EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52016PC0822
Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on a proportionality test before adoption of new regulation of professions
Priekšlikums EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVA par samērības novērtējumu pirms jauna profesiju regulējuma pieņemšanas
Priekšlikums EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVA par samērības novērtējumu pirms jauna profesiju regulējuma pieņemšanas
COM/2016/0822 final - 2016/0404 (COD)
EIROPAS KOMISIJA
Briselē, 10.1.2017
COM(2016) 822 final
2016/0404(COD)
Priekšlikums
EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVA
par samērības novērtējumu pirms jauna profesiju regulējuma pieņemšanas
(Dokuments attiecas uz EEZ)
{SWD(2016) 462 final}
{SWD(2016) 463 final}
PASKAIDROJUMA RAKSTS
1.PRIEKŠLIKUMA KONTEKSTS
•Priekšlikuma pamatojums un mērķi
Viena no svarīgākajām Komisijas prioritātēm ir dziļāks un taisnīgāks iekšējais tirgus: “politikas darba kārtības centrā izvirzīt tādas politiskās nostādnes, kas rada izaugsmi un darbvietas” 1 . Eiropadome uzskata, ka “dziļāka un taisnīgāka vienotā tirgus panākšanai būs liela nozīme jaunu darbvietu radīšanā, produktivitātes veicināšanā un investīcijām un inovācijai pievilcīgas vides nodrošināšanā” 2 . Profesionālo pakalpojumu nozīmību ES ekonomikā nevar pārvērtēt, un ir veikti daudzi pētījumi, kas apliecina neizmantotos ieguvumus, ko sniedz pakalpojumu vienotais tirgus.
Kamēr nav izstrādātas saskaņotas prasības ES līmenī, profesionālo pakalpojumu regulējums paliek dalībvalstu prerogatīva. Kamēr vien tiek ievēroti nediskriminēšanas un proporcionalitātes principi, dalībvalstis var izlemt, vai ir nepieciešama iejaukšanās un vai ir jāparedz noteikumi un ierobežojumi attiecībā uz pielaišanu profesijā vai darbošanos tajā. Vairumā gadījumu regulējums ir pamatots un pat vēlams, piemēram, ja runa ir par veselības un drošības jautājumiem. Tomēr, lai nodrošinātu, ka regulējums atbilst mērķim un nerada nepamatotu slogu, tas ir rūpīgi jāizvērtē, lai pilnībā apsvērtu, kā tas ietekmē ieinteresētās personas un plašāku uzņēmējdarbības vidi. Saskaņā ar Komisijas darbvietu un izaugsmes prioritātēm galvenais uzdevums ir nodrošināt optimālu normatīvo vidi. Tāpēc saskaņā ar vienotā tirgus stratēģiju profesionālo pakalpojumu regulējuma reformas ietvaros tika ierosināts ieviest iepriekšēju “samērības testu”. 3
Tiesības uz darbu tādā izpratnē kā brīvība nodarboties ar savu izvēlēto profesiju vai darījumdarbības brīvība ir noteiktas ES Pamattiesību hartā. ES vienotā tirgus galvenie ieguvumi ir brīvība veikt uzņēmējdarbību un brīvība sniegt pakalpojumus. Ir jāpārvar šo brīvību ierobežojumi, kas jo īpaši apgrūtinoši ir MVU. Reglamentējošiem pasākumiem kā tādiem ir jābūt pilnībā pamatotiem, veicot rūpīgu samērības novērtējumu.
“Reglamentētās profesijas” ir darbības, kuru veikšanai tiek pieprasīta profesionālā kvalifikācija, un tās ir sastopamas visās ekonomikas nozarēs. Laika gaitā dalībvalstis ir ieviesušas atšķirīgu regulējumu, kas ataino katras valsts ilglaicīgās tradīcijas valsts regulējuma vai profesionālo asociāciju pašregulācijas pasākumu veidā. Kopumā regulējumam ir dibināti iemesli, kuru pamatā ir vajadzības aizsargāt sabiedrības interešu pamatmērķus, un regulējums sabiedrībai sniedz labumu, piemēram, precizējot, kādas tehniskās zināšanas, apmācība un kompetences profesionāļiem ir nepieciešamas, lai nodrošinātu iedzīvotāju aizsardzību. Tomēr neatbilstīgs regulējums var apgrūtināt profesionāļus, uzņēmējdarbību un patērētājus; apgrūtinājums var būt nesamērīgas prasības attiecībā uz kvalifikāciju, plašas rezervētās darbības, obligāta dalība profesionālajās asociācijās vai citi pasākumi. Šajā saistībā Tiesa ir konsekventi uzskatījusi, ka valsts regulējums profesiju jomā un jebkādas prasības attiecībā uz kvalifikāciju, pat ja tie tiek piemēroti nediskriminējošā veidā, kavē vai padara mazāk pievilcīgu iespēju ES pilsoņiem un uzņēmumiem īstenot savas Līgumā garantētās pamattiesības 4 . Tiesa arī uzskata, ka tas, ka viena dalībvalsts piemēro stingrākus nosacījumus nekā otra, nenozīmē, ka tās nosacījumi ir nesamērīgi un neatbilstīgi ES tiesību aktiem. Dalībvalstis katrā atsevišķā gadījumā, ņemot vērā konkrētās profesijas reglamentējošo kontekstu, vērtē, vai ir nepieciešams ieviest ierobežojumus profesionālo darbību sākšanai un to veikšanai, un kādi ierobežojumi vislabāk spēj risināt konkrētos jautājumus, kas skar sabiedrības intereses.
2013. gadā Direktīva 2005/36/EK (Direktīva par profesionālo kvalifikāciju atzīšanu) tika grozīta ar Direktīvu 2013/55/ES, lai modernizētu Savienības tiesības reglamentēto profesiju jomā. Ar to tika ieviesta reglamentēto profesiju pārredzamība un savstarpējais novērtējums visās dalībvalstīs. Pamatojoties uz informāciju, ko sniegušas attiecīgās kompetentās iestādes savstarpējās novērtēšanas procesā, šķiet, ka daudzām dalībvalstīm šāds novērtējums ir bijis izaicinājums 5 . Tas, ka vairumā gadījumu novērtējumam trūkst pienācīga pamatojuma, liek domāt, ka pastāv problēma attiecībā uz to, kā tiek vērtēta regulējuma nepieciešamība un regulējuma ietekme uz plašāku uzņēmējdarbības vidi. Savstarpējās novērtēšanas procesā atklājās, ka reglamentējošie lēmumi pašreiz ne vienmēr tiek pieņemti, pamatojoties uz skaidru un objektīvu analīzi, un ne vienmēr atklāti un pārredzami. Turklāt, lai arī Komisija līdz šim ir veikusi padziļinātas diskusijas un sniegusi norādījumus, tas tomēr nav kavējis ieviest jaunus ierobežojošus pasākumus bez objektīvas un vispusīgas analīzes. Dalībvalstis ir ieviesušas jaunu regulējumu, piemēram, attiecībā uz darbošanos juridiskajās profesijās, vai noteikušas vai paplašinājušas rezervēto darbību tvērumu, piemēram, attiecībā uz nodokļu konsultācijām vai tūristu gidu pakalpojumiem, neveicot samērības novērtējumu vai to veicot tikai ļoti virspusēji.
Pašreizējā neviendabīgā profesiju reglamentēšanas kārtība visā ES negatīvi ietekmē pakalpojumu sniegšanu un profesionāļu mobilitāti. Dalībvalstīm rīkojoties vienatnē, netiks nodrošināts saskaņots ES tiesiskais regulējums attiecībā uz paredzēto nacionālo tiesību aktu samērības novērtēšanu un netiks risinātas esošās problēmas, ar kurām saskaras valsts iestādes. Ņemot vērā Savienības mērogu un ietekmi, galvenie darbības mērķi, kas paredz ieviest lielāku skaidrību attiecībā uz piemērojamajiem kritērijiem, pastiprināt uzticamību, pārredzamību un salīdzināmību dalībvalstu līmenī un nodrošināt, ka noteikumi tiek piemēroti vienādi, lai novērstu turpmāku slogu un vienotā tirgus sadrumstalotību, ir veiksmīgāk sasniedzami ES līmenī ar vienota novērtēšanas mehānisma ieviešanu visā ES, ko piemēro visas dalībvalstis salīdzināmā veidā. Ņemot vērā biežās izmaiņas profesiju reglamentēšanā, ja netiks veiktas darbības ES līmenī, pastāv risks, ka pieaugs plaisa starp tiem, kas jau piemēro labu reglamentēšanas praksi un atbilstīgi novērtē samērību pirms izlemšanas par regulējuma pieņemšanu 6 , un tiem, kas to nedara, tādējādi palielinot reglamentēšanas kvalitātes novirzes. Tas galu galā negatīvi ietekmē piekļuvi profesijām un rada negatīvas sekas patērētājiem un arī tautsaimniecībai.
