EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52016PC0822
Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on a proportionality test before adoption of new regulation of professions
Pasiūlymas EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVA dėl proporcingumo patikros prieš priimant naujas profesijų reglamentavimo nuostatas
Pasiūlymas EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVA dėl proporcingumo patikros prieš priimant naujas profesijų reglamentavimo nuostatas
COM/2016/0822 final - 2016/0404 (COD)
EUROPOS KOMISIJA
Briuselis, 2017 01 10
COM(2016) 822 final
2016/0404(COD)
Pasiūlymas
EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVA
dėl proporcingumo patikros prieš priimant naujas profesijų reglamentavimo nuostatas
(Tekstas svarbus EEE)
{SWD(2016) 462 final}
{SWD(2016) 463 final}
AIŠKINAMASIS MEMORANDUMAS
1.PASIŪLYMO APLINKYBĖS
•Pasiūlymo pagrindas ir tikslai
Stipresnė ir teisingesnė bendroji rinka yra pagrindinis Komisijos tikslas: jos prioritetuose nustatyta, kad reikia „politikos sritims, kurios skatintų ekonomikos augimą ir darbo vietų kūrimą, skirti pagrindinę vietą politikos darbotvarkėje“ 1 . Europos Vadovų Taryba laikosi nuomonės, kad „sukūrus stipresnę ir teisingesnę bendrąją rinką bus padedama kurti naujas darbo vietas, skatinti našumą ir užtikrinti patrauklias sąlygas investicijoms bei inovacijoms“ 2 . Svarbus profesinių paslaugų vaidmuo ES ekonomikoje negali būti pervertinamas; atlikta daug tyrimų, kuriuose atskleistos neišnaudotos bendrosios paslaugų rinkos plėtojimo galimybės.
Nesant suderintų ES lygmens reikalavimų, profesinių paslaugų reglamentavimas išlieka valstybių narių prerogatyva. Kiekviena valstybė narė pati sprendžia, ar reikia įsikišti ir taikyti taisykles ir apribojimus dėl galimybės užsiimti profesija ir verstis ja, jei tik laikomasi nediskriminavimo ir proporcingumo principų. Daugeliu atvejų reglamentavimas yra pateisinamas ir jo netgi tikimasi, pavyzdžiui, sveikatos ir saugumo srityse. Tačiau siekiant užtikrinti, kad reglamentavimas būtų tinkamas ir neužkrautų nepagrįstos naštos, jis turi būti išsamiai apsvarstytas, kad būtų visapusiškai įvertintas poveikis suinteresuotosioms šalims ir platesnei verslo aplinkai. Vadovaujantis Komisijos nustatytais darbo vietų kūrimo ir ekonomikos augimo prioritetais, būtina užtikrinti optimalią reglamentavimo aplinką. Todėl Bendrosios rinkos strategijoje 3 buvo paskelbta apie veiksmus, kuriais numatoma vykdyti ex-ante proporcingumo patikrą atliekant profesinių paslaugų reglamentavimo reformą.
Teisė dirbti pagal laisvai pasirinktą profesiją ar plėtoti verslą yra įtvirtinta ES pagrindinių teisių chartijoje. Svarbūs ES bendrosios rinkos teikiami privalumai apima įsisteigimo laisvę ir laisvę teikti paslaugas. Šių laisvių apribojimus itin sunku įveikti MVĮ. Todėl reglamentavimo priemonės turi būti tinkamai pagrįstos – jų turi būti imamasi tik atlikus nuodugnų proporcingumo vertinimą.
„Reglamentuojama profesija“ reiškia veiklą, kuriai reikalinga tam tikra profesinė kvalifikacija, ir tokių profesijų yra visuose ekonomikos sektoriuose. Laikui bėgant kiekvienoje valstybėje narėje buvo nustatytos skirtingos taisyklės, kuriomis buvo perteikiamos ilgametės tradicijos valstybinio reguliavimo arba profesinių asociacijų savireguliacijos forma. Iš esmės buvo pakankamai priežasčių pradėti reglamentuoti profesijas, remiantis poreikiu apsaugoti svarbiausius viešojo intereso tikslus, ir tai teikia naudos visuomenei , pavyzdžiui, siekiant apsaugoti piliečius tiksliau išaiškinama, kokias technines žinias, parengimą ir kompetenciją turi turėti atitinkamų sričių specialistai. Tačiau netinkamas reglamentavimas gali užkrauti naštą specialistams, įmonėms ir vartotojams; tokia našta gali apimti neproporcingus kvalifikacijos reikalavimus, daug priskirtų veiklos rūšių, privalomą narystę profesinėse asociacijose ar kitas priemones. Šiuo atžvilgiu Teisingumo Teismas nuosekliai tvirtino, kad, net jeigu nacionalinis profesijų reglamentavimas ir visų su kvalifikacija susijusių reikalavimų taikymas nepažeidžia diskriminavimo principo, gali būti ribojamos ES piliečiams ir įmonėms Sutartimi garantuojamos pagrindinės teisės arba naudojimasis jomis tampa ne tokiu patraukliu 4 . Teismas taip pat nusprendė, kad tai, jog viena valstybė narė taiko ne tokias griežtas taisykles kaip kita valstybė narė, nereiškia, kad pastarosios valstybės taisyklės yra neproporcingos ar nesuderinamos su ES teise. Valstybės narės, kiekvienu konkrečiu atveju atsižvelgdamos į profesijos reglamentavimo aplinkybių visumą, įvertina, ar reikia riboti galimybes užsiimti profesija ir ja verstis ir kokie apribojimai labiausiai tiktų konkretiems viešojo intereso klausimams spręsti.
Direktyva 2005/36/EB dėl profesinių kvalifikacijų pripažinimo 2013 m. buvo iš dalies pakeista Direktyva 2013/55/ES – taip siekta modernizuoti Sąjungos teisę reglamentuojamų profesijų srityje. Taip pat buvo numatyta vykdyti visų reglamentuojamų profesijų skaidrumo ir tarpusavio vertinimą tarp valstybių narių. Įvertinus atitinkamų kompetentingų valdžios institucijų per tarpusavio vertinimo procesą pateiktą informaciją tapo aišku, kad toks vertinimas daugeliui valstybių narių tapo iššūkiu 5 . Tai, kad daugumoje vertinimo ataskaitų trūko tinkamų argumentų, rodo, jog problema yra susijusi su tuo, kaip vertinamas reglamentavimo poreikis ir jo poveikis platesnei verslo aplinkai. Tarpusavio vertinimo procesas atskleidė, kad šiuo metu reglamentavimo sprendimai ne visada yra pagrįsti skaidria ir objektyvia analize ar yra priimti atvirai ir skaidriai. Be to, nepaisant išsamių diskusijų ir Komisijos iki šiol pateiktų rekomendacijų, nebuvo užkirstas kelias naujų ribojamųjų priemonių, kurių atžvilgiu nebuvo atlikta objektyvi ir išsami analizė, nustatymui. Valstybės narės nustatė naujas taisykles, pavyzdžiui, darbui pagal teisininko profesiją, arba nustatė ar išplėtė priskirtas veiklos rūšis, pavyzdžiui, konsultavimo mokesčių klausimais arba gidų veiklos srityje, neatlikusios proporcingumo vertinimo arba atlikusios jį labai paviršutiniškai.
Dabartinė nevienoda profesijų reglamentavimo patikra ES daro neigiamą poveikį paslaugų teikimui ir specialistų judumui. Atskirų valstybių narių veiksmais nebus sukurta nuosekli ES teisinė sistema, skirta planuojamo nacionalinio reglamentavimo proporcingumui įvertinti, ir tai nepadės išspręsti problemų, su kuriomis susiduria nacionalinės valdžios institucijos. Pagrindiniai tikslai, kuriais siekiama suteikti taikomiems kriterijams daugiau aiškumo, sustiprinti patikimumą, skaidrumą ir palyginamumą tarp valstybių narių ir užtikrinti, kad taisyklės būtų taikomos vienodai, taip siekiant išvengti tolesnių kliūčių ir bendrosios rinkos susiskaidymo, būtų sėkmingiau įgyvendinti ES lygmeniu dėl savo masto ir poveikio įdiegiant bendrą ES masto vertinimo mechanizmą, kurį taikytų visos valstybės narės ir būtų galima palyginti rezultatus. Dėl dažnų profesijų reglamentavimo pakeitimų, nesant ES lygmens veiksmų, kyla pavojus, kad atsiras atotrūkis tarp tų valstybių, kurios jau taiko tinkamą reglamentavimo praktiką ir tinkamai įvertina proporcingumą prieš nuspręsdamos dėl reglamentavimo 6 , ir tų, kurios nenori plėsti reglamentavimo, taip didindamos reglamentavimo kokybės skirtumus. Tai neabejotinai turi neigiamos įtakos galimybei užsiimti profesija ir neigiamų padarinių tiek vartotojams, tiek ekonomikai.
