet zijn gevestigd op het grondgebied van de Gemeenschap, anderzijds. In het Verdrag van Århus wordt dit onderscheid niet gemaakt, maar in het voorstel voor een grondwettelijk verdrag blijft het wel bestaan. Met het oog op de billijkheid en duidelijkheid is het wenselijk dit verschil in behandeling op vrijwillige basis op te heffen.

6.2. Praktische afbakening van het toepassingsgebied

De verordening geeft een zeer ruime definitie van het begrip document, zonder hierbij grenzen aan te geven. Zo bevat de verordening geen criteria ten aanzien van de mate waarin documenten officieel moeten zijn; dit betekent dat informele berichten evenzeer als document worden beschouwd als officiële besluiten. Verder omschrijft de verordening ook niet nauwkeurig wat onder het begrip instelling valt. Het Parlement heeft het 'document van het Parlement' in zijn reglement van orde nader omschreven en daarmee het toepassingsgebied van de verordening beperkt ten aanzien van documenten afkomstig van fracties en individuele parlementsleden die geen ambtsdragers zijn.

6.3. Toepassing van de uitzonderingsgronden

De uitzonderingen volgens artikel 4 van de verordening komen overeen met de grenzen die gewoonlijk aan het toegangsrecht worden gesteld in de nationale wetgeving, aanbeveling (2002) 2 van de Raad van Europa en het Verdrag van Århus. De Gemeenschapswetgeving inzake de toegang tot documenten is niet meer of minder stringent dan de wetgeving die in de meeste landen van toepassing is.

In de praktijk blijken enkele uitzonderingen regelmatig ingeroepen te zijn. Het betreft de bescherming van:

- de openbare veiligheid en de internationale betrekkingen, waarop vooral de Raad in het kader van zijn activiteiten op het gebied van de tweede en derde pijler zich heeft beroepen;

- gerechtelijke procedures en juridisch advies;

- het interne besluitvormingsproces;

- inspecties, onderzoeken en audits, waarop alleen de Commissie zich heeft beroepen.

In 2002 lag het totale percentage positieve antwoorden tussen 70 en 98%. Dit aantal verschilt per instelling en de cijfers zijn niet eenvoudig vergelijkbaar. Indien echter in aanmerking wordt genomen dat voor de Raad en de Commissie de percentages positieve antwoorden alleen betrekking hebben op documenten die nog niet toegankelijk waren, kan worden gesteld dat dankzij de verordening aanzienlijk meer documenten openbaar zijn gemaakt.

De toepassing van de uitzondering inzake de bescherming van persoonsgegevens is lastig vanwege interpretatieverschillen tussen Verordening 1049/2001 en de verordening inzake de bescherming van persoonsgegevens (45/2001).

Het besluitvormingsproces wordt niet op dezelfde manier beschermd als de andere belangen die in artikel 4 van de verordening worden genoemd. De eis dat het moet gaan om het 'ernstig ondermijnen' leidt tot zeer theoretische discussies. Overigens zou met deze uitzondering niet alleen bescherming moeten worden geboden aan het besluitvormingsproces van de instelling die het verzoek om toegang ontvangt, maar ook aan het besluitvormingsproces van de overige bij het te nemen besluit betrokken instellingen.

De instellingen hebben geen verzoeken hoeven te behandelen waarbij ze verplicht waren documenten te verstrekken waarvan de openbaarmaking schadelijk was, zonder zich te kunnen beroepen op een in de verordening genoemde uitzondering. Toch zouden zich probleemgevallen kunnen voordoen. De bescherming van het milieu is op basis van Verordening 1049/2001 namelijk geen reden voor afwijzing van een verzoek om toegang. Aangezien het Verdrag van Århus in de toekomst van toepassing wordt op de instellingen van de Gemeenschap, moet onderzocht worden of een soortgelijke specifieke uitzondering als dit verdrag maakt, in de verordening moet worden opgenomen.

In het algemeen kan het, in het licht van de opgedane ervaring en met het oog op de duidelijkheid, verstandig zijn specifieke uitzonderingen voor duidelijk omschreven gevallen te maken.

6.4. Werklast in verband met de praktische tenuitvoerlegging van de verordening

Deze kwestie heeft twee kanten.

