1. 

Tiesību normu hierarhija ir parasta parādība mūsdienu tiesību sistēmās. Tajā ir ietverta ideja par tiesību aktu vertikālu sarindošanu, no kuriem zemākie šajā rindā ir pieņemti atbilstoši deleģējumam, kas ir ietverts augstāka ranga tiesību aktā. Tādējādi primāros tiesību aktus, kuri ir pieņemti parlamentārā procedūrā un kurus ir pieņēmis likumdevējs, papildina sekundārie tiesību akti ( 2 ), kurus ir pieņēmusi izpildvara saskaņā ar primārajā tiesību aktā paredzētu deleģējumu. Izpildvara, pieņemot šādus tiesību aktus, bieži var ievērot mazāk komplicētu procedūru nekā to, kura tiek piemērota attiecībā uz primārajiem tiesību aktiem ( 3 ).

2. 

Šajā Verwaltungsgericht Berlin [Berlīnes Administratīvās tiesas] (Vācija) iesniegtajā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu valsts tiesa uzdod jautājumu, kuru Tiesa nebija atbildējusi lietā Flachglas Torgau ( 4 ), jo tas nebija būtisks šīs lietas atrisināšanai, proti, vai izpildvara ir struktūra vai iestāde, kas realizē likumdošanas varu Direktīvas 2003/4 ( 5 ) 2. panta 2. punkta izpratnē, kad tā pieņem noteikumus saskaņā ar tiesībām, kuras ir piešķirtas primārajos tiesību aktos ietvertajā deleģējumā.

3.

Eiropas Savienība, dalībvalstis un 19 citas valstis ir Orhūsas konvencijas, kas stājās spēkā 2001. gada 30. oktobrī, līgumslēdzējas puses ( 6 ). Konvencija ir balstīta uz trim “pīlāriem” – informācijas pieejamību, sabiedrības līdzdalību un tiesas pieejamību. Tās preambulā ir iekļauti šādi apsvērumi:

4.

Konvencijas 2. panta 2. punktā “valsts iestāde” ir definēta tostarp kā “[..] valsts, reģionāla vai cita līmeņa pārvaldes iestāde” kopā ar jebkurām fiziskām vai juridiskām personām, kas veic publiskos pienākumus vai funkcijas, konkrēti, saistībā ar vides aizsardzību, bet no šīs definīcijas ir izslēgtas “iestādes vai institūcijas, kas pilda tiesas vai likumdevēja funkcijas”.

5.

Konvencijas 4. panta, kurā ir izskaidrots pirmais pīlārs, virsraksts ir “Pieeja vides informācijai”. Tā pirmajos divos punktos būtībā ir noteikts, ka puses nodrošina, ka valsts iestādes, atbildot uz lūgumu sniegt vides informāciju, pēc iespējas agrāk dara šādu informāciju pieejamu sabiedrībai, neprasot, lai sabiedrība pamato savu interesi. 4. panta 3. un 4. punktā ir minēti konkrēti iemesli, uz kuru pamata šāds lūgums sniegt informāciju var tikt noraidīts. 4. panta 4. punkta pēdējā daļā ir noteikts: “Iepriekšminētos atteikuma iemeslus interpretē sašaurināti, ņemot vērā sabiedrības intereses saistībā ar lūgtās informācijas izpaušanu, kā arī to, vai lūgtā informācija attiecas uz izmešiem vidē.”

6.

Konvencijas 8. panta virsraksts ir “Sabiedrības dalība normatīvo aktu un/vai vispārēji piemērojamu juridiski saistošu noteikumu sagatavošanā”. Tajā ir paredzēts, ka līgumslēdzējas puses cenšas veicināt efektīvu sabiedrības dalību attiecīgajā posmā un – kamēr vēl ir iespējami jebkādi risinājumi – šādu tiesību aktu izstrādes posmā.

7.

LESD 289. pants attiecas uz leģislatīvajiem aktiem Eiropas Savienības sistēmā. 289. panta 3. punktā ir paredzēts, ka tiesību akti, kas pieņemti saskaņā ar īpašo likumdošanas procedūru, ir leģislatīvi akti. LESD 290. pantā ir definēti deleģētie akti un paredzēti nosacījumi un kontrole šādu aktu pieņemšanai Eiropas Savienības līmenī.

8.