Siekdama išspręsti šią problemą, Komisija Bendrosios rinkos strategijoje paskelbė apie iniciatyvą, pagal kurią numatyta proporcingumo patikra, kurią valstybės narės atliktų prieš priimdamos arba pakeisdamos nacionalines profesijoms taikomas nuostatas. Yra nemažai galimybių paspartinti ekonomikos augimą ir darbo vietų kūrimą valstybėse narėse, jei būtų didinamas reglamentuojamų profesijų skaidrumas, o prieš tvirtinant naujas taisykles būtų atliekama nuodugnesnė proporcingumo analizė, kartu įgyvendinant reglamentuojamų profesijų reformas ir taip modernizuojant reikalavimus. Kaip nurodyta prie šio pasiūlymo pridėtame poveikio vertinime, įvairūs tyrimai parodė, kaip netinkami reglamentavimo būdai iškraipo konkurenciją ir apriboja patekimą į rinką; tai gali gerokai sumažinti įsidarbinimo galimybes, lemti didesnes kainas vartotojams ir kliudyti laisvam judėjimui. Turint omenyje vien tik darbo vietų kūrimą, akademiniame tyrime nurodoma, kad atsisakius nereikalingo ir neproporcingo reglamentavimo ES galėtų būti sukurta apie 700 000 naujų darbo vietų 7 .
Todėl siekiant remti geresnę reglamentavimo praktiką ir, galiausiai, geresnius rezultatus, buvo parengta proporcingumo patikra. Ji taikoma naujai priimamiems ar peržiūrimiems reikalavimams, susijusiems su galimybe užsiimti reglamentuojamąja profesija ir verstis ja. Tai konsoliduoja Teisingumo Teismo praktiką dėl reikalavimų, kuriais ribojama galimybė užsiimti reglamentuojamomis profesijomis ir verstis jomis, proporcingumo, tačiau valstybėms narėms paliekama spręsti, ką ir kaip reglamentuoti; toks sprendimas yra pagrįstas įrodymais, gautais atlikus nuodugnų, skaidrų ir objektyvų vertinimą. Patikra atliekama visapusiškai atsižvelgiant į kiekvienos profesijos ir jos reglamentavimo aplinkos specifiškumą. Šios iniciatyvos nauda specialistams, vartotojams ir viešojo administravimo institucijoms iš esmės priklauso nuo to, ar ja bus užtikrintas geresnis profesijų reglamentavimas, užkertant kelią neproporcingų taisyklių priėmimui. Šio pasiūlymo tikslas – iš esmės kodifikuoti nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką. Nukrypus nuo Teismo praktikos, pakistų pasiūlymo esmė. Jei taip nutiktų, Komisija gali atsiimti pasiūlymą.
ES direktyva labai supaprastintų valstybių narių įpareigojimą laikytis proporcingumo principo ir užtikrintų, kad valstybės narės visais reglamentavimo lygmenimis vienodai atliktų proporcingumo patikrą, siekiant išvengti bendrosios rinkos susiskaidymo.
Šia iniciatyva siekiama suteikti daugiau aiškumo ir skatinama atlikti objektyvias, patikimas ir visapusiškas proporcingumo patikras, kad būtų didinamas pasitikėjimas ir inovacijų diegimas reguliariai atliekant nacionalinio profesijų reglamentavimo peržiūrą. Šiais veiksmais siekiama ne tik padėti valstybėms narėms siekti bendrų tikslų, bet ir tą daryti struktūriškai ir sistemingai, kad būtų palengvintas administracinių pareigų vykdymas.
•Derėjimas su esamos politikos nuostatomis šioje politikos srityje
Šis pasiūlymas dera su galiojančiomis Direktyvos 2005/36/EB nuostatomis ir jas papildo.
•Derėjimas su kitomis Sąjungos politikos sritimis
Šis pasiūlymas dera su Komisijos prioritetais, pateiktais Bendrosios rinkos strategijoje, taip pat su ES tikslais skatinti ekonomikos augimą ir darbo vietų kūrimą, užtikrinant laisvą specialistų judėjimą, gerinant verslo aplinką ir suteikiant vartotojams daugiau galimybių rinktis.
Kitas minėtoje strategijoje paskelbtas veiksmas – reguliariai teikiamos rekomendacijos dėl konkrečių poreikių. Šia iniciatyva siekiama nustatyti šalies ir profesijų lygmeniu kylančias problemas, kurių atveju reglamentavimo sistemos reforma būtų ekonomiškai naudinga ir į kurias atsižvelgdama Komisija rekomenduotų valstybės narės lygmens veiksmus. Šie du veiksmai papildo vienas kitą tuo požiūriu, kad nustačius proporcingumo patikros prievolę bus sukurta bendra kriterijų, kuriais turi būti naudojamasi vertinant planuojamo reglamentavimo proporcingumą, sistema, t. y. pradinio etapo sąlyga (angl. sunrise clause), o reguliariai teikiamose rekomendacijose dėl reformų poreikio dėmesys bus sutelktas į konkrečias problemas, nustatytas su tam tikromis profesijomis ar sektoriais susijusiose reglamentavimo priemonėse.
Šis pasiūlymas dera su iniciatyva gerinti pranešimų teikimą pagal Paslaugų direktyvos nuostatas ir ją papildo. Kadangi pastaroji direktyva papildo jau esamą pranešimų teikimo procedūrą, taikomą apribojimams pagal Paslaugų direktyvos nuostatas, šiuo pasiūlymu suteikiama aiškumo kriterijams, kuriuos valstybės narės naudos vertindamos profesijas reglamentuojančių nacionalinės teisės aktų projektų proporcingumą ir jų atitiktį Direktyvai dėl profesinių kvalifikacijų pripažinimo. Kai kurie nacionalinio profesijų reglamentavimo reikalavimai (pavyzdžiui, juridinis statusas ar su akcijų valdymu susiję reikalavimai) patenka tiek į Direktyvos dėl profesinių kvalifikacijų pripažinimo, tiek į Paslaugų direktyvos taikymo sritį. Tokiais atvejais atliekant proporcingumo vertinimą bus laikomasi šio pasiūlymo nuostatų, o informacija, kuri turi būti pateikiama pagal Paslaugų direktyvoje nustatytą pranešimo procedūrą, turėtų būti pagrįsta šiuo vertinimu ir jį atspindėti. Užtikrinamas šių priemonių derėjimas ir šiuo pasiūlymu nenustatoma jokių naujų pranešimo procedūrų.
2.TEISINIS PAGRINDAS, SUBSIDIARUMAS IR PROPORCINGUMAS
•Teisinis pagrindas
Pasiūlymas grindžiamas SESV 46 straipsniu, 53 straipsnio 1 dalimi ir 62 straipsniu.
Europos Sąjunga, siekdama vidaus rinkos tikslų, turi teisę imtis veiksmų profesijų reglamentavimo srityje; tokia teisė yra įtvirtinta SESV straipsniuose dėl laisvo asmenų ir paslaugų judėjimo. Visų pirma, SESV 46 straipsnyje yra pateiktos konkrečios nuostatos, kurios turi būti taikomos laisvo darbuotojų judėjimo srityje, SESV 53 straipsnio 1 dalyje nustatyta galimybė imtis veiklos ir verstis ja kaip savarankiškai dirbantiems asmenims, o SESV 62 straipsnis yra teisės aktų dėl laisvės teikti paslaugas įgyvendinimo pagrindas.
•Subsidiarumas (išimtinei kompetencijai nepriskiriamoje srityje)
Remiantis subsidiarumo principu, ES turėtų imtis veiksmų tik tada, kai valstybės narės pačios negali sėkmingai pasiekti pasiūlytų veiksmų tikslų ir kai šių tikslų geriau siekti ES lygmeniu. Iš tarpusavio vertinimo metu surinktos informacijos galima spręsti, kad valstybių narių naudojami kriterijai ir vertinimų intensyvumas yra labai skirtingi. Dabartinė nevienoda profesijų reglamentavimo proporcingumo patikra ES ir jos poveikis turi didelės įtakos visai ES ekonomikai, paslaugų teikimui ir specialistų judumui. Nepriklausomi tyrimai ir Komisijos užsakyti tyrimai atskleidė, kad neproporcingas reglamentavimas turi neigiamos įtakos darbo vietų kūrimui, ekonomikos augimui, vartotojų galimybėms rinktis, kainoms, inovacijoms, investicijoms ir prekybai 8 . Be to, pastebėta, kokią naudą gali teikti veiksmai, kurių imtasi siekiant reformuoti reglamentavimą ir kurie taip pat neturėjo jokio tiesioginio poveikio teisėtų viešųjų interesų apsaugai:
Italijoje 2006 m. P. L. Bersani reforma sudarė sąlygas į rinką patekti naujiems dalyviams, o tai padidino bendrą jaunų farmacininkų užimtumą 9 ;
Lenkijoje įgyvendinta teisininkų reforma, kuria nustatytos objektyvios galimybių užsiimti profesija taisyklės, lėmė, kad 2005–2015 m. beveik trigubai išaugo teisininkų skaičius ir beveik padvigubėjo teisės konsultantų skaičius ir tai neturėjo neigiamos įtakos jų atlyginimams ir darbo kokybei 10 ;
Graikijoje reformos sudarė sąlygas sumažinti nekilnojamojo turto agentų, teisininkų, buhalterių, mokesčių konsultantų ir fizioterapeutų paslaugų kainas, kurios buvo liberalizuotos įgyvendinus 2011 m. reformą. 2014 m. veiklą pradedančių notarų, auditorių, gidų ir nepriklausomų vertintojų skaičius padidėjo daugiau nei dvigubai, palyginti su metiniu vidurkiu prieš liberalizavimą 11 .
