7.12.2004   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 302/74

1.1

Deze mededeling betreft Richtlijn 93/104/EG van 23 november 1993, zoals gewijzigd bij Richtlijn 2000/34/EG, waarin minimumvoorschriften zijn vastgelegd voor de organisatie van de arbeidstijd met het oog op een verbetering van de veiligheid en gezondheid van werknemers.

1.2

Het doel van de mededeling is drieledig.

1.2.1

Ten eerste is het de bedoeling de toepassing te evalueren van de twee bepalingen die moesten worden herbeoordeeld vóór 23 november 2003, de datum waarop de zevenjarige periode die is ingegaan op het moment dat deze bepalingen door de lidstaten in nationale wetgeving moesten worden omgezet, verstrijkt. De twee bepalingen betreffen art. 17, lid 4, inhoudende afwijkingen van de referentieperiode voor de tenuitvoerlegging van art. 6 betreffende de maximale werkweek, en art. 18, lid 1, onder b) i), inhoudende de mogelijkheid voor lidstaten om art. 6 niet uit te voeren, mits maatregelen worden genomen om ervoor te zorgen dat individuele werknemers instemmen met werkweken van meer dan 48 uur (opt-out regeling).

1.2.2

Ten tweede heeft de mededeling als doel een analyse te geven van de impact van de jurisprudentie van het Hof van Justitie betreffende de definitie van „arbeidstijd” en het meerekenen van beschikbaarheiddiensten, alsook van nieuwe ontwikkelingen die erop gericht zijn beroeps- en gezinsleven beter met elkaar te combineren.

1.2.3

Ten slotte heeft de mededeling als doel het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio's en de sociale partners te raadplegen over een mogelijke herziening van de tekst.

1.2.4

Het zij opgemerkt dat het Europees Parlement op 11 februari 2004 zijn goedkeuring heeft gehecht aan een verslag over het geleidelijk afschaffen van alle opt-out-mogelijkheden. Op 19 mei jl. is de Europese Commissie met een tweede discussienota gekomen. Volgens de Commissie is het de bedoeling van dit document om de sociale partners aan te zetten tot onderhandelingen en, mochten deze mislukken, hen aan te sporen in grote lijnen aan te geven hoe mogelijke latere wetgevingsvoorstellen van de Commissie eruit zouden moeten zien.

2.1

Het Comité acht de door de Commissie gebruikte raadplegingsprocedure niet adequaat, omdat het om een materie gaat die op nationaal niveau onderwerp van collectieve onderhandelingen is. De Commissie had eerst de sociale partners moeten horen alvorens de Europese instellingen, het EESC en het CvdR te raadplegen.

2.2

De mededeling bevat geen concrete voorstellen tot wijziging van de richtlijn, maar voorziet wel in een raadpleging waarbij wordt getracht antwoord te vinden op vijf cruciale vragen, zulks met het oog op een komende herziening van de richtlijn. Het gaat hierbij om:

2.2.1

Om afdoende te kunnen antwoorden op de vijf vragen van de Commissie, dient men niet alleen een grondige kennis te hebben van de algemene „arbeidstijdrichtlijn” (93/104/EG), maar ook te beschikken over een analyse van de wijze waarop deze richtlijn door de lidstaten is omgezet in nationale wetgeving en in hoeverre daardoor de situatie veranderd is in vergelijking met eerdere wettelijke bepalingen op het gebied van arbeidstijd en de sectoriële collectieve arbeidsovereenkomsten. Het Comité stelt vast dat het verslag dat de Commissie hierover heeft gepubliceerd (1) en onderhavige mededeling slechts gedeeltelijk uitsluitsel geven over de mate waarin zich veranderingen hebben voorgedaan. De standpunten van het Comité zullen daarom noodgedwongen een meer globaal karakter hebben.

