1.

Ar apelācijas sūdzību Eiropas Komisija lūdz Tiesu atcelt Vispārējās tiesas spriedumu lietā T‑386/14 ( 2 ), kurā Vispārējā tiesa atcēla Komisijas Lēmumu 2014/884/ES par valsts atbalstu, ko Dānijas Karaliste ir piešķīrusi FIH ( 3 ).

2.

Būtībā Vispārējā tiesa konstatēja, ka Komisija ir pieļāvusi kļūdu tiesību piemērošanā, izvēloties nepareizu analītisko struktūru, lai konstatētu valsts atbalsta esamību, it īpaši, nepiemērojot tirgus ekonomikas kreditora kritēriju, kas ir “privāta tirgus ekonomikas dalībnieka” (TED) kritērija ( 4 ) variants.

3.

Šajā apelācijas sūdzībā uzdots šāds galvenais jautājums: vai Komisijai jāpiemēro tirgus ekonomikas kreditora kritērijs, lai ņemtu vērā dalībvalsts kā kreditora pakļautību finanšu riskam, kad šī pakļautība riskam izriet no attiecīgajam uzņēmumam iepriekš piešķirtā valsts atbalsta?

4.

Tā kā šis jautājums skar TED kritērija piemērošanu virknei secīgu atbalsta pasākumu, tas ir īpaši būtisks, lai vērtētu valsts atbalstu, kas piešķirts, lai pārvarētu finanšu krīzes pastiprināšanos. Iepriekš Tiesa ir risinājusi līdzīgas problēmas ( 5 ), bet šajā lietā ir parādīta nepieciešamība nostiprināt un noskaidrot esošo judikatūru.

5.

Tiesas sniegtā valsts atbalsta jēdziena interpretācija šajā lietā varētu būt nozīmīga arī Banku atveseļošanas un noregulējuma direktīvas (2014/59/ES) piemērošanai, kas ir saistīta ar banku savienības darbību ( 6 ).

6.

Pārsūdzētajā spriedumā izklāstīto tiesvedības priekšvēsturi var apkopot šādi.

7.

FIH Erhvervsbank A/S (turpmāk tekstā – “FIH”) ir Dānijas banka, kas pilnībā pieder FIH Holding A/S (turpmāk tekstā – “FIH Holding”).

8.

2009. gadā FIH tāpat kā citām bankām tika piemēroti daži pasākumi, ko Dānijas Karaliste veica, lai stabilizētu savu banku sektoru (turpmāk tekstā – “2009. gada pasākumi”).

9.

2009. gada jūnijā un jūlijā FIH saņēma 1. līmeņa hibrīdkapitāla ieguldījumu 1,9 miljardu Dānijas kronu (DKK) (aptuveni EUR 225 miljoni) apmērā un tai tika sniegta valsts garantija kopumā DKK 50 miljardu apmērā (aptuveni EUR 6,31 miljardi). Abi pasākumi tika veikti saistībā ar valsts atbalsta shēmām, ko bija apstiprinājusi Komisija.

10.

FIH visu šo garantiju izmantoja, lai emitētu valsts garantētās obligācijas par kopējo summu DKK 41,7 miljardi (aptuveni EUR 5,56 miljardi), kuru derīguma termiņam bija jābeidzas 2012. un 2013. gadā. Laikā no 2009. līdz 2011. gadam kredītreitingu aģentūra Moody’s pazemināja FIH reitingu no A2 uz B1 ar negatīvu perspektīvu.

11.

2012. gadā Dānijas valdība paredzēja veikt otro pasākumu kopumu saistībā ar FIH un paziņoja par to Komisijai (turpmāk tekstā – “2012. gada pasākumi”).

12.

Rezumējot – ar šiem pasākumiem FIH visproblemātiskākos aktīvus bija plānots nodot FIH Holding jaunizveidotajam meitasuzņēmumam NewCo, kas būtu jānodrošina ar finansējumu no Dānijas iestādes, kuras uzdevums ir garantēt finanšu stabilitāti (turpmāk tekstā – “FSC”). Pēc tam FSC bija jāiegādājas akcijas no NewCo, kas tiktu likvidēta, savukārt FIH Holding sniegtu FSC neierobežotu garantiju pret zaudējumiem.

13.

Komisija secināja, ka 2012. gada pasākumi ir valsts atbalsts par labu NewCo un FIH grupai, tomēr pagaidu kārtā tos apstiprināja, lai gan uzsāka arī formālu izmeklēšanas procedūru. Izmeklēšanas gaitā Dānijas valdība iesniedza restrukturizācijas plānu un piedāvāja saistības, lai kliedētu Komisijas paustās bažas.

14.

Apstrīdētajā lēmumā Komisija atzina, ka pasākumi par labu FIH un FIH Holding ir valsts atbalsts. It īpaši Komisija uzskatīja, ka šie pasākumi neatbilst TED kritērijam, jo Dānijas Karaliste nerīkojās tādā veidā, kas salīdzināms ar privātu tirgus ekonomikas dalībnieku. Akciju pirkuma nolīgums saistībā ar NewCo varēja radīt zaudējumus FSC, un ierosinātā kapitāla atlīdzība par ieguldījumu bija nepietiekama.

15.

Runājot par valsts atbalsta saderību, Komisija pasākumu pārbaudīja, pamatojoties uz LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunktu un ņemot vērā Samazinātas vērtības aktīvu paziņojumu un Pārstrukturēšanas paziņojumu ( 7 ), un atzina tos par saderīgiem, ja ir ievērots pārstrukturēšanas plāns un saistības, kas ir izklāstītas lēmuma pielikumā.

16.