Tačiau pavienių valstybių narių veiksmais nuosekli ES teisinė sistema, skirta vertinti nacionalinio reglamentavimo proporcingumą, nebus sukurta ir tai nepadės išspręsti problemų, su kuriomis susiduria nacionalinės valdžios institucijos. Todėl veiksmų tikslus, t. y. proporcingumo vertinimo patikimumą ir palyginamumą, būtų galima sėkmingiau pasiekti ES lygmeniu įdiegiant bendrą ES lygmens vertinimo mechanizmą, kurį panašiai taikytų visos valstybės narės, atsižvelgdamos į jo mastą ir poveikį. Į nacionalinės teisės aktus būtų įtraukti šie siūlomuose veiksmuose nurodyti kriterijai, į kuriuos nacionalinės valdžios institucijos turėtų atsižvelgti, vertindamos nacionalinio profesijų reglamentavimo proporcingumą.
Tokiu būdu ES suteiktų nacionalinėms valdžios institucijoms galimybę atlikti visapusiškus ir palyginamus proporcingumo patikrinimus sukuriant skaidrią ir nuspėjamą teisinę sistemą kliūtims, susijusioms su reglamentuojamomis profesijomis, vertinti. Europos Vadovų Taryba ne kartą ragino imtis veiksmų šioje srityje. 2015 m. vasario mėn. Europos Vadovų Taryba paragino parengti gaires 12 ir palankiai įvertino proporcingumo patikros įtraukimą į Bendrosios rinkos strategiją, pakartodama, kad „bendroji rinka yra pagrindinis Europos ekonomikos augimo ir darbo vietų kūrimo skatinimo veiksnys ir investicijų bei Europos konkurencingumo didinimo pamatas“. Ji akcentavo, „kad siekiant stiprinti ir labiau išplėtoti bendrąją rinką reikia skubiai imtis plataus užmojo veiksmų tiek Sąjungos, tiek nacionaliniu lygmenimis, kad būtų pasiekta konkrečių ir pragmatinių rezultatų, kurie būtų tiesiogiai naudingi vartotojams ir įmonėms, ypač MVĮ“ 13 . 2016 m. birželio mėn. Taryba paragino Komisiją imtis veiksmų ir „toliau intensyviai dėti pastangas siekiant geresnio reglamentavimo“ 14 .
•Proporcingumas
Šis pasiūlymas atitinka ES sutarties 5 straipsnio 4 dalyje nustatytą proporcingumo principą. Pasirinkta politikos galimybe, viena vertus, siekiama tinkamos pusiausvyros tarp viešojo intereso tikslų įgyvendinimo ir paslaugų kokybės, taip pat pagerinti galimybes specialistams užsiimti reglamentuojama profesija ir ja verstis, ir, kita vertus, užtikrinti platesnį pasirinkimą vartotojams. Šiame pasiūlyme atsižvelgiama į proporcingumo principą, nes sprendimai turi būti ekonomiškai efektyvūs ir sumažinti bendrą viešojo administravimo institucijų naštą, nes jame pateikiami aiškūs kriterijai, kaip atlikti profesijų reglamentavimo proporcingumo vertinimą, taip pat turėtų būti užkertamas kelias taikyti tokias nereikalingas priemones, kurios apsunkintų įgyvendinimą. Administracinė proporcingumo patikros atlikimo našta jau buvo įvertinta persvarstant 2013 m. Profesinių kvalifikacijų direktyvą. Pagal šį vertinimą, dabartinio pasiūlymo lemiamos išlaidos, susijusios su būsimomis reglamentavimo prievolėmis dėl taikomos proporcingumo patikros, turėtų ribotą poveikį 15 . Šis poveikis gali būti šiek tiek didesnis toms valstybėms narėms, kurios šiuo metu nėra pasirengusios įgyvendinti direktyvą. Tačiau tikimasi, kad administracinių išlaidų atžvilgiu bendras poveikis bus teigiamas, nes dėl patobulintos sistemos valstybės narės turėtų mažiau susidurti su pažeidimų nagrinėjimo procedūromis. Komisija yra pasirengusi bendradarbiauti su valstybėmis narėmis, siekdama toliau padėti įgyvendinti šią direktyvą ir kuo labiau sumažinti išlaidas. Pasiūlymas neviršija būtiniausių priemonių, kurios reikalingos nustatytiems tikslams pasiekti, ir iš tikrųjų geriausiai tinka šių tikslų įgyvendinimui. Atliekant tarpusavio vertinimą laikytasi gairių ir paaiškėjo, kad trūksta įrodymų, jog reglamentavimo sprendimai šiuo metu yra grindžiami skaidria ir objektyvia analize arba priimami atvirai ir skaidriai. Praėjus beveik trejiems metams nuo tarpusavio vertinimo pradžios, vis dar neatlikta trečdalis proporcingumo patikrų, o iš atliktų patikrų apytiksliai 70 proc. atvejų priimtas sprendimas išlaikyti dabartinę reglamentavimo padėtį, nepaisant nepatenkinamų proporcingumo patikros rezultatų. Vis dėlto profesijų reglamentavimo pakeitimų rodiklis yra aukštas ir Komisijai yra žinoma apie nuolatinius siekius nustatyti naują reglamentavimo naštą specialistams, tinkamai neatliekant išankstinės proporcingumu grindžiamos analizės dėl tokios naštos poreikio, vertės ar poveikio.
•Priemonės pasirinkimas
Pasirinkta priemonė – nauja direktyva, suteikianti valstybėms narėms tam tikrą lankstumą nuostatų perkėlimo į nacionalinę teisę ir įgyvendinimo prasme, kad jos galėtų panaudoti proporcingumo principo teisinį aspektą ir įvairialypiškumą. Direktyva įpareigoja siekti rezultatų, todėl yra tinkama vidaus rinkos kūrimo priemonė, kuria užtikrinamas laisvas darbuotojų judėjimas, įsisteigimo laisvė ir laisvė teikti paslaugas. Tai yra visos Europos Sąjungos tikslai, tačiau Sutartimi taip pat nustatyti teisiniai lūkesčiai valstybių narių atžvilgiu, todėl, nors pasirinkimas, ar reglamentuoti ir kaip reglamentuoti profesijas, išlieka pačių valstybių narių reikalas, būtina laikytis pagrįstumo, proporcingumo ir būtinumo kriterijų.
Poveikio vertinime išsamiai aprašytas profesijų reglamentavimo klausimo mastas ir nereikalingo reglamentavimo poveikis visai Europos ekonomikai, taip pat pabrėžiamos problemos, su kuriomis valstybės narės susiduria siekdamos tinkamai spręsti šį klausimą. Direktyva sudarys sąlygas valstybėms narėms įtraukti visapusišką proporcingumo vertinimą į savo teisėkūros procedūras ir, kadangi nė viena iš metodikų nėra Komisijos nustatyta kaip privaloma, valstybės narės turės tam tikrą veikimo laisvę pritaikydamos savo turimas struktūras ir siekdamos pagrindinio direktyvos tikslo: vykdyti palyginamą, skaidrų, patikimą, objektyvų, įrodymais paremtą sprendimų priėmimo procesą. Todėl Komisija nusprendė, kad direktyva yra tinkamiausia ir veiksmingiausia priemonė.
3.EX-POST VERTINIMŲ, KONSULTACIJŲ SU SUINTERESUOTOSIOMIS ŠALIMIS IR POVEIKIO VERTINIMŲ REZULTATAI
•Ex-post vertinimai / esamų teisės aktų tinkamumo patikra
Prieš 2013 m. atliktą esminį persvarstymą Direktyva 2005/36/EB buvo kruopščiai įvertinta ieškant tuometinio proceso trūkumų ir mėginant palengvinti laisvą specialistų judėjimą. Remiantis tyrimo rezultatais, Direktyvoje 2013/55/ES, kuria iš dalies keičiama Direktyva 2005/36/EB, be kitų reikalavimų, įtrauktas įpareigojimas valstybėms narėms įvertinti taikomo profesijų reglamentavimo proporcingumą. Remiantis šiais vertinimais ir atsižvelgiant į 59 straipsnio 9 dalį, iki 2017 m. sausio mėn. Komisija Europos Parlamentui ir Tarybai turi pateikti galutines išvadas apie nacionalinį profesijų reglamentavimą ir valstybių narių atliktus proporcingumo vertinimus, prireikus kartu su papildomų iniciatyvų pasiūlymais. Šis pasiūlymas buvo parengtas ne pagal bendrą direktyvos įvertinimą, nes ji persvarstyta tik neseniai, o pagal Komisijos atliktus vertinimus ir yra tolesnių iniciatyvų, kurios numatytos pagal Direktyvos 2013/55/ES 59 straipsnio 9 dalį kaip Komisijos vertinimo išvada, dalis. Todėl tolesnio pasiūlymo galimybė buvo numatyta kaip tolesnių veiksmų, skirtų gerinti naujų nuostatų įgyvendinimą ir efektyvumą, dalis.