2.2.2

Teneinde de gezondheid en de veiligheid van werknemers beter te kunnen beschermen - in overeenstemming met de sociale bepalingen van het EG-Verdrag (artt. 136 en volgende) en met Richtlijn 89/391/EEG - zijn in de algemene richtlijn inzake de organisatie van de arbeidstijd (93/104/EG) in het bijzonder de volgende bepalingen opgenomen:

2.2.3

In de richtlijn wordt ook bepaald onder welke voorwaarden de lidstaten via wetgeving en de nationale sociale partners via cao's mogen afwijken van de regels in de richtlijn. Afwijkingen zijn alleen toegestaan als de algemene beginselen inzake de gezondheid en veiligheid van werknemers gerespecteerd worden.

2.2.4

Helaas is er geen alomvattende evaluatie uitgevoerd op grond waarvan kan worden beoordeeld of implementatie van de richtlijn geleid heeft tot de oorspronkelijk nagestreefde verbetering van de leef- en arbeidsomstandigheden van werknemers in de EU. Niettemin gaat het Comité ervan uit dat dit inderdaad het geval is, althans op de langere termijn. Wijzigingen van de richtlijn dienen daarom goed doordacht en gemotiveerd te zijn en daarbij moet in het bijzonder rekening worden gehouden met de standpunten van de sociale partners.

2.2.5

Tegelijk dient men echter in het oog te houden dat de inhoud van de richtlijn gebaseerd is op discussies en overwegingen van meer dan veertien jaar geleden. De arresten van het Hof inzake de interpretatie van de begrippen „arbeidstijd” en „compenserende rust” hebben tal van lidstaten acuut in de problemen gebracht. In het licht hiervan is het Comité geïnteresseerd in de nieuwe consultatieronde waartoe de Commissie besloten heeft, met dien verstande dat het nogmaals wijst op de tekortkomingen ervan. De consultatieronde biedt de kans om uit diverse bronnen waardevolle gegevens te verzamelen over de wijze waarop de richtlijn en de daarvan afgeleide nationale wetgevingen in de praktijk gefunctioneerd hebben. Hierdoor kan het eerder gesignaleerde gebrek aan informatie worden goedgemaakt. Binnen dit consultatieproces is, als uitvloeisel van het EG-Verdrag, uiteraard een prominente rol weggelegd voor de sociale partners.

2.2.6

Arbeidstijd en de organisatie daarvan zijn van doorslaggevende betekenis voor de verhoudingen tussen werkgevers- en werknemersorganisaties en voor de dagelijkse betrekkingen tussen werkgever en werknemer. Daarom is het opstellen van regels betreffende de arbeidstijd via cao's van vitaal belang voor de sociale partners, die op dit gebied over veel ervaring en kennis van zaken beschikken.

2.2.7

Het uitgangspunt bij nationale wetgeving inzake arbeidstijd is over het algemeen het gedeelde belang dat werkgevers en werknemers hebben bij een bevredigende organisatie ervan. Het is aan de sociale partners op de diverse niveaus in de lidstaten om, aan de hand van de arbeidstijdvoorschriften en in het kader van cao-onderhandelingen, te zoeken naar oplossingen voor kwesties die zich ten aanzien hiervan op de werkplek voordoen.

2.2.8

Als men de bepalingen in de richtlijn t.a.v. rusttijden, pauzes, vrije dagen en arbeidsuren per week strikt juridisch analyseert in relatie tot de uitzonderingsclausules in art. 17, kan men hieruit afleiden dat er in de richtlijn blijkbaar ruimte is voor flexibiliteit t.a.v. de toepassing van cao's, zij het onder voorbehoud van de implicaties van de arresten van het Hof inzake wachtdiensten. Daarentegen dient ook vastgesteld te worden dat de arbeidstijdrichtlijn een relatief gecompliceerd onderdeel van het communautaire recht vormt. Het Comité stelt daarom voor dat de Commissie in een voorstel tot herziening van de richtlijn een zorgvuldige analyse maakt van de mogelijkheden om de richtlijn te vereenvoudigen. Een vereenvoudiging mag evenwel niet tot gevolg hebben dat de grondbeginselen inzake de veiligheid en gezondheid van de werknemers in het gedrang komen.