Lai risinātu šo jautājumu, Komisija vienotā tirgus stratēģijā pasludināja iniciatīvu, kas paredz, ka dalībvalstīm pirms valsts tiesību aktu pieņemšanas vai grozīšanas profesiju jomā ir jāveic samērības tests. Dalībvalstīm ir lielas iespējas veicināt izaugsmi un darbvietas, palielinot reglamentēto profesiju pārredzamību, veicot noteikumu samērības rūpīgu analīzi pirms to pieņemšanas, vienlaikus veicot reglamentēto profesiju reformu, lai modernizētu tām piemērojamās prasības. Kā norādīts šim priekšlikumam pievienotajā ietekmes novērtējumā, ir veikti vairāki pētījumi, kas parāda, kā nepareiza regulējuma izvēle kropļo konkurenci, ierobežojot iekļūšanu tirgū, un tādējādi var radīt ievērojamus darba iespēju zudumus, augstākas cenas patērētājiem un kavēt brīvu apriti. Akadēmiskais pētījums liecina, ka ES varētu radīt apmēram 700 000 vairāk darbvietu 7 , pievēršoties nevajadzīgiem un nesamērīgiem noteikumiem.
Tāpēc ir izstrādāts samērības tests, lai nodrošinātu labāku regulējuma praksi un galu galā labākus rezultātus. Tas attiecas uz jaunām vai pārskatītām prasībām, kas piemērojamas attiecībā uz pielaišanu reglamentētā profesijā vai darbošanos tajā. Samērības testā ir konsolidēta Tiesas judikatūra attiecībā uz to, cik samērīgas ir prasības, kas ierobežo pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās, taču lēmums par to, kā un kādas profesijas reglamentēt, tiek atstāts dalībvalstu ziņā, un šis lēmums tiek pieņemts, pamatojoties uz pierādījumiem, pēc rūpīga, pārredzama un objektīva novērtējuma veikšanas. Tiek pilnībā ņemta vērā katras profesijas specifika un normatīvā vide. Šī iniciatīva sniedz ieguvumu profesionāļiem, patērētājiem un valsts pārvaldei galvenokārt tādējādi, ka tā nodrošinātu profesiju labāku regulējumu, novēršot nesamērīgu noteikumu pieņemšanu. Šā priekšlikuma mērķis lielā mērā ir Tiesas iedibinātās judikatūras kodifikācija. Novirzīšanās no šīs judikatūras varētu izmainīt priekšlikumu. Priekšlikuma izmaiņu gadījumā Komisija priekšlikumu varētu atsaukt.
ES direktīva varētu būtiski atvieglot dalībvalstu pienākumu ievērot proporcionalitātes principu un varētu garantēt, ka dalībvalstis vienādi īsteno samērības testu visos regulējuma līmeņos, lai novērstu vienotā tirgus sadrumstalotību.
Iniciatīvas mērķis ir ieviest skaidrību un veicināt objektīvu, ticamu un vispusīgu samērības testu, lai palielinātu uzticamību un inovācijas, regulāri pārskatot valsts tiesību aktus profesiju jomā. Saistībā ar šo darbību mērķis ir sniegt atbalstu dalībvalstīm, lai tās ne tikai izpildītu šos kopīgos uzdevumus, bet darītu to strukturētā un racionālā veidā, tādējādi atvieglojot savus administratīvos pienākumus.
•Saskanība ar pašreizējiem noteikumiem konkrētajā politikas jomā
Šis priekšlikums saskan ar esošajiem Direktīvas 2005/36/EK noteikumiem un papildina tos.
•Saskanība ar citām ES politikas jomām
Šis priekšlikums saskan ar Komisijas prioritātēm, kas noteiktas vienotā tirgus stratēģijā (VTS), kā arī ar ES mērķiem radīt izaugsmi un darbvietas, nodrošinot profesionāļu brīvu pārvietošanos, uzlabojot uzņēmējdarbības vidi un piedāvājot patērētājiem izvēles iespējas.
Vienotā tirgus stratēģijā ir noteikta arī cita darbība, proti, regulāri norādījumi attiecībā uz konkrētām vajadzībām. Šīs iniciatīvas mērķis ir identificēt problēmas katrā valstī un katrai profesijai, kurā reglamentējošo noteikumu reforma būtu ekonomiski izdevīga, un, pamatojoties uz tām, Komisija sniegs ieteikumus darbībām dalībvalstu līmenī. Abas šīs darbības ir savstarpēji papildinošas tādā ziņā, ka samērības tests sniegs vispārēju satvaru attiecībā uz kritērijiem, kas jāizmanto, novērtējot paredzētā regulējuma samērību, tā saucamo sākuma klauzulu, savukārt regulāros norādījumos par reformas vajadzībām tiks pievērsta uzmanība konkrētiem jautājumiem, kas identificēti esošajos noteikumos attiecībā uz noteiktām profesijām vai nozarēm.
Šis priekšlikums saskan ar iniciatīvu, kas paredz uzlabot Pakalpojumu direktīvā noteikto paziņojumu sniegšanu, un papildina to. Pēdējā minētā iniciatīva papildina esošo paziņošanas kārtību, kas piemērojama attiecībā uz Pakalpojumu direktīvā noteiktajiem ierobežojumiem, savukārt šis priekšlikums sniedz skaidrību par kritērijiem, kas dalībvalstīm jāizmanto, novērtējot profesijas reglamentējošo un Direktīvai par profesionālo kvalifikāciju atzīšanu piemērojamo valsts tiesību aktu projektu samērību. Dažas prasības, kas noteiktas profesijas reglamentējošajos valsts tiesību aktos (piemēram, prasības attiecībā uz juridisko formu vai kapitāla daļu vai akciju turēšanu), attiecas gan uz Direktīvu par profesionālo kvalifikāciju atzīšanu, gan uz Pakalpojumu direktīvu. Šādos gadījumos, veicot samērības novērtējumu, būtu jāievēro šajā priekšlikumā sniegtie noteikumi un informācija, kas sniedzama paziņojumos saskaņā ar Pakalpojumu direktīvā noteikto kārtību, būtu jāsagatavo, pamatojoties uz šo novērtējumu un sniedzot tā atspoguļojumu. Tiek nodrošināta abu šo instrumentu saskanība, un ar šo priekšlikumu netiek ieviesta nekāda jauna paziņošanas kārtība.
2.JURIDISKAIS PAMATS, SUBSIDIARITĀTE UN PROPORCIONALITĀTE
•Juridiskais pamats
Priekšlikums ir izstrādāts, pamatojoties uz LESD 46. pantu, 53. panta 1. punktu un 62. pantu.
Eiropas Savienībai ir tiesības rīkoties profesiju reglamentēšanas jomā, lai sasniegtu iekšējā tirgus mērķus, pamatojoties uz tiem LESD pantiem, kuros noteikta personu brīva pārvietošanās un pakalpojumu brīva aprite. Proti, LESD 46. pantā ir paredzēti īpaši noteikumi, kas jāpieņem darba ņēmēju brīvas pārvietošanās jomā, LESD 53. panta 1. punktā ir noteikts, ka jāpieņem direktīvas saistībā ar darbību sākšanu un izvēršanu kā pašnodarbinātām personām, un LESD 62. pants ir pamats tiesību aktiem par pakalpojumu sniegšanas brīvību.
•Subsidiaritāte (attiecībā uz neekskluzīvu kompetenci)
Saskaņā ar subsidiaritātes principu ES būtu jārīkojas tikai gadījumā, ja dalībvalstis nespēj pietiekamā apjomā sasniegt ierosinātās darbības mērķus un ja mērķus labāk var sasniegt ES līmenī. Kā liecina savstarpējā novērtējumā iegūtā informācija, katrā dalībvalstī būtiski atšķiras novērtējumu intensitāte un tajos izmantotie kritēriji. Pašreizējā neviendabīgā profesiju reglamentēšanas samērīguma kārtība visā ES un no tās izrietošās sekas būtiski negatīvi ietekmē visas ES ekonomiku, pakalpojumu sniegšanu un profesionāļu mobilitāti. Gan neatkarīgie, gan pēc Komisijas pasūtījuma veiktie pētījumi liecina, ka nesamērīgs regulējums negatīvi ietekmē darbvietu radīšanu, izaugsmi, patērētāju izvēli, cenas, inovācijas, ieguldījumus un tirdzniecību 8 . Turklāt mēs redzam, kādus ieguvumus var sniegt pasākumi, kas vērsti uz regulējuma reformu, vienlaikus konstatējot, ka tiem nav tiešas ietekmes uz sabiedrības leģitīmo interešu aizsardzību.
Itālijā pēc 2006. gada Bersani reformas tirgū ienāca jauni dalībnieki, kā rezultātā pieauga jauno farmaceitu vispārējā nodarbinātība 9 .
Polijā advokātu reformas rezultātā, ar kuru tika ieviesti objektīvi noteikumi pielaišanai, laikposmā no 2005. līdz 2015. gadam gandrīz trīskāršojās advokātu skaits un gandrīz dubultojās juridisko padomnieku skaits, neradot negatīvu ietekmi uz algām un kvalitāti 10 .