•Konsultacijos su suinteresuotosiomis šalimis
Viešos konsultacijos vyko 2016 m. gegužės 27 d. – rugpjūčio 22 d. Iš viso buvo gauta 420 atsakymų. Juos pateikė pavieniai asmenys, reglamentuojamų profesijų atstovai, profesinės asociacijos, reguliavimo institucijos, valdžios institucijos ir akademinės bendruomenės atstovai. Tarp suinteresuotųjų šalių vyravo bendras sutarimas, kad turėtų būti imtasi ES lygmens veiksmų, kuriais būtų suteikta daugiau aiškumo ir priimtas bendras požiūris į proporcingumo patikras. Teisiškai privalomam teisės aktui (direktyvai) pritarė visos respondentų grupės: vartotojai, paslaugų teikėjai, tiek didelės, tiek mažosios įmonės, viešojo sektoriaus institucijos ir sąjungos. Kai kurios profesinės asociacijos pasiūlymą vertino ne taip palankiai. Vokietijos ir Austrijos amatų sektoriai pateikė 100 organizuotų identiškų amatų asociacijų atsakymų, kuriuose atmetama ES lygmens veiksmų idėja, nesvarbu, ar būtų taikomas direktyvos, ar gairių metodas. Buvo nuspręsta nešalinti tokių organizuotų atsakymų 16 ir įtraukti juos į konsultacijų rezultatus; tačiau ir tada pavyko išlaikyti rezultatą, pagal kurį dauguma respondentų pasiūlymui pritarė. Be to, konsultacijų rezultatai parodė būtinybę imtis veiksmų, nes buvo nustatyta požiūrių į analizę skirtumų ne tik visoje ES, bet ir atskirose valstybėse narėse. Nustatyta, kad kuriant reglamentavimą ne tik trūksta aiškumo dėl analitinių ir proporcingumu grindžiamų lūkesčių, bet ir vyrauja nevienalytis požiūris į konsultacijas ir skaidrumą.
Rezultatų santrauką galima rasti adresu http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/ .
Pasidalyti nuomonėmis buvo galima ir per Komisijos 2016 m. gegužės 18 d. surengtą aukšto lygio konferenciją.
Šie klausimai taip pat buvo aptarti su valstybėmis narėmis per 2016 m. gegužės 3 d. ir 2016 m. lapkričio 10 d. aukšto lygio darbo grupės susitikimus.
•Tiriamųjų duomenų rinkimas ir naudojimas
Rengiant šį pasiūlymą buvo panaudoti reglamentuojamų profesijų tarpusavio vertinimo, kurį valstybės narės atliko kartu su Komisija, duomenys.
EBPO tyrimų rezultatai rodo, kad darbuotojų judumas yra svarbiausias produktyvumo veiksnys, kuris skatina ekonomikos augimą 17 . Be to, Komisija užsakė atlikti ekonominius tyrimus dėl reglamentavimo reformų poveikio tam tikrų profesijų atveju keturiose skirtingose šalyse: Vokietijoje, Graikijoje, Italijoje ir Jungtinėje Karalystėje 18 .
Remiantis naujausiu tyrimu, kuris 2015 m. balandžio mėn. buvo atliktas visose 28 valstybėse narėse, bent dirbančiais pagal reglamentuojamas profesijas gali būti laikomi 21 proc. visos Europos Sąjungos darbo jėgos (50 mln. žmonių) 19 .
•Poveikio vertinimas
Pagal geresnio reglamentavimo politiką Komisijos tarnybos atliko poveikio vertinimą, kuriame buvo analizuojamos skirtingos politikos galimybės ir jų poveikis suinteresuotosioms šalims 20 .
Poveikio vertinime buvo nagrinėtos šios skirtingos galimybės:
1 galimybė – proporcingumo gairių parengimas ir keitimasis išsamia informacija tarp valdžios institucijų, rengiančių ES lygmens reglamentuojamų profesijų proporcingumo patikrą – galėtų apimti keletą variantų;
2a galimybė – nustatyti būtiniausius proporcingumo patikros atlikimo kriterijus, kurie būtų pagrįsti Teismo praktika ir ją papildytų; taip pat būtų didinamas valstybių narių vertinimo skaidrumas parengiant teisiškai privalomą priemonę (direktyvą);
2b galimybė – taikomas toks pat metodas, kaip pagal 2a galimybę, tik naudojant rekomendaciją;
3a galimybė – prie 2a galimybės aspektų pridedami papildomi procedūriniai aspektai, pvz., viešos konsultacijos ir reguliarios peržiūros, parengiant teisiškai privalomą priemonę (direktyvą);
3b galimybė – taikomas toks pat metodas, kaip pagal 3a galimybę, bet naudojama priemonė yra rekomendacija.
Remdamasi poveikio vertinimo konsultacijomis, patirtimi ir įrodymais, Komisija nusprendė, kad geriausia galimybė esamai padėčiai pagerinti yra 3a galimybė.
1 galimybė – gairių metodas – jau buvo išbandyta visų pirma, paskelbiant komunikatą 2013 m., vėliau lentelėje ir gairėse, kurios buvo pateiktos dviejų metų trukmės tarpusavio vertinimui. Paaiškėjo, kad šis metodas nėra tinkamas reglamentavimo problemoms spręsti. Be to, Komisija intensyviai dirbo su valstybėmis narėmis (lankydamasi jose, konferencijose, bendrosios rinkos forumuose ir seminaruose), kad jas paskatintų proporcingumo klausimams skirti daugiau dėmesio.
2a galimybė padėtų spręsti problemas, su kuriomis valstybės narės susiduria aiškindamos teismų praktiką, taip pat užtikrintų kriterijų, kuriuos reikia įvertinti, aiškumą ir taip pagerintų vertinimo kokybę ir galutinius rezultatus.
2b galimybė, kaip ir 3b galimybė, turi tokių pačių trūkumų kaip 1 galimybė. Savanoriškas taikymas nepadėtų išspręsti valstybių narių, kurios netaiko proporcingumo patikros praktikos, problemų, todėl negali būti teigiama, kad ateityje tai užkirstų kelią nereikalingos naštos sukūrimui arba taptų veiksmingu mechanizmu atliekant tokias peržiūras nustatytoms problemoms spręsti. Galiausiai tokie patys apribojimai apsunkintų galimybes skaidriau dalytis informacija su piliečiais ir suinteresuotosiomis šalimis.
3a galimybė – reguliarios peržiūros – padėtų užtikrinti, kad nebetinkamas reglamentavimas būtų panaikintas, o konsultacijos leistų užtikrinti geresnį visų suinteresuotųjų šalių dalyvavimą, įskaitant vartotojų organizacijų ir piliečių dalyvavimą, taip siekiant užtikrinti, kad į jų interesus taip pat būtų atsižvelgta.
3b galimybės, kaip ir 2b galimybės atveju, taikant pasirenkamąjį metodą negalima užtikrinti, kad būtų imtasi šių veiksmų.
Atsižvelgiant į patirtį ir į rengiant šį pasiūlymą atliktus vertinimus, galima daryti išvadą, kad veikimas savo nuožiūra, t. y. rekomendacija, nepaskatins atlikti būtinos analizės, visų pirma sudėtingiausiais atvejais. Bendras įsipareigojimas atlikti periodines peržiūras, informuoti visas suinteresuotąsias šalis, taip pat prievolė užtikrinti minimalų objektyvumo ir nešališkumo lygį gali būti užtikrintas tik tada, kai toks įsipareigojimas bus teisiškai privalomas, o tai galima užtikrinti tik priimant direktyvą.
2016 m. spalio 9 d. Reglamentavimo patikros valdyba pritarė šiai iniciatyvai. Pagrindinė valdybos rekomendacija buvo toliau plėsti šį pasiūlymą priderinant jį prie kitų iniciatyvų, plačiau paaiškinti problemos mastą ir priežastis, kodėl jos negalima išspręsti taikant esamas sistemas, toliau plėtoti pasiūlymo nuostatų veikimo aprašymą ir išplėsti dalį, grindžiamą suinteresuotųjų šalių požiūriu, taip pat dalį apie poveikį MVĮ, vartotojams ir nacionalinėms valdžios institucijoms. Į tai buvo tinkamai atsižvelgta.
Nuomonę galima rasti adresu
http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/ia_carried_out/cia_2016_en.htm#grow
.
Poveikio vertinime, kurį galima rasti toliau nurodytoje svetainėje, išsamiai aptartos įvairios politikos galimybės ir jų poveikis suinteresuotosioms šalims:
http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=8827 .
•Reglamentavimo kokybė ir supaprastinimas
2014–2016 m. valstybių narių kartu su Komisija atliktame tarpusavio vertinime nustatyta, kad taikoma nevienoda nacionalinio reglamentavimo priemonių patikra ir trūksta aiškumo dėl proporcingumo vertinimo kriterijų. Daroma išvada, kad proporcingumo vertinimas, atliekamas nacionaliniu lygmeniu ir grindžiamas Teisingumo Teismo praktika bei nacionaliniais metodais, savo dabartine forma neatveria visų galimybių siekti papildomos naudos kuriant bendrąją rinką.
•Pagrindinės teisės
Pasiūlymu remiamos teisės, kurios yra įtvirtintos ES pagrindinių teisių chartijoje, visų pirma laisvė pasirinkti profesiją ir laisvė užsiimti verslu.