3.1.1

Reeds tijdens de totstandkoming van de richtlijn is er in Europa een discussie op gang gekomen over het aantal arbeidsuren per jaar. Dit begrip kan het eenvoudigst worden gedefinieerd als een systeem waarbij de referentieperiode voor de berekening van de gemiddelde wekelijkse arbeidstijd één jaar oftewel 365 dagen omvat.

3.1.2

De arbeidstijdrichtlijn bevat in art. 6 een bepaling betreffende een gemiddelde wekelijkse arbeidstijd van 48 uur. Dit kan gelden voor een periode van vier of –overeenkomstig de afwijkingsbepalingen van art. 17 – van zes resp. twaalf maanden (2). De richtlijn biedt zodoende een zekere speelruimte voor het gelijktrekken van het aantal arbeidsuren gedurende een bepaalde referentieperiode. Bij de organisatie van de arbeidstijd moet uiteraard rekening worden gehouden met de bepalingen betreffende de rusttijden per dag, per week en bij nachtarbeid, terwijl de grondbeginselen inzake de gezondheid en veiligheid van werknemers gerespecteerd moeten worden.

3.1.3

De Commissie constateert in haar mededeling dat „Een analyse van de nationale wetgeving waarin de artikelen 6 en 16 zijn omgezet, (…) niet altijd gemakkelijk (is)” (3) (deze artikelen hebben resp. betrekking op de maximale arbeidstijd per week en de referentieperiodes), maar dat „in het algemeen (…) de tendens op het vaststellen van een referentieperiode op jaarbasis (wijst)” (4).

3.1.4

De vraag is in hoeverre de referentieperiode van invloed is op de gezondheid en veiligheid van werknemers. De Commissie gaat niet in op deze kwestie. Het is duidelijk dat het bezwaarlijk kan zijn wanneer veel arbeid geconcentreerd wordt in een betrekkelijk kort tijdsbestek, maar omdat de jaarreferentieperiode in de praktijk in veel cao's wordt toegepast, mag worden aangenomen dat het negatieve effect van een langere referentieperiode op gezondheid en veiligheid door de cao-partners wordt gecompenseerd, omdat moet worden voorzien in rusttijden van dezelfde duur.

3.1.5

Als argument voor verlenging van de referentieperiode is aangevoerd dat het bedrijfsleven hierdoor meer flexibiliteit krijgt t.a.v. de organisatie van de arbeidstijd. Dankzij cao's is deze flexibiliteit er al in veel landen. Gebrek aan flexibiliteit doet zich vooral voor in landen waar collectieve arbeidsovereenkomsten traditioneel een minder belangrijke rol spelen. Er zou moeten worden aangedrongen op versterking van de collectieve onderhandelingen op het punt van arbeidstijden, en dan vooral in landen waar geen ingewortelde cao-onderhandelingspraktijk bestaat.

3.1.6

Het EESC stelt vast dat art. 137 van het EG-Verdrag, waarop de arbeidstijdrichtlijn is gebaseerd, voorschrijft dat in richtlijnen die op grond van dit artikel worden aangenomen, „vermeden wordt zodanige administratieve, financiële en juridische verplichtingen op te leggen dat de oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen daardoor zou kunnen worden belemmerd.”

3.1.7

Omdat een referentieperiode van twaalf maanden in de meeste lidstaten reeds wordt toegepast in de cao's, is het EESC o.g.v. de huidige regelingen, die de mogelijkheid bieden de referentieperiode via cao's te verlengen, van mening dat de sociale partners over voldoende flexibiliteit beschikken om de arbeidstijden aan te passen aan de verschillende situatie per lidstaat, bedrijfstak en onderneming. Daarom dient te worden vastgehouden aan deze regelingen.

3.1.8

Gezien de speciale arbeidstijdsituatie van hogere kaders zou het EESC graag zien dat de organisaties waarin deze categorie werknemers is vertegenwoordigd, rechtstreeks worden betrokken bij de procedures en onderhandelingen ter vaststelling van de voorwaarden waaronder de arbeidstijd wordt georganiseerd. Er zou in dit geval behoefte zijn aan specifieke bepalingen.