Ar 2014. gada 24. maijā Vispārējās tiesas kancelejā iesniegto prasības pieteikumu FIH un FIH Holding cēla prasību par apstrīdētā lēmuma atcelšanu.

17.

Prasītājas pirmajā instancē izvirzīja trīs pamatus prasībai atcelt tiesību aktu. Pirmais pamats bija saistīts ar LESD 107. panta 1. punkta pārkāpumu, jo apstrīdētajā lēmumā nebija pareizi piemērots TED kritērijs ( 8 ).

18.

Pārsūdzētajā spriedumā Vispārējā tiesa apmierināja pirmo pamatu un atcēla apstrīdēto lēmumu.

19.

Atgādinot piemērojamos tiesiskos principus (pārsūdzētā sprieduma 50.–60. punkts), Vispārējā tiesa norādīja, ka tai ir jāizskata jautājums, vai Komisija ir piemērojusi pareizu kritēriju, lai novērtētu valsts atbalsta esamību. Prasītājas apgalvoja, ka Komisijai esot bijis jāpiemēro tirgus ekonomikas kreditora kritērijs, lai ņemtu vērā finanšu zaudējumu risku, kas izriet no FIH agrākajiem parādiem attiecībā uz Dānijas valdību. Komisija apgalvoja, ka minētos agrākos parādus nevarēja ņemt vērā, jo tie bija 2009. gada pasākumu sekas, kas paši par sevi ir valsts atbalsts (pārsūdzētā sprieduma 61. punkts).

20.

Vispārējā tiesa ir uzsvērusi, ka tirgus dalībnieks situācijā, kāda tiek aplūkota šajā lietā, ja tas iepriekš attiecīgai sabiedrībai ir piešķīris kapitālieguldījumu un garantiju, drīzāk līdzinās privātam kreditoram, kurš vēlas līdz minimumam samazināt savus zaudējumus, nevis privātam ieguldītājam, kurš vēlas palielināt peļņu. Varētu būt racionāli, ka tirgus dalībnieks, kam pieder kapitāldaļas kādā sabiedrībā, kurai tas ir piešķīris garantiju, veic pasākumus, kas ļauj būtiski samazināt risku zaudēt savu kapitālu un izmantot garantiju. Tāpat no ekonomikas viedokļa racionāli var būt, ka Dānijas Karaliste piekrīt tādiem pasākumiem kā samazinātas vērtības aktīvu nodošana, ciktāl to izmaksas ir ierobežotas un tie ir saistīti ar samazinātu risku un ciktāl to neveikšanas gadījumā būtu ļoti iespējams, ka tam būs jāsedz zaudējumi, kas ir lielāki nekā minētās izmaksas (pārsūdzētā sprieduma 64.–66. punkts).

21.

Vispārējā tiesa turklāt secināja, ka apstrīdētajā lēmumā nav pārbaudītas izmaksas, kas rastos, ja Dānijas valdība nebūtu veikusi 2012. gada pasākumus, un šajā ziņā ir piemērots nepareizs juridiskais kritērijs, proti, privāta tirgus ekonomikas ieguldītāja princips tā vietā, lai minētos pasākumus pārbaudītu, ņemot vērā privāta tirgus ekonomikas kreditora principu. Dānijas Karalistes rīcība, kad tā veica 2012. gada pasākumus, bija jāsalīdzina nevis ar tāda ieguldītāja rīcību, kas vēlas palielināt savu peļņu, bet gan ar tāda kreditora rīcību, kurš vēlas līdz minimumam samazināt zaudējumus (pārsūdzētā sprieduma 68. un 69. punkts).

22.

Tāpēc Vispārējā tiesa noraidīja Komisijas argumentus (pārsūdzētā sprieduma 72.–81. punkts) un apmierināja pirmo pamatu.

23.

Komisija lūdz Tiesu atcelt pārsūdzēto spriedumu, nodot lietu atkārtotai izskatīšanai Vispārējā tiesā un atlikt lēmuma pieņemšanu par tiesāšanās izdevumiem.

24.

FIH un FIH Holding lūdz Tiesu apelācijas sūdzību noraidīt un piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.

25.

Komisija izvirza vienu vienīgu pamatu, proti, ka Vispārējā tiesa ir pieļāvusi kļūdu tiesību piemērošanā, secinot, ka Komisijai bija jāpiemēro privātā kreditora kritērijs un jāņem vērā izmaksas, kas būtu radušās Dānijas valdībai, ja tā nebūtu veikusi 2012. gada pasākumus.

26.

Komisija uzskata, ka ar šo konstatējumu Vispārējā tiesa ir pieļāvusi kļūdu tiesību piemērošanā, jo attiecīgās izmaksas ir agrākā valsts atbalsta tiešas sekas, un saskaņā ar Tiesas judikatūru (it īpaši spriedumiem Gröditzer Stahlwerke un Land Burgenland) Komisija nevar ņemt šādas izmaksas vērā tad, kad tā piemēro TED kritēriju.

27.

FIH un FIH Holding apgalvo, ka, veicot 2012. gada pasākumus, Dānijas Karaliste ir rīkojusies, kā būtu rīkojies apdomīgs un racionāls privātais kreditors, un tā efektīvi aizsargājusi savas kā kreditora ekonomiskās intereses. Tās piebilst, ka pirms 2012. gada pasākumu veikšanas Dānijas Karaliste saskārās ar ievērojamu risku zaudēt DKK 3,8 miljardus neto izteiksmē saistībā ar DKK 42 miljardu garantētajām obligācijām un tāpēc vismaz DKK 5,7 miljardu kopējo zaudējumu risku neto izteiksmē FIH maksājumu pārtraukšanas gadījumā. 2012. gada pasākumi būtiski samazināja FSC pakļautību riskam gan attiecībā uz riska pakāpi, gan apjomu.