Grieķijā reformu rezultātā patērētājiem samazinājās cenas par nekustamā īpašuma aģentu, juridisko profesiju, grāmatvežu, nodokļu konsultantu un psihoterapeitu pakalpojumiem, jo šīs profesijas tika liberalizētas ar 2011. gadā veikto reformu. Notāru, revidentu, tūrisma gidu un zvērināto novērtētāju jaunuzņēmumu skaits 2014. gadā salīdzinājumā ar vidējiem gada rādītājiem pirms liberalizācijas ir vairāk nekā divkāršojies 11 .
Tomēr katrai dalībvalstij rīkojoties izolēti, netiks nodrošināts saskaņots ES tiesiskais regulējums attiecībā uz valsts tiesību aktu samērības novērtēšanu un netiks risinātas esošās problēmas, ar kurām saskaras valsts iestādes. Tāpēc, ņemot vērā Savienības mērogu un ietekmi, darbības mērķi, proti, samērības novērtējumu uzticamība un salīdzināmība, daudz veiksmīgāk ir sasniedzami Savienības līmenī ar vienota novērtēšanas mehānisma ieviešanu visā ES, ko piemēro visas dalībvalstis līdzīgā veidā. Valsts tiesību aktos tādējādi tiktu iekļauti kritēriji, kuri noteikti ierosinātajā darbības programmā un kurus izvērtētu valsts iestādes, novērtējot valsts regulējuma samērību profesiju jomā.
Izmantojot ES līmeņa pieeju, valsts iestādes varētu veikt vispusīgas un salīdzināmas samērības pārbaudes, izveidojot pārredzamu un paredzamu tiesisko regulējumu reglamentēto profesiju šķēršļu novērtēšanai. Eiropadome atkārtoti aicina rīkoties šajā jomā. 2015. gada februārī Eiropadome aicināja izstrādāt norādījumus 12 , pēc tam Padome atbalstīja samērības testu iekļaušanu vienotā tirgus stratēģijā, sakot, ka tā “atkārtoti atgādina, ka vienotais tirgus ir Eiropas galvenais izaugsmes un darbvietu radīšanas dzinējspēks un tas ir būtisks investīcijām un Eiropas konkurētspējas palielināšanai; uzsver, ka vienotā tirgus stiprināšanai un intensifikācijai ir vajadzīgi steidzami un vērienīgi pasākumi gan Savienības, gan valstu līmenī, lai sasniegtu konkrētus un pragmatiskus rezultātus, kuri tiešā veidā nāk par labu patērētājiem un uzņēmumiem, it īpaši maziem un vidējiem uzņēmumiem (MVU)” 13 . Pavisam nesen, 2016. gada jūnijā, Padome aicināja Komisiju veikt pasākumus, “lai aktīvi tiektos panākt labāku regulējumu” 14 .
•Proporcionalitāte
Šis priekšlikums saskan ar LES 5. panta 4. punktā noteikto proporcionalitātes principu. Ar izraudzīto politisko nostādni cenšas panākt pareizu līdzsvaru starp sabiedrības interešu mērķu nodrošināšanu un pakalpojumu kvalitāti, no vienas puses, un profesionāļu nodarbošanos reglamentētajās profesijās, kā arī plašākas izvēles iespējas nodrošināšanu patērētājiem, no otras puses. Tā kā risinājumi paredz valsts pārvaldes izmaksu efektivitāti un kopējā sloga samazināšanu, izstrādājot priekšlikumu, ir ievērots proporcionalitātes princips, jo tas ietver skaidrus profesiju regulējuma samērības novērtēšanas kritērijus, un tam būtu jānovērš ar īstenošanu saistīto slogu ieviešana, ko rada nevajadzīgi turpmākie pasākumi. Samērības testa veikšanas administratīvais slogs jau tika novērtēts, pārskatot 2013. gada Direktīvu par profesionālo kvalifikāciju atzīšanu. Saskaņā ar šo novērtējumu izmaksas, kas izriet saistībā ar šo priekšlikumu īstenot samērības testu turpmākajām reglamentējošajām normām, varētu radīt ierobežotu ietekmi 15 . Sekas var būt nedaudz lielākas tām dalībvalstīm, kurās direktīvas īstenošana šobrīd ir neatbilstoša. Tomēr ir gaidāms, ka administratīvo izmaksu ziņā kopumā ietekme būs pozitīva, jo sistēmas uzlabošanas rezultātā būs mazāka varbūtība, ka pret dalībvalstīm ierosinās pārkāpuma procedūru. Komisija plāno strādāt kopā ar dalībvalstīm, lai palīdzētu tām īstenot šo direktīvu un lai turpmāk ierobežotu izmaksas. Priekšlikums ir paredzēts vienīgi šo mērķu sasniegšanai un, patiešām, ir vislabāk piemērots šiem mērķiem. Savstarpējais novērtējums tika veikts saskaņā ar norādījumiem, un tas atklāja, ka trūkst apliecinājuma tam, ka reglamentējošie lēmumi šobrīd tiek pieņemti, pamatojoties uz pamatotu un objektīvu analīzi vai atklātā un pārredzamā veidā. Kopš savstarpējā novērtējuma sākšanas ir pagājuši gandrīz trīs gadi, taču apmēram trešdaļa samērības testu joprojām nav iesniegti, un no iesniegtajiem testiem apmēram 70 % ir tādi, kuros nolemts saglabāt pašreizējo regulējumu, lai arī pievienotais samērības tests ir vājš. Turklāt profesiju regulējums bieži mainās, un Komisija ir pārliecināta: ja netiks veikta sloga nepieciešamības, vērtības vai ietekmes atbilstīga analīze, pamatojoties uz samērību, turpināsies jaunu reglamentējošo slogu uzlikšana.
•Instrumenta izvēle
Izvēlētais instruments ir jauna direktīva, kas sniedz dalībvalstīm pietiekamu elastību tās transponēšanas un īstenošanas ziņā, lai dalībvalstis spētu iekļaut proporcionalitātes principa tiesisko būtību un daudzpusīgo dabu. Direktīva ir saistoša attiecībā uz sasniedzamo rezultātu, un tādējādi tā ir atbilstošs instruments iekšējā tirgus sasniegšanai, ņemot vērā darba ņēmēju brīvu pārvietošanos, uzņēmējdarbības veikšanas brīvību un pakalpojumu sniegšanas brīvību. Tā kā šie mērķi ir arī Eiropas Savienības mērķi, Līgumā dalībvalstīm ir noteikta tiesiskā paļāvība, jo izvēle attiecībā uz to, vai un kā regulēt profesijas, paliek dalībvalstu ziņā, taču tai ir jābūt pamatojuma, samērības un nepieciešamības ietvaros.
Ietekmes novērtējumā pilnībā raksturots profesiju regulējuma jautājuma mērogs un tas, kā nevajadzīgs regulējums ietekmē plašāku Eiropas ekonomiku, kā arī uzsvērti jautājumi, ar ko dalībvalstis saskaras, atbilstīgi risinot to. Direktīva ļaus dalībvalstīm iekļaut vispusīgu samērības novērtējumu savās spēkā esošajās likumdošanas procedūrās, un, tā kā Komisija nav pieņēmusi konkrētu metodoloģiju, dalībvalstis varēs rīkoties samērā brīvi, pielāgojoties savām struktūrām un neietekmējot direktīvas galīgo mērķi, proti, nodrošināt salīdzināmu, pārredzamu, ticamu, objektīvu un uz pierādījumiem balstītu lēmumu pieņemšanas procesu. Tāpēc Komisija ir nospriedusi, ka direktīva ir visatbilstošākais un efektīvākais rīks.
3.EX POST NOVĒRTĒJUMU, APSPRIEŠANĀS AR IEINTERESĒTAJĀM PERSONĀM UN IETEKMES NOVĒRTĒJUMU REZULTĀTI
•Ex post novērtējumi / spēkā esošo tiesību aktu atbilstības pārbaude
Pirms Direktīvas 2005/36/EK būtiskas pārskatīšanas 2013. gadā tika rūpīgi izvērtētas esošā procesa nepilnības, lai veicinātu profesionāļu brīvu pārvietošanos. Pamatojoties uz šiem konstatējumiem, Direktīvā 2013/55/ES, ar kuru tika grozīta Direktīva 2005/36/EK, tika ieviestas prasības, tostarp pienākums dalībvalstīm novērtēt savu profesionālo regulējumu samērību. Pamatojoties uz šiem novērtējumiem, atbilstīgi 59. panta 9. punktam ir paredzēts, ka Komisija līdz 2017. gada janvārim Eiropas Parlamentam un Padomei iesniegs savus galīgos konstatējumus par profesijas reglamentējošo valsts tiesību aktu pārskatu un par dalībvalstu veiktajiem samērības novērtējumiem, attiecīgā gadījumā pievienojot priekšlikumus par turpmākajām iniciatīvām. Šis priekšlikums nav izstrādāts, pamatojoties uz direktīvas vispārējo novērtējumu, jo tā tika pārskatīta tikai pavisam nesen, taču tas izriet no Komisijas novērtējumiem un ir Direktīvas 2013/55/ES 59. panta 9. punktā minēto turpmāko iniciatīvu sastāvdaļa kā Komisijas novērtējuma secinājums. Tāpēc tika paredzēts, ka iespēja sagatavot turpmāko priekšlikumu būs daļa no turpmākajiem pasākumiem, kas tiks veikti, lai uzlabotu jauno noteikumu īstenošanu un efektivitāti.
