–

għall-Gvern Estonjan, minn N. Grünberg, bħala aġent,

–

għall-Kummissjoni Ewropea, minn P. Ondrůšek, W. Farrell, L. Haasbeek u E. Randvere, bħala aġenti,

1

It-talba għal deċiżjoni preliminari tirrigwarda l-interpretazzjoni tal-Artikoli 2 u 46 tad-Direttiva 2004/18/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal-31 ta’ Marzu 2004 fuq kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi] (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 7, p. 132), kif ukoll tal-prinċipji tal-protezzjoni tal-aspettattivi leġittimi.

2

Din it-talba tressqet fil-kuntest ta’ kawża bejn is-Sotsiaalministeerium (il-Ministeru għall-Affarijiet Soċjali, l-Estonja) u Riigi Tugiteenuste Keskus, li kienet Innove SA (Ċentru tas-Servizzi ta’ Appoġġ tal-Istat), li kienet Innove SA, dwar id-deċiżjoni ta’ korrezzjoni finanzjarja li permezz tagħha din tal-aħħar ċaħdet ċerti talbiet għal ħlas imressqa minn dan il-ministeru fil-kuntest ta’ proġett ta’ xiri u ta’ tqassim ta’ għajnuna tal-ikel lill-persuni l-iktar żvantaġġati.

3

Il-premessa 42 tad-Direttiva 2004/18 tipprevedi:

“Ir-regoli relevanti Komunitarju fuq rikonoxximent reċiproku ta’ diplomi, ċertifikati u evidenzi oħra ta’ kwalifikazzjonijiet formali huma fis-seħħ meta l-evidenza ta’ kwalifikazzjoni partikolari hija meħtieġa għall-parteċipazzjoni fil-proċedura ta’ kisba jew kuntest ta’ disinn.”

4

Intitolat “Prinċipji fuq l-għoti ta’ kuntratti”, l-Artikolu 2 ta’ din id-direttiva jipprevedi:

“L-awtoritajiet kuntrattwali se jistmaw l-operaturi ekonomiċi ugwali u bla diskriminazzjoni u se jaġixxu b’mod trasparenti.”

5

Taħt it-titolu “Kondizzjonijiet għal twettiq ta’ kuntratti”, l-Artikolu 26 tal-imsemmija direttiva jipprevedi:

“Awtoritajiet kontrattwanti jistgħu jniżżlu kondizzjonijiet speċjali relatati mat-twettiq ta’ xi kuntratt, basta dawn ikunu kompatibbli mal-liġi tal-Komunità u huma indikati fl-avviż tal-kuntratt jew fl-ispeċifikazzjonijiet. Il-kondizzjonijiet li jikkontrollaw it-twettiq ta’ xi kuntratt jistgħu, partikolarment, jikkonċernaw kunsiderazzjonijiet soċjali u ambjentali.”

6

Il-Kapitolu VII tat-Titolu II tad-Direttiva 2004/18, intitolat “Tmexxija tal-proċedura”, jinkludi t-Taqsima 1, intitolata “Disposizzjonijiet ġenerali”. Din hija kkostitwita biss mill-Artikolu 44 ta’ din id-direttiva, li huwa intitolat “Verifikata’ l-adattabilità u għażla ta’ parteċipanti u għoti ta’ kuntratti”, u li huwa fformulat kif ġej:

“1.   Kuntratti għandhom jingħataw fuq il-bażi tal-kriterji imniżżlin fl-Artikoli 3 u 55, jittieħed akkont l-Artikolu 24, wara li l-adattabilità ta’ operaturi ekonomiċi mhux eklużi taħt l-Artikoli 45 u 46 ikun ġie mixtarr mill-awtoritajiet kontrattwanti skond il-kriterji ta’ permessi [kapaċitajiet] ekonomiċi u finanzjarji, ta’ stabilità professjonali u teknika jew abilità li sar riferiment għalihom fl-Artikoli 47 sa 52, u, fejn xieraq, mar-regoli non-diskriminatorji u kriterji li sar riferiment għalihom fil-paragrfu 3.

2.   L-awtoritajiet kontrattwanti jistgħu jeżiġu li kandidati u dawk li jixħtu l-offerta jilħqu l-livell minimu ta’ kapaċità skond l-Artikoli 47 u 48.

Il-limitu ta’ l-informazzjoni li sar riferiment għalih fl-Artikoli 47 u 48 u l-livelli minimi ta’ abilità meħtieġa għal kuntratt speċifiku għandu jkun relatat u proporzjonat mal-kontenut suġġettiv tal-kuntratt.

Dawn il-livelli minimi għandhom ikunu indikati fl-avviż tal-kuntatt.

[…]”

7

It-Taqsima 2 ta’ dan il-kapitolu, intitolata “Kriterji għal għażla kwalitattiva”, tinkludi l-Artikoli 45 sa 52 tal-imsemmija direttiva.

8

Skont l-Artikolu 46 tal-istess direttiva, intitolat “Adattabilità għal segwiment [eżerċizzju] ta’ l-attività professjonali”:

“Kull operatur ekonomiku li jkun jixtieq jieħu sehem f’kuntratt pubbliku jista’ jintalab jipprova s-sħubija tiegħu, kif preskritt fl-Istat Membru tiegħu fejn hu stabbilit, f’wieħed mir-reġistri professjonali jew ta’ negozju jew jipprovdi dikjarazzjoni bil-ġurament jew ċertifikat kif deskritt fl-Anness IX A għall-kuntratti ta’ xogħlijiet pubbliċi, fl-Anness IX B għal kuntratti ta’ forniment pubbliku u fl-Anness IX C għall-kuntratti ta’ servizz pubbliku [pubbliċi ta’ servizzi].

Fi proċeduri dwar l-għoti ta’ kuntratti ta’ servizz pubbliku, safejn il-kandidati jew dawk li jkunu xeħtu l-offerta għandu jkollhom awtorizzazzjoni partikolari jew ikunu membri ta’ xi organizzazzjoni partikolari sabiex ikunu kapaċi jwettqu fil-pajjiż ta’ oriġini tagħhom is-servizz konċernat, l-awtorità kontrattwanti tista’ titlobhom jippruvaw li huma għandhom din l-awtorizzazzjoni jew sħubija.”

9

Taħt it-titolu “Abilità teknika u/jew professjonali”, l-Artikolu 48 tad-Direttiva 2004/18 jipprevedi:

“1.   L-abilitajiet Tekniċi u/jew professjonali ta’ l-operaturi ekonomiċi għandhom ikunu evalwati u eżaminati skond il-paragrafi 2 u 3.

2.   Evidenza ta’ l-abilitajiet Tekniċi ta’ l-operaturi ekonomiċi jistgħu jkunu fornuti b’mezz jew aktar ta’ dan li ġej skond in-natura, kwantità jew importanza, u użu tax-xogħlijiet, fornimenti jew servizzi:

[…]

[…]

[…]”

10

Skont l-Artikolu 49 ta’ din id-direttiva, intitolat “Standards ta’ assikurazzjoni ta’ kwalità”:

“Jekk ikunu jeħtieġu l-produzzjoni ta’ ċertifikati mfasslin minn korpi indipendenti li jiggarantixxu t-twettiq min-naħa ta’ l-operatur ekonomiku b’ċerti Standards ta’ assikurazzjoni ta’ kwalità, awtoritajiet kontrattwanti għandhom jirreferu għal sistemi ta’ assikurazzjoni ta’ kwalità ibbażati fuq is-sensiela ta’ Standards Ewropej rilevanti ċertifikati minn korpi li jikkonformaw mas-sensiela ta’ Standards Ewropej li jikkonċernaw ċertifikazzjoni. Huma għandhom jirrikonoxxu ċertifikati ekwivalenti minn korpi stabbiliti fi Stati Membri oħrajn. Huma għandhom ukoll jaċċettaw evidenza oħra ta’ miżuri ta’ assikurazzjoni ta’ kwalità ekwivalenti minn operaturi ekonomiċi.”