28.

FIH un FIH Holding apgalvo, ka valsts atbalsta kontroles mērķim būtu pretrunā tas, ja valsts atbalsta noteikumi neļautu racionāli pārplānot dalībvalsts pakļautību riskam tikai tāpēc, ka tās pakļautība riskam izskaidrojama ar iepriekšējo Komisijas apstiprināto valsts atbalstu. Šāds rezultāts būtu pretrunā arī neitralitātes principam LESD 345. pantā, jo publiskā sektora kreditoriem nebūtu tādas pašas iespējas aizsargāt savas intereses kā privātajiem kreditoriem. Pamatojot savu argumentu, FIH un FIH Holding atsaucas uz Tiesas spriedumu ING, kas tiek izmantots arī pārsūdzētajā spriedumā.

29.

Šajā apelācijas sūdzībā Tiesai ir sniegta iespēja izpētīt pamatojumu, uz kura ir balstīts TED kritērijs.

30.

Saskaņā ar Tiesas judikatūru pasākums tiek kvalificēts kā valsts atbalsts Līgumu izpratnē, ja tas atbilst visiem četriem LESD 107. panta 1. punktā ietvertajiem kumulatīvajiem nosacījumiem. Pirmkārt, jāpastāv valsts iejaukšanās vai valsts līdzekļu piesaistīšanas faktam, otrkārt, pasākumam jāspēj iespaidot tirdzniecību starp dalībvalstīm, treškārt, tam jāsniedz priekšrocības tā saņēmējam un, ceturtkārt, tam jārada vai jādraud radīt konkurences izkropļojumus ( 9 ).

31.

Atbilstoši Tiesas pastāvīgajai judikatūrai trešais no minētajiem nosacījumiem attiecas uz iejaukšanos, kas neatkarīgi no tās veida var dot tiešu vai netiešu labumu dažiem uzņēmumiem vai kas uzskatāma par saimniecisku priekšrocību, kuru atbalsta saņēmējs uzņēmums negūtu parastos tirgus apstākļos ( 10 ).

32.

Atbalsta jēdziens ietver dažādus atbalsta veidus, to skaitā tādus, kas izriet no darījumiem starp valsti un uzņēmumiem, kuri darbojas tirgū, ja, veicot šos darījumus, saņēmējs uzņēmums gūst ekonomisku priekšrocību, ko tas nebūtu guvis parastos tirgus apstākļos ( 11 ).

33.

Lai noteiktu, vai konkrētais darījums rada šādu ekonomisku priekšrocību, Komisija ir izstrādājusi TED kritēriju ( 12 ). Šo kritēriju pielieto dažādos veidos atkarībā no tā, vai valsts darbojas kā ieguldītājs, kreditors, pārdevējs, galvotājs, pircējs vai aizdevējs. Ja līdzīgi apstākļi īstenojas salīdzināma privātā tirgus darījuma rezultātā, pasākums nerada nekādas selektīvas priekšrocības uzņēmumam un tādēļ nav valsts atbalsts.

34.

Šis kritērijs ir principa par vienlīdzīgu attieksmi pret valsts un privātiem uzņēmumiem vai plašāka neitralitātes principa izpausme attiecībā uz īpašumtiesību sistēmu reglamentējošiem valsts tiesību aktiem (LESD 345. pants). Kad valsts iestādes darbojas tirgus apstākļos, kas atbilst parastiem tirgus apstākļiem, to darbību nevajadzētu uzskatīt par valsts atbalstu ( 13 ).

35.

TED kritērijs ir piemērojams, ja valsts iejaukšanās ir ekonomiska rakstura, nevis tad, kad valsts darbojas kā valsts iestāde. Šis kritērijs, kad tas ir piemērojams, ir viens no faktoriem, kas Komisijai ir jāņem vērā, lai konstatētu šāda atbalsta esamību ( 14 ).

36.

Divās lietās par publiskā sektora uzņēmumu privatizāciju Tiesa ir izslēgusi TED kritērija piemērošanu attiecībā uz darījumu, kas ir saistīts ar iepriekšējo valsts piešķirto atbalstu šim uzņēmumam.

37.

Spriedumā Gröditzer Stahlwerke par grūtībās nonākuša publiskā sektora uzņēmuma privatizāciju Vācijas valdība apgalvoja, ka negatīvā pārdošanas cena bija pamatota saskaņā ar TED kritēriju, jo uzņēmuma likvidācija izmaksātu vairāk nekā tā privatizācija par negatīvu cenu. Augsto iespējamo likvidācijas izmaksu iemesls bija fakts, ka uzņēmums iepriekš bija saņēmis valsts garantijas un aizdevumus.

38.

Tiesa konstatēja, ka pienākumi, kuri valstij jāuzņemas kā akcionārei, ir jānošķir no valsts kā valsts varas nesējas pienākumiem ( 15 ). Pienākumi saistībā ar valsts garantētajiem aizdevumiem rodas, piešķirot atbalstu, ko tādējādi veic valsts, kura rīkojas kā valsts varas nesēja, kas, iespējams, netiks iekļauts, aprēķinot parastās likvidācijas izmaksas ( 16 ). Runājot par akcionāra aizdevumiem, ņemot vērā uzņēmuma grūtības un ar aizdevumiem saistītos nosacījumus, tie ir atbalsts, tādēļ tos nevarētu ņemt vērā, aprēķinot likvidācijas izmaksas ( 17 ).

39.