•Apspriešanās ar ieinteresētajām personām
Laikposmā no 2016. gada 27. maija līdz 22. augustam tika rīkota sabiedriskā apspriešana. Kopumā tika saņemtas 420 atbildes. Tika saņemti iesniegumi no privātpersonām, reglamentēto profesiju pārstāvjiem, profesionālajām asociācijām, regulējošām iestādēm, valdības iestādēm un akadēmiskās vides pārstāvjiem. Kopumā ieinteresētās personas bija vienisprātis, ka būtu jārīkojas ES līmenī, lai ieviestu skaidrību un vienotu pieeju attiecībā uz samērības testiem. No dažādām respondentu grupām lielākais atbalsts tika izteikts saistošajam (direktīvas) risinājumam: lietotāji, pakalpojumu sniedzēji (gan lielie, gan mazie uzņēmumi), valsts iestādes un apvienības — visas šīs grupas apstiprināja priekšlikumu. Dažas profesionālās asociācijas bija ne tik pozitīvi noskaņotas. Proti, Vācijas un Austrijas amatniecības nozarē, organizējot identisku aptauju 100 amatnieku asociācijās, atbildes liecināja, ka tiek noraidīta doma par jebkādām darbībām ES līmenī, izmantojot direktīvas vai norādījumu pieeju. Apkopojot apspriešanas rezultātus, mēs nolēmām paturēt organizēto atbildi 16 , un, to darot, joprojām tika gūts vairākuma atbalsts mūsu priekšlikumam. Turklāt apspriešana parādīja, ka ir jārīkojas, jo tika atklāta analīzes pieeju dažādība ne tikai ES līmenī, bet arī atsevišķās dalībvalstīs. Tika konstatēts, ka, izstrādājot regulējumu, nav skaidrības par prognozēm, kas būtu gatavotas, pamatojoties uz kādu analīzi un samērību, kā arī novērota spontāna pieeja attiecībā uz apspriešanu un pārredzamību.
Rezultātu kopsavilkums ir atrodams šajā vietnē: http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/ .
Turklāt, augsta līmeņa konferencē, ko Komisija rīkoja 2016. gada 18. maijā, viedokļu apmaiņa varēja turpināties.
Jautājumi ar dalībvalstīm tika apspriesti arī augsta līmeņa grupas 2016. gada 3. maija un 2016. gada 10. novembra sanāksmē.
•Ekspertu atzinumu pieprasīšana un izmantošana
Šis priekšlikums tika sagatavots, pamatojoties uz dalībvalstu un Komisijas īstenotā reglamentēto profesiju savstarpējā novērtējuma rezultātiem.
ESAO pētījumi liecina, ka darbaspēka mobilitāte ir galvenais produktivitātes faktors, kas veicina ekonomisko izaugsmi 17 . Turklāt Eiropas Komisija pasūtīja ekonomisko pētījumu par reglamentējošo prasību reformu ietekmi uz pielaišanu atlasītajās profesijās četrās dažādās valstīs — Vācijā, Grieķijā, Itālijā un Apvienotajā Karalistē 18 .
Saskaņā ar neseno apsekojumu, kas tika veikts 2015. gada aprīlī visās 28 dalībvalstīs, var uzskatīt, ka Eiropas Savienībā reglamentētās profesijās strādā vismaz 21 % darbaspēka (50 miljoni iedzīvotāju) 19 .
•Ietekmes novērtējums
Saskaņā ar labāka regulējuma politiku Komisijas dienesti veica ietekmes novērtējumu, analizējot dažādus politikas variantus un to, kā tie ietekmē ieinteresētās personas 20 .
Ietekmes novērtējumā tika skatīti dažādi varianti.
1. variants — samērības vadlīniju izdošana un padziļināta informācijas apmaiņa starp iestādēm, izveidojot ES līmeņa samērības testu reglamentētām profesijām; šis variants varētu ietvert vairākus apakšvariantus.
2.a variants — obligāto kritēriju noteikšana samērības testu veikšanai, pamatojoties uz judikatūru un papildinot to un ieviešot dalībvalstu veikto novērtējumu pārredzamību ar saistoša tiesību akta (direktīvas) starpniecību.
2.b variants — tāda pati pieeja kā 2.a variantā, bet izmantojot ieteikumus.
3.a variants — papildus 2.a variantam ietver procedūras aspektus, piemēram, sabiedrisko apspriešanu un periodisku pārskatīšanu, izmantojot saistošu tiesību aktu (direktīvu).
3.b variants — tāpat kā 3.a varianta aspekti, bet izmantojot ieteikumus.
Pamatojoties uz apspriešanu, pieredzi un ietekmes novērtējumā sniegtajiem pierādījumiem, Komisija secināja, ka labākais variants, lai uzlabotu esošo stāvokli, ir 3.a variants.
1. variants — norādījumu pieeja jau tika testēta. Vispirms, 2013. gadā tika izdots paziņojums, pēc tam izveidots tīkls un sniegti norādījumi, lai atbalstītu divus gadus ilgušos savstarpējos novērtējumus, kas pierādīja, ka nav iespējams pienācīgi risināt reglamentējošos jautājumus. Komisija arī intensīvi strādāja ar dalībvalstīm, lai mudinātu tās vairāk pievērsties samērības jautājumiem (dalībvalstu apmeklējumi, konference, vienotā tirgus forumi un darbsemināri).
2.a variants — šis variants varētu risināt jautājumus, ar kuriem ir saskārušās dalībvalstis, interpretējot judikatūru, kā arī viest skaidrību par novērtējamajiem kritērijiem, un tādējādi tas varētu zināmā veidā uzlabot novērtējumu kvalitāti un to galīgos rezultātus.
2.b variants — gan šim variantam, gan 3.b variantam ir tādi paši trūkumi kā 1. variantam. Izvēles pieeja nerisinātu to dalībvalstu jautājumu, kuras neievēro samērības testa veikšanas praksi, un tādējādi var prognozēt, ka šī pieeja nenovērsīs nevajadzīga sloga ieviešanu nākotnē vai ka tā nenodrošinās efektīvu mehānismu, ar kuru var atrisināt jautājumus, kas identificēti šādas pārskatīšanas laikā. Visbeidzot, šie paši ierobežojumi varētu mazināt iespēju pārredzamākā veidā sniegt informāciju iedzīvotājiem un ieinteresētajām personām.
3.a variants — periodiska pārskatīšana garantētu, ka tiek atcelts regulējums, kas vairs nav atbilstīgs, savukārt, iekļaujot apspriešanu, varētu nodrošināt visu ieinteresēto personu, tostarp patērētāju struktūru un iedzīvotāju, labāku iesaistīšanos, tādējādi tiktu nodrošināts, ka tiek ņemtas vērā arī viņu intereses.
3.b variants — tāpat kā 2.b variantā fakultatīva pieeja nevar nodrošināt, ka šie pasākumi tiek veikti.
Ņemot vērā pieredzi un novērtējumus, kas veikti, gatavojot šo priekšlikumu, var secināt: ja izmanto pieeju, kas paredz rīcības brīvību, proti, ieteikumu politiku, neizdosies piespiest veikt nepieciešamo analīzi, jo īpaši sarežģītākajos gadījumos. Vispārēju pienākumu veikt periodisku pārskatīšanu un informēt visas ieinteresētās personas, kā arī pienākumu nodrošināt objektivitātes un taisnīguma minimumu var noteikt tikai tad, ja to īsteno juridiskā veidā, un to var garantēt tikai direktīva.
2016. gada 9. oktobrī Regulējuma kontroles padome sniedza pozitīvu atzinumu par šo iniciatīvu. Padomes galvenie ieteikumi bija, ka priekšlikums būtu turpmāk jāpaplašina, ņemot vērā tā saistību ar citām iniciatīvām, sīkāk jāpaskaidro problēmas mērogs un tas, kāpēc pašreizējās struktūras to nespēj atrisināt, jāparedz sīkāk, kā priekšlikumā ietvertie noteikumi darbosies un tiks paplašināti, ņemot vērā ieinteresēto personu viedokļus, un kā tie ietekmēs MVU, patērētājus un valsts iestādes. Tas tika pilnībā ņemts vērā.
Atzinums pieejams šajā vietnē:
http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/ia_carried_out/cia_2016_en.htm#grow
.
Ietekmes novērtējumā tika sīki analizēti dažādi politikas varianti un to ietekme uz ieinteresētām personām, un tas ir pieejams šajā vietnē:
http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=8827 .
•Normatīvā atbilstība un vienkāršošana
Savstarpējā novērtējumā, ko veica dalībvalstis sadarbībā ar Komisiju 2014.–2016. gadā, tika atklāts, ka valsts normatīvo pasākumu pārbaude ir neviendabīga un ka trūkst skaidrības par kritērijiem, ko izmanto samērības novērtējumos. Jāsecina, ka samērības novērtējums, ko veic valsts līmenī un pamatojoties uz Tiesas judikatūru un valstī noteiktām pieejām, pašreizējā formā nesasniedz potenciālu, lai varētu gūt pievienoto vērtību, ko sniedz vienotais tirgus.