3.2.1

De arbeidstijdrichtlijn bevat in artikel 2 een definitie van het begrip „arbeidstijd”. Hieronder wordt verstaan „de tijd waarin de werknemer werkzaam is, ter beschikking van de werkgever staat en zijn werkzaamheden of functie uitoefent, overeenkomstig de nationale wetten en/of gebruiken”. Rusttijd daarentegen wordt in art. 2.2 gedefinieerd als „de tijd die geen arbeidstijd is”.

3.2.2

Het Hof van Justitie heeft zich tweemaal moeten uitspreken over de definitie van „arbeidstijd”. In zijn eerste arrest (5), dat betrekking had op de wachtdienst van artsen in een medisch centrum, heeft het Hof vastgesteld dat wachtdiensten van artsen beschouwd moeten worden als arbeidstijd in de zin van art. 2, lid 1, van de richtlijn indien de arts persoonlijk aanwezig behoort te zijn in het medische centrum. Met wachtdienst wordt dus bedoeld de verplichting om fysiek aanwezig te zijn op een door de werkgever aangewezen plaats en om beschikbaar te zijn in afwachting van te verrichten beroepswerkzaamheden. In zijn arrest n.a.v. de zaak Jaeger (6) heeft het Hof zijn interpretatie bevestigd dat de periode waarin een arts geen daadwerkelijke werkzaamheden verricht tijdens een beschikbaarheidsdienst, moet worden aangemerkt als arbeidstijd in de zin van de richtlijn. Het stelde tevens dat onmiddellijk compenserende rust genomen moet worden.

3.2.3

Het EESC merkt op dat deze arresten vooral t.a.v. de bezettingsgraad in de zorgsector, maar ook in andere sectoren, vergaande consequenties kunnen hebben voor de arbeidsorganisatie. Diverse lidstaten hebben in hun nationale wetgeving regels voor wachtdiensten opgenomen. Deze regels zien er verschillend uit, maar stemmen in zoverre overeen dat wachtdiensten hierin hetzij helemaal niet hetzij slechts gedeeltelijk als arbeidstijd worden beschouwd. Wachtdiensten zijn echter ook niet als rusttijd aan te merken.

3.2.4

Merkwaardig genoeg ziet het ernaar uit dat voordat tot de richtlijn werd besloten, niet grondig genoeg is nagedacht noch voldoende is gediscussieerd over de reikwijdte van de definitie van arbeidstijd in art. 2, lid 1. Anders valt moeilijk te begrijpen waarom de arresten zo'n verrassing zijn geweest voor zowel de Europese instellingen als de lidstaten, temeer daar de meeste lidstaten in hun arbeidstijdwetgeving regels inzake wachtdiensten hebben opgenomen.

3.2.5

Het Comité deelt de opvatting van de Commissie dat oplossingen in verschillende richtingen kunnen worden gezocht. In dit stadium spreekt het Comité vooralsnog liever geen voorkeur uit voor één bepaalde oplossing. Bij de keuze zal men zich eerst en vooral moeten laten leiden door de volgende criteria:

3.3.1

Artikel 18 van de richtlijn geeft lidstaten het recht om via eigen wetgeving af te wijken van art. 6 van de richtlijn, waarin de gemiddelde wekelijkse werktijd wordt beperkt tot 48 uur. Wel dient aan een aantal voorwaarden te worden voldaan voordat gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheid tot afwijking, en wel:

Er zij tevens op gewezen dat zelfs werknemers voor wie een opt-out-regeling geldt (op grond van artikel 18), recht hebben op een dagelijkse rusttijd van elf aaneengesloten uren en op een pauze na zes uur werk.