IVN direktīvas ( 7 ) mērķis ir harmonizēt ietekmes uz vidi novērtējumu, kas varētu rasties, īstenojot zināmus projektus. Preambulas sestajā apsvērumā ir noteikts, ka “attīstības saskaņošanu valsts un privātiem projektiem, kuriem var būt nozīmīga ietekme [uz vidi], būtu jānodrošina vienīgi pēc tam, kad veikts šo projektu iespējamās nozīmīgās ietekmes [uz vidi] novērtējums; [..] šo novērtējumu jāveic, pamatojoties uz attiecīgo informāciju, ko sniedzis attīstītājs un ko var papildināt iestādes un cilvēki, kuriem var būt interese par attiecīgo projektu”.

9.

IVN direktīvas 1. panta 5. punktā ir paredzēts, ka šī direktīva nebūtu jāpiemēro projektiem, kuru sīks izklāsts pieņemts ar īpašu valsts tiesību aktu, jo šīs direktīvas mērķi, tostarp sniegt informāciju, tiek sasniegti likumdošanas procesā.

10.

Direktīva 2003/4 attiecas uz Orhūsas Konvencijas pirmo pīlāru, kā arī tiem trešā pīlāra elementiem, kas ir nozīmīgi informācijas pieejamībai.

11.

Direktīvas 2003/4 preambulas 1., 5., 7., 11. un 16. apsvērumā ir noteikts:

[..]

[..]

[..]

[..]

[..]”

12.

Direktīvas 2003/4/EK 1. pantā ir noteikts:

“Šīs direktīvas mērķi ir:

13.

Direktīvas 2003/4 2. panta 1. punktā “vides informācija” ir definēta kā:

“jebkura informācija rakstiskā, vizuālā, audio, elektroniskā vai citā formā par:

14.

2. panta 2. punktā “publiska institūcija” ir definēta kā:

[..]

Dalībvalstis var paredzēt, ka šī definīcija neaptver struktūras vai iestādes, kas realizē tiesu vai likumdošanas varu. [..]”

15.

2. panta 3. punktā “Publiskas institūcijas rīcībā esošā informācija” ir definēta kā “tās rīcībā esoša vides informācija, ko sagatavojusi vai saņēmusi minētā institūcija”.

16.

3. panta 1. punktā ir noteikts:

“Dalībvalstis nodrošina, lai publiskajām institūcijām, neprasot pamatojumu, saskaņā ar šīs direktīvas noteikumiem būtu pienākums sniegt to rīcībā esošo vai tām pieejamo vides informāciju ikvienam informācijas pieprasītājam, kas iesniedzis pieprasījumu.”

17.

4. panta virsraksts ir “Izņēmumi”. Tā 1. un 2. punktā ir noteikti apstākļi, kuros dalībvalstis var paredzēt, ka vides informācijas pieprasījums tiek noraidīts. Šajos apstākļos ir atspoguļoti Orhūsas Konvencijas 4. panta 3. un 4. punkta noteikumi ( 8 ). 4. panta 2. punkta otrajā teikumā ir noteikts: “1. un 2. punktā minētā atteikuma iemeslus nedrīkst tulkot paplašināti, katrā konkrētā gadījumā ņemot vērā sabiedrības ieguvumu informācijas izpaušanas gadījumā.”

18.

Ar Umweltinformationsgesetz (Vides informācijas likums, turpmāk tekstā – “UIG”) Direktīva 2003/4 tika transponēta Vācijas federālajās tiesībās.

19.

Ar UIG 2. panta 1. punkta 1. apakšpunktu “valdība un citas valsts pārvaldes institūcijas” ir iekļautas to personu vidū, kam ir pienākums sniegt informāciju. Tomēr ar 2. panta 1. punkta 1. apakšpunkta a) punktu tieši ir izslēgtas “augstākās federālās iestādes, tām darbojoties likumdošanas procesa kontekstā vai izdodot regulējošus noteikumus [“Rechtsverordnungen”]”.

20.

Valsts tiesību akti ( 9 ) pilnvaro Ekonomikas un tehnoloģiju federālo ministriju (turpmāk tekstā – “ministrija”) pieņemt noteikumus, ar kuriem groza Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (Noteikumi par vieglo automobiļu energopatēriņa marķējumu).

21.

2011. gada 22. augusta noteikumus ( 10 ) ministrija noteiktajā laikā pieņēma atbilstoši šim deleģējumam. Šajos noteikumos ir paredzēta informācijas sniegšana patērētājiem par jauno vieglo automobiļu degvielas patēriņu, oglekļa dioksīda emisijām un elektrības patēriņu. Tajos ir noteikts, ka šī informācija patērētājiem ir jādara zināma pirms pirkuma līguma noslēgšanas, jo tiek uzskatīts, ka šāda informācija var ietekmēt pirkuma izvēli. Patērētāju lēmumi ietekmē to, kuri automobiļi tiek lietoti un rada oglekļa dioksīda emisijas, un tādējādi galu galā ietekmē gaisu un atmosfēru.