11

L-Artikolu 50 tal-imsemmija direttiva, li jirrigwarda “[s]tandards ta’ maniġġ ambjentali”, jipprevedi:

“Jekk awtoritajiet kontrattwanti, fil-każi li sar riferiment għalihom fl-Artikolu 48(2)(f), ikunu jeħtieġu l-produzzjoni ta’ ċertifikati mfasslin minn korpi indipendenti li jiggarrantixxu t-twettiq min-naħa ta’ l-operatur ekonomiku b’ċerti Standards ta’ maniġġ ambjentali, huma għandhom jirreferu lill-Iskema ta’ Eko-Maniġġ u Awditjar tal-Komunità (IEMA) jew għall-standards ta’ maniġġ ambjentali ibbażati fuq l-i standards rilevanti Ewropej u internazzjonali li jikkonċernaw ċertifikazzjoni. Huma għandhom jirrikonoxxu ċertifikati ekwivalenti minn korpi stabbiliti fi Stati Membri oħrajn. Huma għandhom ukoll jaċċettaw evidenza oħra ta’ miżuri ta’ maniġġ ambjentali ekwivalenti minn operaturi ekonomiċi.”

12

L-Artikolu 52 tad-Direttiva 2004/18 intitolat “Listi uffiċjali ta’ operaturi ekonomiċi approvati u ċertifikazzjoni minn korpi stabbiliti taħt liġi pubblika jew privata” jipprevedi:

“1.   Stati Membri jistgħu jintroduċu jew listi uffiċjali ta’ kuntratturi approvati, fornituri jew ta’ dawk li jipprovdu servizz jew ċertifikazzjoni minn korpi ċertifikanti stabbiliti taħt liġi pubblika jew privata.

Stati Membri għandhom jadottaw il-kondizzjonijiet għal reġistrazzjoni fuq dawn il-listi u għall-ħruġ ta’ ċertifikati minn korp ċertifikanti skond il-disposizzjonijiet ta’ l-Artikolu 45(1), l-Artikolu 45(2) (a) sa (d) u (g), l-Artikoli 46, l-Artikolu 47(1), (4) u (5), l-Artikolu 48(1), (2), (5) u (6), l-Artikolu 49 u, fejn xieraq, l-Artikolu 50.

[…]

2.   Operaturi ekonomiċi reġistrati fil-listi uffiċjali jew li għandhom ċertifikat jistgħu, għal kull kuntratt, jissottomettu lill-awtorità kontrattwanti ċertifikat ta’ reġistrazzjoni maħruġ mill-awtorità kompetenti jew iċċertifikat maħruġ mill-korp ċertifikanti kompetenti. Iċ-ċertifikati għandhom jiddikarjaw ir-riferenzi li jħalluhom jkunu reġistrati fil-lista/biex jiksbu ċertifikazzjoni u l-klassifikazzjoni mogħtija f’dik il-lista.

3.   Reġistrazzjoni ċertifikata fuq listi uffiċjali mill-korpi kompetenti jew ċertifikat maħruġ mill-korp ċertifikanti m’għandhomx, għalll-għanijiet ta’ l-awtoritajiet kontrattwanti ta’ Stati Membri oħra, jikkostitwixxu preżunzjoni ta’ adattabilità ħlief fir-rigward ta’ l-Artikoli 45(1) u (2)(a) sa (d) u (g), l-Artikolu 46, l-Artikolu 47(1)(b) u (c), u l-Artikolu 48(2)(a)(i), (b), (e), (g) u (h) fil-każ ta’ kuntratturi, (2)(a)(ii), (b), (c), (d) u (j) fil-każ ta’ fornituri u 2(a)(ii) u (ċ) sa (i) fil-każ ta’ dawk li jipprovdu servizz.

4.   Informazzjoni li tista’ tiġi inferita minn reġistrazzjoni f’listi uffiċjali jew ċertifikazzjoni ma jistgħux jiġu diskutibbli mingħajr ġustifikazzjoni. Fir-rigward tal-ħlas ta’ kuntribuzzjonijiet ta’ sigurtà soċjali u taxxi, ċertifikat addizzjonali jista’ jkun mitlub minn kull operatur ekonomiku reġistrat kulmeta jkun offrut kuntratt.

L-awtoritajiet kontrattwanti ta’ Stati Membri oħra għandhom japplikaw il-paragrafu 3 u l-ewwel sub-paragrafu ta’ dan il-paragrafu biss favur operaturi ekonomiċi stabbiliti fl-Istat Membru li jkun qed iżomm il-lista uffiċjali.

5.   Għal kull reġistrazzjoni ta’ operaturi ekonomiċi ta’ Stati Membri oħra f’lista uffiċjali jew għaċ-ċertifikazzjoni tagħhom mill-korpi li sar riferiment għaliha fil-paragrafu 1, m’hemmx ħtieġa ta’ aktar xiehda jew stqarrijiet għajr dawk mitluba minn operaturi ekonomiċi nazzjonali u, fi kull każ, dawk biss li sar disposizzjoni għalihom fl-Artikoli 45 sa 49 u, fejn xieraq, l-Artikolu 50.

Madanakollu, operaturi ekonomiċi minn Stati Membri oħra ma jistgħux ikunu obbligati jidħlu għal reġistrazzjoni jew ċertifikazzjoni bħal dawn sabiex jipparteċipaw f’kuntratt pubbliku. L-awtoritajiet kontraenti għandhom jirrikonoxxu ċertifikati ekwivalenti minn korpi stabbiliti fi Stati Membri oħra. Huma għandhom ukoll jaċċettaw mezzi ta’ prova oħra ekwivalenti.

6.   Operaturi ekonomiċi jistgħu jipprovdu fi kull ħin li jkunu reġistrati fl-lista uffiċjali jew li jinħareġ ċertifikat.Huma għandhom ikunu infurmati f’perjodu ta’ żmien raġonevolment qasir bid-deċiżjoni ta’ l-awtorità li tkun faslet il-lista jew tal-korp ċertifikanti kompetenti.

[…]”

13

Intitolat “Informazzjoni illi trid tkun inkluża fin-notifikazzjonijiet”, l-Anness VII A tal-imsemmija direttiva jispeċifika, taħt it-titolu “Notifiki tal-Kuntratti”, fil-punt 17 tiegħu, li l-avviż ta’ kuntratt għandu jsemmi, b’mod partikolari fil-kuntest tal-proċeduri miftuħa, il-“[k]riterja ta’ għażla dwar is-sitwazzjoni personali ta’ l-operaturi ekonomiċi li tista’ twassal għall-esklużjoni tagħhom, u [l-]informazzjoni mitluba li turi illi huma ma jaqgħux fil-każijiet fejn l-esklużjoni hija ġġustifikata [il-k]riteja ta’ selezzjoni u [l-]informazzjoni rigward is-sitwazzjoni personali ta’ l-operaturi ekonomiċi, informazzjoni u kwalsiasi formalitajiet neċessarji sabiex ikun hemm assessjar ta’ l-is tandards ekonomiċi u Tekniċi minimi rikjesti mill-operatur ekonomiku [, kif ukoll il-l]ivell(i) minimu(i) possibbli rikjest.”