•Pamattiesības
Priekšlikums veicina ES Pamattiesību hartā noteiktās tiesības, proti, brīvību izvēlēties profesiju un darījumdarbības brīvību.
4.IETEKME UZ BUDŽETU
Priekšlikums neietekmē ES budžetu.
5.CITI ELEMENTI
•Īstenošanas plāni un uzraudzības, novērtēšanas un ziņošanas kārtība
Komisijai būtu regulāri jāziņo Padomei un Eiropas Parlamentam par samērības testa īstenošanu un izpildi valsts līmenī. Plānots, ka novērtēšana tiks veikta vienlaikus ar Direktīvas par profesionālo kvalifikāciju atzīšanu vērtēšanu.
•Skaidrojošie dokumenti (direktīvām)
Šim priekšlikumam nav nepieciešami pavaddokumenti, kas paskaidrotu transponēšanu valsts tiesību aktos, ņemot vērā, ka priekšlikums izstrādāts, pamatojoties uz esošo judikatūru un labāka regulējuma pamatprincipiem. Tomēr vajadzības gadījumā Komisija var sniegt sīkākus norādījumus.
•Konkrētu priekšlikuma noteikumu sīks skaidrojums
Priekšlikuma 1. un 2. pantā ir raksturots direktīvas priekšmets un darbības joma, proti, izstrādāt tiesisko regulējumu samērības novērtējumiem, kas veicami pirms tādu jaunu normatīvo vai administratīvo aktu ieviešanas vai esošo grozīšanas, kas ierobežo pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās. Šajā direktīvā neietilpst samērības testi, kas attiecas uz īpašu profesiju regulējumu, kas ieviests ar citiem ES instrumentiem.
Priekšlikuma 3. pantā ir sniegtas izmantotās definīcijas, kas lielā mērā saskan ar Direktīvā 2005/36/EK sniegtajām definīcijām. Papildus ir definēti divi galvenie profesiju reglamentēšanas veidi, proti, “rezervētās darbības” un “aizsargāts profesionālais nosaukums”.
Priekšlikuma 4. pantā ir noteikts, ka dalībvalstīm ir jāveic iepriekšējs samērības novērtējums, pamatojot to ar kvalitatīviem un, ja iespējams, kvantitatīviem pierādījumiem.
Priekšlikuma 5. pantā ir uzskaitīts sabiedrības interešu mērķu pamatojums, ņemot vērā LESD, vai pamatojums, ko atzinusi Tiesa. Pamatojoties uz iedibināto judikatūru, tīri ekonomiskas dabas pamatojumu, kam būtībā ir aizsardzības mērķi vai sekas, vai administratīvus apsvērumus neuzskata par sevišķi svarīgiem iemesliem saistībā ar sabiedrības interesēm.
Priekšlikuma 6. panta 1. punktā noteikta vispārējā prasība, ka dalībvalstīm pirms tādu jaunu noteikumu ieviešanas vai esošo grozīšanas, kas ierobežo pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās, ir jānovērtē, vai šie noteikumi ir nepieciešami un nodrošina noteiktā mērķa sasniegšanu un vai tie nepārsniedz to, kas vajadzīgs šā mērķa sasniegšanai. Priekšlikuma 6. panta 2. punktā arī ir noteikti galvenie kritēriji, kas kompetentajām iestādēm ir jāizvērtē, piemēram, risku raksturs, profesijai rezervēto darbību tvērums, saikne starp kvalifikāciju un darbībām, pasākuma ekonomiskā ietekme utt. Savukārt 6. panta 3. punktā ir noteikti mazāk ierobežojoši noteiktā mērķa sasniegšanas līdzekļi, piemēram, aizsargāta profesionālā nosaukuma lietošana, nenosakot darbību rezervēšanu konkrētajai profesijai. Priekšlikuma 6. panta 4. punktā ir minēti faktori, kas jāņem vērā, izvērtējot visu to esošo pasākumu kumulatīvo ietekmi, kas ierobežo pielaišanu profesijās vai darbošanos tajās.
Priekšlikuma 7. pantā ir noteikts, ka pirms jaunu pasākumu ieviešanas ir jāinformē visas ieinteresētās personas un jādod tām iespēja izteikt viedokļus.
Priekšlikuma 8. pants paredz informācijas apmaiņu starp dažādu dalībvalstu kompetentajām iestādēm, lai dalībvalsts, kas nodomājusi reformēt profesiju, varētu iegūt informāciju par citu dalībvalstu pieredzi.
Priekšlikuma 9. pants nosaka samērības novērtējumu pārredzamību.
Priekšlikuma 10. pants paredz direktīvas periodisku pārskatīšanu.
Priekšlikuma 11. pants attiecas uz direktīvas transponēšanu.
Priekšlikuma 12. pantā noteikta direktīvas stāšanās spēkā.
Priekšlikuma 13. pantā noteikti direktīvas adresāti.
2016/0404 (COD)
Priekšlikums
EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVA
par samērības novērtējumu pirms jauna profesiju regulējuma pieņemšanas
(Dokuments attiecas uz EEZ)
EIROPAS PARLAMENTS UN EIROPAS SAVIENĪBAS PADOME,
ņemot vērā Līgumu par Eiropas Savienības darbību un jo īpaši tā 46. pantu, 53. panta 1. punktu un 62. pantu,
ņemot vērā Eiropas Komisijas priekšlikumu,
pēc leģislatīvā akta projekta nosūtīšanas valstu parlamentiem,
ņemot vērā Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejas atzinumu 21 ,
ņemot vērā Reģionu komitejas atzinumu 22 ,
saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru,
tā kā:
(1)Brīvība izvēlēties profesiju ir pamattiesības. Eiropas Savienības Pamattiesību harta garantē brīvību izvēlēties profesiju, kā arī darījumdarbības brīvību. Darba ņēmēju brīva pārvietošanās, uzņēmējdarbības veikšanas brīvība un pakalpojumu sniegšanas brīvība ir Līgumā noteikti iekšējā tirgus pamatprincipi. Valsts tiesību normās, kas nosaka prasības pielaišanai reglamentētās profesijās, tādējādi nedrīkstētu būt nekādi nepamatoti un nesamērīgi šķēršļi, kas kavētu šo pamattiesību īstenošanu.
(2)Ja Savienības tiesību aktos nav īpašu noteikumu, kas saskaņo prasības par pielaišanu reglamentētā profesijā vai darbošanos tajā, dalībvalsts prerogatīva ir lemt, vai un kādā veidā reglamentēt profesiju, nepārkāpjot nediskriminēšanas un proporcionalitātes principus.
(3)Proporcionalitātes princips ir viens no Savienības vispārējiem tiesību principiem. No judikatūras 23 izriet, ka valstu pasākumiem, ar kuru starpniecību panāk, ka Līgumā garantēto pamatbrīvību īstenošana tiek kavēta vai padarīta mazāk pievilcīga, būtu jāizpilda šādi četri nosacījumi: tie būtu jāpiemēro nediskriminējošā veidā; to pamatā būtu jābūt sabiedrības interešu mērķiem; tiem būtu jābūt atbilstīgi izstrādātiem, lai garantētu paredzēto mērķu sasniegšanu; tiem būtu jābūt paredzētiem vienīgi šā mērķa sasniegšanai.
(4)Izsludinot tā saucamo savstarpējās novērtēšanas procesu, Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvā 2005/36/EK 24 tika noteikts, ka dalībvalstu pienākums ir novērtēt, cik samērīgas ir to prasības, kas ierobežo pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās, un paziņot Komisijai novērtējuma rezultātus. Šis process nozīmēja, ka dalībvalstīm bija jāizvērtē visi tiesību akti attiecībā uz tām profesijām, kas tiek reglamentētas valsts teritorijā.
(5)Savstarpējās novērtēšanas procesa rezultāti atklāja, ka trūkst skaidrības par kritērijiem, kas valsts kompetentajām iestādēm jāizmanto, novērtējot, cik samērīgas ir prasības, kas ierobežo pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās, kā arī to, ka šo pasākumu kontrole ir neviendabīga visos regulējuma līmeņos. Tāpēc, lai novērstu iekšējā tirgus sadrumstalotību un šķēršļus, kas jāpārvar, lai uzsāktu vai izvērstu noteiktas darbības algotā darbā vai pašnodarbinātā statusā, ir nepieciešams izveidot vienotu pieeju Savienības līmenī, lai nepieļautu, ka tiek pieņemti nesamērīgi pasākumi.
(6)Savā 2015. gada 28. oktobra paziņojumā “Vienotā tirgus pilnīgošana — plašākas iespējas cilvēkiem un uzņēmējdarbībai” 25 Komisija norādīja, ka ir jāpieņem analītisks samērības satvars, lai dalībvalstis to izmantotu, pārskatot profesiju esošo regulējumu vai ierosinot jaunu.
(7)Darbībām, kas ir ietvertas šajā direktīvā, būtu jāattiecas uz reglamentētajām profesijām, kas ietilpst Direktīvas 2005/36/EK darbības jomā. Šī direktīva būtu jāpiemēro papildus Direktīvai 2005/36/EK un neskarot citus noteikumus, kas paredzēti atsevišķā Savienības tiesību aktā par pielaišanu un darbošanos konkrētā reglamentētā profesijā.