22.

2010. gada 14. oktobrīDeutsche Umwelthilfe, vides aizsardzības apvienība, iesniedza lūgumu ministrijai saskaņā ar UIG. Tā it īpaši lūdza piekļūt informācijai, ko Vācijas autobūves pārstāvji bija iesnieguši ministrijai procesa, kura rezultātā tika pieņemti 2011. gada 22. augusta noteikumi, sagatavojošajos posmos.

23.

Ministrija noraidīja Deutsche Umwelthilfe lūgumu, pamatojoties uz to, ka tā ir realizējusi likumdošanas varu un tādējādi nav publiska institūcija, kurai ir pienākums sniegt vides informāciju.

24.

Deutsche Umwelthilfe uzsāka tiesvedību, apstrīdot šo lēmumu Verwaltungsgericht Berlin, kura Tiesai ir uzdevusi šādus jautājumus:

25.

Rakstveida apsvērumus iesniedza un 2013. gada 17. janvāra tiesas sēdē mutvārdu apsvērumus sniedza Deutsche Umwelthilfe, Vācijas valdība un Eiropas Komisija.

26.

Komisija ir izvirzījusi trīs jautājumus, kurus es izskatīšu pirms analīzes uzsākšanas pēc būtības.

27.

Pirmkārt, Komisija norāda, ka pirms Lisabonas Līguma Eiropas Savienības līmenī nebija “leģislatīvā akta” definīcijas. Līdz ar to bija iespējams leģitīmi apgalvot, ka Komisijas regulas atbilstoši to materiālajam saturam bija leģislatīvi akti. Tomēr šāds apgalvojums vairs nav iespējams, ņemot vērā LESD 289. panta 3. punktu. Jautājums par to, vai kāds ES pasākums ir leģislatīvs akts, šobrīd ir drīzāk formas nekā satura jautājums ( 11 ). Komisija apgalvo, ka, ja uzdotu jautājumu par to, vai īpaša veida regulējošie noteikumi ir atzīti par likumdošanas varas vai izpildvaras pieņemtu tiesību aktu katrā dalībvalstī, tad atbilde uz jautājumu, vai ir piemērojams Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punktā paredzētais izņēmums, dalībvalstīs būtu atšķirīga.

28.

Ņemot vērā ļoti dažādās 27 dalībvalstu tiesību tradīcijas un tiesību sistēmas, vēlamāk attiecībā uz Direktīvas interpretāciju šķiet pieņemt nostāju, ar kuru drīzāk var sasniegt vienveidīgu interpretāciju ( 12 ).

29.

Otrkārt, Komisija atzīst, ka informācija, kuru Vācijas autobūves pārstāvji nosūtīja ministrijai un kurai lūdz piekļūt Deutsche Umwelthilfe, ir vides informācija Direktīvas 2003/4 2. panta 1. un 3. punkta izpratnē. Tomēr tā norāda, ka šāda informācija neietilpst 2. panta 2. punkta piemērošanas jomā, jo to nesniedz publiska institūcija. Tādējādi Komisija uzskata, ka uz valsts tiesas pirmo jautājumu nav jāatbild.

30.

Es tam nepiekrītu.

31.

Valsts tiesa nav uzskatījusi par vajadzīgu uzdot jautājumu par to, vai publiskai institūcijai adresēti vides informācijas pieprasījumi var būt par informāciju, kuru šai institūcijai ir sniegusi privātpersona. Es uzskatu, ka tai bija visas tiesības to nedarīt.

32.

Komisijas uzsvars uz attiecīgās informācijas izcelsmi un uz to, vai to ir sniegusi privātpersona vai publiska institūcija, pilnībā neatbilst Direktīvas 2003/4 2. panta 3. punktam, kurā ir noteikts, ka publiskas institūcijas rīcībā esošā informācija ir “tās rīcībā esoša vides informācija”, ja to ir “sagatavojusi vai saņēmusi minētā institūcija”. Lai arī pirmo minēto informācijas kategoriju (pēc definīcijas) tiešām ir radījusi “publiska institūcija”, neredzu atbilstošu iemeslu, lai pieņemtu, ka ar pēdējo minēto kategoriju ir aptverta tikai informācija, kas ir saņemta no citām publiskām institūcijām. Tieši pretēji, saskaņā ar gramatisko interpretāciju autors nav svarīgs, svarīga ir piederība.

33.