14

Il-premessi 1 u 8 tar-Regolament (KE) Nru 852/2004 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tad‑29 ta’ April 2004 dwar l-iġjene ta’ l-oġġetti ta’ l-ikel (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 13, Vol. 34, p. 319), kif emendat bir-Regolament (KE) Nru 219/2009 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal‑11 ta’ Marzu 2009 (ĠU 2009, L 87, p. 109) (iktar ’il quddiem ir-“Regolament Nru 852/2004”), jistabbilixxu:

[…]

15

Intitolat “Skop [Kamp ta’ applikazzjoni]”, l-Artikolu 1 tar-Regolament Nru 852/2004 jipprevedi, fil-paragrafu 1 tiegħu:

“Dan ir-Regolament jistabbilixxi r-regoli ġenerali għall-operaturi tan-negozju ta’ l-ikel dwar l-iġjene ta’ l-oġġetti ta’ l-ikel, billi jitqiesu partikolarment dawn il-prinċipji li ġejjin:

[…]

Dan ir-Regolament għandu jkun applikabbli fl-istadju kollha tal-produzzjoni, l-ipproċessar u d-distribuzzjoni ta’ l-ikel u ta’ l-esportazzjoni, u mingħajr preġudizju għal ħtiġiet aktar speċifiċi li jirrigwardjaw l-iġjene ta’ [tal-prodotti ta’] l-ikel.”

16

Intitolat “Obbligi ġenerali”, l-Artikolu 3 tal-imsemmi regolament jipprevedi:

“L-operaturi tan-negozju ta’ l-ikel għandhom jassiguraw li matul l-istadji kollha tal-produzzjoni, l-ipproċessar u d-distribuzzjoni ta’ l-ikel taħt il-kontroll tagħhom ikunu jissodidfaw il-ħtiġiet ta’ l-iġjene kif stabbiliti f’dan ir-Regolament.”

17

Intitolat “Kontrolli uffiċjali, reġistrazzjoni u approvazzjoni”, l-Artikolu 6 tar-Regolament Nru 852/2004 jipprevedi:

“1.   L-operaturi tan-negozju ta’ l-ikel għandhom jikkoperaw ma’ l-awtoritajiet kompetenti skond il-leġislazzjoni applikabbli l-oħra tal-Komunità jew, jekk din ma tkunx teżisti, mal-liġi nazzjonali.

2.   Partikolarment, kull operatur tan-negozju ta’ l-ikel għandu jinnotifika lill-awtoritajiet kompetenti xierqa, bil-metodu li dawn tal-aħħar jeħtieġ, dwar kull stabbeliment taħt il-kontroll tagħhom li jwettaq kwalunkwe mill-istadji tal-produzzjoni, l-ipproċessar u d-distribuzzjoni ta’ l-ikel, bil-għan tar-reġistrazzjoni ta’ tali stabbeliment.

L-operaturi tan-negozju ta’ l-ikel għandhom ukoll jassiguraw li l-awtorità kompetenti jkollha dejjem l-informazzjoni aġġornata dwar l-istabbelimenti, inkluż bin-notifika ta’ xi tibdil sinifikanti fl-attivitajiet u xi għeluq ta’ stabbeliment eżistenti.

3.   B’danakollu, l-operaturi tan-negozju tal-ikel għandhom jassiguraw li l-istabbelimenti huma approvati mill-awtorità kompetenti, b’segwiment ta’ mill-anqas żjara waħda fuq il-post, meta l-approvazzjoni tkun meħtieġa:

Kwalunkwe Stat Membru li jeħtieġ l-approvazzjoni ta’ ċerti stabbelimenti lokalizzati fit-territorju tiegħu skond il-liġi nazzjonali, kif hemm provvediment dwar dan fis-subparagrafu (a) għandhom jinformaw lill-Kummissjoni u lill-Istati membri l-oħrajn bir-regoli nazzjonali relevanti.”

18

Intitolat “Prinċipji ġenerali li jirregolaw l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi”, l-Artikolu 3 tar-riigihangete seadus (il-Liġi dwar il-Kuntratti Pubbliċi), fil-verżjoni tagħha applikabbli għat-tilwima fil-kawża prinċipali (RT I 2016, 20, iktar ’il quddiem il-“Liġi dwar il-Kuntratti Pubbliċi”), jipprevedi:

“Fl-għoti ta’ kuntratti pubbliċi, l-awtorità kontraenti għandha tosserva l-prinċipji li ġejjin:

19

Intitolat “Verifika tal-klassifikazzjoni tal-offerent jew tal-kandidat”, l-Artikolu 39 tal-Liġi dwar il-Kuntratti Pubbliċi jipprevedi, fil-paragrafu 1 tiegħu:

“L-awtorità kontraenti għandha tivverifika jekk is-sitwazzjoni ekonomika u finanzjarja kif ukoll il-kompetenzi tekniċi u professjonali tal-offerent jew tal-kandidat humiex konformi mal-kondizzjonijiet stabbiliti fl-avviż tal-kuntratt, fil-qasam tal-kwalifika. Il-kondizzjonijiet għall-kwalifikazzjoni għandhom ikunu biżżejjed biex jippruvaw l-idoneità ta’ min jagħmel l-offerta jew tal-kandidat li jeżegwixxi l-kuntratt pubbliku, kif ukoll il-kondizzjonijiet rilevanti u proporzjonati man-natura, kwantità u għan tal-oġġetti, servizzi jew xogħlijiet li huma s-suġġett tal-kuntratt pubbliku”.

20

L-Artikolu 41 tal-imsemmija liġi, li huwa ddedikat għall-“[k]ompetenza teknika u professjonali tal-offerenti jew tal-kandidati”, jipprevedi, fil-paragrafu 3 tiegħu:

“Meta l-leġiżlatur jistabbilixxi kondizzjonijiet speċifiċi għal attività li għandha titwettaq skont il-kuntratt pubbliku, l-awtorità kontraenti għandha tindika fl-avviż ta’ kuntratt il-kundizzjonijiet speċifiċi li għandhom jiġu ssodisfatti kif ukoll ir-reġistri u l-awtorizzazzjonijiet għall-operat neċessarji għall-kwalifikazzjoni tal-offerent jew tal-kandidat. Sabiex jiġi vverifikat jekk ir-rekwiżiti speċifiċi previsti mid-dispożizzjonijiet legali humiex issodisfatti, l-awtorità kontraenti titlob, fl-avviż ta’ kuntratt, li l-offerent jew il-kandidat jipproduċi l-prova li huwa għandu awtorizzazzjoni għal operat jew għal reġistru jew li jissodisfa kwalunkwe rekwiżit speċifiku ieħor, jew li jipprova li huwa membru ta’ organizzazzjoni kompetenti, skont il-leġiżlazzjoni tal-Istat li fih huwa stabbilit, sakemm l-awtorità kontraenti ma tkunx tista’ tikseb dawn il-provi, mingħajr spejjeż kbar, billi tagħmel użu mid-data pubblika ta’ database. Jekk l-offerent jew il-kandidat ma jkollux l-awtorizzazzjoni għall-operat jew ir-reġistrazzjoni jew jekk ma jkunx membru tal-organizzazzjoni kompetenti skont il-leġiżlazzjoni tal-Istat li fih huwa stabbilit, l-awtorità kontraenti għandha tindika dan eskluż”.

21

Intitolat “Obbligu li tinżamm awtorizzazzjoni”, l-Artikolu 8 tat-toiduseadus (il-Liġi dwar il-Prodotti tal-Ikel), fil-verżjoni tagħha applikabbli għall-kawża prinċipali (RT I 1999, 30, 415, iktar ’il quddiem il-“Liġi dwar il-Prodotti tal-Ikel”), jipprevedi:

“(1)   L-operatur ekonomiku għandu jkollu awtorizzazzjoni sabiex jopera fis-settur tal-ikel fl-istabbilimenti li ġejjin:

[…]

(2)   L-awtorizzazzjoni għall-operat tagħti lill-operatur ekonomiku d-dritt li jeżerċita u jiżviluppa attività ekonomika fl-istabbiliment jew parti minn stabbiliment li jidher fil-permess għall-operat.

(3)   Il-Ministru responsabbli f’dan il-qasam għandu jistabbilixxi, permezz ta’ regolament, lista dettaljata tal-oqsma ta’ użu u tal-kategoriji ta’ prodotti tal-ikel li għalihom l-operatur għandu jkollu fil-pussess tiegħu awtorizzazzjoni għall-operat”.