Tiesa apstiprināja šo pieeju spriedumā Land Burgenland. Lieta bija saistīta ar tādas bankas privatizāciju, kurai tika piemērots “Ausfallhaftung” – likumā noteikta garantija, kas bija saistīta ar valsts pienākumu iesaistīties maksātnespējas gadījumā. Tādējādi valstij pat pēc bankas privatizācijas būtu jārīkojas kā tās galvotājai attiecībā uz saistībām, kuras šī banka uzņēmusies pirms privatizācijas datuma. Austrijas iestādes apgalvoja, ka, ņemot vērā risku izmantot valsts garantiju par bankas zaudējumiem pat pēc tās privatizācijas, tai bija tiesības nodrošināt, lai minētais pircējs būtu pietiekami nopietns un maksātspējīgs. Austrijas iestādes norāda, ka ar šo apsvērumu bija attaisnojama ievērojami zemāka privatizācijas cena, ja minētā cena bija saistīta ar zemāku risku, ka, iespējams, nāksies izpildīt garantijas saistības Ausfallhaftung dēļ ( 18 ).

40.

Tiesa atgādināja, ka, piemērojot TED kritēriju, ir jāņem vērā tikai tie pienākumi, kas ir saistīti ar valsts situāciju akcionāres, nevis valsts varas nesējas statusā ( 19 ). Priekšrocības piešķiršanas un valsts iejaukšanās formai nav nozīmes, ja dalībvalsts iesaistās kā attiecīgā uzņēmuma akcionāre ( 20 ).

41.

Tiesa tālāk atzīmēja, ka Vispārējā tiesa ir pārbaudījusi, vai Ausfallhaftung bija jāņem vērā, piemērojot privātā pārdevēja kritēriju, un ir konstatējusi, ka privātais pārdevējs nebūtu uzņēmies šādu garantiju. Ausfallhaftung ir valsts atbalsts, tāpēc dalībvalsts to ir piešķīrusi, īstenojot valsts varas nesējas prerogatīvas ( 21 ).

42.

Tādējādi, tā kā pats Ausfallhaftung netika piešķirts parastos tirgus apstākļos, tad ar to saistītos finanšu riskus nevarēja ņemt vērā, lai pamatotu zemāku privatizācijas cenu saskaņā ar TED kritēriju ( 22 ).

43.

Tiesas spriedumi Gröditzer Stahlwerke un Land Burgenland ir kritizēti zinātniskajā literatūrā. Ir aizrādīts, ka pieeja, ar kuru netiek ļauts ņemt vērā finansiālo slogu, kas izriet no tiesiska valsts atbalsta, ierobežo valsts pilnvaras līdz minimumam samazināt finanšu risku tās budžetam un novērst papildu izmaksas nodokļu maksātājiem ( 23 ). Līdzīgus argumentus ir izmantojušas FIH un FIH Holding šajā apelācijas sūdzībā.

44.

Saistīts jautājums tika apspriests spriedumā ING saistībā ar valsts pasākumu, kas ietver grozījumus tāda atbalsta atmaksas nosacījumos, kas piešķirts grūtībās nonākušai bankai.

45.

Attiecīgais pasākums bija kapitāla ieguldījums apmaiņā pret vērtspapīriem, kurš jāatmaksā. Saskaņā ar sākotnējiem atmaksas nosacījumiem vērtspapīri pēc ING Groep NV iniciatīvas (turpmāk tekstā – “ING”) vai nu bija jāatpērk par EUR 15 par vērtspapīru (kas ir atpirkšanas prēmija salīdzinājumā ar emisijas cenu EUR 10), vai pēc trīs gadiem ir jākonvertē parastajās akcijās, par ko ir jāmaksā uzkrātie procenti.

46.

Vēlāk Nīderlandes Karaliste lūdza Komisiju apstiprināt grozījumus atmaksas nosacījumos, ļaujot ING atpirkt līdz 50 % no vērtspapīriem par emisijas cenu (EUR 10), kam pieskaitīti uzkrātie procenti un pirmstermiņa atmaksas soda nauda, kas ir ierobežota ar noteiktu summu. Pēc tam Komisija secināja, ka grozītie nosacījumi radītu papildu ieguvumus ING, tādējādi, iespējams, tie ir valsts atbalsts, un atteicās izvērtēt, vai grozījumi atbilst TED kritērijam ( 24 ).

47.

Saistībā ar ING celto prasību atcelt tiesību aktu Vispārējā tiesa konstatēja, ka Komisija bija nepareizi interpretējusi atbalsta jēdzienu, neizvērtējot, vai, pieņemot grozījumus atmaksas nosacījumos, Nīderlandes valsts ir rīkojusies kā privāts ieguldītājs tostarp tādēļ, ka Nīderlandes valsts varētu saņemt atmaksu pirms termiņa, un tādēļ, ka grozījuma veikšanas laikā tā ieguva lielāku pārliecību par apmierinošu atmaksu ( 25 ). Tāpēc Vispārējā tiesa atcēla Komisijas lēmumu.

48.

Apstiprinot Vispārējās tiesas spriedumu, Tiesa secināja, ka Komisija kļūdījās, neizvērtējot atmaksas nosacījumu grozījumu ekonomisko racionalitāti, ņemot vērā TED kritēriju. Nebija nozīmes faktam, ka pats iepriekšējais kapitāla ieguldījums ir valsts atbalsts ( 26 ).

49.