Treškārt, valsts tiesa uzskata, ka regulējošo noteikumu pieņemšana UIG 2. panta 1. punkta 1. apakšpunkta a) punkta izpratnē aptver visas tieši saistītās darbības, tostarp konsultācijas starp ministriju un Vācijas autobūves pārstāvjiem. Komisija uzskata, ka valsts tiesas sniegtā UIG 2. panta 1. punkta 1. apakšpunkta a) punkta interpretācija nav saderīga ar Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otro daļu un izvirza atšķirīgu valsts tiesību interpretāciju.

34.

Es arī nepiekrītu šai Komisijas nostājai.

35.

Saskaņā ar iedibinātu judikatūru Tiesai principā ir jāpamato savi apsvērumi ar lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu izklāstīto valsts tiesību aprakstu ( 13 ).

36.

Turklāt prejudiciālā nolēmuma tiesvedības saskaņā ar LESD 267. pantu īpatnība ir tāda, ka valsts tiesai ir jāpieņem lēmums par tajā ierosināto strīdu, ņemot vērā Tiesas atbildi ( 14 ). Tādējādi lūgumu iesniegušajai tiesai ir jāizvērtē valsts tiesību aktu saderība ar Eiropas Savienības noteikumiem. Tiesas uzdevums ir sniegt valsts tiesai kritērijus, lai tā varētu interpretēt Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punktu un piemērot savas valsts noteikumus ( 15 ), nevis lemt par UIG 2. panta 1. punkta 1. apakšpunkta a) punkta saderību ar Direktīvu. No tā izriet, ka Tiesai ir jāatbild uz valsts tiesas pirmo jautājumu.

37.

Lietā Flachglas Torgau Tiesai tika jautāts, vai Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punktā minētais izņēmums attiecas uz ministrijām, tām pieņemot primāros tiesību aktus. Tiesa nolēma, ka uz formulējumu “struktūras vai iestādes, kas realizē [..] likumdošanas varu” ir attiecināma funkcionālā interpretācija. Ja ministrijas saskaņā ar valsts tiesībām ir atbildīgas par likumprojektiem, kurus tās iesniedz parlamentam un kuru likumdošanas procesā tās piedalās, it īpaši sniedzot viedokļus, uz tām līdz ar to var attiecināt šo izņēmumu (ja dalībvalsts izvēlas to piemērot).

38.

Šī lieta atšķiras no lietas Flachglas Torgau. Šobrīd jautājums ir par to, vai šis izņēmums ir attiecināms uz izpildvaras pieņemtiem regulējošiem noteikumiem.

39.

Deutsche Umwelthilfe uzskata, ka Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkts ir jāinterpretē šauri, tādējādi izslēdzot šādu pasākumu noteikšanas procesu. Vācijas valdība, tieši pretēji, uzskata, ka pareiza ir plaša interpretācija. Komisija norāda, ka šauras interpretācijas gadījumā netiktu ņemta vērā Tiesas funkcionālā pieeja lietā Flachglas Torgau. Pārāk plaša interpretācija tomēr nebūtu savienojama ar Direktīvas nozīmi, kura tulkojama, ņemot vērā Orhūsas Konvenciju.

40.

Vai Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punktā minētais izņēmums ir jātulko plaši vai šauri? Vai pastāv trešā iespēja, saskaņā ar kuru uz dažiem regulējošiem noteikumiem, bet ne citiem attiecas šis izņēmums? Ja jā, kā norobežot aizsargāto kategoriju?

41.

Nedz Direktīvas 2003/4, nedz Orhūsas Konvencijas tekstā nav norādes par to, vai struktūras vai iestādes, kas pieņem regulējošus noteikumus, ir uzskatāmas par tādām, kas “realizē [..] likumdošanas varu”.

42.

Interpretējot izņēmumus, Tiesa parasti izmanto striktu pieeju ( 16 ). Tādējādi lietā Flachglas Torgau Tiesa nolēma, ka Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otrā daļa nevar tikt interpretēta tādējādi, ka tiktu paplašināta atkāpes iedarbība ārpus tā, kas ir vajadzīgs, lai nodrošinātu ar šo atkāpi aizsargājamās intereses, un ka tajā paredzētā atkāpju piemērošanas joma ir jānosaka, ņemot vērā Direktīvas mērķus ( 17 ). Šī pieeja acīmredzami ir jāizmanto šajā gadījumā.

43.

Turklāt Direktīva 2003/4 ir jāinterpretē, ņemot vērā Orhūsas Konvencijas mērķus un sistēmu ( 18 ). Ja pastāv vairākas iespējas, kā interpretēt direktīvu, es uzskatu, ka labāk ir izvēlēties to, kura mazāk atkāpjas no Konvencijas ( 19 ).

44.