3.3.2

De arbeidstijdrichtlijn gaat uit van een aantal onduidelijke en niet geformuleerde veronderstellingen met betrekking tot wat men een „gezonde arbeidstijdcultuur” zou kunnen noemen. Volgens art. 137 van het EG-Verdrag dient de Gemeenschap het optreden van de lidstaten te ondersteunen en aan te vullen teneinde het arbeidsmilieu te verbeteren en de veiligheid en gezondheid van de werknemers te beschermen. Alleen al het bestaan van de arbeidstijdrichtlijn en vooral de praktische implementatie ervan in het merendeel van de lidstaten geeft aan dat er in ieder geval een breed draagvlak aanwezig was om de ruimte voor een ongezonde arbeidstijdcultuur in te perken. Voor de opt-out-mogelijkheid in art. 18, lid 1, b), i) kan dus alleen maar worden gekozen indien de lidstaten zich houden aan de grondbeginselen inzake de bescherming van de gezondheid en veiligheid van de werknemers.

3.3.3

Wil men kunnen beoordelen of de opt-out-mogelijkheid gerechtvaardigd is, dan moet kunnen worden aangetoond dat er een verband is tussen een wekelijkse werktijd van meer dan 48 uur en de veiligheid en gezondheid van de werknemer. De Commissie zegt in haar mededeling dat een analyse van de gevolgen van de afwijkingsmogelijkheid voor de veiligheid en gezondheid van de werknemers „niet uitvoerbaar [is] bij gebrek aan betrouwbare gegevens” (7). Tegelijkertijd verwijst de Commissie naar een recente studie waaruit zou blijken dat er een mogelijk verband is tussen lange werkuren en fysieke gezondheid, met name wanneer het aantal werkuren meer dan 48-50 uur bedraagt. Het EESC heeft al in zijn advies over het richtlijnvoorstel van 1990 gesteld dat uit talrijke onderzoeken gebleken is dat te lange arbeidstijden zonder rust schadelijk kunnen zijn voor de gezondheid van de werknemer, beroepsgerelateerde ziektes kunnen veroorzaken en de gezondheid geleidelijk kunnen aantasten (8).

3.3.4

Belangrijk in verband met de opt-out-mogelijkheid is het vrijwillige karakter ervan. Krachtens de richtlijn hebben de werknemers altijd de keuzevrijheid om niet meer dan gemiddeld 48 uur per week te werken. Hierop is kritiek gekomen omdat de regel niet reëel is: het is b.v. voor een kandidaat-werknemer moeilijk om te weigeren in zijn aanstellingscontract een opt-out-overeenkomst te ondertekenen.

3.3.5

Volgens het Commissiedocument blijkt uit een enquête onder Britse werkgevers dat 48 % van de werknemers in de bouwsector meer dan 48 uur per week werkt (9). Dit is een verbazingwekkend hoog percentage wanneer men bedenkt dat het in de meeste gevallen vermoedelijk gaat om werkzaamheden die zowel fysiek als qua precisie veeleisend zijn. Het voordeel dat de werkgever uit deze extra arbeidsuren haalt, is waarschijnlijk nogal gering; immers, de werknemer krijgt overuren uitbetaald en is daardoor een dure arbeidskracht. Men kan zich daarom afvragen of de over de gehele linie lange arbeidstijden in Groot-Brittannië niet samenhangen met andere structurele problemen.

3.3.6

Een belangrijke vraag is op welke wijze lange arbeidstijden van invloed zijn op het gezinsleven. Hoe slagen gezinnen met kinderen waarvan beide ouders meer dan 48 uur per week werken, erin om beroeps- en gezinsleven te combineren? Is het zo dat een algemeen langere arbeidstijd ertoe zal bijdragen dat een van de ouders - meestal de vrouw - de arbeidsmarkt geheel of gedeeltelijk verlaat? Als dat het geval is, dan kan de opt-out-mogelijkheid indruisen tegen de in de Lissabonstrategie vastgelegde doelstelling, nl. dat 60 % van de vrouwelijke bevolking in de EU in het jaar 2010 een beroepsactiviteit uitoefent. Het is nogal verrassend dat het verschil tussen de arbeidsdeelname van mannen en vrouwen in Groot-Brittannië in feite beneden het EU-gemiddelde ligt, maar aan de andere kant is Groot-Brittannië na Nederland de EU-lidstaat waar naar verhouding de meeste vrouwen - ongeveer de helft - in deeltijd werken (10). Volgens de mededeling van de Commissie werkt 26,2 % van de Britse mannen meer dan 48 uur per week, terwijl dit percentage voor vrouwen 11,5 % bedraagt (11). Uit een in het British Medical Journal gepubliceerde studie bleek dat vrouwelijke werknemers, m.n. handwerksters met gezinnen, gezondheidsrisico's lopen als er geen beperkingen worden gesteld aan overwerk (12). De opt-out-mogelijkheid zou aldus negatieve gevolgen voor de gelijke kansen tussen man en vrouw kunnen hebben. Dit punt moet nader worden onderzocht.