Tiesa piebilda, ka ar TED kritēriju saistītās judikatūras piemērošana nevarētu tikt apdraudēta tikai tāpēc, ka šī lieta bija saistīta ar minētā kritērija piemērošanu grozījumiem nosacījumos to vērtspapīru atpirkšanai, kuri iegūti apmaiņā pret valsts atbalstu. Hipotētisks privātais ieguldītājs varētu piekrist arī mainīt vērtspapīru izpirkšanas nosacījumus. Komisija kļūdījās, nepārbaudot, vai privāts ieguldītājs varētu pieņemt šos grozījumus kā ekonomiski racionālus, it īpaši, lai palielinātu izredzes saņemt atmaksu ( 27 ).

50.

Tādēļ Komisija pārskatīja atmaksas nosacījumu grozījumus, ņemot vērā privātā ieguldītāja kritēriju, un konstatēja, ka šis pasākums neatbilst minētajam kritērijam, jo sākotnējie atmaksas noteikumi bija finansiāli izdevīgāki Nīderlandes valdībai ( 28 ).

51.

Spriedumos Land Burgenland un ING ir aplūkoti pasākumi, kas veikti iepriekšējā valsts darījuma ar saņēmēju rezultātā, bet tajos nonākts pie atšķirīgiem rezultātiem attiecībā uz TED kritērija piemērošanu. Spriedumā Land Burgenland nevarēja piemērot TED kritēriju, lai novērtētu zemāku privatizācijas cenu, ņemot vērā no agrākā valsts atbalsta izrietošo finanšu risku. Spriedumā ING TED kritērijs varētu attaisnot iepriekš piešķirtā atbalsta atmaksas nosacījumu grozījumus, it īpaši, ņemot vērā agrāku atpirkšanas datumu un palielinātās izredzes kapitālieguldījuma apmierinošai atmaksai.

52.

Tā kā abos spriedumos ir izskatītas cieši saistītas situācijas, ir svarīgi noteikt to piemērošanas robežas.

53.

Šajā apelācijas sūdzībā Komisija interpretē spriedumus Gröditzer Stahlwerke un Land Burgenland tādējādi, ka no iepriekšējā valsts atbalsta pasākuma izrietošās izmaksas nevar ņemt vērā TED kritērija izpratnē, jo šīs izmaksas attiecas uz dalībvalsts kā valsts varas nesējas saistībām.

54.

Manuprāt, no minētās judikatūras izrietošais princips ir nedaudz šaurāks. Tas neļauj ņemt vērā no iepriekšējā valsts atbalsta pasākuma izrietošo finanšu risku, kad izredzes minēto risku samazināt ir sekojošā valsts pasākuma ekonomiskais pamatojums.

55.

Tā spriedumā Gröditzer Stahlwerke Vācijas valdība apgalvoja, ka negatīvā pārdošanas cena bija pamatota ar no iepriekšējām garantijām un aizdevumiem izrietošā riska samazinājumu līdz minimumam. Spriedumā Land Burgenland Austrijas iestādes argumentēja, ka zemākā privatizācijas cenā tika ņemts vērā samazinātais valsts garantijas izmantošanas risks.

56.

Abās situācijās minēto mērķu kā ekonomiski racionālu ņemšanas vērā rezultātā būtu iegūts maldinošs arguments. Piešķirot valsts atbalstu, dalībvalsts rīkojās kā valsts varas nesēja, nevis kā tirgus dalībnieks. Kad pēc tam valsts veic pasākumus, lai līdz minimumam samazinātu finanšu risku, kas izriet no tās rīcības, ko veic ārpus konkurences regulējuma, šādi pasākumi nevar tikt pienācīgi novērtēti, ņemot vērā konkurences apstākļus tirgū.

57.

Atšķirīga interpretācija varētu ietekmēt LESD 107. panta lietderīgo iedarbību. Minētās tiesību normas mērķis ir novērst to, ka tirdzniecību starp dalībvalstīm iespaido valsts iestāžu sniegtas priekšrocības, kas dažādos veidos rada vai draud radīt konkurences izkropļojumus, dodot priekšroku konkrētiem uzņēmumiem vai konkrētām precēm ( 29 ). Situācijā, kad valsts ir likumīgi piešķīrusi atbalstu, no minētā atbalsta pasākuma izrietošais zaudējumu risks nevar pamatot papildu valsts atbalsta neitrālu klasifikāciju no konkurences viedokļa. Pretējā gadījumā pret atbalsta saņēmēju izturētos labvēlīgāk nekā pret citiem uzņēmumiem, kuri nav saņēmuši valsts atbalstu.

58.

Ar to ne vien tiktu ierobežots valsts atbalsta aizlieguma tvērums, kas ir Savienības tiesību pamatprincips, kam savukārt ir būtiska nozīme iekšējā tirgus darbībā, bet tas būtu pretrunā arī šī aizlieguma pamatojumam, kas ir panākt vienādus konkurences noteikumus visiem uzņēmumiem, kuri darbojas iekšējā tirgū ( 30 ).

59.

Gribētu piebilst, ka no sprieduma Land Burgenland izrietošais princips ir jānošķir no citām situācijām, kad valsts ir nonākusi tādā pašā stāvoklī kā kreditors attiecībā pret tirgus dalībniekiem. Tiesa jau ir apstiprinājusi, ka tirgus ekonomikas kreditora kritērijs ir piemērojams attiecībā uz nodokļu un sociālās nodrošināšanas maksājumu parādiem ( 31 ).

60.