Gan Konvencijā, gan Direktīvā 2003/4 ir atspoguļota apņemšanās nodrošināt plašu atklātību, it īpaši attiecībā uz sabiedrības spēju pievērst valsts iestāžu uzmanību ( 20 ). Tiesību sabiedrības piekļuvei vides informācijai nodrošināšana Konvencijas 1. pantā (un Direktīvas 1. pantā) ir tieši minēta kā mērķis. Vispārīgi atklātība ir apsveicama, lai arī neierobežota atklātība nav vēlama. It īpaši gan Konvencijā, gan Direktīvā 2003/4 ir akceptēts, ka atklātības nodrošināšanas mērķi var mīkstināt ar vajadzību atļaut publiskajām institūcijām izpildīt savus uzdevumus bez pārmērīgas traucēšanas ( 21 ).

45.

Ņemot vērā svarīgumu, kādu Konvencija piešķir attiecībā uz atklātības nodrošināšanu, Direktīva 2003/4 neskaidrajās vietās būtu jāinterpretē tādējādi, ka šis mērķis tiek veicināts, nevis pieņemt interpretāciju, ar kuru šī mērķa sasniegšana būtu grūtāka ( 22 ).

46.

Konvencijas 4. panta 1. punktā ir paredzēts, ka valsts iestādēm, atbildot uz lūgumu, ir jādara šāda informācija pieejama sabiedrībai. Tomēr, ja tiek piemērots 2. panta 2. punktā paredzētais izņēmums, attiecīgā struktūra vai iestāde nav “publiska institūcija” un līdz ar to tai šis pienākums nav jāizpilda. Tādējādi tā ir atbrīvota no uzdevuma izvērtēt, vai lūgtās informācijas pieejamība var tikt noraidīta vai tā ir jānoraida, pamatojoties uz 4. panta 3. un 4. punktā uzskaitītajiem izņēmumiem.

47.

Vai struktūras vai iestādes tiktu kavētas pieņemt regulējošus noteikumus, ja Direktīvas 2. panta 2. punktā minētais visaptverošais izņēmums netiktu tām piemērots un tām būtu parasts pienākums sniegt informāciju, ņemot vērā tās 4. panta 1. punktā uzskaitītos izņēmumus?

48.

Tiesa lietā Flachglas Torgau nolēma: “Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmā teikuma mērķis ir atļaut dalībvalstīm paredzēt noteikumus, lai nodrošinātu, ka likumdošanas process norit bez traucējumiem, ņemot vērā apstākli, ka dažādās dalībvalstīs informācijas sniegšana pilsoņiem parasti ir pietiekami nodrošināta likumdošanas procesā.” ( 23 )

49.

Ņemot vērā šo apgalvojumu, Vācija jautā: kāpēc regulējošu noteikumu pieņemšanas procesam nenodrošināt tādu pašu aizsardzību, kāda ir attiecībā uz primārajiem tiesību aktiem?

50.

Tas ir taisnīgs jautājums. Atbildot uz to, ir jāņem vērā šādi faktori.

51.

Regulējoši noteikumi tāpat kā primārie tiesību akti parasti ir pasākumi, kuros ir ietverti saistoši vispārpiemērojami noteikumi. Tomēr abas tiesību normas kategorijas nav vienādas. Svarīgi ir norādīt, ka primāro un sekundāro tiesību aktu pieņemšanas procedūras atšķiras. Daļēji tieši tādēļ daudzās (ja ne lielākajā daļā) sistēmās ir mehānismi, ar kuriem var realizēt likumdošanas varu dažādos līmeņos. Parlamentārās procedūras primāro tiesību aktu pieņemšanai pēc savas dabas prasa daudz laika. Tās var arī būt neelastīgas. Tādējādi pārtraukums laikā var izjaukt iestādes likumdošanas varas realizēšanas darba kārtību. Sekundāro tiesību aktu pieņemšanas procedūras, lai arī dažreiz sarežģītas, tomēr ir ievērojami ātrākas un elastīgākas nekā parlamentārais process, tādējādi ļaujot iestādei pieņemt regulējumu samērā ātri ( 24 ). Sekundāro tiesību aktu pieņemšanas procesa īpatnība vispārīgi ir tāda, ka mazāk ir iesaistīts pilns demokrātisks parlamentārais process. Tajā var būt maz (vai pavisam nebūt) procesuālas prasības īstenot parlamentārās debates. Līdz ar to tajā ir mazāk atklātības un mazāk iespējas sabiedrībai veikt pārbaudi.

52.