4.POVEIKIS BIUDŽETUI
Pasiūlymas ES biudžetui poveikio neturi.
5.KITI ELEMENTAI
•Įgyvendinimo planai ir stebėjimo, vertinimo ir ataskaitų teikimo tvarka
Komisija reguliariai praneš Tarybai ir Europos Parlamentui apie proporcingumo patikros atlikimą nacionaliniu lygmeniu ir jo rezultatus. Planuojama, kad šis vertinimas bus atliktas tuo pat metu, kaip ir Direktyvos dėl profesinių kvalifikacijų pripažinimo vertinimas.
•Aiškinamieji dokumentai (direktyvoms)
Šiame pasiūlyme nereikalaujama pateikti papildomų aiškinamųjų dokumentų, susijusių su perkėlimu į nacionalinę teisę, jei tai bus grindžiama esama Teismo praktika ir pagrindiniais geresnio reglamentavimo principais. Nepaisant to, prireikus, Komisija gali pateikti tolesnes gaires.
•Išsamus konkrečių pasiūlymo nuostatų paaiškinimas
1 ir 2 straipsniuose nurodomas direktyvos dalykas ir taikymo sritis: ja siekiama sukurti teisinę sistemą, skirtą proporcingumo vertinimui atlikti prieš priimant naujas ar keičiant esamas teisines, reglamentavimo ar administracines nuostatas, kuriomis ribojamos galimybės užsiimti reglamentuojamomis profesijomis ar jomis verstis. Ši direktyva netaikoma konkrečių profesijų reglamentavimo proporcingumo patikroms, vykdomoms taikant kitas ES priemones.
3 straipsnyje pateikiamos pasiūlyme vartojamų terminų apibrėžtys, kurios didžiąja dalimi sutampa su apibrėžtimis, nustatytomis Direktyvoje 2005/36/EB. Be to, pateiktos dviejų pagrindinių profesijų reglamentavimo tipų – „priskirtų veiklos rūšių“ ir „saugomo profesinio vardo“ – apibrėžtys.
4 straipsnyje nustatytas įpareigojimas valstybėms narėms atlikti ex-ante proporcingumo vertinimą, pagrindžiant jį kokybiniais ir, jeigu įmanoma, kiekybiniais įrodymais.
5 straipsnyje pasiūlymas pagrindžiamas viešojo intereso tikslais, nustatytais pagal SESV arba pripažintais Teisingumo Teismo. Remiantis patvirtinta Teismo praktika, išskirtinai ekonominės priežastys, kuriomis siekiama iš esmės protekcionistinio tikslo ar kurios lemia tokio pobūdžio padarinius, arba išskirtinai administracinės priežastys negali būti laikomos pagrindinėmis viešojo intereso priežastimis.
6 straipsnio 1 dalyje pateikti bendri įpareigojimai valstybėms narėms prieš priimant naujas ar keičiant esamas nuostatas, ribojančias galimybes užsiimti reglamentuojamomis profesijomis ar verstis jomis, įvertinti, ar šios nuostatos yra reikalingos ir tinkamos siekiamam tikslui pasiekti ir ar jos neviršija to, kas būtina tam tikslui pasiekti. 6 straipsnio 2 dalyje pateikti pagrindiniai kriterijai, į kuriuos kompetentingos valdžios institucijos turi atsižvelgti, pavyzdžiui, rizikos pobūdis, profesijai priskirtų veiklos sričių apimtis, ryšys tarp kvalifikacijos ir veiklos rūšių, priemonės ekonominis poveikis ir pan. 6 straipsnio 3 dalyje apibrėžiamas mažiau ribojančių priemonių, kuriomis siekiama iškelto tikslo, naudojimas, pavyzdžiui, profesinio vardo apsauga, kai veiklos rūšys nėra priskirtos konkrečiai profesijai. 6 straipsnio 4 dalyje apžvelgiami elementai, į kuriuos reikia atsižvelgti tikrinant visų esamų priemonių, kuriomis ribojamos galimybės užsiimti profesija ar verstis ja, bendrą poveikį.
7 straipsnyje pateiktas įpareigojimas prieš įgyvendinant naujas priemones informuoti visas suinteresuotąsias šalis ir suteikti galimybę joms pateikti savo nuomonę.
8 straipsnyje numatomas keitimasis informacija tarp skirtingų valstybių narių kompetentingų valdžios institucijų, sudarant sąlygas valstybei narei, kuri ketina keisti profesijos reglamentavimo nuostatas, gauti informacijos iš patirties turinčios valstybės narės.
9 straipsnyje nustatytos proporcingumo vertinimo skaidrumo taisyklės.
10 straipsnyje numatoma, kad direktyva bus reguliariai peržiūrima.
11 straipsnyje nustatomas direktyvos perkėlimas į nacionalinę teisę.
12 straipsnyje išdėstomi direktyvos įsigaliojimo terminai.
13 straipsnyje nurodoma, kam skirta direktyva.
2016/0404 (COD)
Pasiūlymas
EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVA
dėl proporcingumo patikros prieš priimant naujas profesijų reglamentavimo nuostatas
(Tekstas svarbus EEE)
EUROPOS PARLAMENTAS IR EUROPOS SĄJUNGOS TARYBA,
atsižvelgdami į Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo, ypač į jos 46 straipsnį, 53 straipsnio 1 dalį ir 62 straipsnį,
atsižvelgdami į Europos Komisijos pasiūlymą,
teisėkūros procedūra priimamo akto projektą perdavus nacionaliniams parlamentams,
atsižvelgdami į Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto nuomonę 21 ,
atsižvelgdami į Regionų komiteto nuomonę 22 ,
priimdami sprendimą pagal įprastą teisėkūros procedūrą,
kadangi:
(1)laisvė pasirinkti profesiją yra pagrindinė teisė. Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje užtikrinama laisvė pasirinkti profesiją, taip pat laisvė užsiimti verslu. Laisvas darbuotojų judėjimas, įsisteigimo laisvė ir laisvė teikti paslaugas yra pagrindiniai Sutartyje įtvirtinti vidaus rinkos principai. Todėl nacionalinėmis taisyklėmis, kuriomis nustatomos galimybės užsiimti reglamentuojamomis profesijomis, neturėtų būti sudaroma nepagrįstų ir neproporcingų kliūčių naudotis šiomis pagrindinėmis teisėmis;
(2)nesant konkrečių nuostatų, kuriomis būtų suderinti Europos Sąjungos teisėje pateikti reikalavimai dėl galimybės užsiimti reglamentuojama profesija ar ja verstis, valstybės narės turi išimtinę teisę nuspręsti, ar reikia reglamentuoti profesiją ir kaip tą daryti, atsižvelgiant į nediskriminavimo ir proporcingumo principus;
(3)proporcingumo principas – vienas iš pagrindinių Europos Sąjungos teisės principų. Vadovaujantis Teismo praktika 23 , nacionalinės priemonės, dėl kurių gali būti ribojamas Sutartimi užtikrinamų pagrindinių laisvių įgyvendinimas arba jis gali tapti mažiau patraukliu, turėtų atitikti keturias sąlygas: jos turėtų būti taikomos laikantis nediskriminavimo principo, būti pagrįstos viešojo intereso tikslais, būti tinkamos iškeltam tikslui pasiekti ir neviršyti to, kas būtina tam tikslui pasiekti;
(4)Europos Parlamento ir Tarybos Direktyvoje 2005/36/EB 24 buvo nustatytas įpareigojimas valstybėms narėms atlikti reikalavimų, kuriais ribojama galimybė užsiimti reglamentuojamomis profesijomis ar verstis jomis, proporcingumo vertinimą ir pateikti Komisijai šio vertinimo rezultatus, taip pradedant vadinamąjį tarpusavio vertinimo procesą. Toks procesas reiškia, kad valstybės narės turi patikrinti visus savo teisės aktus, kurie susiję su visomis jų teritorijoje reglamentuojamomis profesijomis;
(5)tarpusavio vertinimo proceso rezultatai parodė, kad nėra pakankamai aišku, kokius kriterijus nacionalinės kompetentingos valdžios institucijos turėtų naudoti vertindamos reikalavimų, kuriais ribojamos galimybės užsiimti reglamentuojamomis profesijomis ar verstis jomis, proporcingumą; taip pat pastebėtas nevienodas tokių priemonių vertinimas visais reglamentavimo lygmenimis. Siekiant išvengti vidaus rinkos susiskaidymo ir pašalinti kliūtis, trukdančias pradėti ir vykdyti tam tikrą darbo pagal sutartį ar savarankiško darbo veiklą, reikia Sąjungos lygmeniu priimti bendrą požiūrį, kuris užkirstų kelią neproporcingoms priemonėms;
(6)2015 m. spalio 28 d. komunikate „Bendrosios rinkos tobulinimas. Daugiau galimybių piliečiams ir įmonėms“ 25 Komisija pabrėžė, kad reikia patvirtinti analitinę proporcingumo sistemą, kurią valstybės narės naudotų persvarstydamos esamą ar siūlydamos naują profesijų reglamentavimą;