Fakts, ka konkrēts parāds izriet no valsts kā valsts varas nesējas darbībām, kura iekasē nodokļus vai sociālā nodrošinājuma iemaksas, pats par sevi nav pretrunā TED kritērija piemērošanai turpmākiem pasākumiem, kuru mērķis ir atgūt šo parādu. Kad publiskā sektora kreditors noslēdz vienošanos ar parādnieku, tā rīcība jāvērtē attiecībā pret apdomīga privāta kreditora rīcību tirgus ekonomikā, jo valsts mēģina panākt ekonomiski izdevīgu rezultātu, maksimāli palielinot savas iespējas atgūt parādu, neatkarīgi no tā publiskas vai privātas izcelsmes. Šis scenārijs nenozīmē, ka būtu jāņem vērā no iepriekšējiem valsts atbalsta pasākumiem izrietošie iespējamie zaudējumi.

61.

No otras puses, ja kā spriedumā Land Burgenland valsts izskata turpmāka atbalsta piešķiršanu, lai samazinātu no agrāka valsts atbalsta pasākuma izrietošo tās pakļautību finanšu riskam, būtiska ir šī finanšu riska izcelsme. Valsts pasākumus, kuru mērķis ir novērst šo finanšu risku, nevar vērtēt, ņemot vērā parastos konkurences apstākļus, ciktāl valsts ir atzinusi minēto finanšu risku, darbojoties ārpus konkurences vides.

62.

Vai šo interpretāciju var saskaņot ar spriedumu ING? Manuprāt, atbilde ir atkarīga no minētā sprieduma interpretācijas.

63.

Spriedumā ING uzdotais jautājums zināmā mērā bija līdzīgs jautājumam spriedumā Land Burgenland: vai valsti var uzskatīt par racionālu tirgus dalībnieku, kad tā akceptē grozījumus tā iepriekšējā darījuma nosacījumos, kas bija valsts atbalsts, zinot, ka bez šiem grozījumiem darījuma finansiālās izmaksas varētu būt lielākas. Tomēr atšķirībā no sprieduma Land Burgenland nosacījumu grozījumi bija attaisnoti ne tikai ar risku uzņemties papildu finanšu zaudējumus iepriekš piešķirtā valsts atbalsta dēļ. Attiecīgajiem pagaidu kapitālieguldījuma grozījumiem bija cits, iespējami saimniecisks pamatojums: dažos gadījumos ieguldītājs var piekrist mazākai peļņai no ieguldītā kapitāla, ja kapitāls tiek atmaksāts agrāk. Tādēļ spriedumā ING bija vismaz teorētiska iespēja, ka grozītie nosacījumi Nīderlandes valdībai būtu finansiāli izdevīgāki.

64.

Ja, no otras puses, spriedumu ING interpretētu tādējādi, kā to arī ierosināja FIH un FIH Holding, ka grozījumus iepriekš pastāvošajā pakļautībā riskam, kas izriet no valsts atbalsta, var pamatot saskaņā ar TED kritēriju, jo tas samazina valsts pakļautību riskam, tad spriedumi Land Burgenland un ING, manuprāt, būtu nesavienojami.

65.

Rezumējot – ja mēģinājums mazināt finansiālo risku, kas izriet no agrākā valsts atbalsta pasākuma, ir turpmākās valsts rīcības vienīgais pamatojums, tad nav iespējama TED kritērija pārbaude. Šī kritērija pārbaude var būt iespējama, kad pasākuma mērķis nav tikai samazināt zaudējumus, bet tas kopumā varētu būt mēģinājums panākt ekonomiski pamatotu rezultātu.

66.

Domāju, ka šo interpretāciju pamato sprieduma Land Burgenland motivācija. Austrijas iestādes apgalvoja, ka, izmantojot Ausfallhaftung, Burgenlandes federālā zeme arī centās gūt labumu vai vismaz centās to gūt papildus citiem mērķiem. Tiesa tieši nenoraidīja šo argumentu kā nederīgu, bet tā vietā norādīja, ka Austrijas iestādēm bija jāpierāda, ka tās tiešām ir šādi rīkojušās ( 32 ). Tomēr, ņemot vērā lietas apstākļus, bija grūti saskatīt, kā Ausfallhaftung varētu uzskatīt par pasākumu, kura mērķis ir gūt labumu.

67.

No otras puses, spriedumā ING pagaidu kapitālieguldījuma atmaksas nosacījumi bija būtisks elements, vērtējot valsts atbalsta pastāvēšanu no valsts kā ieguldītājas viedokļa. Tādējādi minēto nosacījumu grozījums tika analizēts arī atbilstoši šim kritērijam. Fakts, ka tika konstatēts, ka sākotnējais darījums netika īstenots tirgus apstākļos, pats par sevi neizslēdza iespēju analizēt grozītos nosacījumus no tirgus viedokļa.

68.

Saskaņā ar šo interpretāciju spriedumā ING ir pieprasīts piemērot TED kritēriju, bet tas nenozīmē, ka šajā piemērošanā ir pieļaujami ņemt vērā valsts pakļautību riskam, kas izriet no agrākā valsts atbalsta pasākuma ( 33 ). Tādējādi spriedums ING nav pretrunā sprieduma Land Burgenland motivācijai.

69.

Ņemot vērā manus apsvērumus, spriedumi Land Burgenland un ING attiecas uz secīgu atbalsta pasākumu virkni, tomēr saistībā ar diviem dažādiem scenārijiem.

70.

Spriedumā Land Burgenland vienīgais zemākas privatizācijas cenas pamatojums attiecās uz riska, kas izriet no agrākās valsts iesaistīšanās, samazināšanu līdz minimumam, tādēļ nebija iespējams piemērot TED kritēriju. Spriedumā ING, kaut arī atmaksas nosacījumu grozījumi varēja palīdzēt samazināt risku, kam valsts bija pakļauta saskaņā ar agrāko valsts atbalstu, šiem grozījumiem varētu būt arī citi, saimnieciski mērķi, tādējādi šajā pēdējā minētajā ziņā tie bija jāvērtē saskaņā ar TED kritēriju.