(8)Dalībvalstīm būtu jāspēj izmantot vienotus reglamentējošos noteikumus, kas izstrādāti, pamatojoties uz skaidri definētiem juridiskiem jēdzieniem attiecībā uz dažādiem profesiju reglamentēšanas veidiem visā Savienībā. Pastāv dažādi profesijas reglamentēšanas veidi, piemēram, nosakot, ka konkrētā darbībā var pielaist un šo darbību var veikt tikai personas, kam ir attiecīga profesionālā kvalifikācija. Valsts tiesību akti arī var regulēt, kādā veidā var darboties profesijā, nosakot profesionālo nosaukumu izmantošanas nosacījumus.
(9)Dalībvalstu pienākums ir pierādīt pamatojumu un samērību. Tādējādi dalībvalsts ierosinātā regulējuma iemeslu pamatojumam būtu jāpievieno analīze, kurā izvērtē valsts pieņemtā pasākuma atbilstību un samērību, un konkrēti pierādījumi, kas pamato tās argumentus.
(10)Ieteicams regulāri un tādā biežumā, kas atbilst attiecīgajam regulējumam, pārraudzīt to noteikumu samērību, kas ierobežo pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās. Ierobežojošo valsts tiesību aktu samērība reglamentēto profesiju jomā būtu jāpārskata, ne tikai pamatojoties uz to, kāds bija tiesību akta pieņemšanas mērķis, bet arī ņemot vērā tiesību akta sekas, kas novērtētas pēc tā pieņemšanas. Valsts tiesību akta samērība būtu jānovērtē, pamatojoties uz to, kāda attīstība ir notikusi attiecīgajā jomā pēc tiesību akta pieņemšanas.
(11)Dalībvalstīm būtu jāveic samērības novērtējumi objektīvi un neatkarīgi, tostarp gadījumos, ja profesija tiek reglamentēta netieši, sniedzot attiecīgajai profesionālajai struktūrai pilnvaras to darīt. Proti, lai arī vietējās iestādes, reglamentējošās struktūras vai profesionālās organizācijas tuvāk pārzina vietējos apstākļus un tām ir īpašas zināšanas, kas ļauj noteiktos gadījumos tām vislabāk noteikt sabiedrības interešu mērķus, attiecībā uz to veiktajiem novērtējumiem tomēr ir īpašs pamats bažām gadījumos, kad politiskā izvēle, ko izdarījušas šīs iestādes vai struktūras, sniedz labumu jau nodibinātiem ekonomikas dalībniekiem uz tirgus jaunpienācēju rēķina.
(12)Ja iespēja uzsākt vai izvērst noteiktu darbību kā algotu darbu vai pašnodarbinātā statusā ir atkarīga no tā, vai tiek izpildīti konkrēti noteikumi, kas attiecas uz konkrētu profesionālo kvalifikāciju, ko tieši vai netieši ir noteikušas dalībvalstis, ir jānodrošina, ka šie noteikumi ir pamatoti, ņemot vērā sabiedrības interešu mērķus, piemēram, LESD noteiktos mērķus, proti, sabiedriskās kārtības, valsts drošības un sabiedrības veselības mērķus, vai primāros iemeslus, kas skar vispārējās intereses un kas par tādiem ir atzīti Tiesas judikatūrā. Svarīgi ir nodrošināt, ka sabiedrības interešu mērķi tiek pienācīgi identificēti, lai noteiktu regulējuma intensitāti. Piemēram, lai nodrošinātu sabiedrības veselības aizsardzību augstā līmenī, dalībvalstīm būtu jābūt zināmai rīcības brīvībai lemt, kādā pakāpē tās vēlas panākt sabiedrības veselības aizsardzību un kādā veidā šo aizsardzību sasniegt. Nepieciešams arī precizēt, ka par primārajiem iemesliem, kas skar vispārējās intereses un kas par tādiem ir atzīti Tiesas judikatūrā, ir uzskatāmi arī šādi iemesli: sociālā nodrošinājuma sistēmas finansiālā līdzsvara saglabāšana; patērētāju, pakalpojumu saņēmēju un darba ņēmēju aizsardzība; atbilstīgas tiesvedības nodrošināšana; tirgus darījumu taisnīgums; krāpšanas apkarošana un nodokļu nemaksāšanas un izvairīšanās no nodokļu maksāšanas novēršana; ceļu satiksmes drošība; vides un pilsētvides aizsardzība; dzīvnieku veselība; intelektuālais īpašums; valsts vēstures un mākslas mantojuma, sociālās politikas mērķu un kultūrpolitikas mērķu nodrošināšana un saglabāšana. Saskaņā ar iedibināto judikatūru tīri ekonomiskas dabas pamatojums, kam būtībā ir protekcionisma mērķi, vai tīri administratīvi apsvērumi, piemēram, kontroles vai statistikas informācijas vākšana, nevar būt sabiedrības interešu primārie iemesli.
(13)Ja dalībvalsts ir nodomājusi reglamentēt profesiju vai grozīt esošās normas, būtu jāņem vērā ar sabiedrības interešu mērķu sasniegšanu saistīto risku būtība, jo īpaši riski patērētājiem, profesionāļiem vai trešām personām. Būtu arī jāpatur prātā, ka profesionālo pakalpojumu jomā parasti starp patērētājiem un profesionāļiem informācija ir asimetriska. Profesionāļiem ir augsta līmeņa tehniskās zināšanas, kuru patērētājiem var nebūt, un tāpēc patērētāji konstatē, ka viņiem ir grūti novērtēt viņiem sniegto pakalpojumu kvalitāti.
(14)Lai izpildītu proporcionalitātes prasību, pasākumiem būtu jābūt tādiem, lai varētu nodrošināt noteiktā mērķa sasniegšanu. Pasākums būtu uzskatāms par piemērotu noteikto mērķu sasniegšanas nodrošināšanai, ja tas patiesi ataino centienus sasniegt šo mērķi konsekventā un sistemātiskā veidā, piemēram, ja salīdzināmā veidā tiek risināti līdzīgi riski, kas attiecas uz noteiktām darbībām, un ja jebkādi izņēmumi attiecībā uz noteiktajiem ierobežojumiem tiek piemēroti saskaņā ar noteikto mērķi. Turklāt valstu pasākumiem būtu jāveicina noteikto mērķu sasniegšana, un tāpēc, ja pasākums neietekmē pamatojuma mērķi, tas nebūtu uzskatāms par piemērotu.
(15)Vajadzības gadījumā ar profesionālo kvalifikāciju saistītās prasības būtu jāizvērtē tikai gadījumos, ja var uzskatīt, ka esošie pasākumi, piemēram, patērētāju aizsardzības likums, nav piemērots vai patiesi efektīvs noteiktā mērķa sasniegšanai.
(16)Valsts iestādēm kā nozīmīgākie citu starpā ir jāņem vērā šādi faktori: saikne starp profesionālo darbību tvērumu, kas attiecas uz profesiju, un nepieciešamo profesionālo kvalifikāciju; uzdevumu sarežģītība, jo īpaši saistībā ar nepieciešamās apmācības vai pieredzes apmēru, būtību un ilgumu; dažādu profesionālās kvalifikācijas iegūšanas veidu esamība; profesionālās darbības, kas rezervētas personām, kurām ir konkrēta profesionālā kvalifikācija, un jo īpaši, vai darbības, kas rezervētas kādiem noteiktiem profesionāļiem, var veikt arī citi profesionāļi; reglamentētās profesijas autonomijas pakāpe, jo īpaši, ja ar reglamentēto profesiju saistītās darbības veikšanu kontrolē un par to ir atbildīgs pienācīgi kvalificēts profesionālis.
(17)Ja dalībvalstis reglamentē profesiju, būtu jāpievērš uzmanība tam, ka tehnoloģijas attīstība var mazināt informācijas asimetriju starp patērētājiem un profesionāļiem. Ņemot vērā tehnoloģiskos jauninājumus un zinātnes attīstību, vairākām profesijām īpaši nozīmīgi var būt prasību atjauninājumi attiecībā uz pielaišanu šajās profesijās.
(18)Kompetentajām iestādēm vajadzētu pienācīgi ņemt vērā pasākumu ekonomisko ietekmi, tostarp izmaksu un ieguvumu analīzi, jo īpaši pievēršot uzmanību konkurences pakāpei tirgū un sniegto pakalpojumu kvalitātei, kā arī tam, kā tiek ietekmētas tiesības uz darbu, personu brīva pārvietošanās un pakalpojumu brīva aprite Savienībā. Pamatojoties uz šo analīzi, dalībvalstīm vajadzētu jo īpaši noskaidrot, vai ierobežojumu apmērs attiecībā uz pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās Savienībā ir samērīgs noteikto mērķu nozīmīgumam un gaidāmajiem ieguvumiem.