Vācija apgalvo, ka 2011. gada 22. augusta noteikumu pieņemšanas process bija atklāts. Deutsche Umwelthilfe norāda, ka šajā procesā nebija nodrošināta salīdzinoša līmeņa atklātība un sabiedrības iespējas veikt pārbaudi, kā tas ir parlamentārajā procesā primāro tiesību aktu pieņemšanai.

53.

Nav skaidra sadalījuma attiecībā uz to, kas ir aptverts ar primārajiem tiesību aktiem un kas – ar zemāka ranga noteikumiem. Regulējoši noteikumi var tikt izmantoti, lai ieviestu strīdīgus pasākumus. Zināms, ka likumdevēji prasmīgi apietas ar savām tiesību sistēmām, izmantojot mazāk atklātus procesus, kuri ir pieļauti ar sekundārajiem tiesību aktiem, lai īstenotu sarežģītas politikas izvēles ārpus sabiedrības iespējām veikt pārbaudi parlamentārā procesā (uzreiz ir jāpiebilst, ka es neapgalvoju, ka tā tas bija šajā gadījumā). Ieteiktie pasākumi, kuri ietekmē vidi, var radīt stingrus par vai pret viedokļus. Orhūsas Konvencijas mērķis ir novērst tādus vides ietekmējošus tiesību aktus, kuri tiek pieņemti aizklāti.

54.

Ciktāl sekundāro tiesību aktu pieņemšanas process paredz mazāk atklātības un mazāk iespēju sabiedrības iespējām veikt pārbaudi, Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta interpretācija, ar kuru izņēmums par to, ka “realizē [..] likumdošanas varu”, tiek paplašināts, aptverot visus regulējošos noteikumus, būtu nesaderīga ar Konvencijas mērķu sasniegšanu ( 25 ).

55.

Lai atrisinātu 2. panta 2. punktā esošo neskaidrību, es dodu priekšroku šo tiesību normu interpretēt tādējādi, ka tiek nodrošināts, ka tiek sasniegta lielāka (nekā mazāka) atklātība un līdz ar to lielākas (nekā mazākas) sabiedrības iespējas veikt pārbaudi. Tādējādi es uzskatu, ka prezumpcijai ir jābūt tādai, ka uz regulējošiem noteikumiem šis izņēmums neattiecas.

56.

Jāpiebilst, ka Konvencijas 8. pantā ir īpaša tiesību norma par “normatīvajiem aktiem un/vai vispārēji piemērojamiem juridiski saistošiem noteikumiem” attiecībā uz otro pīlāru (kurš ir par sabiedrības līdzdalību). Šāda nodalīšana nozīmē, ka Konvencijas sistēmā primāro tiesību aktu pieņemšana tiek uzskatīta par būtiski atšķirīgu no regulējošu noteikumu pieņemšanas. Līdz ar to maz ticams, ka Konvencijas 2. panta 2. punktā minētais formulējums “realizē [..] likumdošanas varu”, kas gandrīz burtiski ir pārņemts Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punktā, automātiski bija domāts kā tāds, kas aptver abas darbības.

57.

Vai sekundāro tiesību aktu pieņemšanas process nenoritētu bez traucējumiem ( 26 ), ja 2. panta 2. punktā minētais visaptverošais izņēmums netiktu piemērots automātiski šai tiesību normas kategorijai?

58.

2. panta 2. punktā minētais formulējums “realizē [..] likumdošanas varu” aptver vienmērīgu procesu. Izpildvara ir veikusi vairākus sagatavojošus darbus, pirms parlamenta sesijā tiek debatēts par ierosinātā likumprojekta tekstu. Šie sagatavojošie darbi ir informācijas iegūšana un izvērtēšana, politikas veidošana, tiesību normu uzrakstīšana, juridisku atzinumu par attiecīgo tiesību aktu sagatavošana un apspriežu organizēšana. Uz informāciju par dažām no šīm darbībām var tikt attiecināts kāds no Direktīvas 2003/4 4. panta 1. un 2. punktā minētajiem izņēmumiem, tādējādi paredzot vajadzīgo aizsardzības līmeni noteikumu pieņemšanas procesā. Attiecībā uz pārējo man šķiet, ka iespējamais regulējošu noteikumu pieņemšanas “traucējumu” risks ir cena, kas tiek maksāta, lai sasniegtu Konvencijā un Direktīvā paredzēto atklātību un atbildību sabiedrības priekšā.

59.