(7)į šios direktyvos taikymo sritį patenkančios veiklos rūšys turėtų apimti reglamentuojamas profesijas, kurioms taikoma Direktyva 2005/36/EB. Ši direktyva turėtų būti taikoma kartu su Direktyva 2005/36/EB, nepažeidžiant kitų atskiruose Sąjungos teisės aktuose pateiktų nuostatų, susijusių su galimybe užsiimti konkrečia reglamentuojama profesija ir verstis ja;
(8)valstybės narės turėtų turėti galimybę remtis bendrąja reglamentavimo sistema, pagrįsta aiškiai apibrėžtomis teisinėmis sąvokomis, susijusiomis su skirtingais profesijų reglamentavimo būdais Europos Sąjungoje. Yra keletas profesijų reglamentavimo būdų: pavyzdžiui, galimybė užsiimti tam tikra veikla ar verstis ja suteikiama tik tam tikros profesinės kvalifikacijos turėtojams. Nacionalinėmis nuostatomis taip pat galima reglamentuoti profesinės veiklos vykdymo būdus, nurodant profesinių vardų naudojimo sąlygas;
(9)pagrindimo ir proporcingumo įrodymo našta tenka valstybėms narėms. Todėl valstybės narės taikomo pagrįsto reglamentavimo priežastys turi būti papildytos valstybės narės patvirtintos priemonės tinkamumo ir proporcingumo analize ir konkrečiais įrodymais, pagrindžiančiais argumentus;
(10)nuostatų, kuriomis ribojama galimybė užsiimti reglamentuojama profesija ar verstis ja, proporcingumą reikėtų stebėti reguliariai ir tokiam reglamentavimui tinkamu dažnumu. Reglamentuojamas profesijas ribojančių teisės aktų proporcingumo peržiūra turėtų būti pagrįsta ne tik to teisės akto tikslu jo priėmimo metu, bet ir jo poveikiu, kuris vertinamas jį priėmus. Nacionalinio teisės akto proporcingumo vertinimas turėtų būti grindžiamas pokyčiais, kurie šioje srityje įvyko nuo to laiko, kai teisės aktas buvo priimtas;
(11)valstybės narės turėtų atlikti proporcingumo vertinimą objektyviai ir nepriklausomai, o tais atvejais, kai profesija yra reglamentuojama netiesiogiai, suteikti įgaliojimus tai atlikti konkrečiai profesinei organizacijai. Visų pirma, nors vietos valdžios institucijų, reguliavimo institucijų ar profesinių organizacijų, kurios geriau supranta vietos sąlygas ir turi specializuotų žinių, vertinimas tam tikrais atvejais galėtų būti tinkamesnis siekiant nustatyti, kaip geriausiai pasiekti viešojo intereso tikslus, yra ypatingų susirūpinimą keliančių priežasčių tais atvejais, kai šių valdžios institucijų ar organizacijų politikos priemonių pasirinkimas yra naudingas jau veiklą vykdantiems subjektams, o tai kenkia naujiems rinkos dalyviams;
(12)kai galimybė imtis tam tikros darbo pagal darbo sutartį ar savarankiško darbo veiklos ir ją vykdyti priklauso nuo atitikties tam tikroms nuostatoms, susijusioms su valstybių narių tiesiogiai ar netiesiogiai reglamentuojamomis konkrečiomis profesinėmis kvalifikacijomis, reikia užtikrinti, kad tokios nuostatos būtų grindžiamos viešojo intereso tikslais, pvz., apibrėžtais Sutartyje, visų pirma viešosios politikos, viešojo saugumo ir visuomenės sveikatos tikslais, arba svarbiomis bendrojo intereso priežastimis, pripažintomis Teisingumo Teismo praktikoje. Svarbu užtikrinti, kad viešojo intereso tikslai būtų tinkamai nustatyti, siekiant apibrėžti reglamentavimo intensyvumą. Pavyzdžiui, siekdamos užtikrinti aukštą visuomenės sveikatos apsaugos lygį, valstybės narės turėtų naudotis tam tikra veiksmų laisve sprendžiant, kokio apsaugos lygio reikia visuomenės sveikatos srityje ir kaip ta apsauga turėtų būti užtikrinta. Būtina paaiškinti, kad svarbioms Teisingumo Teismo pripažintoms bendrojo intereso priežastims priskiriamos tokios priežastys kaip socialinės apsaugos sistemos finansinė pusiausvyra, vartotojų, paslaugų gavėjų ir darbuotojų apsauga; tinkamo teisingumo vykdymo užtikrinimas, prekybos sandorių sąžiningumas, kova su sukčiavimu ir mokesčių slėpimo ir vengimo prevencija, kelių eismo sauga; aplinkos ir miesto aplinkos apsauga, gyvūnų sveikata, intelektinė nuosavybė; nacionalinio istorinio ir meninio paveldo apsauga ir išsaugojimas, socialinės politikos ir kultūros politikos tikslai. Pagal nusistovėjusią Teismo praktiką, išskirtinai ekonominės priežastys, kuriomis iš esmės siekiama protekcionistinių tikslų, arba išskirtinai administracinės priežastys, pavyzdžiui, patikrinimų atlikimas ar statistinių duomenų rinkimas, negali būti laikomos svarbiomis bendrojo intereso priežastimis;
(13)jei valstybė narė ketina reglamentuoti profesiją ar iš dalies pakeisti taikomas taisykles, reikia atsižvelgti į su siekiamais viešojo intereso tikslais susijusios rizikos pobūdį, visų pirma riziką vartotojams, specialistams ir trečiosioms šalims. Be to, vertėtų nepamiršti, kad profesinių paslaugų srityje paprastai vyrauja vartotojų ir specialistų turimos informacijos asimetrija. Specialistai turi aukšto lygio techninių žinių, kurių vartotojai gali neturėti, todėl vartotojams sunku spręsti apie jiems teikiamų paslaugų kokybę;
(14)siekiant patenkinti proporcingumo reikalavimą, priemonė turėtų būti tinkama siekiamo tikslo įgyvendinimui užtikrinti. Priemonė turėtų būti laikoma tinkama siekiamų tikslų įgyvendinimo užtikrinimui tik tada, jei ja iš tikrųjų siekiama įgyvendinti tikslą nuosekliai ir sistemingai, pavyzdžiui, kai su konkrečia veikla susijusi panaši rizika yra šalinama panašiu būdu ir kai nustatytų apribojimų išimtys yra taikomos atsižvelgiant į nustatytą tikslą. Be to, nacionalinė priemonė turėtų padėti įgyvendinti siekiamą tikslą, todėl jeigu jos poveikio vietoje negalima pagrįsti, ji turėtų būti laikoma netinkama;
(15)su profesine kvalifikacija susiję reikalavimai turėtų būti laikomi būtinais tik tada, kai siekiant iškelto tikslo turimos priemonės, pavyzdžiui, vartotojų apsaugos teisė, negali būti laikomos tinkamomis ar iš tikrųjų veiksmingomis;
(16)svarbiausi aspektai, į kuriuos nacionalinės valdžios institucijos turi atsižvelgti, yra šie: sąsaja tarp profesijai priskiriamų profesinės veiklos rūšių aprėpties ir reikiamos profesinės kvalifikacijos, užduočių sudėtingumas, visų pirma turint omenyje reikiamo mokymo ar patirties lygį, pobūdį ir trukmę, skirtingų būdų įgyti profesinę kvalifikaciją buvimas, profesinės veiklos rūšių, priskirtų konkrečios profesinės kvalifikacijos turėtojams, apimtis ir ypač tai, ar tam tikriems specialistams priskirta veikla gali sutapti su kitų specialistų veikla, autonomiškumo lygis užsiimant reglamentuojama profesija, visų pirma tais atvejais, kai su reglamentuojama profesija susijusi veikla vykdoma esant tinkamai kvalifikuotų specialistų kontrolei ir atsakomybei;
(17)valstybei reglamentuojant profesiją, reikėtų atsižvelgti į tai, kad technologijų plėtra gali sumažinti vartotojų ir specialistų turimos informacijos asimetriją. Atsižvelgiant į technologinių pokyčių ir mokslinės pažangos spartą, kai kurių profesijų atveju gali būti labai svarbu atnaujinti reikalavimus norintiems užsiimti ta profesija;
(18)kompetentingos valdžios institucijos turėtų tinkamai atsižvelgti į ekonominį priemonės poveikį, įskaitant ekonominės naudos analizę, itin daug dėmesio skiriant konkurencijos lygiui rinkoje ir teikiamos paslaugos kokybei, taip pat į poveikį teisei į darbą ir laisvą asmenų bei paslaugų judėjimą Europos Sąjungoje. Remiantis šia analize, valstybės narės visų pirma turėtų nustatyti, ar apribojimų įgyti reglamentuojamas profesijas ar užsiimti jomis Europos Sąjungoje lygis yra proporcingas siekiamų tikslų svarbai ir planuojamai naudai;