71.

Šīs lietas īpatnība ir tāda, ka tā ir saistīta ar pasākumu kopumu, kas iespējami ir saistīts ar abiem scenārijiem.

72.

No vienas puses, saistībā ar 2012. gada pasākumiem Dānijas Karaliste veica ieguldījumu FIH, un, tā kā minētais ieguldījums varētu atbilst parastiem tirgus apstākļiem, tas jāpārbauda saskaņā ar TED kritēriju. No Vispārējā tiesā pārsūdzētā lēmuma izriet, ka Komisija tik tiešām ir izskatījusi minētos pasākumus saskaņā ar privātā investora kritēriju, salīdzinot ar paredzamo ienākumu no hipotētiska privāta investora ieguldījuma. Šis kritērijs tika piemērots, manuprāt, saskaņā ar spriedumu ING, lai gan 2012. gada pasākumi notika papildus agrākajam glābšanai saņemtajam atbalstam.

73.

Otrkārt, FIH un FIH Holding apgalvo, ka neatkarīgi no minētā ekonomiskā pamatojuma 2012. gada pasākumi varētu būt pamatoti arī ar vajadzību samazināt finanšu risku, kas izriet no iepriekš piešķirtās valsts garantijas. Manuprāt, šis otrs pamatojums nebūtu varējis novest pie TED kritērija šajā gadījumā privātā kreditora kritērija piemērošanas spriedumā Land Burgenland formulētā principa dēļ.

74.

Pārsūdzētā sprieduma 61.–69. punktā Vispārējā tiesa izvērtēja pirmo pamatu, kurā tika uzdots jautājums, vai Komisijai bija jāpiemēro privātā kreditora kritērijs, lai pārbaudītu, vai 2012. gada pasākumus varētu racionāli pamatot, ņemot vērā finanšu zaudējumu risku, kas izriet no 2009. gada pasākumiem.

75.

Vispārējā tiesa norādīja, ka racionāls tirgus dalībnieks būtu ņēmis vērā savu pakļautību riskam, kas izriet no kapitālieguldījuma un no garantijas, kuri ir piešķirti kādai sabiedrībai, kam vēlāk ir radušās finansiālas grūtības, un būtu paredzējis veikt pasākumus, lai novērstu šī riska iestāšanos (pārsūdzētā sprieduma 63. punkts). Saskaņā ar Vispārējās tiesas norādīto varētu būt racionāli, ka tirgus dalībnieks, kam pieder kapitāldaļas kādā sabiedrībā, kurai tas ir arī piešķīris garantiju, veic pasākumus, kas rada zināmus zaudējumus, ja tie ļauj būtiski samazināt vai pat novērst risku zaudēt savu kapitālu un izpildīt garantiju (pārsūdzētā sprieduma 65. punkts), tāpēc no ekonomikas viedokļa racionāli var būt, ka Dānijas valdība piekrīt tādiem 2012. gada pasākumiem kā samazinātas vērtības aktīvu nodošana, ciktāl to izmaksas ir ierobežotas un tie ir saistīti ar samazinātu risku un ciktāl to neveikšanas gadījumā būtu ļoti iespējams, ka tai būs jāsedz zaudējumi, kas ir lielāki nekā minētās izmaksas (pārsūdzētā sprieduma 66. punkts).

76.

Būtībā šajos punktos ietvertā argumentācija ir ekonomiski pamatota, izņemot vienā jautājumā. Ekonomiskais pamatojums atbilstoši aprakstam ir pilnībā vērsts uz tā riska novēršanu, kurš izriet no agrākā valsts atbalsta pasākuma, kas tika veikts, īstenojot ar tautsaimniecību nesaistītus mērķus, netika veikts tirgus apstākļos un saskaņā ar spriedumu Land Burgenland nevar būt priekšnoteikums, lai piemērotu TED kritēriju attiecībā uz turpmāko valsts iesaistīšanos. Attiecīgā valsts garantija netika piešķirta parastos tirgus apstākļos, un ar to saistīto risku nevarēja ņemt vērā kā ekonomisko risku, lai pamatotu sekojošu valsts iesaistīšanos ( 34 ). Citiem vārdiem sakot, pretēji tam, ko Vispārējā tiesa nosprieda pārsūdzētā sprieduma 66.–63. punktā, nebija iespējama privātā kreditora kritērija pārbaude, jo vienīgais pamatojums, uz ko varētu atsaukties saskaņā ar minēto kritēriju, būtu vajadzība samazināt finanšu risku, kas izriet no agrākā valsts atbalsta, un šāds pamatojums nav pieņemams saskaņā ar spriedumu Land Burgenland.

77.

Turklāt mani nepārliecināja sprieduma Land Burgenland interpretācija atbilstoši Vispārējās tiesas skaidrojumam pārsūdzētā sprieduma 79.–82. punktā.

78.

Vispārējā tiesa pareizi norāda, ka saskaņā ar minēto spriedumu Komisija, vērtējot atbalsta pasākumu, nevarēja ņemt vērā agrāko valsts garantiju, jo, piešķirot minēto garantiju, valsts īstenojusi ar tautsaimniecību nesaistītus mērķus un rīkojusies, īstenojot publiskas varas prerogatīvas ( 35 ). Tomēr tālāk Vispārējā tiesa (manuprāt, nepareizi) uzskata, ka spriedums Land Burgenland bija saistīts tikai ar privātā pārdevēja kritērija konkrētu piemērošanu un ar elementiem, kuri ir jāņem vērā kā daļa no šīs kritērija (pārsūdzētā sprieduma 79. un 80. punkts).