22

Skont l-Artikolu 10 tal-Liġi dwar il-Prodotti tal-Ikel, intitolat “Suġġett tal-kontroll tal-awtorizzazzjoni tal-operat”:

“L-awtorizzazzjoni għall-operat tingħata lill-operatur ekonomiku jekk l-istabbiliment tiegħu jew l-istabbiliment li huwa juża għall-attività tiegħu ta’ operatur fis-settur tal-ikel jissodisfaw ir-rekwiżiti previsti mir-[Regolamenti Nri 852/2004 u 853/2004], kif ukoll f’dispożizzjonijiet rilevanti oħra fil-qasam tal-prodotti tal-ikel”.

23

Il-Ministeru għall-Affarijiet Soċjali organizza żewġ proċeduri miftuħa ta’ kuntratti pubbliċi għax-xiri ta’ għajnuna ta’ ikel lill-persuni l-iktar żvantaġġati, waħda matul l-2015, l-oħra matul l-2017, li l-valur stmat tagħhom kien, f’kull każ, ta’ EUR 4 miljun.

24

Fil-kuntest tal-ewwel kuntratt, kien inizjalment rikjest li l-offerenti jkollhom l-awtorizzazzjoni tal-Veterinaar- ja Toiduamet (l-Uffiċċju tal-Ikel u Veterinarju, l-Estonja), peress li din l-awtorizzazzjoni tqieset neċessarja għall-eżekuzzjoni ta’ dan il-kuntratt. Madankollu, matul il-proċedura ta’ għoti ta’ dan il-kuntratt, id-dokumenti tas-sejħa għal offerti ġew emendati sabiex jissostitwixxu għal dan ir-rekwiżit l-obbligu li jiġi pprovdut ċertifikat dwar l-osservanza tal-obbligi fil-qasam tal-informazzjoni u tal-awtorizzazzjoni li kienu previsti mil-Liġi dwar il-Prodotti tal-Ikel u li kienu neċessarji għall-eżekuzzjoni tal-imsemmi kuntratt.

25

Fil-kuntest tat-tieni kuntratt, l-awtorità kontraenti rrikjediet qabel kollox iċ-ċertifikat imsemmi fil-punt preċedenti.

26

Fil-kuntest ta’ kull wieħed minn dawn iż-żewġ kuntratti pubbliċi, ġew iffirmati ftehimiet qafas mat-tliet offerenti magħżula.

27

Permezz ta’ deċiżjoni ta’ korrezzjoni finanzjarja tat‑30 ta’ Ottubru 2018, Riigi Tugiteenuste Keskus ċaħdet talbiet għal ħlas għal ammont ta’ madwar EUR 463000. Dawn it-talbiet kienu tressqu fil-kuntest tal-proġett “Xiri u trasport ta’ prodotti tal-ikel sal-post tal-ħażna”, li jaqa’ taħt programm ta’ għajnuna tal-ikel tal-Ministeru tal-Affarijiet Soċjali intiż għall-persuni l-iktar żvantaġġati.

28

B’dan il-mod, Riigi Tugiteenuste Keskus ingħaqdet mal-pożizzjoni espressa mir-Rahandusministeerium (il-Ministeru għall-Finanzi, l-Estonja) fir-rapport finali tal-awditu tal‑10 ta’ Settembru 2018, li kkonkluda li r-rekwiżit li l-offerenti jkollhom awtorizzazzjoni ta’ awtorità Estonjana jew li huma jissodisfaw obbligi fil-qasam tal-informazzjoni u tal-awtorizzazzjoni fl-Estonja kien ta’ natura restrittiva inġustifikata għall-offerenti stabbiliti fi Stat Membru ieħor li ma huwiex ir-Repubblika tal-Estonja.

29

Wara ċ-ċaħda tar-rikors amministrattiv li huwa kien ippreżenta quddiem Riigi Tugiteenuste Keskus, il-Ministeru għall-Affarijiet Soċjali ppreżenta rikors quddiem it-Tallinna Halduskohus (il-Qorti Amministrattiva ta’ Tallinn, l-Estonja) bil-għan li jikseb l-annullament tad-deċiżjoni ta’ korrezzjoni finanzjarja tat‑30 ta’ Ottubru 2018.

30

Insostenn ta’ dan ir-rikors, huwa allega, fl-ewwel lok, li huwa kellu, sabiex jikkonforma ruħu mal-Artikolu 41(3) tal-Liġi dwar il-Kuntratti Pubbliċi, jindika, fl-avviż ta’ kuntratt, bħala kundizzjoni ta’ kwalifika tal-offerenti, ir-rekwiżiti speċifiċi li għandhom jiġu ssodisfatti kif ukoll l-awtorizzazzjonijiet għall-operat u r-reġistrazzjonijiet neċessarji.

31

Issa, f’dan il-każ, l-eżekuzzjoni tal-kuntratti pubbliċi inkwistjoni kienet teħtieġ l-użu ta’ maħżen intermedju li fih jinħażnu prodotti tal-ikel jew ta’ mezz ta’ trasport li jinsab fl-Estonja. Billi jissodisfa tali kundizzjonijiet, l-offerent isir operatur tas-settur tal-ikel u għandu, skont b’mod partikolari l-Artikolu 8 tal-Liġi dwar il-Prodotti tal-Ikel kif ukoll l-Artikolu 6(3) tar-Regolament Nru 852/2004, jissodisfa l-obbligi fil-qasam tal-informazzjoni u tal-awtorizzazzjoni fl-Estonja. L-awtorità kontraenti fil-fatt ma għandhiex il-possibbiltà li taċċetta awtorizzazzjoni għall-operat tal-Istat Membru li fih l-offerent huwa stabbilit sa fejn, fil-qasam tal-awtorizzazzjonijiet għall-operat fis-settur tal-ikel, ma hemmx rikonoxximent reċiproku bejn l-Istati Membri.

32

Skont il-Ministeru għall-Affarijiet Soċjali, l-istabbiliment ta’ kundizzjonijiet ta’ kwalifika marbuta mar-rekwiżiti speċifiċi imposti mil-Liġi dwar il-Prodotti tal-Ikel ippermetta lill-awtorità kontraenti tnaqqas legalment ir-riskji ta’ eżekuzzjoni ħażina tal-kuntratti pubbliċi inkwistjoni. Il-verifika tal-osservanza tal-obbligi imposti minn din il-liġi, fil-qasam tal-informazzjoni u tal-awtorizzazzjoni, għalhekk kellha ssir fl-istadju tal-kwalifika tal-offerenti, u mhux waqt l-eżekuzzjoni ta’ dawn il-kuntratti. F’dan ir-rigward, kien ikun biżżejjed li l-offerent stabbilit fi Stat Membru li ma huwiex ir-Repubblika tal-Estonja jinforma b’ittra lill-uffiċċju tal-ikel u veterinarju bil-fatt li kien ser jibda attività, mingħajr ma jkun meħtieġ li jikseb tweġiba minn dan l-uffiċċju. Fl-istess ħin li informa lil dan l-uffiċċju jew wara, dan l-offerent seta’ jibda, jekk ikun hemm bżonn, proċedura ta’ awtorizzazzjoni. Fid-dawl tat-terminu previst għas-sottomissjoni tal-offerti fil-każ ta’ sejħa għal offerti internazzjonali, li huwa ta’ mill-inqas 40 jum, u tat-terminu tal-proċedura ta’ awtorizzazzjoni prevista mill-imsemmija liġi, li huwa ta’ 30 jum, l-imsemmi offerent kellu biżżejjed żmien sabiex jieħu l-passi marbuta mal-proċedura ta’ awtorizzazzjoni.