Gan Vācija, gan Komisija atzīst, ka dažādi konstitucionāli noteikumi var radīt dažādus rezultātus dažādās dalībvalstīs. Jebkāda interpretācija, kura balstās uz īpašām regulējošu noteikumu pieņemšanas procesa procesuālajām īpatnībām, līdz ar to riskē ar to, ka Direktīvas 2. panta 2. punktā minētais izņēmums tiks piemērots atšķirīgi visā Eiropas Savienībā. Tas būtu pretrunā vienam no Direktīvas 2003/4 skaidrajiem mērķiem, kā minēts preambulas 7. apsvērumā, proti, saskaņot atšķirības dalībvalstu tiesību aktos par publisko institūciju rīcībā esošās vides informācijas pieejamību, kas līdz ar to prasa vienveidīgi interpretēt ES tiesības ( 27 ).

60.

Līdz šim es runāju par prezumpciju, ka uz regulējošu noteikumu pieņemšanu neattiecas Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punktā ietvertais visaptverošais izņēmums par “likumdošanas varu”. Vai šī prezumpcija ir atspēkojama un, ja jā, tad, pamatojoties uz ko?

61.

Gan Vācijas valdība, gan Komisija lūdz Tiesu noteikt kritērijus, kas valsts tiesām ļautu noteikt, vai konkrēti regulējoši noteikumi ietilpst vai neietilpst Direktīvas 2. panta 2. punktā minētā izņēmuma piemērošanas jomā. (Man šķiet, ka, šādi iesakot, tām ir obligāti jāpieņem – lai arī netieši –, ka daži regulējoši noteikumi nav aizsargājami ar šo izņēmumu).

62.

Vai ir iespējams noteikt šādus kritērijus?

63.

Komisija uzskata, ka Tiesas judikatūra, kurā ir interpretēta IVN direktīva, ir jāpiemēro šajā gadījumā pēc analoģijas ( 28 ). Šajā judikatūrā būtībā ir norādīts, ka tikai tādi projekti, kuru noteikumi ir pieņemti ar īpašu tiesību aktu tādējādi, ka likumdošanas procesā ir sasniegti IVN direktīvas mērķi, ir izslēgti no šīs direktīvas piemērošanas jomas ( 29 ). Vācijas valdība tam nepiekrīt. Tā norāda, ka judikatūra par IVN direktīvu nav izmantojama, interpretējot Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta piemērošanas jomu.

64.

Es neesmu pārliecināta, ka judikatūra par IVN direktīvu var tikt piemērota tieši pēc analoģijas.

65.

IVN direktīva ir piemērojama īpašos apstākļos, kad ir veikts ietekmes uz vidi novērtējums, pamatojoties uz attiecīgā attīstītāja iesniegto informāciju. Direktīvas 2003/4 piemērošanas joma ir daudz plašāka. Tā paredz vispārēju sistēmu ar mērķi nodrošināt, lai ikvienai dalībvalsts fiziskai vai juridiskai personai būtu tiesības piekļūt valsts iestāžu rīcībā esošajai vai tām pieejamajai vides informācijai, nepamatojot tās nepieciešamību ( 30 ). Tādējādi es neuzskatu, ka vienkārši ir jāpārņem Tiesas sniegtā interpretācija par ļoti specifiskiem IVN direktīvas noteikumiem attiecībā uz Direktīvā 2003/4 regulēto vispārējo sistēmu.

66.

Tomēr es piekrītu Komisijai, ciktāl, cenšoties noteikt kritērijus, lai noskaidrotu, vai konkrētajā gadījumā ir atspēkota prezumpcija par to, ka uz regulējošiem noteikumiem neattiecas 2. panta 2. punktā minētais izņēmums, būtiski ir ņemt vērā Direktīvas 2003/4 mērķus. Man šķiet, ka, ja a) procedūras, kurās tiek pieņemti regulējoši noteikumi, izpilda Tiesas identificētos mērķus, nodrošinot tiesības uz publisko institūciju rīcībā esošās vides informācijas pieejamību, un b) šādas informācijas izplatīšana un sabiedrības pieejamība tai ( 31 ) tiek sasniegta veidā, kas ir līdzīgs tam veidam, kāds pastāv, kad tiek pieņemti primārie tiesību akti, tad tiek nodrošināta atklātība un sabiedrības iespējas veikt pārbaudi. Šādos apstākļos Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punktā minētā izņēmuma piemērošana nemazinātu Direktīvas efektivitāti. Valsts tiesai ir jānosaka, vai šie kritēriji ir izpildīti konkrētajā gadījumā; un pierādīšanas pienākums par to, ka tas tā ir, ir publiskajai institūcijai, kura vēlas atsaukties uz šo izņēmumu.

67.