(19)valstybės narės turėtų palyginti nagrinėjamą nacionalinę priemonę su alternatyviais ir mažiau ribojančiais sprendimais, kurie padėtų pasiekti tuos pačius tikslus taikant ne tokius griežtus apribojimus. Kai priemonės yra grindžiamos vartotojų apsaugos motyvu ir kai nustatyta rizika apsiriboja specialisto ir vartotojo santykiais nedarant neigiamo poveikio trečiosioms šalims, tikslo galėtų būti siekiama mažiau ribojančiomis priemonėmis nei priskirtos specialisto veiklos rūšys, pavyzdžiui, taikant profesinio vardo apsaugą ar įtraukimą į profesinį registrą. Reglamentavimas nustatant priskirtas veiklos rūšis turėtų būti naudojamas tik tais atvejais, kai tomis priemonėmis siekiama išvengti didelės žalos viešojo intereso tikslams;
(20)nacionalinės valdžios institucijos turėtų visuotinai įvertinti tokias aplinkybes, kuriomis ribojamoji priemonė priimama ir įgyvendinama, ir visų pirma patikrinti kelių reikalavimų taikymo konkrečiai profesinei kvalifikacijai bendrą poveikį. Tam tikros veiklos pradėjimas ir vykdymas gali priklausyti nuo tam tikrų nuostatų laikymosi, pvz., su profesija susijusių taisyklių, privalomos narystės profesinėje organizacijoje, profesinės etikos, priežiūros ir atsakomybės. Todėl kompetentingos valdžios institucijos, vertindamos bendrą priemonių poveikį, taip pat turėtų atsižvelgti į kitus esamus reikalavimus, pavyzdžiui, nuolatinį kvalifikacijos kėlimą, privalomą narystę profesinėse organizacijose, registracijos ar patvirtinimo sistemas, kiekybinius apribojimus, specialius juridinio statuso reikalavimus ir su akcijų valdymu susijusius reikalavimus, teritorinius apribojimus, daugiasričius apribojimus ir nesuderinamumo taisykles, draudimo ir kalbos mokėjimo reikalavimus tiek, kiek reikia, kad būtų galima užsiimti profesija. Valstybės narės įvesta priemonė negali būti laikoma būtina iškeltam tikslui pasiekti, jeigu ji iš esmės pakartoja reikalavimus, kurie jau buvo nustatyti taikant kitas taisykles ar procedūras;
(21)siekiant tinkamo vidaus rinkos veikimo svarbu užtikrinti, kad valstybės narės, prieš pradėdamos taikyti naujas priemones, kuriomis ribojama galimybė užsiimti reglamentuojamomis profesijomis ar verstis jomis, suteiktų piliečiams, atstovų asociacijoms ar kitoms svarbioms suinteresuotosioms šalims informaciją ir galimybę pareikšti savo nuomonę;
(22)siekiant palengvinti keitimąsi gerąja patirtimi, kiekviena valstybė narė turėtų skatinti atitinkamas kompetentingas valdžios institucijas dalytis tinkama ir reguliariai atnaujinama informacija apie reglamentuojamas profesijas su kitomis valstybėmis narėmis;
(23)siekiant padidinti skaidrumą ir skatinti palyginamais kriterijais grindžiamą proporcingumo vertinimą, svarbu, kad valstybių narių pateikiama informacija būtų lengvai prieinama reglamentuojamų profesijų duomenų bazėje, taip suteikiant galimybę visoms suinteresuotosioms šalims pateikti savo pastabas;
(24)kadangi šios direktyvos tikslų – neproporcingų apribojimų užsiimti reglamentuojamomis profesijomis ar verstis jomis pašalinimo – valstybės narės deramai pasiekti negali ir kadangi dėl siūlomo veiksmo masto tų tikslų būtų geriau siekti Sąjungos lygiu, laikydamasi Europos Sąjungos sutarties 5 straipsnyje nustatyto subsidiarumo principo Sąjunga gali patvirtinti priemones. Pagal tame straipsnyje nustatytą proporcingumo principą šia direktyva neviršijama to, kas būtina nurodytiems tikslams pasiekti,
PRIĖMĖ ŠIĄ DIREKTYVĄ:
1 straipsnis
Dalykas
Šioje direktyvoje nustatomos taisyklės, reglamentuojančios bendrą proporcingumo vertinimo sistemą, taikytiną prieš priimant naujas teisėkūros, reglamentavimo ar administracines nuostatas, kuriomis ribojama galimybė užsiimti reglamentuojamomis profesijomis ar verstis jomis, arba iš dalies keičiant esamas nuostatas siekiant užtikrinti tinkamą vidaus rinkos veikimą.
2 straipsnis
Taikymo sritis
1.Ši direktyva taikoma reikalavimams, nustatytiems valstybių narių teisinėse sistemose, kuriais ribojama galimybė užsiimti reglamentuojama profesija ar verstis ja arba vienu iš jos būdų, įskaitant profesinių vardų naudojimą ir turint tokį vardą leidžiamą vykdyti profesinę veiklą, patenkančią į Direktyvos 2005/36/EB taikymo sritį.
2.Kai atskiru Sąjungos teisės aktu nustatomos specialios konkrečios profesijos reglamentavimo sąlygos, atitinkamos šios direktyvos nuostatos nėra taikomos.
3 straipsnis
Apibrėžtys
Šioje direktyvoje taikomos apibrėžtys, nustatytos Direktyvoje 2005/36/EB.
Kitų vartojamų terminų apibrėžtys:
(a)„saugomas profesinis vardas“ – profesijos reglamentavimo forma, kai vardo naudojimui profesinėje veikloje ar profesinės veiklos rūšių grupėje tiesiogiai ar netiesiogiai taikomos konkrečios srities profesinės kvalifikacijos įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytos nuostatos ir, netinkamai naudojant šį vardą, taikomos sankcijos ar kitos priemonės;
(b)„priskirtos veiklos rūšys“ – profesijos reglamentavimo forma, kai galimybė vykdyti profesinę veiklą ar profesinės veiklos rūšių grupei priskiriamą veiklą suteikiama tiesiogiai ar netiesiogiai taikant įstatymuose ir kituose teisės aktuose numatytas nuostatas tik reglamentuojamos profesijos nariams, įskaitant atvejus, kai veikla sutampa su kitų reglamentuojamų profesijų veikla.
4 straipsnis
Naujų priemonių ex ante vertinimas
1.Valstybės narės užtikrina, kad prieš nustatant naujas teisėkūros, reglamentavimo ar administracines nuostatas, kuriomis ribojama galimybė užsiimti reglamentuojamomis profesijomis ar verstis jomis, ar iš dalies keičiant esamas nuostatas, atitinkamos kompetentingos valdžios institucijos atliktų jų proporcingumo vertinimą, laikydamosi šioje direktyvoje nustatytų taisyklių.
2.Bet kuri 1 dalies nuostata papildoma išsamiu aprašymu, kad būtų galima įvertinti, ar laikomasi proporcingumo principo.
3.Priežastys, dėl kurių nuostata laikoma pagrįsta, būtina ir proporcinga, turi būti grindžiamos kokybiniais ir, jei įmanoma, kiekybiniais įrodymais.
4.Valstybės narės reguliariai ir pagal atitinkamą reglamentavimą tinkamu dažnumu stebi teisėkūros, reglamentavimo ar administracinių nuostatų, kuriomis ribojama galimybė užsiimti reglamentuojamomis profesijomis ar verstis jomis, proporcingumą, tinkamai atsižvelgdamos į pokyčius, įvykusius po atitinkamos priemonės priėmimo.
5.Valstybės narės imasi reikiamų priemonių, kad užtikrintų, jog 1 dalyje nustatytas proporcingumo vertinimas būtų atliekamas objektyviai ir nepriklausomai, įtraukiant ir nepriklausomas tikrinimo įstaigas.
5 straipsnis
Pagrindimas viešojo intereso tikslais
1.Valstybės narės užtikrina, kad teisėkūros, reglamentavimo ar administracinės nuostatos, kuriomis ribojama galimybė užsiimti reglamentuojamomis profesijomis ar verstis jomis ir kurias jos ketina priimti ir nuostatos, kurias jos ketina iš dalies keisti, būtų pagrįstos viešojo intereso tikslais.
2. Atitinkamos kompetentingos valdžios institucijos visų pirma apsvarsto, ar tos nuostatos yra objektyviai pagrįstos remiantis viešąja politika, viešuoju saugumu ar visuomenės sveikata ar kitomis svarbiomis viešojo intereso priežastimis, tokiomis kaip socialinės apsaugos sistemos finansinės pusiausvyros išlaikymas, vartotojų, paslaugų gavėjų ir darbuotojų apsauga, tinkamo teisingumo vykdymo užtikrinimas, prekybos sandorių sąžiningumas, kova su sukčiavimu ir mokesčių slėpimo ir vengimo prevencija, kelių eismo sauga, aplinkos ir miesto aplinkos apsauga, gyvūnų sveikata, intelektinė nuosavybė, nacionalinio istorinio ir meninio paveldo apsauga ir išsaugojimas, socialinės politikos ir kultūros politikos tikslai.
3.Išskirtinai ekonominės priežastys, kuriomis siekiama protekcionistinių tikslų ar kurios lemia tokio pobūdžio padarinius, arba išskirtinai administracinės priežastys negali būti laikomos svarbiomis viešojo intereso priežastimis, kuriomis grindžiamas galimybės užsiimti reglamentuojamomis profesijomis ar verstis jomis ribojimas.