Enerzijds is het van belang dat de instellingen de nodige middelen inzetten om de verordening betreffende de toegang tot documenten correct uit te voeren. Als de middelen ontbreken verliezen de betreffende beginselen, de toegang tot documenten en de transparantie, aan betekenis. Niet alleen moet worden voorzien in de noodzakelijke menskracht en materiële middelen, ook moeten de betrokkenen worden opgeleid en voorgelicht. De toegangsregeling is een brede kwestie, waarmee tal van personen die bij de instellingen werken te maken hebben.

Anderzijds is in de verordening niet uitdrukkelijk rekening gehouden met het probleem van omvangrijke, herhaalde, onrechtmatige of onredelijke verzoeken. Hoewel het moeilijk is om een definitie te geven van zo'n soort verzoek moet voorkomen worden dat de buitenproportionele administratieve belasting die sommige verzoeken veroorzaken ten koste gaat van burgers die te goeder trouw een verzoek om toegang tot documenten indienen, omdat zij werkelijk behoefte hebben aan informatie. Daar de mogelijkheid om kopieer- en verzendkosten in rekening te brengen slechts een geringe ontmoedigende werking heeft, zou het nuttig zijn om het begrip 'evenredigheidsbeginsel' verder uit te werken. Dit beginsel is al door de jurisprudentie erkend voor gevallen waarbij gedeeltelijke toegang wordt verleend en de delen van documenten waarop de uitzonderingen niet van toepassing zijn, apart behandeld moeten worden.

Bij twee bijzonder omvangrijke verzoeken heeft de Commissie het evenredigheidsbeginsel toegepast naar analogie van de situatie bij gedeeltelijke toegang. Tegen deze twee afwijzingen is bij het Gerecht van eerste aanleg beroep aangetekend. Het arrest van het Gerecht moet worden afgewacht voordat deze mogelijkheid verder bekeken kan worden.

6.5. Plaats van de verordening in het voorlichtingsbeleid aan het publiek

Verordening 1049/2001 heeft tot doel de werkzaamheden van de instellingen transparanter te maken en de instellingen op die manier dichter bij de burgers te brengen. Transparantie is geen doel op zich, maar maakt betere deelneming van het publiek mogelijk aan het besluitvormingsproces, waarmee het democratisch karakter van de instellingen en het vertrouwen van de burgers in het bestuur van Europa toenemen.

De uitvoering van de verordening betekent een belangrijke stap naar openheid in het beleid van de Europese Unie. De drie instellingen hebben namelijk meer dan tweederde van de verzoeken om toegang positief beantwoord en naar aanleiding daarvan nog niet gepubliceerde documenten openbaar gemaakt; tevens hebben zij een toenemend aantal documenten rechtstreeks toegankelijk gemaakt.

De ervaring blijkt echter uit te wijzen dat de verordening voornamelijk ten goede is gekomen aan specialisten op het gebied van Europese zaken en dat het daarom niet als het middel bij uitstek voor de voorlichting aan de burgers beschouwd mag worden. Het opzoeken van niet-gepubliceerde documenten van een instelling van de Gemeenschap veronderstelt namelijk dat iemand in zekere mate vertrouwd is met de bevoegdheden en werkzaamheden van de Unie.

Derhalve blijft het noodzakelijk om het grote publiek in tweeërlei zin actief te blijven voorlichten. De burger moet beter op de hoogte worden gehouden van de werkzaamheden van de Unie door middel van een actief voorlichtingsbeleid en zich ervan bewust zijn dat hij recht van toegang heeft tot de documenten van de instellingen.

6.6. Gebruik van de verordening met het oog op een bijzonder toegangsrecht

Verordening 1049/2001 heeft tot doel documenten voor het publiek toegankelijk te maken, voorzover openbaarmaking geen schade toebrengt aan het openbaar belang of bepaalde particuliere belangen. Het is niet de bedoeling dat de verordening voorwaarden geeft waaronder bepaalde personen bevoorrecht toegang kunnen krijgen tot documenten die niet toegankelijk zijn voor het grote publiek.

Uit ervaring blijkt echter dat met name bij de Commissie er soms een beroep wordt gedaan op de verordening om een dergelijke bevoorrechte toegang te verkrijgen. Hierbij kunnen twee soorten onrechtmatige beroepen op de verordening worden onderscheiden.