(19)Dalībvalstīm vajadzētu salīdzināt izskatāmo valsts pasākumu ar alternatīviem un mazāk ierobežojošiem risinājumiem, kas varētu ļaut sasniegt to pašu mērķi, taču piemērojot mazākus ierobežojumus. Ja pasākumi tiek pamatoti ar patērētāju aizsardzību un ja identificētie riski pastāv tikai profesionāļa un patērētāja attiecībās, negatīvi neietekmējot trešās personas, mērķi varētu sasniegt, izmantojot līdzekļus, kas ir mazāk ierobežojoši nekā darbību rezervēšana profesionāļiem, piemēram, izmantojot profesionālā nosaukuma aizsardzību vai reģistrēšanos profesionālajā reģistrā. Regulējumu, kas paredz darbību rezervēšanu, vajadzētu izmantot tikai gadījumos, ja pasākuma mērķis ir novērst būtiska kaitējuma risku sabiedrības interešu mērķiem.
(20)Valsts iestādēm būtu jāveic vispārējs novērtējums, lai noteiktu, kādos apstākļos ierobežojošais pasākums tiek pieņemts un īstenots, un lai jo īpaši pārbaudītu, kādu kumulatīvo ietekmi rada vairāku prasību noteikšana papildus konkrētai profesionālajai kvalifikācijai. Noteiktu darbību sākšana un izvēršana var būt atkarīga no tā, vai tiek izpildīti konkrēti noteikumi, piemēram, ar profesijas organizatorisko struktūru saistītās normas, obligātā dalība profesionālā struktūrā, profesionālās ētikas, pārraudzības un atbildības normas. Tāpēc, novērtējot pasākumu kumulatīvo ietekmi, kompetentajām iestādēm vajadzētu ņemt vērā arī citas spēkā esošās profesijas praktizēšanai noteiktās prasības, piemēram, prasības, kas attiecas uz pastāvīgu profesionālo izaugsmi, obligāto dalību palātā, reģistrācijas vai atļauju shēmu, kvantitatīviem ierobežojumiem, konkrētu juridisko formu un kapitāla daļu vai akciju turēšanu, kā arī teritoriālos ierobežojumus, daudznozaru ierobežojumus un nesavietojamības normas, prasības attiecībā uz apdrošināšanas segumu un valodas zināšanu prasības. Dalībvalsts ieviesto pasākumu nevar uzskatīt par tādu, kas nepieciešams mērķa sasniegšanai, ja tas būtībā dublē prasības, kas jau ir noteiktas citos noteikumos vai procedūrās.
(21)Lai iekšējais tirgus atbilstīgi darbotos, ir svarīgi nodrošināt, ka dalībvalstis pirms jaunu pasākumu ieviešanas, kas ierobežo pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās, sniedz informāciju iedzīvotājiem, pārstāvošajām asociācijām vai citām attiecīgajām ieinteresētajām personām un dod tiem iespēju paust viedokļus.
(22)Lai veicinātu labākās prakses apmaiņu, dalībvalstīm vajadzētu mudināt attiecīgās kompetentās iestādes, lai tās sniegtu pienācīgu un regulāri atjauninātu informāciju citām dalībvalstīm par profesiju regulējumu.
(23)Lai palielinātu pārredzamību un veicinātu samērības novērtējumus, pamatojoties uz salīdzināmiem kritērijiem, ir svarīgi, lai dalībvalsts iesniegtā informācija būtu viegli pieejama reglamentēto profesiju datubāzē un lai ieinteresētās personas varētu iesniegt savas piezīmes.
(24)Tā kā šīs direktīvas mērķus, proti, novērst nesamērīgus ierobežojumus attiecībā uz pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās, nevar pienācīgi sasniegt dalībvalstu līmenī, bet drīzāk, ņemot vērā darbības mērogu, tos var labāk sasniegt Savienības līmenī, Savienība var pieņemt pasākumus saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienību 5. pantā noteikto subsidiaritātes principu. Saskaņā ar minētajā pantā noteikto proporcionalitātes principu šajā direktīvā paredzēti vienīgi tie pasākumi, kas ir vajadzīgi šo mērķu sasniegšanai,
IR PIEŅĒMUŠI ŠO DIREKTĪVU.
1. pants
Priekšmets
Lai nodrošinātu iekšējā tirgus pienācīgu darbību, šajā direktīvā ir paredzēti kopīgi pamatnoteikumi attiecībā uz samērības novērtējumu veikšanu pirms tādu jaunu normatīvo vai administratīvo aktu ieviešanas vai esošo grozīšanas, kas ierobežo pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās.
2. pants
Darbības joma
1.Šo direktīvu piemēro dalībvalstu tiesību sistēmās noteiktām prasībām, kas ierobežo pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās, vai to veikšanu kādā noteiktā veidā, tostarp prasībām, kas ierobežo Direktīvas 2005/36/EK piemērošanas jomā ietilpstošo profesionālo nosaukumu izmantošanu un saskaņā ar šiem nosaukumiem atļauto profesionālo darbību veikšanu.
2.Ja īpaši pasākumi saistībā ar konkrētas profesijas regulējumu ir noteikti atsevišķā Savienības tiesību aktā, attiecīgos šīs direktīvas noteikumus nepiemēro.
3. pants
Definīcijas
Šajā direktīvā piemēro Direktīvā 2005/36/EK noteiktās definīcijas.
Papildus piemēro šādas definīcijas:
(a)“aizsargāts profesionālais nosaukums” ir profesijas reglamentācijas forma, kurā uz profesionālās darbības vai profesionālo darbību kopuma nosaukumu tieši vai netieši attiecas prasība pēc konkrētas profesionālās kvalifikācijas attiecīgajā jomā, ņemot vērā normatīvos vai administratīvos aktus, un kurā par nepienācīgu šā nosaukuma izmantošanu piemēro sankcijas vai citus pasākumus;
(b)“rezervētas darbības” ir profesijas reglamentācijas forma, kurā, pamatojoties uz normatīviem vai administratīviem aktiem, tiesības veikt profesionālo darbību vai profesionālo darbību kopumu ir tieši vai netieši rezervētas reglamentētas profesijas locekļiem, tostarp, ja šī darbība ir kopīga arī citām reglamentētām profesijām.
4. pants
Jauno pasākumu iepriekšējs novērtējums
1.Dalībvalstis nodrošina, ka pirms tam, kad tiek ieviesti jauni vai grozīti esošie normatīvie vai administratīvie akti, kas ierobežo pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās, attiecīgās kompetentās iestādes novērtē to samērību saskaņā ar šajā direktīvā paredzētajiem noteikumiem.
2.Visiem 1. punktā minētajiem noteikumiem pievieno sīki izstrādātu paziņojumu, lai būtu iespējams novērtēt atbilstību proporcionalitātes principam.
3.Iemesli, kas ļautu uzskatīt, ka noteikums ir pamatots, nepieciešams un samērīgs, ir jāpamato ar kvalitatīviem un, ja iespējams, kvantitatīviem pierādījumiem.
4.Dalībvalstis regulāri un tādā biežumā, kas atbilst attiecīgajam regulējumam, pārrauga to normatīvo vai administratīvo aktu samērību, kas ierobežo pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās, pievēršot pienācīgu uzmanību visām pārmaiņām, kas notikušas kopš attiecīgā pasākuma pieņemšanas.
5.Dalībvalstis veic nepieciešamos pasākumus, lai nodrošinātu, ka 1. punktā minētais samērības novērtējums tiek veikts objektīvi un neatkarīgi, tostarp piesaistot neatkarīgas kontroles struktūras.
5. pants
Pamatojums, ņemot vērā sabiedrības intereses
1.Dalībvalstis nodrošina, ka normatīvie un administratīvie akti, kuri ierobežo pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās un kurus ir paredzēts ieviest vai ar kuriem ir paredzēts grozīt spēkā esošos noteikumus, ir pamatoti, ņemot vērā sabiedrības intereses.
2. Attiecīgās kompetentās iestādes jo īpaši izvērtē, vai šiem noteikumiem ir objektīvs pamatojums, ņemot vērā sabiedriskās kārtības, valsts drošības un sabiedrības veselības mērķus vai sevišķi svarīgus iemeslus saistībā ar sabiedrības interesēm, piemēram, sociālā nodrošinājuma sistēmas finansiālā līdzsvara saglabāšana, patērētāju, pakalpojumu saņēmēju un darba ņēmēju aizsardzība, atbilstīgas tiesvedības nodrošināšana, tirgus darījumu taisnīgums, krāpšanas apkarošana un nodokļu nemaksāšanas un izvairīšanās no nodokļu maksāšanas novēršana, ceļu satiksmes drošība, vides un pilsētvides aizsardzība, dzīvnieku veselība, intelektuālais īpašums, valsts vēstures un mākslas mantojuma, sociālās politikas mērķu un kultūrpolitikas mērķu nodrošināšana un saglabāšana.
3.Tīri ekonomiskas dabas pamatojumu, kam būtībā ir protekcionisma mērķi vai sekas, vai administratīvus apsvērumus neuzskata par sevišķi svarīgiem iemesliem saistībā ar sabiedrības interesēm, ar ko var pamatot ierobežojumus attiecībā uz pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās.