3.3.7

Het EESC spreekt zich in dit stadium niet uit over de opt-out-mogelijkheid. Om hierover een uitspraak te kunnen doen, moet de situatie samen met de sociale partners eerst grondiger worden geanalyseerd.

3.4.1

Wat houdt een „betere combinatie van beroeps- en gezinsleven” in voor de individuele werknemer? Wat betekent „gezinsleven”? Als we deze vragen stellen aan ouders met kleine kinderen, dan krijgen we één antwoord. Stellen we dezelfde vraag aan een kinderloos paar, dan zal er ongetwijfeld een ander antwoord komen. Van een alleenstaande vader valt weer een derde antwoord te verwachten. Daarom is er niet zomaar een eensluidend antwoord mogelijk op de vraag op welke wijze beroeps- en gezinsleven beter met elkaar kunnen worden gecombineerd.

3.4.2

Over het geheel genomen kan evenwel worden gesteld dat de mogelijkheid om zelf invloed uit te oefenen op de eigen werksituatie en deze persoonlijk te bepalen, door veruit de meeste mensen als positief wordt ervaren en wordt gezien als iets wat de werksfeer ten goede komt. Dat geldt met name voor ouders met kleine kinderen. Het Europees Parlement heeft in zijn Resolutie over de organisatie van de arbeidstijd met name gewezen op:

Het EESC is het hier van harte mee eens, maar voegt eraan toe dat het probleem niet uitsluitend geldt voor vrouwen, maar in het algemeen voor ouders die moeite hebben om werk en gezin te combineren. Hieraan zijn ook gezondheidsrisico's verbonden.

3.4.3

Het EESC zou erop willen wijzen dat iedereen, naast werk en gezinsleven, nog tijd vrij zou moeten kunnen maken om deel te nemen aan maatschappelijke en/of met de democratie samenhangende activiteiten. Dit zou een belangrijke aspect moeten zijn van elk beleidsinitiatief inzake organisatie van de arbeidstijd.

3.4.4

Vandaag de dag zijn er tal van wettelijke bepalingen, zowel in het communautaire recht als op nationaal niveau, die mogelijkheden bieden om gezinsleven en zorg voor kinderen te combineren met de uitoefening van een beroep. Zo is er regelgeving betreffende ouderschapsverlof, deeltijdwerk, telewerk, flexibele werktijden enz. Het EESC zou het op prijs stellen als er samen met de sociale partners een inventaris werd opgemaakt van de bepalingen die er op dit gebied reeds bestaan, alvorens voorstellen voor nieuwe maatregelen worden gedaan en hieruit een keuze wordt gemaakt. Het EESC stelt voor de Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden opdracht te geven, een dergelijke inventaris op te maken. Deze stichting heeft reeds een rapport gepubliceerd waarin bepaalde aspecten van de kwesties die hier aan de orde zijn, worden belicht (14).

1.

Van vier naar zes maanden bij collectieve overeenkomst of bedrijfsakkoord tussen de sociale partners (verwijzing naar art. 17 (3) in de eerste zin van art. 17 (4)).

2.

Daarnaast kunnen de lidstaten toestaan dat „om objectieve, technische of arbeidsorganisatorische redenen” in collectieve overeenkomsten of bedrijfsakkoorden tussen de sociale partners een verlenging van de referentieperiode tot maximaal twaalf maanden wordt vastgesteld, zij het „met inachtneming van de algemene beginselen inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers”.