* Sommige mensen baseren zich op het algemene recht van openheid en proberen zo via de verordening documenten te verkrijgen, waartoe hun de toegang was geweigerd in het kader van een specifieke procedure. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om advocatenkantoren die via Verordening 1049/2001 documenten proberen te verkrijgen, waartoe ze geen toegang hadden gekregen uit hoofde van het recht van toegang tot een dossier dat aan de betrokken partijen wordt verleend, ofwel omdat de gevraagde documenten zelfs voor de partijen niet toegankelijk waren, ofwel omdat zij uit naam van een derde handelden. Dergelijke dossiers houden meestal verband met onderzoeksactiviteiten van de Commissie en de diensten die met het beheer ervan zijn belast worden soms in hun functioneren belemmerd door een dergelijk verzoek.

* In andere gevallen hebben personen die een specifiek belang hadden bij een op hen betrekking hebbend dossier gebruik gemaakt van de verordening bij gebrek aan specifieke toegangsregels. Hierbij gaat het vooral om de werving van ambtenaren of andere functionarissen, aanbestedingen of audits. Op een aantal gebieden zijn er voor het toegangsrecht van betrokkenen tot een dossier geen regels die verder strekken dan het openbare toegangsrecht.

6.7. Toereikendheid van Verordening 1049/2001

Verordening 1049/2001 wordt nu twee jaar toegepast en de ervaringen met de uitvoering ervan hebben geen problemen aan het licht gebracht die ervoor pleiten om de wetgeving op korte termijn aan te passen. Het is daarom nuttig om eerst meer ervaring op te doen en te wachten tot de jurisprudentie zich voldoende heeft ontwikkeld alvorens wijzigingen in overweging te nemen van de voorschriften waarbij de toegang van het publiek tot documenten is geregeld. Wel is het zaak reeds nu te gaan bedenken met welke middelen de instellingen beter tegen kennelijk onrechtmatige verzoeken te beschermen.

Het nieuwe verdrag dat uit de intergouvernementele conferentie moet voortkomen, zal waarschijnlijk het recht van toegang tot documenten verbreden en de communicatie tussen de instellingen en de burgers versterken. In dat verband moet de verordening ingrijpend worden herzien. De verordening moet dan algemeen gaan gelden voor alle instellingen, organen en agentschappen van de Unie, met inachtneming van de zeer verschillende taken die zij vervullen. Op die manier zou de verordening een kaderwet worden waarvan de toepassingsbepalingen nader moeten worden neergelegd in de reglementen van orde van de betrokken instellingen en organen. Anderzijds zou het toegangsrecht meer zijn beslag moeten krijgen in het kader van de deelneming van de burgers aan het democratisch proces van de Europese Unie.

De herziening van de verordening zou gelijktijdig met het goedkeuringsproces van het nieuwe verdrag ter hand genomen kunnen worden, op basis van een ruimere praktijkervaring en van nieuwe jurisprudentie. Om aan dit proces richting te geven zou een openbare discussie over de openheid van de Europese instellingen nuttig zijn. Naar aanleiding van het resultaat van deze brede raadpleging kunnen concrete voorstellen worden gedaan voor een herziening van Verordening 1049/2001.

7. Voorgestelde maatregelen

Op basis van het onderzoek naar de toepassing van de verordening en de conclusies die hieruit op dit moment kunnen worden getrokken, kan een eerste reeks maatregelen op korte termijn worden genomen om het toegangsrecht van het publiek te bestendigen en beter te integreren in het voorlichtingsbeleid. Op langere termijn moet worden onderzocht in hoeverre herziening van de wettelijke bepalingen zelf noodzakelijk is.

7.1. Maatregelen op korte termijn

7.1.1. Aanbeveling de toegangsbepalingen aan te passen aan de regels van Verordening 1049/2001

De drie instellingen zouden de andere instellingen en organen van de Gemeenschap nogmaals kunnen oproepen om regels voor de toegang tot hun documenten op te stellen die gelijk of gelijkwaardig zijn aan de regels van Verordening 1049/2001.

Deze herziening van de regels zou uitstekend kunnen samenvallen met de inwerkingtreding van de verordening betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Århus op EG-instellingen en -organen. Door op deze manier het toegangsrecht op vrijwillige basis meer algemeen toepasselijk te maken, lopen de instellingen en organen vooruit op een waarschijnlijke wijziging van het verdrag.