33

Fit-tieni lok, l-ewwel kuntratt kien diġà ġie evalwat u approvat darbtejn mill-awdituri tal-Ministeru għall-Finanzi. Barra minn hekk, il-bidla retroattiva tal-interpretazzjoni tar-regoli tal-għoti ta’ kuntratti pubbliċi fl-okkażjoni tat-tielet awditu mwettaq mill-istess awdituri ma hijiex konformi mal-prinċipji ta’ amministrazzjoni tajba u ta’ protezzjoni tal-aspettattivi leġittimi.

34

Quddiem it-Tallinna Halduskohus (il-Qorti Amministrattiva ta’ Tallinn), Riigi Tugiteenuste Keskus, li hija sostnuta mill-Ministeru għall-Finanzi, talbet li r-rikors tal-Ministeru għall-Affarijiet Soċjali jiġi miċħud. B’mod partikolari, hija allegat li l-Artikolu 46 tad-Direttiva 2004/18 jippermetti biss li l-offerent jiġi rikjest jipproduċi l-prova li huwa għandu awtorizzazzjoni li jipprovdi servizzi mogħtija mill-Istat Membru li fih huwa stabbilit jew prova relatata mal-appartenenza tiegħu għal organizzazzjoni speċifika f’dan l-Istat Membru. Barra minn hekk, ikun irraġonevoli u jmur kontra l-prinċipju ta’ ugwaljanza fit-trattament li jkun rikjest li l-offerent ikun diġà wettaq diversi atti fl-Estonja fil-mument tas-sottomissjoni tal-offerta, anki jekk dawn ikunu marbuta mal-eżekuzzjoni tal-kuntratt. Fl-aħħar nett, Riigi Tugiteenuste Keskus tikkunsidra li l-prinċipju ta’ protezzjoni tal-aspettattivi leġittimi ma nkisirx.

35

Permezz ta’ deċiżjoni tat‑22 ta’ Mejju 2019, it-Tallinna Halduskohus (il-Qorti Amministrattiva ta’ Tallinn) ċaħdet ir-rikors tal-Ministeru għall-Affarijiet Soċjali minħabba li r-rekwiżit li l-offerenti jkollhom awtorizzazzjoni ta’ awtorità Estonjana jew li jissodisfaw obbligi fil-qasam tal-informazzjoni u tal-awtorizzazzjoni fl-Estonja kien sproporzjonat u diskriminatorju fir-rigward tal-offerenti stabbiliti fi Stati Membri oħra. Din il-qorti ċaħdet ukoll il-motiv ibbażat fuq ksur tal-prinċipju ta’ protezzjoni tal-aspettattivi leġittimi peress li l-Ministeru għall-Affarijiet Soċjali ma setax, fid-dawl ta’ awditi preċedenti, mhux vinkolanti, imwettqa mid-dipartimenti tal-Ministeru għall-Finanzi, ikollu ċertezza legali fir-rigward tal-assenza ta’ konstatazzjoni ta’ ksur fil-futur tar-regoli applikabbli fil-qasam tal-kuntratti pubbliċi.

36

Wara ċ-ċaħda tar-rikors tiegħu, il-Ministeru għall-Affarijiet Soċjali appella quddiem it-Tallinna Ringkonnakohus (il-Qorti tal-Appell ta’ Tallinn, l-Estonja).

37

Skont it-Tallinna Ringkonnakohus (il-Qorti tal-Appell ta’ Tallinn), peress li l-kundizzjonijiet għall-ħruġ taċ-ċertifikat jew tal-awtorizzazzjoni tal-awtorità kompetenti ma humiex totalment armonizzati mir-Regolament Nru 852/2004, operatur ekonomiku ma jistax jibbaża ruħu, sabiex jibda jeżerċita attività fi Stat Membru li ma huwiex l-Istat ta’ oriġini tiegħu, fuq l-awtorizzazzjoni mogħtija f’dan tal-aħħar, iżda għandu jikseb, fl-ewwel lok, l-għoti tal-awtorizzazzjoni rikjesta.

38

Barra minn hekk, il-fatt li offerent jiġi kkwalifikat għal kuntratt pubbliku fir-rigward biss tal-wegħda magħmula minnu li jitlob awtorizzazzjoni għall-operat jew reġistrazzjoni jista’ jikkomprometti l-eżekuzzjoni tal-kuntratt ikkonċernat jekk dan l-offerent ma jissodisfax dan l-obbligu jew jekk ma jkunx jista’ jeżerċita l-attività tiegħu b’mod konformi mal-kondizzjonijiet għall-kisba ta’ din l-awtorizzazzjoni jew ta’ din ir-reġistrazzjoni.

39

Filwaqt li tirrileva li r-rekwiżit ta’ awtorizzazzjoni għall-operat jew ta’ reġistrazzjoni fl-Estonja huwa sproporzjonat fir-rigward tal-offerenti stabbiliti fi Stat Membru ieħor, il-qorti tar-rinviju tosserva li l-interpretazzjoni tal-Artikolu 46 tad-Direttiva 2004/18 ma hijiex ovvja, peress li l-Qorti tal-Ġustizzja għad ma kellhiex l-okkażjoni li tinterpreta din id-dispożizzjoni. Barra minn hekk, ir-rekwiżiti stabbiliti fl-interess tas-sigurtà tal-prodotti tal-ikel huma ġġustifikati bħala kundizzjoni għall-eżekuzzjoni tal-kuntratti pubbliċi inkwistjoni b’tali mod li t-tilwima fil-kawża prinċipali tirrigwarda biss il-kwistjoni tal-mument li fih għandhom jiġu ssodisfatti dawn ir-rekwiżiti, jew waqt is-sottomissjoni tal-offerta, jew fl-istadju tal-eżekuzzjoni tal-kuntratt.

40

Huwa f’dan il-kuntest li t-Tallinna Ringkonnakohus (il-Qorti tal-Appell ta’ Tallinn) iddeċidiet li tissospendi l-proċeduri quddiemha u li tagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja d-domandi preliminari li ġejjin:

41

Permezz tal-ewwel u tat-tieni domanda tagħha, li għandhom jiġu eżaminati flimkien, il-qorti tar-rinviju tistaqsi, essenzjalment, jekk l-Artikoli 2 u 46 tad-Direttiva 2004/18 għandhomx jiġu interpretati fis-sens li jipprekludu leġiżlazzjoni nazzjonali li bis-saħħa tagħha l-awtorità kontraenti għandha tirrikjedi, f’avviż ta’ kuntratt u bħala kriterju ta’ selezzjoni kwalitattiva, li l-offerenti jipproduċu l-prova, mal-preżentazzjoni tal-offerta tagħhom, li għandhom reġistrazzjoni jew awtorizzazzjoni rikjesta mil-leġiżlazzjoni applikabbli għall-attività li hija s-suġġett tal-kuntratt pubbliku inkwistjoni u maħruġa mill-awtorità kompetenti tal-Istat Membru li fih dan il-kuntratt għandu jiġi eżegwit, anki jekk diġà għandhom reġistrazzjoni jew awtorizzazzjoni simili fl-Istat Membru li fih huma stabbiliti.

42

Preliminarjament, għandu jiġi osservat li t-tieni kuntratt pubbliku inkwistjoni fil-kawża prinċipali ngħata matul l-2017, filwaqt li d-Direttiva 2004/18 ma kinitx għadha fis-seħħ, peress li din kienet tħassret b’effett mit‑18 ta’ April 2016 permezz tad-Direttiva (UE) 2014/24/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Frar 2014 dwar l-akkwist pubbliku u li tħassar id-Direttiva 2004/18/KE (ĠU 2014, L 95, p. 65), kif ukoll li t-terminu għat-traspożizzjoni tad-dispożizzjonijiet tad-Direttiva 2014/24 jiskadi wkoll fit‑18 ta’ April 2016.