Protams, tas, ka nav melns uz balta uzrakstīts, vai uz regulējošu noteikumu pieņemšanas procedūru ir attiecināms 2. panta 2. punktā minētais izņēmums, nozīmē, ka valstu tiesām obligāti būs jāizvērtē un jāsalīdzina valstu procedūras primāro un sekundāro tiesību aktu pieņemšanā. Valstu tiesas, pārbaudot valstu tiesībās paredzēto aizsardzības līmeni, kļūs par atklātības un atbildības, kas ir prasīta Orhūsas Konvencijā un Direktīvā 2003/4, sargiem. Tās nenoliedzami vienmēr varēs, ja vēlēsies, lūgt sniegt papildu pamatnostādnes no šīs Tiesas pirms nolēmuma pasludināšanas.

68.

Iesniedzējtiesa, protams, vēl nav uzsākusi šādu darbu šajā lietā. Ja Tiesa pieņemtu manis piedāvāto nostāju, valsts tiesai būtu jāizvērtē valsts tiesībās esošās procedūras 2011. gada 22. augusta noteikumu pieņemšanai un jānosaka, vai šo regulējošo noteikumu pieņemšanas procesā ir tikusi nodrošināta atklātība un sabiedrības iespējas veikt pārbaudi, it īpaši atļaujot piekļūt attiecīgās ministrijas saņemtajai, kā arī tās sniegtajai informācijai, sagatavojošiem dokumentiem un jebkādām parlamentā notiekošajām debatēm. Tikai tad, ja valsts tiesa konstatē, ka tas tā ir šajā gadījumā, tā var atļaut piemērot Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punktā minēto izņēmumu.

69.

Līdz ar to es uzskatu, ka valsts tiesas uzdotais pirmais jautājums ir jāatbild tādējādi, ka izpildvaras struktūras, kuras pieņem saistošus tiesību aktus atbilstoši parlamenta pieņemtajā tiesību aktā paredzētām pilnvarām, ir izslēgtas no Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmajā teikumā minētā izņēmuma piemērošanas jomas, ja vien šādu instrumentu pieņemšanas procedūra nenodrošina tiesības uz vides informācijas pieejamību tādējādi, ka Direktīvas 2003/4 mērķi tiek sasniegti veidā, kas ir līdzīgs tam veidam, kāds pastāv, kad tiek pieņemti tiesību akti. Pierādīšanas pienākums par to, ka tas tā ir, ir izpildvaras struktūrai, kura vēlas atsaukties uz šo izņēmumu. Valsts tiesai ir jāpārbauda, vai ir izpildīti Direktīvas 2003/4 mērķi, it īpaši ņemot vērā atklātības un sabiedrības iespējas veikt pārbaudi mērķus.

70.

Ja Tiesa uz pirmo jautājumu atbild tādējādi, kā es esmu ieteikusi, uz otro jautājumu nav jāatbild. Tomēr pilnīguma labad jānorāda, ka, ja Tiesa vēlētos atbildēt uz šo jautājumu, es piekrītu visiem lietas dalībniekiem, ka, piemērojot Tiesas sniegto pamatojumu lietā Flachglas Torgau ( 32 ), Direktīvas 2003/4 2. panta 2. punkta otrās daļas pirmais teikums ir jāinterpretē tādējādi, ka ar šo tiesību normu dalībvalstīm dotā izvēle struktūras vai iestādes, kuras realizē likumdošanas varu, neuzskatīt par publiskām institūcijām nevar vairs tikt izmantota, ja attiecīgais likumdošanas process ir beidzies.

71.

Ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, ierosinu Tiesai uz Verwaltungsgericht Berlin uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:

Atbilstoši Eiropas Parlamenta un Padomes 2003. gada 28. janvāra Direktīvas 2003/4/EK par vides informācijas pieejamību sabiedrībai, ar ko atceļ Padomes Direktīvu 90/313/EEK, 2. panta 2. punktam izpildvaras struktūra, ja tā pieņem regulējošus noteikumus saskaņā ar augstāka ranga tiesību noteikumā ietvertu deleģējumu, ir izslēgta no Direktīvas 2. panta 2. punkta pirmajā teikumā minētā izņēmuma, ja vien šādu instrumentu pieņemšanas procedūra nenodrošina tiesības uz vides informācijas pieejamību tādējādi, ka Direktīvas 2003/4 mērķi tiek sasniegti veidā, kas ir līdzīgs tam veidam, kāds pastāv, kad tiek pieņemti tiesību akti. Pierādīšanas pienākums par to, ka tas tā ir, ir izpildvaras struktūrai, kura vēlas atsaukties uz šo izņēmumu. Valsts tiesai ir jāpārbauda, vai ir izpildīti Direktīvas 2003/4 mērķi, it īpaši ņemot vērā atklātības un sabiedrības iespējas veikt pārbaudi mērķus.

Uz otro jautājumu nav jāatbild.