6 straipsnis
Proporcingumas
1.Prieš priimdamos naujas teisėkūros, reglamentavimo ar administracines nuostatas, kuriomis ribojama galimybė užsiimti reglamentuojamomis profesijomis ar verstis jomis, arba iš dalies keisdamos esamas nuostatas, valstybės narės įvertina, ar šios nuostatos yra būtinos ir tinkamos norint užtikrinti, kad būtų pasiekti tikslai, ir neviršija to, kas būtina nurodytam tikslui pasiekti.
2.Vertindamos nuostatų proporcingumą ir būtinumą, atitinkamos kompetentingos institucijos pirmiausia atsižvelgia į:
(a)su viešojo intereso tikslų siekimu susijusios rizikos pobūdį, visų pirma riziką vartotojams, specialistams arba trečiosioms šalims;
(b)nuostatos tinkamumą, visų pirma kiek tai susiję su jos teikiamomis galimybėmis siekti iškelto tikslo, ir ar ja to tikslo siekiama nuosekliai ir sistemingai, taip pat ar ji padeda šalinti nustatytą riziką taip, kaip panašiose veiklos srityse;
(c)nuostatos būtinybę ir pirmiausia tai, ar esamomis konkretesnėmis ar bendresnėmis taisyklėmis, pavyzdžiui, su produktų sauga ar vartotojų apsauga susijusiais teisės aktais, negalima pasiekti siekiamo tikslo;
(d)sąsają tarp tam tikros profesinės veiklos ar jai priskirtų veiklos rūšių apimties ir reikalaujamos profesinės kvalifikacijos;
(e)sąsają tarp užduočių sudėtingumo ir reikalaujamos konkrečios profesinės kvalifikacijos turėjimo, visų pirma turint omenyje reikiamo mokymo ar patirties lygį, pobūdį ir trukmę, taip pat skirtingus būdus tai profesinei kvalifikacijai įgyti;
(f)profesinės veiklos rūšių, priskirtų konkrečios profesinės kvalifikacijos turėtojams, apimtį, visų pirma tai, ar tam tikroms profesijoms priskirta veikla gali sutapti su kitų profesijų veikla, ir kodėl;
(g)autonomiškumo lygį užsiimant reglamentuojama profesija ir organizacinės ir priežiūros tvarkos poveikį iškelto tikslo siekimui, visų pirma tais atvejais, kai su reglamentuojama profesija susijusi veikla vykdoma užtikrinus kvalifikuotų specialistų kontrolę ir atsakomybę;
(h)mokslo ir technologinę plėtrą, kuri gali sumažinti specialistų ir vartotojų turimos informacijos asimetriją;
(i)ekonominį priemonės poveikį, ypač daug dėmesio skiriant konkurencijos lygiui rinkoje ir teikiamų paslaugų kokybei, taip pat poveikį laisvam asmenų bei paslaugų judėjimui Sąjungoje;
(j)galimybę naudoti mažiau ribojančias priemones siekiant viešojo intereso tikslo;
(k)bendrą ribojimo poveikį galimybei užsiimti profesija ir verstis ja, visų pirma atkreipiant dėmesį į tai, kokį poveikį turi kiekvienas iš tų reikalavimų ir ar jis yra būtinas tam pačiam viešojo intereso tikslui pasiekti.
3.2 dalies j punkte nurodytais tikslais, kai priemonės yra grindžiamos vartotojų apsauga ir kai nustatyta rizika apsiriboja specialisto ir vartotojo santykiais, nedarant neigiamo poveikio trečiosioms šalims, atitinkamos kompetentingos valdžios institucijos pirmiausia įvertina, ar tikslą galima pasiekti naudojant saugomą profesinį vardą, netaikant priskirtų veiklos rūšių nuostatos.
4.2 dalies k punkte nurodytais tikslais atitinkamos kompetentingos valdžios institucijos pirmiausia įvertina toliau nurodytų reikalavimų taikymo bendrą poveikį:
(a)priskirtos veiklos rūšys kartu su saugomu profesiniu vardu;
(b)nuolatinis kvalifikacijos kėlimas;
(c)taisyklės, susijusios su profesijos organizavimu, profesine etika ir priežiūra;
(d)privaloma narystė profesinėse organizacijose, registracija ar patvirtinimo sistema, visų pirma tuo atveju, kai tokie reikalavimai reiškia, kad reikia turėti konkrečią profesinę kvalifikaciją;
(e)kiekybiniai apribojimai, visų pirma reikalavimai, kuriais ribojamas leidimų verstis praktika skaičius ar nustatomas mažiausias ar didžiausias darbuotojų, vadovų ar konkrečias profesines kvalifikacijas turinčių asmenų skaičius;
(f)konkretūs juridinio statuso reikalavimai arba su akcijų valdymu susiję reikalavimai, jeigu jie yra tiesiogiai susiję su vertimusi reglamentuojama profesija;
(g)teritoriniai apribojimai, visų pirma tuo atveju, kai profesija skirtingose valstybės narės teritorijos dalyse yra reglamentuojama skirtingai;
(h)reikalavimai, kuriais ribojamos bendros galimybės užsiimti reglamentuojama profesija, taip pat nesuderinamumo taisyklės;
(i)reikalavimai, susiję su draudimu ar kitomis asmeninėmis ar kolektyvinėmis profesinės atsakomybės priemonėmis;
(j)kalbos žinių, būtinų, norint verstis tam tikra profesine praktika, reikalavimai.
7 straipsnis
Informacija ir suinteresuotųjų šalių įtraukimas
Valstybės narės, prieš priimdamos naujas teisėkūros, reglamentavimo ar administracines nuostatas, kuriomis ribojama galimybė užsiimti reglamentuojamomis profesijomis ar verstis jomis, arba prieš iš dalies keisdamos esamas nuostatas, taikydamos tinkamas priemones, informuoja apie tai piliečius, paslaugų gavėjus, atstovų asociacijas ir kitas susijusias suinteresuotąsias šalis, kurios nėra profesijos atstovai, ir suteikia jiems galimybę pareikšti savo nuomonę.
8 straipsnis
Kompetentingų institucijų keitimasis informacija
1.Siekiant veiksmingai taikyti šią direktyvą, prieš priimdamos naujas teisėkūros, reglamentavimo ar administracines nuostatas, kuriomis ribojama galimybė užsiimti reglamentuojamomis profesijomis ar verstis jomis, arba prieš iš dalies keisdamos esamas nuostatas, valstybės narės skatina reguliarius arba, prireikus, ad hoc informacijos mainus su kitų valstybių narių kompetentingomis institucijomis šioje direktyvoje nagrinėjamais klausimais, pavyzdžiui, dėl konkretaus profesijos reglamentavimo būdo arba reglamentavimo poveikio panašiuose veiklos sektoriuose.
2.Valstybės narės informuoja Komisiją apie kompetentingas valdžios institucijas, kurios yra atsakingos už informacijos perdavimą ir gavimą 1 dalyje nurodytais tikslais.
9 straipsnis
Skaidrumas
1.Priežastys, dėl kurių galima teigti, kad nuostatos, kurios buvo įvertintos remiantis šia direktyva, yra pagrįstos, būtinos ir proporcingos, ir apie kurias pranešta Komisijai pagal Direktyvos 2005/36/EB 59 straipsnio 5 ir 6 dalis, atitinkamų kompetentingų valdžios institucijų turi būti įtrauktos į reglamentuojamų profesijų duomenų bazę, kaip nurodyta Direktyvos 2005/36/EB 59 straipsnio 1 dalyje, ir po to Komisijos paviešintos.
2.Valstybės narės ir kitos suinteresuotosios šalys gali pateikti pastabas Komisijai ar valstybei narei, kuri pranešė apie tas nuostatas.
10 straipsnis
Peržiūra
1.Komisija iki 2024 m. sausio 18 d., o vėliau kas penkerius metus, pateikia Europos Parlamentui ir Tarybai ataskaitą apie šios direktyvos įgyvendinimą ir jos rezultatus, įskaitant, be kitų aspektų, jos taikymo sritį ir veiksmingumą.
2.Prireikus, su 1 dalyje nurodyta ataskaita pateikiami atitinkami pasiūlymai.
11 straipsnis
Perkėlimas į nacionalinę teisę
1.Valstybės narės užtikrina, kad įsigaliotų įstatymai ir kiti teisės aktai, būtini, kad šios direktyvos būtų laikomasi ne vėliau kaip nuo . Jos nedelsdamos pateikia Komisijai tų teisės aktų nuostatų tekstą.
Valstybės narės, priimdamos tas nuostatas, daro jose nuorodą į šią direktyvą arba tokia nuoroda daroma jas oficialiai skelbiant. Nuorodos darymo tvarką nustato valstybės narės.
2.Valstybės narės pateikia Komisijai šios direktyvos taikymo srityje priimtų nacionalinės teisės aktų pagrindinių nuostatų tekstus.
12 straipsnis
Įsigaliojimas
Ši direktyva įsigalioja [dvidešimtą] dieną po jos paskelbimo Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje.
13 straipsnis
Adresatai
Ši direktyva skirta valstybėms narėms.
Priimta Briuselyje
Europos Parlamento vardu Tarybos vardu
Pirmininkas Pirmininkas
2015 m. kovo 2–3 d. Tarybos išvados dėl bendrosios rinkos politikos: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6197-2015-INIT/en/pdf.