43

Madankollu, fl-assenza ta’ preċiżazzjoni mill-qorti tar-rinviju tad-data li fiha l-awtorità kontraenti għażlet it-tip ta’ proċedura li hija kellha l-intenzjoni ssegwi u ddeċidiet definittivament il-kwistjoni dwar jekk kienx hemm jew le obbligu li ssir sejħa għal offerti qabel l-għoti tal-kuntratt pubbliku kkonċernata, ma jistax jiġi ddeterminat jekk id-dispożizzjonijiet tad-Direttiva 2014/24 humiex inapplikabbli minħabba li t-terminu għat-traspożizzjoni tagħha kien jiskadi wara din id-data (ara, f’dan is-sens, is-sentenzi tas‑27 ta’ Ottubru 2016, Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, punti 31 u 32, kif ukoll tat‑28 ta’ Frar 2018, MA.T.I. SUD u Duemme SGR, C‑523/16 u C‑536/16, EU:C:2018:122, punt 36), fil-waqt li huwa ppreċiżat li l-kontenut tal-Artikoli 2 u 46 tad-Direttiva 2014/24 ġie riprodott fid-Direttiva 2014/24.

44

Barra minn hekk, għandu jiġi rrilevat li l-obbligu għall-offerenti li jkollhom reġistrazzjoni jew awtorizzazzjoni rikjesta mil-leġiżlazzjoni applikabbli għall-attività li hija s-suġġett tal-kuntratt pubbliku inkwistjoni għandu jinftiehem bħala kriterju ta’ selezzjoni kwalitattiva u mhux bħala kundizzjoni għall-eżekuzzjoni tal-kuntratt, fis-sens tal-Artikolu 26 tad-Direttiva 2004/18.

45

Fil-fatt, minn naħa, dan ir-rekwiżit jikkorrispondi għall-fakultà miftuħa għall-awtorità kontraenti fl-Artikolu 46 ta’ din id-direttiva li tistieden lil operatur ekonomiku juri l-adattabbiltà tiegħu sabiex jeżerċita l-attività professjonali kkonċernata minn proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku. L-imsemmi rekwiżit jistabbilixxi b’hekk kriterju ta’ selezzjoni kwalitattiva tal-offerenti intiż sabiex jippermetti lill-kontraenti jevalwaw l-idoneità tal-imsemmija offerenti sabiex jeżegwixxu l-kuntratt pubbliku kkonċernat.

46

Min-naħa l-oħra, l-obbligu ta’ operatur ekonomiku li jirreġistra ruħu fl-Istat Membru ta’ eżekuzzjoni tal-kuntratt pubbliku inkwistjoni jew li jkollu awtorizzazzjoni hemmhekk jippreżupponi, ċertament, li l-offerent rebbieħ ikun obbligat li jkollu stabbiliment f’dan l-Istat. Min-naħa l-oħra, hija bl-ebda mod ma tagħti informazzjoni dwar il-modalitajiet ta’ eżekuzzjoni ta’ dan il-kuntratt. Għaldaqstant, ir-rekwiżit li wieħed ikollu fil-pussess tiegħu reġistrazzjoni jew awtorizzazzjoni ma jistax jitqies bħala l-espressjoni ta’ kundizzjoni partikolari dwar l-eżekuzzjoni tal-imsemmi kuntratt.

47

Għaldaqstant, għandu jiġi ddeterminat jekk l-Artikolu 46 tad-Direttiva 2004/18 jipprekludix li awtorità kontraenti timponi, bħala kriterju ta’ selezzjoni kwalitattiva tal-offerenti, l-għoti ta’ reġistrazzjoni u/jew ta’ awtorizzazzjoni fl-Istat Membru ta’ eżekuzzjoni tal-kuntratt pubbliku inkwistjoni, inkluż fil-każ fejn l-offerenti diġà jkollhom reġistrazzjoni u/jew awtorizzazzjoni simili fl-Istat Membru li fih huma stabbiliti.

48

Fl-ewwel lok, fir-rigward tad-Direttiva 2004/18, mill-Artikolu 46 tagħha, moqri flimkien mal-premessa 42 tagħha, jirriżulta li l-prinċipju ta’ rikonoxximent reċiproku tal-kwalifiki jipprevali fl-istadju tal-għażla tal-offerenti. L-ewwel paragrafu tal-Artikolu 46 ta’ din id-direttiva jipprevedi b’hekk li, meta operatur ekonomiku li jixtieq jipparteċipa f’kuntratt pubbliku jintalab jiġġustifika r-reġistrazzjoni tiegħu fir-reġistru tal-professjoni jew fir-reġistru tal-kummerċ jew jipprovdi dikjarazzjoni ġuramentata jew ċertifikat, huwa jista’ jagħmel dan skont il-kundizzjonijiet previsti fl-Istat Membru fejn huwa stabbilit. It-tieni paragrafu ta’ dan l-artikolu jistabbilixxi fl-istess sens li, fil-proċeduri dwar l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi għal servizzi, meta l-kandidati jew l-offerenti jeħtieġu awtorizzazzjoni speċifika jew għandhom ikunu membri ta’ organizzazzjoni speċifika sabiex ikunu jistgħu jipprovdu fl-Istat Membru ta’ oriġini tagħhom is-servizz konċernat, l-awtorità kontrattwanti tista’ titlobhom jipproduċu l-prova li għandhom din l-awtorizzazzjoni jew li jappartjenu lil din l-organizzazzjoni.

49

Minn dan isegwi li offerent għandu jkun jista’ jipprova l-idoneità tiegħu li jeżegwixxi kuntratt pubbliku billi jibbaża ruħu fuq dokumenti, bħal ċertifikat jew reġistrazzjoni fir-reġistru tal-professjoni jew fir-reġistru tal-kummerċ, li joriġinaw mill-awtoritajiet kompetenti tal-Istat Membru li fih huwa stabbilit.

50

Din l-interpretazzjoni tal-Artikolu 46 tad-Direttiva 2004/18 hija kkorroborata minn dispożizzjonijiet oħra ta’ din id-direttiva. Huwa b’dan il-mod li l-Artikolu 48(2)(d) u (j)(ii) tal-imsemmija direttiva jsemmi diversi każijiet li fihom operatur ekonomiku jista’ jiġġustifika l-kapaċitajiet tekniċi u/jew professjonali tiegħu billi jibgħat lill-awtorità kontraenti tal-Istat Membru ta’ eżekuzzjoni ta’ kuntratt pubbliku dokumenti redatti mill-awtoritajiet kompetenti ta’ Stat Membru differenti minn dak tal-aħħar. L-istess japplika għall-Artikolu 49 tal-istess direttiva f’dak li jirrigwarda l-osservanza tar-regoli ta’ garanzija tal-kwalità.

51

Mill-Artikolu 52(3) tad-Direttiva 2004/18 jirriżulta wkoll li r-reġistrazzjoni ċċertifikata mill-korpi kompetenti ta’ Stat Membru fil-listi uffiċjali jew iċ-ċertifikat maħruġ mill-korp ta’ ċertifikazzjoni ta’ dan l-Istat Membru tikkostitwixxi preżunzjoni ta’ adegwatezza, fir-rigward tal-awtoritajiet kontraenti tal-Istati Membri l-oħra, meta mqabbla b’mod partikolari mal-Artikolu 46 ta’ din id-direttiva. Mill-Artikolu 52(4) tal-imsemmija direttiva jirriżulta wkoll li l-informazzjoni li tista’ tiġi dedotta mir-reġistrazzjoni f’listi uffiċjali jew miċ-ċertifikazzjoni ma jistgħux jiġu ddubitati mingħajr ġustifikazzjoni. Fl-aħħar nett, skont it-tieni subparagrafu tal-Artikolu 52(5) tal-istess direttiva, l-awtoritajiet kontraenti ta’ Stat Membru għandhom jirrikonoxxu ċ-ċertifikati ekwivalenti tal-korpi stabbiliti fi Stati Membri oħra.