7.1.2. Aanbeveling het toegangsrecht uit te breiden tot alle natuurlijke personen en rechtspersonen zonder beperking ten aanzien van nationaliteit of verblijfplaats

De drie instellingen zouden eveneens een aanbeveling kunnen doen aan de overige instellingen, organen en agentschappen om in hun uitvoeringsbepalingen het toegangsrecht uit te breiden tot alle natuurlijke personen of rechtspersonen zonder enige beperking ten aanzien van nationaliteit of verblijfplaats.

7.1.3. Uitbreiding van de registers en van de rechtstreekse toegang tot documenten

De Commissie zou een aanvang kunnen maken met het beter integreren van haar openbare documentenregisters.

Er zou een studie kunnen worden verricht om na te gaan of uitbreiding van de registers van de Commissie met andere categorieën documenten haalbaar is. Zo'n uitbreiding is sterk afhankelijk van de modernisering van het documentenbeheer.

Het aantal documenten waarvan de tekst rechtstreeks toegankelijk is op het internet zou aanzienlijk kunnen worden uitgebreid, vooral voor de categorieën als bedoeld in artikel 9, leden 2 en 3 van de uitvoeringsbepalingen van de Commissie.

Overeenkomstig het tijdens de vergadering van het interinstitutioneel comité van 23 september 2003 genomen besluit, moeten de drie instellingen verbanden tussen de in hun registers opgenomen documenten duidelijker laten uitkomen door middel van links waarmee de gebruiker via de voorlichtingsinstrumenten van de drie instellingen kan surfen naar een bepaald onderwerp of een bepaalde procedure.

7.1.4. Ontwikkeling van de andere voorlichtingsinstrumenten

De drie instellingen zouden de voorlichting via de EUROPA-server beter moeten coördineren.

Algemene voorlichtingsinstrumenten voor het publiek, zoals EuropeDirect, zouden actiever onder de aandacht gebracht moeten worden.

Een studie naar stroomlijning en betere coördinatie van de verschillende voorlichtingsnetwerken zowel bij de Commissie als tussen de instellingen onderling verdient aanbeveling.

7.1.5. Verdere interinstitutionele samenwerking

Er is nu sprake van een stabiele samenwerking tussen de drie instellingen op beleidsniveau en op het niveau van de uitvoerende diensten. Er zou een regeling moeten komen voor de uitwisseling van ervaring met de andere instellingen en organen die gelijksoortige regels toepassen, evenals met de agentschappen.

Het interinstitutioneel comité zou de administratieve handelwijze van de drie instellingen regelmatig moeten bezien op basis van de jurisprudentie en de besluiten van de ombudsman.

Voor het registreren en statistisch verwerken van de verzoeken zou een gemeenschappelijke werkwijze moeten worden ontwikkeld, zodat de jaarlijkse verslagen van de drie instellingen volgens een uniform model kunnen worden opgesteld.

7.1.6. Juiste opleiding voor medewerkers die toegang tot documenten van de agentschappen en overige instellingen moeten verlenen

Ter ondersteuning van de aanbevelingen genoemd onder 7.1.1 en 7.1.2 zouden voorlichtings- en opleidingsbijeenkomsten moeten worden georganiseerd voor personeelsleden die belast zullen worden met de uitvoering van de toegangsbepalingen bij de andere instellingen, organen en agentschappen. Zij moeten kunnen beschikken over cursusmateriaal.

7.2. Maatregelen op langere termijn

7.2.1. Vaststelling van de gebieden waar specifieke toegangsbepalingen ontbreken

Er is in eerste instantie behoefte aan een inventarisatie van die sectoren waarvoor geen of onvoldoende specifieke toegangsregels voor personen met een bijzonder belang. Vervolgens moeten de geconstateerde lacunes worden opgevuld.

7.2.2. Onderzoek naar noodzaak en nut van wijziging van Verordening 1049/2001

Een dergelijk onderzoek wordt zinvol van zodra zich voldoende nieuwe jurisprudentie heeft ontwikkeld, er ervaring is opgedaan door de instellingen en organen van de Gemeenschap bij de toepassing van het Verdrag van Århus en het proces van ratificatie van het grondwettelijk verdrag is ingezet. Indien het onderzoek uitwijst dat herziening van de verordening noodzakelijk is, zou voorafgaand aan de indiening van een herzieningsvoorstel een brede openbare discussie moeten worden gevoerd.