79.

Šī neatbilstība Vispārējās tiesas secinājumā ir acīmredzama. Vispārējā tiesa secina, ka Komisijai vajadzības gadījumā būs jāizdara atbilstoši secinājumi no sprieduma Land Burgenland, piemērojot pareizu juridisko kritēriju (privātā kreditora kritēriju) 2012. gada pasākumiem (pārsūdzētā sprieduma 81. punkts). Tomēr, ja Komisija ievērotu spriedumu Land Burgenland, tad nevarētu ņemt vērā risku, kas izriet no agrākā valsts atbalsta pasākuma. Tā kā šajā gadījumā finanšu riska samazināšana ir vienīgais pamatojums, lai izmantotu privātā kreditora kritēriju, minētais kritērijs nekādā ziņā nebūtu piemērojams.

80.

Kopumā nepiekrītu Vispārējās tiesas nostājai, kam rakstveida apsvērumos piekrīt FIH un FIH Holding, ka Vispārējās tiesas veiktā TED kritērija tvēruma interpretācija ir nepieciešama, jo būtu neloģiski, ja dalībvalsts budžetā būtu jārodas būtiskiem zaudējumiem, lai ievērotu valsts atbalsta noteikumus (pārsūdzētā sprieduma 67. punkts). Šī nostāja ir pamatota ar pieņēmumu, ka pamatojumu, kas ietver finanšu zaudējuma riska valsts budžetam samazināšanu līdz minimumam, citādi nevar iekļaut valsts atbalsta kontroles regulējumā.

81.

Šis pieņēmums man nešķiet pareizs. Kā tiesas sēdē norādīja Komisija, vērtējot valsts pasākumu saderību ar iekšējo tirgu, Komisija varētu ņemt vērā valsts iesaistīšanās samērīgumu, it īpaši attiecībā uz iespējamajiem zaudējumiem, kas rastos budžetā, ja šie pasākumi netiktu veikti. Minētais jautājums šajā lietā ir strīdīgs, jo Komisija katrā ziņā ir apstiprinājusi 2012. gada pasākumus.

82.

Šī paša iemesla dēļ mani nepārliecina FIH un FIH Holding izvirzītais arguments, atsaucoties uz neitralitātes principu (LESD 345. pants) ( 36 ). Spriedumā Land Burgenland formulētais princips nerada nekādu diskriminācijas risku starp valsts un privāto sektoru, bet vienkārši nosaka TED kritērija tvēruma robežas attiecībā uz valsts kā valsts varas nesējas rīcības sekām.

83.

Turklāt, manuprāt, valsts rīcības racionalitāte saistībā ar iespējamiem zaudējumiem tās budžetam, kas izriet no agrākā valsts atbalsta, jāizskata saistībā ar valsts atbalsta kontroles regulējumu (vērtējot šī pasākuma saderību), un tā rezultātā pasākums nebūtu jānostāda ārpus minētā regulējuma (neklasificējot to par valsts atbalstu).

84.

Visbeidzot, ja šādi finanšu atbalsta pasākumi, kas vērsti uz to, lai līdz minimumam samazinātu zaudējumus, ko rada agrāks valsts atbalsts, varētu izvairīties no valsts atbalsta definīcijas ierobežojumiem un tādēļ valsts atbalsta kontroles regulējuma, tas izraisītu plašākas neparedzētas sekas.

85.

Pirmkārt, tas nozīmētu, ka, ja valsts ir piešķīrusi garantiju, tad turpmāko atbalstu varētu turpināt ārpus Līgumā noteiktā valsts atbalsta regulējuma ar nosacījumu, ka saņēmējs uzņēmums ir nonācis grūtībās un ka pastāv risks izmantot sniegto garantiju.

86.

Otrkārt, kā Komisija ir apgalvojusi tiesas sēdē, šāda interpretācija ne tikai uz dažiem finanšu atbalsta pasākumiem neattiecinātu valsts atbalsta kontroles tvērumu, bet arī ietekmētu atveseļošanas un noregulējuma režīmu saskaņā ar Direktīvu 2014/59, kas ir saistīta ar banku savienības darbību. Šo pasākumu piemērošana tostarp ir pamatota ar kritēriju, kas attiecas uz jautājumu, vai ir nepieciešams “ārkārtas finansiālais atbalsts no publiskā sektora līdzekļiem” (32. panta 4. punkta d) apakšpunkts), kurā savukārt ir atsauce uz valsts atbalsta jēdzienu (2. panta 28. punkts).

87.

Visu minēto iemeslu dēļ uzskatu, ka Vispārējā tiesa ir pieļāvusi kļūdu tiesību piemērošanā, pārsūdzētā sprieduma 69. punktā secinot, ka Komisija apstrīdētajā lēmumā ir piemērojusi nepareizu juridisko principu un ka tai būtu bijuši jāpārbauda 2012. gada pasākumi, ņemot vērā tirgus ekonomikas kreditora principu, lai ņemtu vērā finanšu risku, kas izriet no agrākiem valsts atbalsta pasākumiem.

88.

Ņemot vērā visus šos apsvērumus, uzskatu, ka pārsūdzētais spriedums ir jāatceļ un lieta ir jānosūta atkārtotai izskatīšanai Vispārējai tiesai, it īpaši tādēļ, ka Vispārējā tiesa nav pārbaudījusi pirmajā instancē izvirzīto otro pamatu.

89.

Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, iesaku Tiesai apmierināt apelācijas sūdzību, atcelt pārsūdzēto spriedumu un nosūtīt lietu atkārtotai izskatīšanai Vispārējai tiesai, atliekot lēmumu par tiesāšanās izdevumiem.