52

Barra minn hekk, għandu jiġi rrilevat li l-ksur tal-Artikolu 46 tad-Direttiva 2004/18 jimplika neċessarjament dak tal-prinċipji ta’ proporzjonalità u ta’ ugwaljanza fit-trattament tal-offerenti, kif iggarantiti fl-Artikolu 2 ta’ din id-direttiva, peress li r-rekwiżit li l-offerenti jkollhom awtorizzazzjoni ta’ awtorità Estonjana jew li jissodisfaw obbligi fil-qasam ta’ informazzjoni u ta’ awtorizzazzjoni fl-Estonja jirriżulta diskriminatorju u ma jidhirx li huwa ġġustifikat, fir-rigward tal-offerenti stabbiliti fi Stati Membri oħra.

53

F’dan il-każ, xejn ma jippermetti li jiġi preżunt li l-kuntratti pubbliċi inkwistjoni ma jistgħux jiġu eżegwiti mill-Istat Membru fejn l-offerent huwa stabbilit jew Stat Membru ieħor. B’hekk, huwa l-offerent li għandu jiddeċiedi, abbażi ta’ kalkolu ekonomiku, jekk jixtieqx jikseb stabbiliment fl-Istat Membru ta’ eżekuzzjoni tal-kuntratt ikkonċernat.

54

Barra minn hekk, il-Qorti tal-Ġustizzja diġà kkunsidrat li l-fatt li Stat Membru jissuġġetta l-eżekuzzjoni ta’ provvisti ta’ servizzi minn impriża stabbilita fi Stat Membru ieħor għall-pussess ta’ awtorizzazzjoni ta’ stabbiliment fl-ewwel Stat ikollu l-konsegwenza li jneħħi kull effett utli għall-Artikolu 56 TFUE li l-għan tiegħu huwa, preċiżament, li jelimina r-restrizzjonijiet għal-libertà li jiġu pprovduti servizzi minn persuni li ma humiex stabbiliti fl-Istat Membru li fit-territorju tiegħu għandu jiġi pprovdut is-servizz (ara, b’analoġija, is-sentenza tal‑10 ta’ Frar 1982, Transporoute et travaux, 76/81, EU:C:1982:49, punt 14).

55

Minn dan isegwi li l-Artikolu 46 tad-Direttiva 2004/18 għandu jiġi interpretat fis-sens li jipprekludi li awtorità kontraenti timponi, bħala kriterju ta’ selezzjoni kwalitattiva, il-kisba ta’ reġistrazzjoni u/jew ta’ awtorizzazzjoni fl-Istat Membru ta’ eżekuzzjoni tal-kuntratti pubbliċi meta l-offerent ikollu diġà awtorizzazzjoni simili fl-Istat Membru li fih huwa stabbilit.

56

Fit-tieni lok, id-deċiżjoni tar-rinviju tissuġġerixxi madankollu li l-obbligu għall-offerenti li jkollhom reġistrazzjoni jew awtorizzazzjoni fl-Estonja, anki jekk huma diġà għandhom awtorizzazzjoni simili fl-Istat Membru li fih huma stabbiliti, jirriżulta mil-Liġi dwar il-Prodotti tal-Ikel, li hija intiża li tikkonkretizza d-dispożizzjonijiet tar-Regolament Nru 852/2004, fid-dawl tad-diversi riferimenti għal dan ir-regolament li hija tinkludi. F’dawn iċ-ċirkustanzi, il-leġiżlazzjoni, kemm nazzjonali kif ukoll tal-Unjoni, dwar il-prodotti tal-ikel tista’ tikkostitwixxi liġi speċjali u, għalhekk, tidderoga mir-regoli tal-għoti ta’ kuntratti pubbliċi.

57

Għandu jiġi ddeterminat ukoll jekk l-interpretazzjoni tal-Artikolu 46 tad-Direttiva 2004/18 mogħtija fil-punt 55 ta’ din is-sentenza ma tmurx kontra r-Regolament Nru 852/2004, f’liema każ il-Qorti tal-Ġustizzja għandha tipprova tirrikonċilja r-rekwiżiti konfliġġenti li jirriżultaw minn dan ir-regolament u minn din id-direttiva.

58

F’dan ir-rigward, jidher, kif tiddikjara l-premessa 1 tiegħu, li r-Regolament Nru 852/2004 ċertament għandu bħala għan il-kisba ta’ livell għoli ta’ protezzjoni tal-ħajja u tas-saħħa tal-bniedem, iżda huwa intiż ukoll li jwassal għall-moviment liberu tal-prodotti tal-ikel fl-Unjoni.

59

Issa, dan l-għan ta’ moviment liberu tal-ikel ikun affettwat jekk l-operaturi tas-settur tal-ikel ikollhom jirreġistraw ruħhom jew jiksbu awtorizzazzjoni tal-operat f’kull Stat Membru li fih huma jittrasportaw jew jaħżnu l-prodotti tal-ikel tagħhom.

60

Kif jirriżulta mill-Artikolu 3 tar-Regolament Nru 852/2004, moqri flimkien mal-premessa 8 tiegħu, il-leġiżlatur tal-Unjoni jippromwovi approċċ integrat sabiex jiggarantixxi s-sigurtà tal-ikel tal-post ta’ produzzjoni primarja sat-tqegħid fis-suq u l-esportazzjoni inklużi u jinkariga, għal dan il-għan, lil kull operatur tas-settur tal-ikel li jiżgura, tul il-katina tal-ikel kollha, li s-sigurtà tal-ikel ma tiġix kompromessa. Bl-istess mod, il-punt (a) tal-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 1(1) ta’ dan ir-regolament jenfasizza r-responsabbiltà primarja fil-qasam tas-sigurtà tal-prodotti tal-ikel li taqa’ fuq l-operatur tas-settur tal-ikel.

61

Madankollu, sabiex tiġi ggarantita s-sigurtà tal-prodotti tal-ikel fl-istadji kollha tal-katina tal-ikel sa mill-produzzjoni primarja, kif jirrikjedi l-punt (b) tal-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 1(1) tal-imsemmi regolament, l-Artikolu 6 tal-istess regolament jipprevedi kontrolli uffiċjali, ir-reġistrazzjoni u l-approvazzjoni tal-istabbilimenti tas-settur tal-ikel.

62

Madankollu, l-Artikolu 6 tar-Regolament Nru 852/2004 ma jeskludix separazzjoni bejn, minn naħa, il-kompetenza sabiex titwettaq ir-reġistrazzjoni ta’ stabbiliment tas-settur tal-ikel jew għall-għoti ta’ awtorizzazzjoni lil tali stabbiliment u, min-naħa l-oħra, il-kompetenza sabiex tiġi kkontrollata l-attività hekk awtorizzata. B’hekk, f’ċirkustanzi bħal dawk fil-kawża prinċipali, ir-reġistrazzjoni jew l-awtorizzazzjoni miksuba fi Stat Membru għandha tippermetti lid-detentur tagħha jqassam prodotti tal-ikel fi Stat Membru ieħor li l-awtoritajiet tiegħu huma madankollu liberi, f’dan il-każ, li jikkontrollaw dan it-tqassim u li jiżguraw l-osservanza tad-dispożizzjonijiet tal-imsemmi regolament.

63

Minn dan isegwi li l-fatt li operatur ekonomiku jkollu reġistrazzjoni jew awtorizzazzjoni maħruġa mill-Istat Membru li fih huwa stabbilit jikkostitwixxi, fil-kuntest ta’ proċedura għall-għoti ta’ kuntratt li sseħħ fi Stat Membru ieħor, preżunzjoni tal-kapaċità tiegħu li jiżgura f’dan l-aħħar Stat attività ta’ provvista u ta’ distribuzzjoni ta’ prodotti tal-ikel u, għaldaqstant, li jeżegwixxi fih il-kuntratt inkwistjoni.