6. pants
Samērība
1.Pirms tiek ieviesti jauni vai grozīti esošie normatīvie vai administratīvie akti, kas ierobežo pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās, dalībvalstis novērtē, vai šie noteikumi ir nepieciešami un nodrošina noteiktā mērķa sasniegšanu, kā arī nepārsniedz to, kas ir vajadzīgs šī mērķa sasniegšanai.
2.Novērtējot noteikumu nepieciešamību un samērību, attiecīgās kompetentās iestādes jo īpaši izvērtē šādus aspektus:
(a)ar sabiedrības interešu mērķu sasniegšanu saistīto risku būtību, jo īpaši riskus patērētājiem, profesionāļiem vai trešām personām;
(b)noteikumu piemērotību, proti, vai tie ir piemēroti noteiktā mērķa sasniegšanai un vai tie patiesi ataino šo mērķi konsekventā un sistemātiskā veidā un tādējādi risina identificētos riskus līdzīgā veidā kā ar salīdzināmām darbībām;
(c)noteikumu nepieciešamību un jo īpaši, vai spēkā esošās konkrētās vai vispārīgākas dabas normas, piemēram, tiesību akti produktu nekaitīguma jomā vai patērētāju aizsardzības likums, nav pietiekamas, lai nodrošinātu noteiktā mērķa aizsardzību;
(d)saikni starp tādu darbību tvērumu, kas attiecas uz profesiju vai ir tai rezervētas, un nepieciešamo profesionālo kvalifikāciju;
(e)saikni starp uzdevumu sarežģītību un vajadzību iegūt konkrētu profesionālo kvalifikāciju, jo īpaši attiecībā uz nepieciešamās apmācības vai pieredzes apmēru, būtību un ilgumu, kā arī dažādu profesionālās kvalifikācijas iegūšanas veidu esamību;
(f)tādu profesionālo darbību tvērumu, kas rezervētas personām, kurām ir konkrēta profesionālā kvalifikācija, proti, vai un kāpēc darbības, kas rezervētas kādām noteiktām profesijām, var vai nevar būt kopīgas arī citām profesijām;
(g)kāda ir reglamentētās profesijas autonomijas pakāpe un kā organizatoriskie un pārraudzības pasākumi ietekmē noteikto mērķu sasniegšanu, jo īpaši, ja ar reglamentēto profesiju saistītās darbības veikšanu kontrolē un par to ir atbildīgs pienācīgi kvalificēts profesionālis;
(h)zinātnes un tehnoloģijas attīstību, kas var mazināt informācijas asimetriju starp profesionāļiem un patērētājiem;
(i)pasākuma ekonomisko ietekmi, jo īpaši pievēršot uzmanību konkurences pakāpei tirgū un sniegto pakalpojumu kvalitātei, kā arī tam, kā tiek ietekmēta personu brīva pārvietošanās un pakalpojumu brīva aprite Savienībā;
(j)iespēju izmantot mazāk ierobežojošus līdzekļus sabiedrības interešu mērķu sasniegšanai;
(k)pielaišanu profesijā un darbošanos tajā ierobežojošo pasākumu kumulatīvo ietekmi un jo īpaši to, kā katra prasība sekmē sabiedrības interešu mērķa sasniegšanu un vai tā ir nepieciešama tā sasniegšanai.
3.Šā panta 2. punkta j) apakšpunkta vajadzībām, ja pasākumu pamato ar patērētāju aizsardzību un ja identificētie riski attiecas tikai uz profesionāļa un patērētāja attiecībām, negatīvi neietekmējot trešās personas, attiecīgās kompetentās iestādes jo īpaši novērtē, vai mērķi var sasniegt ar aizsargātu profesionālo nosaukumu bez darbību rezervēšanas.
4.Šā panta 2. punkta k) apakšpunkta vajadzībām attiecīgās kompetentās iestādes jo īpaši novērtē kumulatīvo ietekmi, ko rada jebkādu šādu prasību piemērošana:
(a)rezervētās darbības, kas pastāv līdz ar aizsargāto profesionālo nosaukumu;
(b)pastāvīgas profesionālās izaugsmes prasības;
(c)nosacījumi, kas attiecas uz profesijas organizatorisko struktūru, profesionālo ētiku un pārraudzību;
(d)obligāta dalība palātās, reģistrācijas vai atļauju shēmas, jo īpaši, ja tiek prasīts, ka ir jābūt konkrētai profesionālai kvalifikācijai;
(e)kvantitatīvie ierobežojumi, jo īpaši prasības, kas ierobežo praktizēšanas atļauju skaitu vai kas nosaka to darbinieku, vadītāju vai pārstāvju minimālo vai maksimālo skaitu, kam ir konkrētā profesionālā kvalifikācija;
(f)konkrētas juridiskās formas prasības vai prasības, kas attiecas uz uzņēmuma kapitāla daļu vai akciju turēšanu vai vadību, tiktāl, cik šīs prasības ir tieši saistītas ar darbošanos reglamentētajā profesijā;
(g)teritoriālie ierobežojumi, jo īpaši, ja dažādās dalībvalsts daļās profesija tiek reglamentēta atšķirīgā veidā;
(h)prasības, kas ierobežo darbošanos reglamentētā profesijā kopīgi vai partnerībā, kā arī nesavienojamības noteikumi;
(i)prasības saistībā ar apdrošināšanas segumu vai citiem individuāliem vai kolektīviem profesionālās atbildības līdzekļiem;
(j)prasības saistībā ar valodas zināšanām, ciktāl tās nepieciešamas profesijas praktizēšanai.
7. pants
Ieinteresēto personu informēšana un iesaistīšana
Pirms tiek ieviesti jauni vai grozīti esošie normatīvie vai administratīvie akti, kas ierobežo pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās, dalībvalstis, izmantojot atbilstīgus līdzekļus, informē iedzīvotājus, pakalpojumu saņēmējus, pārstāvošās apvienības un attiecīgās ieinteresētās personas, kas nav profesijas pārstāvji, un dod tiem iespēju paust viedokļus.
8. pants
Informācijas apmaiņa starp kompetentajām iestādēm
1.Lai efektīvi piemērotu šo direktīvu, pirms tiek ieviesti jauni vai grozīti esošie normatīvie vai administratīvie akti, kas ierobežo pielaišanu reglamentētās profesijās vai darbošanos tajās, dalībvalstis mudina, lai regulāri vai attiecīgā gadījumā pēc vajadzības notiktu informācijas apmaiņa ar citu dalībvalstu kompetentajām iestādēm par šajā direktīvā ietvertajiem jautājumiem, piemēram, kādā konkrētā veidā dalībvalstis reglamentē profesiju vai kādas ar regulējumu saistītās sekas ir konstatētas līdzīgās darbības jomās.
2.Lai piemērotu 1. punktu, dalībvalstis informē Komisiju, kuras kompetentās iestādes ir atbildīgas par informācijas sūtīšanu un saņemšanu.
9. pants
Pārredzamība
1.Iemeslus, kuri ļauj uzskatīt, ka saskaņā ar šo direktīvu novērtētie noteikumi ir pamatoti, nepieciešami un samērīgi, un par kuriem paziņots Komisijai saskaņā ar Direktīvas 2005/36/EK 59. panta 5. un 6. punktu, attiecīgās kompetentās iestādes reģistrē reglamentēto profesiju datubāzē, kas minēta Direktīvas 2005/36/EK 59. panta 1. punktā, un Komisija pēc tam tos dara publiski pieejamus.
2.Dalībvalstis un citas ieinteresētās personas var iesniegt piezīmes Komisijai vai dalībvalstij, kas paziņojusi noteikumus.
10. pants
Pārskatīšana
1.Līdz 2024. gada 18. janvārim un pēc tam ik pēc pieciem gadiem Komisija iesniedz Eiropas Parlamentam un Padomei ziņojumu par šīs direktīvas īstenošanu un izpildi, tostarp norādot tās darbības jomu un efektivitāti.
2.Attiecīgā gadījumā 1. punktā minētajam ziņojumam pievieno attiecīgos priekšlikumus.
11. pants
Transponēšana
1.Dalībvalstis nodrošina, ka normatīvie un administratīvie akti, kas nepieciešami, lai izpildītu šīs direktīvas prasības, stājas spēkā vēlākais . Tās nekavējoties paziņo Komisijai šo noteikumu tekstu.
Kad dalībvalstis pieņem šos noteikumus, tajos ietver atsauci uz šo direktīvu, vai arī šādu atsauci pievieno to oficiālajai publikācijai. Dalībvalstis nosaka, kā izdarāmas šādas atsauces.
2.Dalībvalstis paziņo Komisijai valsts tiesību akta galveno noteikumu tekstu, ko tās pieņem jomā, uz ko attiecas šī direktīva.
12. pants
Stāšanās spēkā
Šī direktīva stājas spēkā [divdesmitajā] dienā pēc tās publicēšanas Eiropas Savienības Oficiālajā Vēstnesī.
13. pants
Adresāti
Šī direktīva ir adresēta dalībvalstīm.
Briselē,
Eiropas Parlamenta vārdā — Padomes vārdā —
priekšsēdētājs priekšsēdētājs
Padomes secinājumi par vienotā tirgus politiku, 2015. gada 2.–3. marts http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6197-2015-INIT/en/pdf .