64

Kif indikat il-Kummissjoni b’risposta għal domanda bil-miktub tal-Qorti tal-Ġustizzja, operatur jista’, konsegwentement, jibbaża ruħu fuq ir-reġistrazzjoni jew l-approvazzjoni tal-Istat Membru li fih jinsab l-istabbiliment tas-settur tal-ikel li minnu huwa jkun bagħat il-prodotti tal-ikel tiegħu. Dan huwa l-każ peress li l-Istati Membri huma obbligati li jissuġġettaw l-istabbilimenti kollha għal kontrolli uffiċjali, li japplikaw proċeduri intiżi sabiex jiżguraw li l-kontrolli jitwettqu b’mod effikaċi u li jiżguraw kooperazzjoni bejn l-awtoritajiet kompetenti tal-Istati Membri differenti. Għaldaqstant, f’sitwazzjoni bħal dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali, operatur fis-settur tal-ikel li l-istabbiliment tiegħu li jinsab fi Stat Membru li ma huwiex ir-Repubblika tal-Estonja huwa rreġistrat jew awtorizzat fih jista’ jikkunsinna prodotti tal-ikel fl-Estonja mingħajr ma jkollu jikseb awtorizzazzjoni supplimentari speċjali.

65

F’dawn iċ-ċirkustanzi, għandu jiġi rrilevat, bħalma tagħmel il-Kummissjoni, li l-obbligu li wieħed ikollu maħżen li jinsab fit-territorju Estonjan jirriżulta minn rekwiżit speċifiku tal-proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt inkwistjoni fil-kawża prinċipali u mhux mir-Regolament Nru 852/2004 stess.

66

Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, hemm lok li tingħata risposta għal-ewwel u t-tieni domanda li l-Artikoli 2 u 46 tad-Direttiva 2004/18 għandhom jiġu interpretati fis-sens li jipprekludu leġiżlazzjoni nazzjonali li bis-saħħa tagħha l-awtorità kontraenti għandha tirrikjedi, f’avviż ta’ kuntratt u bħala kriterju ta’ selezzjoni kwalitattiva, li l-offerenti jipproduċu l-prova, sa mis-sottomissjoni tal-preżentazzjoni tal-offerta tagħhom, li huma jkollhom reġistrazzjoni jew awtorizzazzjoni meħtieġa mil-leġiżlazzjoni applikabbli għall-attività li hija s-suġġett tal-kuntratt pubbliku inkwistjoni u maħruġa mill-awtorità kompetenti tal-Istat Membru li fih dan il-kuntratt għandu jiġi eżegwit, anki jekk diġà għandhom reġistrazzjoni jew awtorizzazzjoni simili fl-Istat Membru li fih huma stabbiliti.

67

Permezz tat-tielet domanda tagħha, il-qorti tar-rinviju tistaqsi, essenzjalment, jekk il-prinċipju ta’ protezzjoni tal-aspettattivi leġittimi għandux jiġi interpretat fis-sens li jista’ jiġi invokat minn awtorità kontraenti li, fil-kuntest ta’ proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku, sabiex tikkonforma ruħha mal-leġiżlazzjoni nazzjonali dwar l-oġġetti tal-ikel, irrikjediet li l-offerenti jkollhom, mal-preżentata tal-offerta tagħhom, reġistrazzjoni jew awtorizzazzjoni maħruġa mill-awtorità kompetenti tal-Istat Membru ta’ eżekuzzjoni tal-kuntratt.

68

Mid-deċiżjoni tar-rinviju jirriżulta li, fit-tilwima fil-kawża prinċipali, il-Ministeru għall-Affarijiet Soċjali jqis li, jekk kellu jiġi kkritikat li kiser l-Artikoli 2 u 46 tad-Direttiva 2004/18, dan il-ksur tar-regoli tal-għoti ta’ kuntratti pubbliċi tal-Unjoni kellu jibqa’ mingħajr effett skont il-prinċipju ta’ protezzjoni tal-aspettattivi leġittimi peress li, qabel l-adozzjoni tad-deċiżjoni ta’ korrezzjoni finanzjarja tat‑30 ta’ Ottubru 2018, l-awdituri tal-Ministeru għall-Finanzi, f’żewġ okkażjonijiet, approvaw ir-rekwiżit impost fuq l-offerenti kollha, inklużi dawk stabbiliti fi Stat Membru ieħor għajr ir-Repubblika tal-Estonja, sabiex jippreżentaw, meta jissottomettu l-offerta tagħhom, awtorizzazzjoni ta’operat maħruġa mill-Uffiċċju tal-Ikel u Veterinarju.

69

Skont ġurisprudenza stabbilita tal-Qorti tal-Ġustizzja, id-dritt li wieħed jinvoka l-prinċipju ta’ protezzjoni tal-aspettattivi leġittimi jestendi biss għal individwu li fil-konfront tiegħu awtorità amministrattiva nazzjonali tkun ħolqitlu aspettattivi bbażati fuq garanziji preċiżi, inkundizzjonati u konkordanti, li joriġinaw minn sorsi awtorizzati u affidabbli, li hija tkun ipprovdietlu (ara, f’dan is-sens, is-sentenzi tas‑7 ta’ Awwissu 2018, Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, punt 50 u l-ġurisprudenza ċċitata; tal‑5 ta’ Marzu 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punt 97, kif ukoll tad‑19 ta’ Diċembru 2019, GRDF, C‑236/18, EU:C:2019:1120, punt 46).

70

Madankollu, il-kunċett unitarju tal-Istat, li jipprevali kemm fid-dritt internazzjonali pubbliku kif ukoll fid-dritt tal-Unjoni (ara, f’dan is-sens is-sentenza tal‑5 ta’ Marzu 1996, Brasserie du pêcheur u Factortame, C‑46/93 u C‑48/93, EU:C:1996:79, punt 34), teskludi, bħala prinċipju, li awtorità nazzjonali tista’ tinvoka l-prinċipju tad-dritt tal-Unjoni ta’ protezzjoni tal-aspettattivi leġittimi f’tilwima li tqiegħed lilha nnifisha kontra komponent ieħor tal-Istat.

71

B’hekk, fil-kuntest tat-tilwima fil-kawża prinċipali, il-fatt li l-Ministeru għall-Finanzi diġà approva prattika li tmur kontra d-dritt tal-Unjoni ma jistax jiġi invokat mill-Ministeru għall-Affarijiet Soċjali sabiex din il-prattika tibqa’ fis-seħħ jew, tal-inqas, sabiex jiġu nnewtralizzati l-effetti passati tagħha.

72

Għaldaqstant, ir-risposta għat-tielet domanda għandha tkun li l-prinċipju ta’ protezzjoni tal-aspettattivi leġittimi għandu jiġi interpretat fis-sens li ma jistax jiġi invokat minn awtorità kontraenti li fil-kuntest ta’ proċedura għall-għoti ta’ kuntratt pubbliku rrikjediet, sabiex tikkonforma ruħha mal-leġiżlazzjoni nazzjonali dwar il-prodotti tal-ikel, li l-offerenti jkollhom, mal-offerta tagħhom, reġistrazzjoni jew awtorizzazzjoni maħruġa mill-awtorità kompetenti tal-Istat Membru tal-eżekuzzjoni tal-kuntratt.

73

Peress li l-proċedura għandha, fir-rigward tal-partijiet fil-kawża prinċipali, in-natura ta’ kwistjoni mqajma quddiem il-qorti tar-rinviju, hija din il-qorti li tiddeċiedi fuq l-ispejjeż. L-ispejjeż għall-preżentata tas-sottomissjonijiet quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja, ħlief dawk tal-imsemmija partijiet, ma jistgħux jiġu mħallsa lura.

Għal dawn il-motivi, Il-Qorti tal-Ġustizzja (Ir-Raba’ Awla) taqta’ u tiddeċiedi: