EIROPAS KOMISIJA

Briselē, 17.6.2022

COM(2022) 407 final

KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, EIROPADOMEI UN PADOMEI

Komisijas atzinums par Ukrainas pieteikumu dalībai Eiropas Savienībā

A.    IEVADS

Vēlme pievienoties Eiropas Savienībai jau daudzus gadus ir bijusi svarīga prioritāte Ukrainai, tās valdībām un iedzīvotājiem. Tā pēdējo desmit gadu laikā ir bijusi demokrātisko pārmaiņu pamatmotivācija un vairāku būtisku, uz Eiropas vērtībām balstītu reformu virzītājspēks. Toreizējā prezidenta 2013. gada beigās pieņemtais lēmums neparakstīt ES un Ukrainas asociācijas nolīgumu, kas daudziem ukraiņiem simbolizēja ceļu uz Eiropas Savienību, izraisīja plaša mēroga protestus pret iestādēm. Pēc tam Krievijas Federācija sāka darbības pret Ukrainu, nepieņemot Ukrainas tautas neatkarīgo izvēli. Lai gan Ukraina zaudēja kontroli pār daļu savas teritorijas un cieta cilvēku un ekonomiskos zaudējumus konflikta dēļ valsts austrumu daļā, tā gadu gaitā turpināja veidot noturīgu demokrātiju, tuvojoties Eiropas Savienībai un pakāpeniski pieskaņojoties acquis.

a) Dalības pieteikums

2022. gada 28. februārī, piecas dienas pēc tam, kad Krievija uzsāka plaša mēroga neprovocētu un nepamatotu agresiju, Ukraina iesniedza pieteikumu dalībai Eiropas Savienībā. Eiropas Savienības Padome 2022. gada 7. martā lūdza Komisiju sniegt atzinumu par šo pieteikumu. ES valstu un valdību vadītāji šo lēmumu apstiprināja neformālajā vadītāju sanāksmē Versaļā 1 .

Līguma par Eiropas Savienību 49. pantā noteikts: “Jebkura Eiropas valsts, kas ievēro 2. pantā minētās vērtības un apņemas tās sekmēt, var lūgt, lai to uzņem par Savienības locekli. Eiropas Parlamentu un valstu parlamentus informē par šo pieteikumu. Attiecīgā valsts savu iesniegumu adresē Padomei, kas pieņem lēmumu vienbalsīgi pēc apspriešanās ar Komisiju un saņēmusi Eiropas Parlamenta piekrišanu, kurš pieņem lēmumu ar visu tā locekļu balsu vairākumu. Tiek ņemti vērā atbilstības nosacījumi, par ko vienojusies Eiropadome.”

Līguma 2. punktā ir noteikts: “Savienība ir dibināta, pamatojoties uz vērtībām, kas respektē cilvēka cieņu, brīvību, demokrātiju, vienlīdzību, tiesiskumu un cilvēktiesības, tostarp minoritāšu tiesības. Šīs vērtības dalībvalstīm ir kopīgas sabiedrībā, kur valda plurālisms, tolerance, taisnīgums, solidaritāte un kur nav diskriminācijas, kā arī valda sieviešu un vīriešu līdztiesība.”

Šis ir tiesiskais regulējums, kura ietvaros Komisija iesniedz šo atzinumu.

Eiropadome 1993. gada jūnijā Kopenhāgenā secināja, ka:

“pievienošanās notiks, tiklīdz valsts būs spējīga uzņemties ar dalību saistītos pienākumus, izpildot nepieciešamos ekonomiskos un politiskos nosacījumus.

Dalībai ir nepieciešams,

-lai kandidātvalsts būtu panākusi to iestāžu stabilitāti, kas garantē demokrātiju, tiesiskumu, cilvēktiesību aizsardzību un cieņu pret mazākumtautībām un to aizsardzību,

- funkcionējošas tirgus ekonomikas pastāvēšana, kā arī spēja izturēt konkurences spiedienu un tirgus spēku iedarbību Savienībā,

-spēja uzņemties dalības pienākumus, tostarp politisko, saimniecisko un monetārās savienības mērķu stingru ievērošanu.”

Eiropadome 1995. gada decembrī Madridē atsaucās uz nepieciešamību “radīt nosacījumus [kandidāt]valstu pakāpeniskai un harmoniskai integrācijai, īpaši – attīstot tirgus ekonomiku, pielāgojot to pārvaldes struktūru un radot stabilu ekonomikas un monetāro vidi”.

Eiropadome 2006. gada decembrī piekrita, ka “atjaunotai vienprātībai par paplašināšanos pamatā ir uz konsolidāciju, nosacījumu izpildi un informēšanu balstīta paplašināšanās stratēģija, kas saistīta ar ES spēju integrēt jaunas dalībvalstis”.

Šajā atzinumā Komisija novērtē Ukrainas pieteikumu, pamatojoties uz tās spēju izpildīt kritērijus, ko Eiropadome Kopenhāgenā noteica 1993. gadā, kā arī Madridē 1995. gadā, jo īpaši attiecībā uz valsts administratīvo spēju. Atzinumā ir ņemti vērā arī Ukrainas centieni īstenot saistības saskaņā ar asociācijas nolīgumu (AA) un padziļinātu un visaptverošu brīvās tirdzniecības zonu (DCFTA), kas stājās spēkā 2017. gada 1. septembrī. Komisija vēlāk izvērtēs Ukrainas pievienošanās ietekmi uz ES politikas jomām.

Šis atzinums ir sagatavots, izmantojot metodiku, kas līdzīga tai, kura izmantota iepriekšējos Komisijas atzinumos. Ukraina 2022. gada 8. aprīlī saņēma anketas par politiskajiem un ekonomiskajiem kritērijiem un 13. aprīlī — par ES acquis sadaļām, un atbildes sniedza attiecīgi 17. aprīlī un 9. maijā. Šis atzinums ir strukturāls novērtējums, ņemot vērā noteiktos kritērijus, un tā pamatā ir zināšanas un pieredze, kas gūta ES un Ukrainas daudzu gadu ciešā sadarbībā.

b) Attiecības starp Eiropas Savienību un Ukrainu

Astoņus gadus pēc Krimas nelikumīgās aneksijas un Ukrainas austrumdaļas destabilizācijas 2014. gadā Krievija 2022. gada 24. februārī uzsāka plaša mēroga militāru iebrukumu visā valstī. Vairāk nekā septiņi miljoni cilvēku ir aizbēguši uz citām valstīm, jo īpaši uz ES dalībvalstīm un Moldovas Republiku, un Ukrainā ir gandrīz astoņi miljoni iekšzemē pārvietotu personu. ES pieņēma vairākus bezprecedenta sankciju paketes pret Krieviju 2 . Tā ir arī ievērojami palielinājusi savu politisko, finansiālo, humāno un militāro atbalstu. Eiropas iedzīvotāji ir izrādījuši vēl nepieredzētu solidaritāti, izmantojot neskaitāmas privātas iniciatīvas. Kara laikā Ukrainas valdība ir apliecinājusi ievērojamu institucionālo spēku, apņēmību un spēju darboties. Tā ir mobilizējusies, lai ātri atbildētu uz ES anketu par tās dalības pieteikumu.

ES un Ukrainas attiecības sākās laikposmā pēc Ukrainas neatkarības pasludināšanas 1991. gadā. ES 1994. gada jūnijā parakstīja partnerības un sadarbības nolīgumu ar Ukrainu, kas stājās spēkā 1998. gada martā. Politiskā un ekonomiskā sadarbība tika pastiprināta 2004. gadā, kad Ukraina kļuva par ES prioritāro partneri Eiropas kaimiņattiecību politikas ietvaros, un to vēl vairāk nostiprināja Austrumu partnerības iniciatīvas uzsākšana 2009. gadā.

Integrācija Eiropas Savienībā jau daudzus gadus ir bijusi svarīga Ukrainas ārpolitikas un iekšpolitikas dimensija. Oranžā revolūcija 2004. gadā pret krāpšanu vēlēšanās un korupciju bija saistīta arī ar orientāciju uz Rietumiem un integrāciju ES. Pēc parlamenta vēlēšanām 2006. gada martā ES nolēma sākt apspriedes, lai vienotos par jaunu, uzlabotu nolīgumu ar Ukrainu. Sarunas sākās 2007. gada martā. Asociācijas nolīguma projekts tika parafēts 2012. gada martā. Pašcieņas revolūciju 2014. gadā izraisīja toreizējā Ukrainas prezidenta atteikšanās parakstīt asociācijas nolīgumu / padziļinātu un visaptverošu brīvās tirdzniecības zonu (AA/DCFTA).

Pēc Pašcieņas revolūcijas Krievija nelikumīgi anektēja Krimu un atbalstīja nelikumīgus bruņotus grupējumus Ukrainas austrumos. ES un starptautiskā sabiedrība nosodīja šos smagos starptautisko tiesību pārkāpumus, un pēc tam ES noteica sankcijas pret Krievijas Federāciju.

Ukrainas jaunā valdība, kas sāka darboties pēc Pašcieņas revolūcijas, 2014. gada martā parakstīja asociācijas nolīguma politisko daļu. AA/DFCTA ekonomiskā daļa tika parakstīta pēc prezidenta vēlēšanām 2014. gada maijā. Nolīguma būtiskās daļas tiek provizoriski piemērotas kopš 2014. gada. AA/DCFTA pilnībā stājās spēkā 2017. gada septembrī.

Asociācijas nolīgums / padziļinātā un visaptverošā brīvās tirdzniecības zona nodrošina pamatu politiskai asociācijai un ekonomiskai integrācijai starp Eiropas Savienību un Ukrainu. AA/DCFTA preambulā Eiropas Savienība atzinīgi vērtēja Ukrainas centienus integrēties Eiropā un tās izvēli par labu Eiropai, tostarp apņemšanos izveidot patiesu un ilgtspējīgu demokrātiju un tirgus ekonomiku. Patlaban nolīgums ir galvenais divpusējais juridiskais instruments, kas kalpo par pamatu politisko saišu padziļināšanai, ciešākām ekonomiskajām saiknēm, kopīgu vērtību veicināšanai un uzlabotai sadarbībai abpusēju interešu jomās. Pamatojoties uz AA/DCFTA, Ukraina daudzās jomās ir veikusi vairākas sarežģītas reformas un sekmīgi saskaņojusi savus tiesību aktus ar ES.

ES un Ukrainas pilsoniskās sabiedrības platforma (PSP) ir viena no struktūrām, kas izveidotas saskaņā ar Asociācijas nolīgumu starp Eiropas Savienību un Ukrainu. Tas ļauj abu pušu pilsoniskās sabiedrības organizācijām uzraudzīt īstenošanas procesu un sagatavot ieteikumus attiecīgajām iestādēm.

2019. gadā konstitūcijas grozījumā, ko atbalstīja 335 no 450 Ukrainas parlamenta deputātiem, par valsts stratēģisko kursu tika noteikta “Ukrainas pilntiesīga dalība Eiropas Savienībā un Ziemeļatlantijas līguma organizācijā”.

Ukraina ir Enerģētikas kopienas līguma un Nolīguma par Kopējās aviācijas telpas izveidi līgumslēdzēja puse, kas palīdz tuvināt Ukrainas tiesību aktus ES acquis. Ukraina ir daļa no paplašinātā TEN-T tīkla.

Ukrainas pilsoņi no 2017. gada 11. jūnija var ceļot uz Šengenas zonu bez vīzas. Nolīgums par atpakaļuzņemšanu starp Eiropas Savienību un Ukrainu ir spēkā kopš 2007. gada.

Kopš 1997. gada ES un Ukraina rīko augsta līmeņa tikšanās. Kopumā līdz šim ir notikuši divdesmit trīs ES un Ukrainas prezidentu līmeņa samiti. Kopš tā laika attiecības ir attīstījušās ar lielāku iesaisti un dinamiku. Jaunie 2021. gadā sāktie ES un Ukrainas dialogi par zaļo kursu un kiberdrošību ir labi piemēri sadarbības paplašināšanai kopīgu stratēģisko interešu jomās. ES kopā ar daudziem citiem starptautiskiem partneriem 2021. gadā pievienojās Ukrainas izveidotajai Starptautiskajai Krimas platformai kā konsultatīvam koordinācijas formātam ar mērķi miermīlīgi izbeigt Krievijas nelikumīgo pussalas aneksiju.

Ukraina ir pilntiesīga Apvienoto Nāciju Organizācijas, Eiropas Padomes un Eiropas Drošības un sadarbības organizācijas (EDSO) dalībvalsts.

Eiropas Savienība Ukrainai ir sniegusi ievērojamu finansiālo palīdzību, kas no 2014. līdz 2021. gadam sasniedza 1,7 miljardus EUR dotācijās Eiropas kaimiņattiecību instrumenta ietvaros, 5,6 miljardus EUR aizdevumu veidā piecu makrofinansiālās palīdzības programmu ietvaros, 194 miljonus EUR humānās palīdzības veidolā un 355 miljonus EUR no ārpolitikas instrumentiem. ES Ukrainai sniedz atbalstu politikas izstrādē un visaptverošās reformās, cieši iesaistot ES dalībvalstis Eiropas komandas garā. Pašreizējā daudzgadu plānošanā Komisija ir vairāk pievērsusies pamatinvestīcijām un prioritātēm saskaņā ar ekonomikas un investīciju plānu (EIP) 3 , kura mērķis ir valsts labā atraisīt publiskās un privātās investīcijas līdz pat 6,5 miljardu EUR apmērā un kurš nodrošinās pamatu atjaunošanai nākotnē. EIP ietvaros izstrādātā pieeja kalpos par labu pamatu visiem turpmākajiem rekonstrukcijas plāniem.

Kopš Krievijas iebrukuma ES ir palielinājusi atbalstu, piesaistot aptuveni 4,1 miljardu EUR Ukrainas vispārējai ekonomiskajai, sociālajai un finansiālajai noturībai, sniedzot ārkārtas makrofinansiālo palīdzību, budžeta atbalstu, ārkārtas palīdzību, atbalstu reaģēšanai krīzes situācijās un humāno palīdzību. Tas ietver arī militārās palīdzības pasākumus Ukrainas atbalstam saskaņā ar Eiropas Miera mehānismu 2 miljardu EUR apmērā, kas tiks izmantoti, lai atlīdzinātu ES dalībvalstīm par to militāro atbalstu Ukrainai natūrā.

Pirms Krievijas agresijas kara un tā laikā ES ir strādājusi roku rokā ar finanšu iestādēm, lai atbalstītu Ukrainu. Kopš 2014. gada Eiropas Investīciju banka un Eiropas Rekonstrukcijas un attīstības banka Ukrainai ir piesaistījušas aizdevumus 9,5 miljardu EUR apmērā. No tiem EIB pēdējās nedēļās Ukrainas budžetam ir izmaksājusi 668 miljonus EUR. ES cieši sadarbojas arī ar Pasaules Banku un Starptautisko Valūtas fondu, kas kopš 2014. gada ir bijuši nozīmīgi partneri centienos palīdzēt Ukrainai.

Kopš 2014. gada, izveidojot Ukrainas atbalsta grupu, ES pārveidoja savas palīdzības programmas. Tā no individuāliem projektiem pārgāja uz lielākām saskaņotām atbalsta paketēm būtiskām reformām un valsts iestāžu veidošanai. Šī nozīmīgā pāreja būs ļoti svarīga Ukrainas pēckara atjaunošanā un reformēšanā.

Kopš 2016. gada Ukraina ir pakāpeniski paplašinājusi savu dalību ES programmās, ko daļēji līdzfinansējusi ES. Konkrētāk, Ukraina piedalās pamatprogrammā “Apvārsnis 2020” un “Apvārsnis Eiropa”, Euratom pētniecības un mācību programmā, COSME, programmā “Radošā Eiropa” un programmā “EU4 Youth”. Ukrainas organizācijas un privātpersonas var gūt labumu arī no konkrētām programmu “Erasmus+” un “Eiropas Solidaritātes korpuss” darbībām. Dažās citās programmās, piemēram, Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fondā, Ukraina pēc ad hoc principa piedalās atsevišķās darbībās. Ukraina piedalās vairākās Interreg programmās un ir Donavas reģionam paredzētās ES makroreģionālās stratēģijas dalībniece.

Ukraina ir noslēgusi sadarbības vienošanās, sadarbības nolīgumus vai saprašanās memorandus ar vairākām ES aģentūrām, piemēram, Eiropas Robežu un krasta apsardzes aģentūru (Frontex), Eiropas Savienības Tiesībaizsardzības apmācības aģentūru (CEPOL), Eiropas Narkotiku un narkomānijas uzraudzības centru (EMCDDA), Eiropas Savienības Aģentūru tiesu iestāžu sadarbībai krimināllietās (EUROJUST), Eiropas Policijas biroju (Eiropolu), Eiropas Biroju krāpšanas apkarošanai (OLAF), Eiropas Savienības Aviācijas drošības aģentūru (EASA), Eiropas Jūras drošības aģentūru (EMSA), Eiropas Savienības Dzelzceļu aģentūru (ERA), Eiropas Izglītības fondu (ETF), Eiropas Zāļu aģentūru (EMA), Eiropas Darba drošības un veselības aizsardzības aģentūru (EU-OSHA), Eiropas Slimību profilakses un kontroles centru (ECDC) u.c. Ukraina bez balsstiesībām piedalās Eiropas Elektronisko komunikāciju regulatoru iestādes (BEREC) birojā. Ir pabeigta procedūra Ukrainas iekļaušanai LIFE programmā.

Ukraina ir Austrumu partnerības dalībniece. Austrumu partnerības pamatā ir iekļaušanas un diferenciācijas princips. Krievijas karš Ukrainā ir apliecinājis, ka daudzpusēja sadarbība un kohēzija tagad ir svarīgāka nekā jebkad agrāk, tāpat kā reģiona noturības stiprināšana. Turpmāk būs svarīgi arī koncentrēties uz divpusējām attiecībām, lai Ukraina varētu īstenot būtiskas reformas, tostarp pārvaldības, tieslietu un tiesiskuma jomā.

B.    DALĪBAS KRITĒRIJI

1. POLITISKIE KRITĒRIJI

Šā novērtējuma pamatā ir Kopenhāgenas kritēriji, kas saistīti ar to iestāžu stabilitāti, kuras garantē demokrātiju, tiesiskumu, cilvēktiesības un cieņu pret mazākumtautībām un to aizsardzību.

1.1. Demokrātija

Kā noteikts Ukrainas konstitūcijā, tā ir pusprezidentāla demokrātija, kurā likumdošanas pilnvaras īsteno Augstākā Rada (Verkhovna Rada), bet izpildvaru — valdība, savukārt prezidentam ir svarīgas izpildpilnvaras.

Konstitūcija paredz demokrātiskas valsts pamatprincipus, tostarp tiesiskumu, brīvas vēlēšanas un cilvēktiesību aizsardzību. Starptautisko tiesību pārākumu skaidri nosaka konstitūcija, kas padara spēkā esošos starptautiskos līgumus par saistošiem un par Ukrainas valsts tiesību aktu neatņemamu sastāvdaļu.

Vienīgā struktūra, kas drīkst interpretēt konstitūciju un noteikt, vai tiesību akti ir tai atbilstoši, ir Ukrainas Konstitucionālā tiesa (CCU), kurai joprojām ir steidzami vajadzīgas reformas saskaņā ar Venēcijas komisijas ieteikumiem. Šādas reformas pamatā ir ticamas un pārredzamas atlases procedūras ieviešana CCU tiesnešu iecelšanai, t. sk. godprātības pārbaude. Parlamentā vēl nav pieņemti attiecīgie tiesību akti.

Saskaņā ar Ukrainas konstitūciju Ukrainas prezidents ir valsts vadītājs, kuru tieši ievēl pilsoņi uz piecu gadu pilnvaru termiņu. Par ārpolitiku oficiāli atbild prezidents, kas ir arī armijas virspavēlnieks. Prezidentam ir tiesības izvēlēties aizsardzības un ārlietu ministrus un iecelt vietējos gubernatorus. Izpildvaru īsteno valdība, ko veido premjerministrs, premjerministra pirmais vietnieks, trīs premjerministra vietnieki un 18 ministri. Valdībai kopumā ir adekvāta politikas plānošanas spēja. Kara laikā Ukrainas valdība ir apliecinājusi institucionālo noturību un spēju darboties un joprojām ir uzticama starptautiska partnere.

Parlaments, kura nosaukums ir Verkhovna Rada, ir Ukrainas likumdevēja iestāde, kas īsteno efektīvu demokrātisko kontroli pār izpildvaru. Parlamentam ir būtiska loma valdības, kā arī vairāku citu valsts iestāžu vadītāju un locekļu iecelšanā un atstādināšanā. To veido 450 deputāti, kas ievēlēti uz piecu gadu termiņu. Verkhovna Rada joprojām ir 26 brīvas vietas, jo vēlēšanas attiecībā uz šīm vietām nav notikušas Krimas Autonomajā Republikā un Sevastopoles pilsētā (Krimā), ko nelikumīgi anektējusi Krievijas Federācija, kā arī tajās Doņeckas un Luhanskas apgabalu daļās, kuras atrodas ārpus valdības kontroles. Parlaments apstiprināja prezidenta lēmumu ieviest karastāvokli, ņemot vērā Krievijas plaša mēroga militāro agresiju 2022. gada februārī, taču likumdošanas darbs šajā periodā turpinās.

Politiskās norises Ukrainā un attiecīgo starptautisko organizāciju ieteikumi ir izraisījuši vairākkārtējas izmaiņas parlamenta vēlēšanās izmantotajā vēlēšanu sistēmā. 2019. gadā tika pieņemts jauns vēlēšanu kodekss, kas reglamentē visu veidu vēlēšanas, lai likumu kopumā saskaņotu ar attiecīgajiem starptautiskajiem standartiem. Ar kodeksu cita starpā tika ieviesta atvērto sarakstu proporcionālās pārstāvniecības sistēma, piešķirtas vēlēšanu tiesības iekšzemē pārvietotām personām un nostiprinātas dzimumu kvotas. Pirmo reizi tā tika pārbaudīta pašvaldību vēlēšanās 2020. gadā, atklājot, ka ir vajadzīgi daži papildu grozījumi saistībā ar kampaņu finansēšanas pārredzamību, līdzsvarotu un objektīvu atspoguļojumu medijos un dažiem vēlēšanu sūdzību un pārsūdzību izskatīšanas procedūru aspektiem. 2021. gada janvārī tika pieņemts likums par valsts referendumiem, un patlaban notiek darbs pie likuma par vietējiem referendumiem. EDSO Demokrātisku iestāžu un cilvēktiesību birojs (ODIHR) pēdējās prezidenta divu kārtu vēlēšanas un pirmstermiņa parlamenta vēlēšanas 2019. gadā novērtēja kā konkurētspējīgas un abās kopumā tika ievērotas pamattiesības un brīvības. Tika sniegti daži ieteikumi, attiecībā uz kuriem tiek veikti turpmāki pasākumi.

Steidzamo procedūru izmantošana tiesību aktu pieņemšanā, tai skaitā jomās, kas attiecas uz ES acquis, ir salīdzinoši ierobežota. Ir jāpastiprina ierosināto tiesību aktu vispusīgi ietekmes novērtējumi un izpildvaras leģislatīvā uzraudzība, tostarp tiesību aktu īstenošanas uzraudzība.

Publiskais finansējums politiskajām partijām tika ieviests 2016. gadā kā instruments to finansiālo un institucionālo spēju stiprināšanai. Politisko partiju finanšu pārskatu sniegšanas pienākumu pilnīga atjaunošana, kas apturēta Covid-19 pandēmijas laikā, gaida parlamenta apstiprinājumu. Pēc tam, kad 2022. gada februārī sākās plaša mēroga Krievijas militārā agresija, Ukrainas iestādes nolēma aizliegt 11 politiskās partijas, kuras tiek uzskatītas par Krievijas intereses atbalstošām.

Ukrainai ir aktīva pilsoniskā sabiedrība, kas aktīvi piedalās reformu veicināšanā un uzraudzībā. Ukrainas pilsoniskās sabiedrības organizāciju zināšanas par galvenajām nozaru reformām padara tās par vērtīgu partneri valdībai un nozīmīgu dalībnieku vietējo pakalpojumu sniegšanā. Tiesiskais regulējums nodrošina biedrošanās, vārda un miermīlīgas pulcēšanās brīvības aizsardzību. Ir veikti pasākumi, lai atbalstītu pilsoniskās sabiedrības organizāciju reģistrāciju un vienkāršotu noteikumus par pārskatu iesniegšanu un nodokļiem. Lai gan pastāv ļoti atvērta pilsoniskā telpa, pret pilsoniskās sabiedrības aktīvistiem ir izdarīts spiediens un draudi, ko rada vietējās savtīgās intereses, dažos gadījumos izraisot vardarbību. Iestādes nosoda šādus uzbrukumus, un ir pastiprināta izmeklēšana, tomēr ir vajadzīgi papildu centieni, lai nodrošinātu, ka šādi noziegumi nepaliek nesodīti.

1.2. Valsts pārvaldes reforma

Ukraina kopš 2014. gada ir panākusi progresu valsts pārvaldes uzlabošanā. Modernas valsts pārvaldes tiesiskais regulējums lielākoties ir ieviests. Tomēr tas vēl nav pilnībā īstenots.

Ukrainai ir labi izstrādāts stratēģiskais satvars valsts pārvaldes reformai (VPR), un kopš 2016. gada tā ir sagatavojusi un īstenojusi VPR stratēģijas, ievērojot Eiropas publiskās pārvaldes principu standartus. Lai panāktu turpmāku progresu, būs vajadzīga intensīvāka iesaiste augstākajā politiskajā līmenī. Ir vajadzīgi turpmāki Ukrainas centieni, lai nodrošinātu pienācīgas administratīvās spējas tiesību aktu īstenošanā un izpildē, jo īpaši attiecībā uz pārbaudēm.

Efektīva un lietderīga sabiedrisko pakalpojumu sniegšana kopš 2014. gada ir atsevišķs politikas uzdevums. Kopš 2019. gada valdība ir ieviesusi pasākumus, lai cita starpā: vienkāršotu un uzraudzītu pakalpojumu sniegšanu; novērstu klientu apkalpošanas biroju dublēšanos un uzlabotu atgriezenisko saiti. Turklāt tā ir izstrādājusi likumu par administratīvās maksas racionalizāciju, ieviesusi nosacījumus e-pakalpojumiem (tīmekļa portāli, administratīvo pakalpojumu nodrošināšana tiešsaistē un sadarbspēja) un ar likumu noteikusi publisko (elektronisko) pakalpojumu sniegšanas specifiku. Ukrainā ir attīstīta e-pārvalde, kurā tās iedzīvotājiem ir viegla piekļuve sabiedriskajiem pakalpojumiem, izmantojot tiešsaistes platformu un lietojumprogrammu mobilajos tālruņos, kas mazāk nekā divu gadu laikā ir piesaistījusi 14 miljonus lietotāju. Digitālā pārvaldība ir palielinājusi valdības efektivitāti un pārredzamību un sekmējusi valdības un pilsoņu dialogu.

Kopš pirmās publisko finanšu pārvaldības stratēģijas 2013. gadā Ukraina ir ievērojami uzlabojusi publisko finanšu pārvaldību (PFP). Publisko finanšu pārvaldības stratēģija un rīcības plāns 2022.–2025. gadam tika pieņemti 2021. gada decembrī. Šī jaunā stratēģija atbilst publisko izdevumu un finansiālās atbildības (PEFA) metodikai, ES un starptautiskajiem standartiem. Valdība 2018. gadā ieviesa vidēja termiņa budžeta plānošanu. Trīs gadu budžeta deklarācija par 2022.–2024. gadu pirmo reizi tika apstiprināta 2021. gadā un piemērota 2022. gada budžetam. 2020. gada budžets tika izpildīts saskaņā ar Budžeta likumā ierosinātajiem rādītājiem. Ukraina kopš 2017. gada ir turpinājusi palielināt budžeta pārredzamību. Likumdevējs un augstākā revīzijas iestāde kopā nodrošina vairāk nekā pienācīgu pārraudzību budžeta procesa laikā. Budžeta dokumenti sniedz labu pārskatu par budžeta ieņēmumiem un izdevumiem. Tika panākts progress iekšzemes ieņēmumu mobilizācijas uzlabošanā gan nodokļu, gan muitas jomā saskaņā ar Asociācijas nolīgumā noteiktajām saistībām. Jāturpina uzlabot ārpusbudžeta kontu pārraudzību un starptautisko standartu izmantošanu Ukrainas Grāmatvedības palātā.

Attiecībā uz daudzlīmeņu pārvaldību Ukrainas decentralizācija kopš 2014. gada ir pavirzījusies uz priekšu. Tā ir viena no iedarbīgākajām un veiksmīgākajām valstī īstenotajām reformām. Tā ir kļuvusi par izšķiroši svarīgu sociālās un ekonomiskās attīstības veicinātāju. Reformas būtisks aspekts bija vairāk nekā 10 000 mazu un izkliedētu vietējo struktūru apvienošana (saliedēšana) 1470 lielākās pašvaldībās (“hromadas”) ar lielākām administratīvām un ekonomiskām spējām efektīvāk pildīt savus pienākumus. Valsts mēroga vietējo “vienas pieturas aģentūras” administratīvo pakalpojumu centru tīkls iedzīvotājiem un uzņēmumiem nodrošina kvalitatīvus pakalpojumus. Reformas pamatā bija fiskālā decentralizācija (ieskaitot 64 % iedzīvotāju ienākuma nodokļa daļu, kas patlaban ir piešķirta pašvaldībām), lai nodrošinātu stabilus resursus, kas nepieciešami vietējo pašvaldību jauno uzdevumu veikšanai. Pašvaldības ir guvušas labumu arī no īpašuma nodošanas un ieguvušas iespējas regulēt zemes tirdzniecību savā teritorijā. Nozaru decentralizācija ir pavirzījusies uz priekšu veselības un izglītības jomā.

Attiecībā uz civildienesta un cilvēkresursu pārvaldību 2016. gadā stājās spēkā jauns likums par civildienestu. Likums veido pamatu mūsdienīgam civildienestam. Tomēr, lai izveidotu profesionālu un uz nopelniem balstītu civildienestu, būtu jāuzlabo gan tiesiskais regulējums, gan darbības prakse. Ir jāpabeidz civildienesta atalgojuma sistēmas reforma, lai varētu noturēt kvalificētus speciālistus un piesaistīt jaunus talantus. Tieši pirms kara sākuma Ukraina bija gatava pieņemt svarīgu likumu par administratīvajām procedūrām. Valsts pārvaldes institucionālā uzbūve ir visaptveroši reglamentēta, taču tās organizatoriskā struktūra un vadības mehānismi būtu jāuzlabo, lai nodrošinātu efektīvu, uz rezultātiem orientētu un iedarbīgu pārvaldību.

Politikas izstrāde un koordinācija vairākās ministrijās ir sasniegusi labu līmeni, bet citās tā ir jāuzlabo. Politikas izstrādes tiesiskais regulējums ir jāatjaunina, lai uzlabotu analītiskās spējas un padarītu plānošanas dokumentus reālistiskus, jo īpaši labāk saskaņojot tos ar pieejamajiem budžetiem. Jāturpina uzlabot sabiedriskās apspriešanas un ministriju savstarpējo apspriežu mehānisms.

Pārskatatbildības pārvaldība ir uzlabojusies visās jomās, piemēram, visās ministrijās ieviešot darbības rādītājus. Tiesiskais regulējums ne vienmēr nosaka saskaņotus pārskatatbildības atskaites punktus un pārvaldības kārtību starp uzraudzības un subordinētajām struktūrām. Struktūrām, kas nav ministrijas, piešķirtā autonomija nav vērsta uz to, lai nodrošinātu aģentūru pārskatatbildību par rezultātiem.

1.3. Tiesiskums

Kopš Pašcieņas revolūcijas 2014. gadā Ukraina veica divas tiesu iestāžu un korupcijas apkarošanas reformu kārtas (2014.–2016. gadā un 2020.–2021. gadā), lai saskaņotu tiesu sistēmu ar tiesiskuma principiem, stiprinātu tiesu iestāžu neatkarību un pārskatatbildību un izveidotu neatkarīgas korupcijas apkarošanas struktūras. Šo reformu mērķis bija arī padarīt sistēmu efektīvāku un pārredzamāku. Šī vajadzība pēc reformām radās, ņemot vērā tiesu iestāžu nepietiekamo neatkarību no izpildvaras un likumdevējvaras, zemo pārskatatbildību, augsto korupcijas līmeni un oligarhu interešu spēcīgo ietekmi.

a) Tiesu iestādes

Ukraina ir sākusi tieslietu nozares reformu, un ir ieviesta attiecīgā stratēģiskā pieeja.

Augstā tiesu padome ir galvenā struktūra, kas atbild par tiesu iestāžu pašpārvaldi. Konstitucionālais un tiesiskais regulējums garantē tiesu iestāžu neatkarību un objektivitāti. Ir ieviesti tiesnešu un prokuroru ētikas kodeksi, kā arī integrēta lietu pārvaldības sistēma ar automatizētu lietu sadali. Tiesnešu un prokuroru iecelšana pēc publiskiem konkursiem principā ir balstīta uz nopelniem un objektīviem kritērijiem. Tomēr bažas joprojām rada mēģinājumi nepamatoti iekšēji un ārēji iejaukties tiesu iestāžu darbā.

Tieslietu reformu pirmās kārtas, kuras kulminācija bija 2016. gadā veiktie konstitūcijas grozījumi, rezultātā izdevās racionalizēt tiesu sistēmu no četriem uz trīs līmeņiem. Tā arī piemēroja jaunus eksāmenus un integritātes pārbaudes visiem tiesnešiem, kas pilda amata pienākumus, kā rezultātā vairāk nekā ceturtā daļa tiesnešu, proti, aptuveni 2000 tiesneši, atkāpās no amata. Tiesu iestādēs patlaban ļoti trūkst darbinieku, ņemot vērā to, ka struktūra, kas ir atbildīga par atlases procedūrām, 2019. gada beigās tika likvidēta. Jaunie Augstākās tiesas locekļi tika izvirzīti pārredzamā veidā, tomēr amatā tika iecelti arī daži tiesneši ar apšaubāmu integritāti. Tiesnešu amati tika atvērti visiem juristu profesijas pārstāvjiem, un tika ieviesta pārredzamāka tiesnešu atlases sistēma. Svarīgs papildinājums tiesu sistēmai bija Augstākās korupcijas apkarošanas tiesas izveide 2019. gadā, ko veicināja Ukrainas pilsoniskās sabiedrības un starptautiskās sabiedrības cieša iesaiste.

Patlaban tiesu iestādes joprojām tiek uzskatītas par vienu no vismazāk uzticamajām un ticamajām iestādēm. Laikā, kad uzliesmoja karš, Ukraina tuvojās fundamentālas tiesu sistēmas reformas īstenošanas pabeigšanai (2020.–2022. gads), kas, ja to pilnībā īstenotu, radītu sistēmiskas pārmaiņas. Jauno reformu galvenie aspekti ir iestrādāti jaunā visaptverošā Tiesu sistēmas un konstitucionālo tiesu attīstības stratēģijā 2021.–2023. gadam.

Attiecībā uz tiesu sistēmas efektivitāti aina ir neviendabīga, ar pozitīvu tendenci civillietās un komerclietās un negatīvu tendenci administratīvajās lietās. Lielākā problēma ir uzkrājušās neizskatītās lietas — kopumā 578 750 lietas (2018. gadā) —, kas ir īpaši problemātiski attiecībā uz Augstāko tiesu (patlaban neizskatīto lietu skaits ir 24 000). Nolēmumu pieņemšanas laiks strīdīgās civillietās un komerclietās 2020. gadā samazinājās līdz 122 dienām salīdzinājumā ar 129 dienām 2018. gadā, kas atbilst standarta efektivitātes līmenim. Lietu pabeigšanas koeficients palielinājās līdz 98 % (2018. gadā – 97 %).

Kopējais 2018. gada budžets bija 632,1 miljons EUR (0,56 % no IKP). Lai gan 78 % no tiesu budžeta tiek tērēti algām un kompensācijām, ļoti ierobežoti līdzekļi tika piešķirti investīciju vajadzībām (0,2 %) un apmācībai (0,004 %). Ukrainā ir 13 tiesneši un 21 prokurors uz 100 000 iedzīvotāju, savukārt Eiropā vidēji ir 21 tiesnesis un 12 prokurori uz 100 000 iedzīvotāju 4 .

2021. gada jūlijā tika pieņemti jauni tiesību akti, ar kuriem ievieš integritātes un profesionālās ētikas pārbaudes galvenajās tiesu pārvaldības struktūrās (Augstā tiesu padome, kuras galvenie pienākumi ietver tiesnešu iecelšanu un atlaišanu, un Augstā tiesnešu kvalifikācijas komisija, kas vada jaunu tiesnešu atlases procedūras), pilnībā ievērojot Venēcijas komisijas ieteikumus. Bija izveidotas struktūras, kuru uzdevums ir veikt integritātes pārbaudes, un tās sāka darbu. Pēc darba apturēšanas 2022. gada 24. februārī, karam turpinoties, 2022. gada 7. maijā tika pabeigta pašreizējo Augstās tiesu padomes locekļu integritātes pārbaude; no Augstās tiesu padomes 21 locekļa ir palikuši tikai trīs. Šīs reformas var ne tikai veidot neatkarīgu un pārskatatbildīgu tiesu varu, bet arī mazināt savtīgo interešu ietekmi, kas izmantoja pašreizējo tiesu pārvaldības sistēmu, lai iedragātu tiesiskumu Ukrainā. 

Lai risinātu sistēmisko problēmu, kas saistīta ar valsts tiesu nolēmumu neizpildi, valdība 2020. gadā pieņēma Stratēģiju tiesu nolēmumu neizpildes novēršanai gadījumos, kad parādnieks ir valsts struktūra vai valsts uzņēmums. 2021. gadā parlaments pirmajā lasījumā pieņēma likumprojektu, ar ko reformē tiesu nolēmumu izpildi.

2019. gada beigās tika uzsākta vērienīga prokuratūras reforma. Tās pamatelements bija visu 11 700 prokuroru pārbaude centrālajā, reģionālajā un vietējā līmenī, pamatojoties uz profesionalitātes un integritātes kritērijiem. 30 % prokuroru nenokārtoja atestāciju, un viņiem nācās atstāt dienestu. Tika uzsāktas aptuveni 2000 tiesas lietas, kurās tika apstrīdēts individuālās atestācijas iznākums, un lielākajā daļā šo lietu tiesvedība vēl nav pabeigta. 2021. gadā ģenerālprokurors sekmīgi izmēģināja jaunu procedūru pārredzamai un uz nopelniem balstītai vadības līmeņa prokuroru atlasei. 2022. gadā ir sākts darbs, lai šo pagaidu procedūru pārveidotu par pastāvīgu procedūru un lai uzlabotu prokuroru disciplināro sistēmu.

b) Cīņa pret korupciju

Korupcijas novēršana un apkarošana Ukrainas reformu programmā ir bijusi īpaši svarīga kopš Pašcieņas revolūcijas. Lielāka pārredzamība un preventīvi pasākumi ir devuši taustāmus rezultātus, samazinot korupcijas iespējas dažādās nozarēs. Tomēr joprojām pastāv daudzas problēmas. Korupcija joprojām ir nopietna problēma, kurai jāpievērš pastāvīga uzmanība, jo tā rada ievērojamas izmaksas valsts budžetam, uzņēmumiem un iedzīvotājiem, attur iekšzemes un ārvalstu investīcijas un iedragā tiesiskumu.

Valsts ir pievienojusies visām būtiskajām starptautiskajām pretkorupcijas konvencijām, tostarp Apvienoto Nāciju Organizācijas Pretkorupcijas konvencijai (UNCAC). Vairāki ieteikumi no attiecīgiem starptautiskajiem pretkorupcijas uzraudzības mehānismiem, tostarp GRECO, joprojām nav izpildīti. Ir noteikta kriminālatbildība par visu veidu korupciju, ieskaitot nelikumīgu iedzīvošanos, un tiesību akti reglamentē interešu konfliktus, aizsargā trauksmes cēlējus un nodrošina pārredzamu partiju publisko finansēšanu. Pēc iekļaujoša sagatavošanas procesa tika izstrādāta jauna valsts pretkorupcijas stratēģija, kurā galvenā uzmanība pievērsta attiecīgajām nozarēm, lai gan Verkhovna Rada tās galīgā pieņemšana vēl nav pabeigta. Valsts pārvaldes un tiesu iestāžu svarīgākajās daļās ir ieviesti integritātes plāni un ētikas kodekss, un to izpildi pakāpeniski nodrošina iekšējās kontroles vienības un attiecīgās disciplinārās struktūras.

Ukraina sekmīgi īstenoja būtiskas reformas, lai novērstu korupciju un aizsargātu valsts budžetu, jo īpaši attiecībā uz publisko iepirkumu, sabiedrisko pakalpojumu sniegšanu, enerģētiku, banku nozari un veselības aprūpes nozari. Pētījumos ir novērtēts šo pasākumu faktiskais ietaupījums sešu procentu apmērā no IKP gadā. 2016. gadā sāka darboties pārredzamas un visaptverošas elektroniskas sistēmas valsts amatpersonu aktīvu deklarēšanai. Tas ļauj veikt automātiskas pārbaudes un nodrošināt publisku piekļuvi iesniegtajām deklarācijām. Tāpat, lai uzlabotu pārredzamību iepriekš neskaidrajās iepirkuma procedūrās, tika ieviesta arī jauna, godalgota starptautiska elektroniskā sistēma Pro-Zorro publiskā iepirkuma jomā (un tās atzars Pro-Zorro Sale). Saskaņā ar ticamiem avotiem šīs sistēmas katru gadu ir radījušas reālus ietaupījumus viena procenta apmērā no IKP, un tās turpinās to darīt.

Pēc 2014. gada Ukrainas pilsoniskajai sabiedrībai un starptautiskajai sabiedrībai bija būtiska loma specializētu pretkorupcijas iestāžu, proti, Valsts korupcijas apkarošanas biroja (NABU), Specializētās Korupcijas apkarošanas prokuratūras (SAPO), Valsts korupcijas novēršanas aģentūras (NAPC), Aktīvu atgūšanas un pārvaldības aģentūras (ARMA) un Pretkorupcijas augstās tiesas (HACC), izveidē. Šīm iestādēm ir visaptverošas pilnvaras, kas atbilst starptautiskajiem standartiem, tās darbojas arvien neatkarīgāk un tām lielākoties ir vajadzīgie resursi, savukārt aģentūru savstarpējo koordināciju varētu uzlabot. Dažas no šīm aģentūrām sāka sekmīgu darbību agrāk (piemēram, NABU, HAAC) nekā citas (piemēram, SAPO, NAPC). Joprojām izšķiroša nozīme ir visu pretkorupcijas iestāžu neatkarībai. Šo iestāžu vadītāji būtu jāizraugās pārredzamā un uz kompetenci balstītā konkursā, kurā pārbauda arī potenciālo kandidātu integritāti. Ir īpaši svarīgi steidzami pabeigt jauna SAPO vadītāja iecelšanu, sertificējot noteikto konkursa uzvarētāju, un veikt NABU direktora atlasi un iecelšanu.

Preventīvajā jomā NAPC ir pilnvarota izskatīt interešu konfliktus, pārbaudīt deklarētos aktīvus, revidēt politisko partiju izdevumus un aizsargāt trauksmes cēlējus. Attiecībā uz tiesībaizsardzības jomu NABU ir viena no uzticamākajām iestādēm, un tā arvien vairāk ir attīstījusi savas institucionālās spējas un proaktīvu attieksmi, lai izskatītu apgalvojumus par korupciju, kurā iesaistītas augsta līmeņa amatpersonas. NABU, SAPO un HACC ir ieviesušas modernu e-lietu pārvaldības sistēmu, lai atvieglotu izmeklēšanu un augsta līmeņa korupcijas lietu izskatīšanu. HACC izveide 2019. gadā, izmantojot pārredzamu, tiesnešu un darbinieku uz nopelniem balstītu pieņemšanu darbā, ir ievērojami atvieglojusi korupcijas apkarošanas iestāžu darbu un kopumā nodrošinājusi efektīvāku korupcijas lietu izskatīšanu.

Lai gan Ukraina ir guvusi ievērojamus panākumus korupcijas novēršanas jomā, represīvā puse ir ievērojami jāstiprina. To augsta līmeņa amatpersonu skaits, kuras tiek sauktas pie atbildības par korupciju, joprojām ir ierobežots. Korupcijas izmeklēšanā dažkārt trūkst objektivitātes, un tiesībaizsardzības iestādes saskaras ar politisku iejaukšanos.

Attiecībā uz augsta līmeņa korupcijas lietu izskatīšanas rezultātiem Pretkorupcijas augstā tiesa kopš 2019. gada ir izdevusi pavisam 72 spriedumus, no kuriem 39 ir galīgi notiesājoši spriedumi, tostarp pret parlamenta deputātiem, tiesnešiem, prokuroriem, vietējo padomju locekļiem un valsts uzņēmumu vadītājiem.

2021. gada novembrī tika izsludināts tā sauktais “Antioligarhu likums”, kura stratēģiskais mērķis ir ierobežot oligarhu pārmērīgo ietekmi, samazinot to lomu Ukrainas ekonomiskajā, politiskajā un sabiedriskajā dzīvē. Būtiska nozīme ir attiecīgo tiesību aktu īstenošanai.

c) Organizētā noziedzība

2019. gadā tika veikta būtiska policijas reforma. Tās mērķis bija palielināt sabiedrības uzticēšanos policijai un stiprināt tās spēju cīnīties pret organizēto noziedzību. Tika izveidotas specializētas policijas vienības, lai cīnītos pret terorismu, kibernoziedzību un narkotikām. Iekšlietu ministrija darbojas kā valsts koordinatore organizētās noziedzības jautājumos. Tomēr policija joprojām cieš aprīkojuma un speciālo zināšanu zemā līmeņa dēļ, lai veiktu sarežģītas finanšu izmeklēšanas. Ir jāturpina policijas reforma, tai skaitā jāievieš patiesi profesionāla pārvaldības sistēma.

Ukraina ratificēja Apvienoto Nāciju Organizācijas Konvenciju pret transnacionālo organizēto noziedzību, kā arī tās protokolus par cilvēku tirdzniecību un migrantu nelikumīgu ievešanu. Valsts tiesību akti nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas novēršanas jomā daļēji atspoguļo Finanšu darījumu darba grupas (FATF) standartus un attiecīgos starptautiskos tiesību aktus, taču joprojām nav ieviesti ieteikumi no Eiropas Padomes Ekspertu komitejas pasākumu novērtēšanai nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanas apkarošanai (MONEYVAL), tāpēc Ukraina ir sniegusi ziņojumus MONEYVAL saskaņā ar pastiprinātu pārraudzības procedūru. Ir vajadzīgas turpmākas reformas, lai uzlabotu Ukrainas atbilstību FATF standartiem, jo īpaši tiem, kas saistīti ar virtuālajiem aktīviem, galīgajiem faktiskajiem īpašniekiem un ar bankām nesaistītu uzņēmumu un profesiju uzraudzību. Būtu jāturpina galveno nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas shēmu izmeklēšana un saukšana pie atbildības par tām. Visaptverošas sistēmas izveide cīņai pret finanšu noziegumiem un nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizāciju un tās efektīvas īstenošanas nodrošināšana ir izšķiroši svarīga, lai novērstu to radītos būtiskos riskus. Aktīvu atgūšanas un pārvaldības aģentūra (ARMA) ir izveidota, tomēr kopš 2019. gada beigām aģentūrai nav pastāvīga vadītāja. Būtu jāuzlabo tiesību akti, kas saistīti ar konfiscēto aktīvu pārvaldību, un jāpieņem attiecīga valsts stratēģija par aktīvu atgūšanu.

Valsts līmenī Ukraina 2020. gadā ir apstiprinājusi Organizētās noziedzības apkarošanas stratēģiju; tiek izstrādāts un vēlāk apstiprināts stratēģijas rīcības plāns. 2022. gadā tika pieņemti valdības noteikumi par smagās un organizētās noziedzības draudu novērtējumiem (SOCTA), un visā valstī tika izveidotas reģionālās organizētās noziedzības draudu novērtēšanas darba grupas (ROCTAF).

Ukrainai ir sadarbības vienošanās ar Eiropas Savienības Tiesībaizsardzības apmācības aģentūru (CEPOL), operacionāla un stratēģiska vienošanās ar Eiropas Savienības Aģentūru tiesībaizsardzības sadarbībai (Eiropolu) un saprašanās memorands ar Eiropas Narkotiku un narkomānijas uzraudzības centru (EMCDDA). Ukraina ir aktīva dalībniece Eiropas daudzdisciplīnu platformā pret noziedzības draudiem (EMPACT) un Interpola locekle. Tā piedalās EUROJUST atbalstītās kopējās izmeklēšanas grupās.

Valsts atrodas nozīmīgā krustpunktā, kas saistīts ar nelikumīgu preču, tostarp ieroču un narkotiku, kontrabandu uz ES. Nelikumīga mežizstrāde ir plaši izplatīta, un, neraugoties uz pēdējos gados ieguldītajām pūlēm, joprojām notiek nelikumīga kokmateriālu tirdzniecība. Ukraina ir arī cilvēku tirdzniecības izcelsmes, tranzīta un galamērķa valsts. Pabeigto kriminālizmeklēšanu skaits saistībā ar noziegumiem, kurus izdarījušas organizētas grupas un noziedzīgas organizācijas, pēdējos gados ir lēnām palielinājies, bet joprojām ir salīdzinoši mazs (2021. gadā – 499 lietas; 2020. gadā – 377 lietas; 2019. gadā – 293 lietas), jo īpaši saistībā ar apgalvojumiem par cilvēku tirdzniecību (2021. gadā – 45 lietas; 2020. gadā – 57 lietas; 2019. gadā — 10 lietas).

Kopumā tiesībaizsardzības vides reforma ir jāturpina, pamatojoties uz visaptverošu stratēģisko plānu.

1.4. Pamattiesības

a) Starptautiskais regulējums

Ukraina ir ratificējusi galvenos starptautiskos cilvēktiesību instrumentus, un tās iekšzemes tiesiskais un institucionālais regulējums, kas reglamentē pamattiesības, lielā mērā atbilst Eiropas un starptautiskajiem standartiem. Valsts nav ratificējusi Konvenciju par vardarbības pret sievietēm un vardarbības ģimenē novēršanu un apkarošanu (Stambulas konvencija).

b) Juridiskā un institucionālā struktūra

Ir ieviests tiesiskais un institucionālais regulējums, kas reglamentē pamattiesības, un tiesību akti kopumā atbilst Eiropas un starptautiskajiem standartiem. Tomēr būtu jāuzlabo īstenošana, un to iestāžu spējas, kuras atbild par cilvēktiesību aizsardzību un īstenošanu, kā arī pastāvošo stratēģiju un rīcības plānu īstenošanu, joprojām ir ierobežotas. Tas dažkārt kavē cilvēktiesību efektīvu īstenošanu.

Ukraina 2021. gadā pieņēma jaunu Cilvēktiesību valsts stratēģiju 2021.–2023. gadam un rīcības plānu, lai stiprinātu centienus saskaņot valsts pārvaldes struktūras un procedūras ar starptautisko regulējumu.

Ombuda iestāde — Ukrainas parlamenta cilvēktiesību komisārs — ir izraudzīta par valsts cilvēktiesību iestādi, un Valsts cilvēktiesību iestāžu globālā alianse to akreditējusi ar “A” statusu, jo tā lielā mērā atbilst Parīzes principiem.

c) Galvenie pamattiesību jautājumi

Valstī izpildi gaida 501 Eiropas Cilvēktiesību tiesas spriedums, kam piemēro pastiprinātas uzraudzības procedūru. Lielākā daļa lietu atkārtojas un ir saistītas ar tiesību uz efektīvu tiesību aizsardzību pārkāpumiem, kriminālprocesa ilgumu, sliktu izturēšanos, t. sk. sliktiem apcietinājuma apstākļiem, pirmstiesas apcietinājuma ilgumu un tiesībām uz brīvību un drošību.

Ukrainas pilsoņi gūst labumu no vārda brīvības, un pastāv dinamiska publiskā pilsoniskā telpa. Pēdējos gados ir ievērojami uzlabojusies arī mediju brīvība, jo īpaši pateicoties tiešsaistes medijiem. Oligarhu kontrolētajiem medijiem ir nesamērīga ietekme, jo īpaši televīzijas segmentā. Ukraina ir atradusi kopumā labu līdzsvaru starp mediju brīvības saglabāšanu un pasākumiem pret uzmācīgiem Krievijas hibrīduzbrukumiem un masveida dezinformācijas uzbrukumiem, ko pastiprina daži vietējie mediji.

Ukrainas konstitūcija garantē aizsardzību pret diskrimināciju, un Kriminālkodeksā un vairākos krimināllikumos ir ietverti atsevišķi noteikumi par naida noziegumiem. Tomēr seksuālā orientācija un dzimumidentitāte diskriminācijas novēršanas tiesību aktos nav atzītas par aizsargājamiem iemesliem. Tiesību akti, kas vajadzīgi, lai saskaņotu tiesību aktus ar ES acquis, ir noteikti Cilvēktiesību valsts stratēģijā 2021.–2023. gadam, bet tie vēl ir jāīsteno.

Ukraina pakāpeniski virzās uz priekšu savā dzimumu līdztiesības programmā, palielinot sieviešu politisko pārstāvību (20,5 % no 2019. gadā ievēlētajiem parlamenta deputātiem ir sievietes), lai gan joprojām pastāv vīriešu un sieviešu darba samaksas atšķirības — kopumā sievietes 2019. gadā vidēji pelnīja par 23 % mazāk nekā vīrieši. Ukraina nav ratificējusi Stambulas konvenciju, un ar dzimumu saistīta vardarbība joprojām ir problēma. Ukrainas sabiedrībā pieaug iecietība pret lesbietēm, gejiem, biseksuāļiem, transpersonām, interseksuāļiem vai kvīriem (LGBTIQ) un viņu pieņemšana, un tiesībaizsardzības iestādes atbalsta LGBTIQ pasākumu aizsardzību.

Ukraina ir uzsākusi dažādas juridiskas iniciatīvas, lai uzlabotu bērna tiesības, un ratificējusi ANO Konvenciju par bērna tiesībām, kā arī ir pievienojusies trim Konvencijas fakultatīvajiem protokoliem. Tā arī apstiprināja Parīzes saistības aizsargāt bērnus no nelikumīgas vervēšanas vai izmantošanas, ko veic bruņoti grupējumi. Tajā pašā laikā Ukrainā ir viens no augstākajiem bērnu institucionalizācijas rādītājiem pasaulē (aptuveni 1,5 % no visiem bērniem), kas rada nopietnas bažas un ir steidzami jārisina. Tāpat atbalsts personām ar invaliditāti (aptuveni 6 % iedzīvotāju) joprojām ir nepietiekams resursu ziņā, un ir jāīsteno deinstitucionalizācijas process, lai pārietu uz personu ar invaliditāti aprūpi kopienā.

Ukrainā ir konstitucionāli garantētas pie minoritātēm piederošo personu tiesības. Ir jānodrošina pie nacionālajām minoritātēm piederošo personu tiesību ievērošana izglītības un valodas jomā un šo personu pārstāvība vēlētās struktūrās visos sabiedriskās dzīves līmeņos, pilnībā īstenojot Eiropas Padomes Venēcijas komisijas ieteikumus par izglītības likumu, īstenojot ieteikumus par valsts valodas likumu un ņemot vērā Vispārējās konvencijas par nacionālo minoritāšu aizsardzību pēdējo uzraudzības ciklu. Lai gan Ukraina ir veikusi pasākumus, lai īstenotu Venēcijas komisijas ieteikumus, tai ir jāpabeidz tiesiskā regulējuma reforma attiecībā uz nacionālajām minoritātēm un jāpieņem efektīvi īstenošanas mehānismi.

Iepriekšējie trūkumi tiesībaizsardzības amatpersonu veiktas spīdzināšanas un sliktas izturēšanās izmeklēšanā un kriminālvajāšanā tiek novērsti, 2019. gada oktobrī Ģenerālprokuratūrā izveidojot Tiesībaizsardzības iestāžu veiktas spīdzināšanas un citu smagu pārkāpumu krimināllietu procesuālās uzraudzības departamentu. Ukrainas tiesu iestādēm trūkst darbinieku, un tas neļauj pabeigt tiesas prāvas saprātīgā termiņā un rada iedarbīgu tiesiskās aizsardzības līdzekļu trūkumu smagos noziegumos cietušajiem. Arī brīvības atņemšanas iestāžu sistēmai trūkst resursu, un apstākļi brīvības atņemšanas vietās ir slikti.

2. EKONOMISKIE KRITĒRIJI

Šā novērtējuma pamatā ir Kopenhāgenas kritēriji, kas saistīti ar funkcionējošas tirgus ekonomikas pastāvēšanu un spēju izturēt konkurences spiedienu un tirgus spēku iedarbību Savienībā 5 .

2.1. Funkcionējoša tirgus ekonomika

Ukrainas IKP uz vienu iedzīvotāju 2020. gadā bija 29,8 % no ES vidējā rādītāja. Valdībai ir apmierinoši rezultāti, īstenojot kopumā stabilu makroekonomikas politiku, ņemot vērā sekmīgu vidēja termiņa sadarbību ar starptautiskajiem partneriem un spēcīgu noturību kopš Krievijas agresijas kara (un ir vērts atzīmēt, kā valdība ir turpinājusi nodrošināt makroekonomikas stabilitāti arī kara laikā). Tomēr ekonomikas un politikas attīstību kavēja nedaudz nevienmērīga strukturālo reformu īstenošana, kas bieži vien atspoguļoja politiskās vienprātības trūkumu un savtīgo interešu regulāru iejaukšanos, kuras ir aizkavējušas reformas, piemēram, ar mērķi uzlabot uzņēmējdarbības vidi, stiprināt publisko finanšu pārskatatbildību vai tiesību aktus vides un klimata politikas jomā.

Ukrainas iestādes kopš Maidana revolūcijas ir apliecinājušas stingru apņemšanos īstenot uz stabilitāti orientētu makroekonomikas politiku. Valdība ir īstenojusi vērienīgu fiskālo konsolidāciju, kas kopš 2015. gada vidēji uz pusi samazināja valsts budžeta deficītu līdz aptuveni 2 % no IKP, un tai izdevās ierobežot Covid-19 izraisītās recesijas negatīvo ietekmi uz publiskajām finansēm. Pateicoties spēcīgam nominālā IKP pieaugumam, valsts parāda atmaksājamība ievērojami uzlabojās, jo parāda attiecība 2021. gadā samazinājās par vairāk nekā 30 procentpunktiem, sarūkot zem 50 % no IKP. Ukrainas Valsts banka 2016. gadā ieviesa un pēc tam veiksmīgi pārvaldīja pret inflāciju vērsto sistēmu, tādējādi saglabājot elastīga valūtas kursa režīma stabilitāti un uzlabojot uzticēšanos valsts valūtai. Tomēr kara apstākļi rada jaunas problēmas saistībā ar inflāciju, kas pēdējo piecu gadu laikā bija ievērojami samazinājusies līdz 2,7 % 2020. gadā, pirms tā sasniedza 9,4 % 2021. gadā. Hroniski zemais iekšzemes un ārvalstu investīciju līmenis ir iemesls samērā pieticīgajai reālajai ekonomikas izaugsmei aptuveni 3 % apmērā gadā četru gadu laikā pirms pandēmijas un no tā izrietošajai pastāvīgajai relatīvajai atšķirībai no dzīves līmeņa ES.

Investīciju trūkuma galvenais iemesls ir pastāvīgie un būtiskie trūkumi uzņēmējdarbības vidē. 2019. gadā Ukraina Pasaules Ekonomikas foruma globālās konkurētspējas indeksā ierindojās 85. vietā galvenokārt tāpēc, ka iestādes bija vājas, dominējošs stāvoklis tirgū ir plaši izplatīts un tika īstenota neefektīva pretmonopola politika. Tomēr, 2016.–2020. gadā atceļot gandrīz vienu piektdaļu no pārskatāmajiem normatīvajiem aktiem, tika panākts zināms progress deregulācijas jomā. Neraugoties uz mērenu regulatīvo slogu un to, ka nav būtisku juridisku šķēršļu ienākšanai tirgū, korupcija ir plaši izplatīta un apvienojumā ar joprojām pilnībā nereformēto tiesu sistēmu rada zemu līgumu izpildes līmeni, kas attur no uzņēmējdarbības veikšanas un pārrobežu uzņēmējdarbības attiecībām. Neraugoties uz lielo nenoteiktību attiecībā uz aplēsēm un uzlabojumiem pēdējos gados, neoficiālās ekonomikas īpatsvars joprojām ir ievērojams un varētu sasniegt pat trešdaļu no saimnieciskās darbības Ukrainā.

Ar vairāk nekā 3500 valsts uzņēmumiem (VU) centrālās valdības līmenī, kas nodrošina vienu desmito daļu no izlaides un aptuveni 18 % no nodarbinātības, valsts ietekme Ukrainā ir ievērojama, turklāt VU ir arī valsts atbalsta saņēmēji. Valsts uzņēmumu korporatīvās pārvaldības reforma ir sekmīgi pavirzījusies uz priekšu, ņemot vērā tās saskaņošanu ar starptautiskajiem standartiem nolūkā nodrošināt neatkarīgu, profesionālu un pārredzamu, uz peļņu orientētu pārvaldību. Šajā kontekstā 2016. gadā apjomīgas krāpšanas rezultātā Privatbank tika nacionalizēta. Tomēr valsts uzņēmumu vidējā pašu kapitāla atdeve 2019. gadā saglabājās 0,3 % apmērā 6 salīdzinājumā ar 8 % privātajā sektorā. Nelielu īpašumu un ražošanas aktīvu diezgan sekmīgajai privatizācijai, jo īpaši izmantojot elektroniskās izsoles, joprojām ir jākļūst par katalizatoru plaša mēroga privatizācijai.

Kopš 2014.–2016. gada banku krīzes regulatīvā un uzraudzības reforma ir nostiprinājusi finanšu sektora stabilitāti, ko atbalsta ieņēmumus nenesošo aizdevumu ievērojams samazinājums no 58 % 2017. gadā līdz 30 % 2021. gadā un banku rekapitalizācija līdz apmierinošam līmenim. Banku nozarē dominē četras valstij piederošās bankas, kuru tirgus daļa pēdējo piecu gadu laikā ir sasniegusi gandrīz 50 %. Tomēr finanšu starpniecība joprojām ir zema, un banku aizdevumi privātajam sektoram 2021. gadā sasniedza tikai 19 % no IKP. Kapitāla tirgi un nebanku finanšu starpniecība ir ļoti agrīnā attīstības posmā un nepiedāvā uzņēmumiem dzīvotspējīgas finansēšanas iespējas. Pēc Krievijas agresijas kara Ukrainas Valsts banka veica atbilstošus pasākumus, lai aizsargātu banku likviditāti un uzticību sistēmai.

Mantoti nereformēti tiesību akti, kuriem trūkst elastības, ir kavējuši darba tirgus darbību. Aptuveni 3 miljoni cilvēku jeb gandrīz 20 % no visiem nodarbinātajiem 2021. gadā bija neoficiāli nodarbināti. Pēdējos gados bezdarba līmenis saglabājās salīdzinoši zems — aptuveni 9 %, un ekonomikas cikls to būtiski neietekmēja. Ekonomiskās aktivitātes līmenis ievērojami pārspēja dažus reģionālos kaimiņus un kopš 2014. gada ir saglabājies relatīvi nemainīgs — aptuveni 62 % (56 % sievietēm), ņemot vērā ievērojamu darbaspēka emigrāciju. Saskaņā ar 2019. gada aplēsēm aptuveni 2,5 miljoni ukraiņu jeb gandrīz 15 % no visiem nodarbinātajiem dzīvoja un strādāja ārzemēs. Šī darbaspēka emigrācija bija pamatā lielām naudas pārvedumu plūsmām, kas pastāvīgi gandrīz četras reizes pārsniedza ārvalstu tiešo ieguldījumu plūsmas.

2.2. Spēja izturēt konkurences spiedienu un tirgus spēku iedarbību ES

Labi attīstīta izglītības sistēma nodrošināja rakstpratību gandrīz 100 % apmērā un visai apmierinošo vidējo 2018. gada PISA novērtējumu, kurā Ukraina ieņēma 40. vietu no 78 valstīm. Neraugoties uz apjomīgajiem valdības izdevumiem šajā nozarē (5,7 % no IKP 2021. gadā) un bruto uzņemšanas rādītāju augstākajā izglītībā virs 80 %, mācību programmas un vispārējo kvalitāti varētu labāk saskaņot ar darba tirgus vajadzībām. Izdevumi pētniecībai un izstrādei, kas galvenokārt ir koncentrēti publiskajā sektorā un pēdējo desmit gadu laikā ir samazinājušies līdz mazāk nekā 0,5 % 2020. gadā, joprojām ir nepietiekami, lai ilgtspējīgi palielinātu cilvēkkapitālu.

Jau pirms Krievijas agresijas kara nodarītajiem ievērojamajiem zaudējumiem fiziskās infrastruktūras stāvoklis Ukrainā atspoguļoja pastāvīgi zemo vispārējās kapitāla uzkrāšanas līmeni, un investīciju rādītājs kopš Maidana revolūcijas ir vidēji 17 % no IKP. Kara izraisītie postījumi ir neaptverami un sasniedz simtiem miljardu euro. Pēc kara būs ārkārtīgi svarīgi ne tikai atjaunot jau pastāvējušo, bet arī “atjaunot labākā kvalitātē” ar skaidru saikni ar plašo reformu programmu Ukrainas ceļā uz Eiropu, lai nodrošinātu Ukrainas zaļo un digitālo pārkārtošanos. Autoceļu garums un elektroenerģijas ražošana uz vienu iedzīvotāju 2020. gadā bija attiecīgi 48 % un 57 % no ES vidējā rādītāja. Tika lēsts, ka elektroenerģijas sadales tīklu nolietošanās pakāpe ir gandrīz 50 %. Neraugoties uz IKT nozares ievērojamo izaugsmi pēdējos gados, lielākā daļa uzņēmumu izmanto tikai pamata digitālos rīkus un tehnoloģijas.

Mērenā diversifikācijas līmenī Ukrainas ekonomikas struktūra kopš 2014. gada ir mainījusies maz un joprojām koncentrējas uz nozarēm ar zemu pievienoto vērtību. Ražošanas īpatsvars IKP samazinājās no 12,2 % 2014. gadā līdz 10,3 % 2021. gadā. Pārējās trīs svarīgākās nozares 2021. gadā bija tirdzniecība (13,8 % no IKP), lauksaimniecība (10,8 % no IKP) un kalnrūpniecība (6,7 % no IKP). Tajā pašā laikā tirdzniecības, lauksaimniecības un rūpniecības nozares nodrošināja gandrīz 60 % no nodarbinātības, tādējādi liecinot par zemāku darba ražīgumu salīdzinājumā ar citām tautsaimniecības daļām.

Ekonomikas vispārējā atvērtība pēdējos gados ir samazinājusies, un ārējā preču un pakalpojumu tirdzniecība kā daļa no IKP kopš 2015. gada ir samazinājusies gandrīz par ceturtdaļu līdz 82,6 % no IKP 2021. gadā. Tomēr, pateicoties asociācijas nolīguma/padziļinātas un visaptverošas brīvās tirdzniecības zonas īstenošanai, ekonomiskā integrācija ar ES pavirzījās uz priekšu. Ukrainas eksports uz ES kopš 2015. gada ir paplašinājies mēroga ziņā, kā arī eksportējošo uzņēmumu skaita ziņā (14 238 eksportējošie uzņēmumi 2021. gadā, t. i., par 22 % vairāk nekā 2015. gadā). Eksporta uz ES īpatsvars, ko veidoja galvenokārt lauksaimniecības produkti, metāli un minerāli, palielinājās no 28 % 2015. gadā līdz 36 % 2021. gadā. Importa no ES īpatsvars, kas galvenokārt ietvēra mašīnas, ķimikālijas un minerālus, arī palielinājās no 36 % 2015. gadā līdz 41 % 2021. gadā. Ukrainai kā PTO dalībvalstij kopš 2008. gada ir salīdzinoši atvērta tirdzniecības politika.

3. SPĒJA UZŅEMTIES DALĪBAS PIENĀKUMUS

Ukrainas spēja uzņemties dalības saistības ir novērtēta, pamatojoties uz šādiem rādītājiem:

-saistības, kas noteiktas Asociācijas nolīgumā un padziļinātajā un visaptverošajā brīvās tirdzniecības zonā, un to īstenošana;

-acquis pieņemšanas, īstenošanas un izpildes līmenis ārpus AA/DCFTA.

ES un Ukrainas asociācijas nolīgums, ieskaitot padziļināto un visaptverošo brīvās tirdzniecības zonu (AA/DFCTA), pieder pie jaunās paaudzes asociācijas nolīgumiem starp ES un partnervalstīm. 21 no to pielikumiem/papildinājumiem ir iekļauti konkrētu acquis daļu saraksti ar sīki izstrādātu īstenošanas grafiku, kas svārstās no 2 līdz 10 gadiem. Tādējādi nolīgums aptver būtisku ES acquis daļu. Ukrainas stingrā apņemšanās īstenot asociācijas nolīgumu/padziļinātu un visaptverošu brīvās tirdzniecības zonu ir novedusi pie ciešākas divpusējās sadarbības un pakāpeniskas ekonomiskās integrācijas ar Eiropas Savienību daudzās un dažādās nozarēs. Nolīguma dinamiskais raksturs ir izmantots, atjauninot pielikumus, lai aptvertu arī nesenāku ES acquis, nekā nolīgumā sākotnēji iekļautais. Nesen ir atjaunināti šādi pielikumi: XXVII pielikums par enerģētiku, XXI pielikums par publisko iepirkumu, V pielikums par sanitārajiem un fitosanitārajiem pasākumiem un XVII pielikums par pakalpojumiem 3 nozarēs: telekomunikācijas, pasta un kurjeru pakalpojumi un starptautiskie jūras transporta pakalpojumi. Ir panākta provizoriska vienošanās par XXXI pielikumu par rīcību klimata politikas jomā, XV pielikumu par muitas tiesību aktu tuvināšanu un XLIV pielikumu par sadarbību finanšu jomā un noteikumiem par krāpšanas novēršanu.

2020. gadā ES un Ukraina sāka visaptverošu pārskatu par nolīguma mērķu sasniegšanu saskaņā ar asociācijas nolīguma 481. pantu, lai pilnībā izmantotu AA/DCFTA potenciālu.

ES un Ukrainas asociācijas nolīgums nodrošina visaptverošu institucionālo struktūru divpusējam dialogam un Ukrainas tiesību aktu pakāpeniskas tuvināšanas ar ES acquis un īstenošanas procesa pārraudzībai. Tas ietver ikgadējā samita sanāksmes augstākajā politiskajā līmenī, Asociācijas padomi, Asociācijas komiteju un Asociācijas komiteju īpašā sastāvā tirdzniecības jautājumu risināšanai, īpašās apakškomitejas piecās jomās, kā arī sešas īpašās kopu apakškomitejas, kas aptver gandrīz visas ES acquis sadaļas. Pasākumi, ko Ukrainas valdība ir veikusi, īstenojot nolīgumu, arī apstiprina tās spēju īstenot attiecīgo ES acquis, tai skaitā izveidojot atbilstīgu starpiestāžu koordinācijas sistēmu. 2016. gadā tika izveidots premjerministra vietnieka amats ES un eiroatlantiskās integrācijas jautājumos kopā ar reformētu Valdības biroju Eiropas un eiroatlantiskās integrācijas koordinācijai Ministru kabinetā. Visās ministrijās secīgās valdībās ir tikuši iecelti par Eiropas integrācijas jautājumiem atbildīgi ministru vietnieki.

ES acquis īstenošana Ukrainā katru gadu kopš 2016. gada ir dokumentēta ES ikgadējos “Asociācijas īstenošanas ziņojumos” 7 . Ukraina arī nāk klajā ar savu ziņojumu.

ES dalībvalstis ar Asociācijas padomes un Asociācijas komitejas starpniecību ir cieši iesaistītas asociācijas nolīguma/padziļinātas un visaptverošas brīvās tirdzniecības zonas īstenošanā. Asociācijas padomei tiek pieņemtas kopējās nostājas, un attiecībā uz Asociācijas komiteju tiek panākta vienošanās par detalizētu darba kārtību ar norādēm. ES un Ukrainas parlamentārās asociācijas komiteja nolīguma īstenošanā iesaista Eiropas Parlamentu un Ukrainas parlamentu. Pilsoniskā sabiedrība arī uzrauga īstenošanu, izmantojot ES un Ukrainas pilsoniskās sabiedrības platformu.

Pēc pārskatītās paplašināšanās metodikas 8 pieņemšanas ES paplašināšanās politikas vajadzībām ES acquis ir strukturēts sešās tematiskās kopās. Acquis šajās kopās lielā mērā ir ietverts AA/DFCTA. Ukraina ir pakāpeniski tuvinājusies asociācijas nolīgumā/padziļinātajā un visaptverošajā brīvās tirdzniecības zonā iekļautajam ES acquis, un tās īstenošanas rezultāti kopumā ir apmierinoši, lai gan progress ir nevienmērīgs un bieži ir kavēti AA/DCFTA paredzētie vērienīgie grafiki. Kamēr nav veikta pilnīga visu sadaļu analīze, kas jāveic vēlākā procesa posmā, analīze sniedz piemērus sadaļām kopās, kurās Ukraina ir sasniegusi īpaši labus rezultātus, un izceļ jomas, kurās tiesību aktu tuvināšana acquis ir bijusi ierobežota.

Pamatprincipu kopa ietver ES acquis sadaļas par tiesu iestādēm un pamattiesībām, tiesiskumu, brīvību un drošību, publisko iepirkumu, statistiku un finanšu kontroli. Šī kopa galvenokārt ir novērtēta politisko un ekonomisko kritēriju sadaļās.

Iekšējā tirgus kopa ietver ES acquis sadaļas par brīvu preču apriti, darba ņēmēju brīvu pārvietošanos, tiesībām veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvību, kapitāla brīvu apriti, uzņēmējdarbības tiesībām, intelektuālā īpašuma tiesībām, konkurences politiku, finanšu pakalpojumiem, patērētāju un veselības aizsardzību. Šajā kopā tika sasniegti īpaši labi rezultāti, piemēram, brīvas preču aprites jomā. Ukraina ir panākusi labu progresu, saskaņojot ES acquis par tehniskajiem šķēršļiem tirdzniecībai, lai panāktu atbilstību ES produktu drošības standartiem. Tas ļāva sākt gatavoties nākotnes nolīgumam par atbilstības novērtēšanu un rūpniecisko izstrādājumu pieņemamību (ACAA) trīs nozarēs, kurās notiek iepriekšēja novērtēšana.

Labi rezultāti tika sasniegti arī konkurences jomā. Ukrainā ir spēkā konkurences likums, kurā ietverts standarta noteikumu kopums, kas ir salīdzināms ar lielāko daļu pretmonopola tiesību aktu ES. Turklāt pēdējo gadu laikā Ukrainas konkurences kontroles iestāde ir ievērojami uzlabojusi lietu izskatīšanas praksi ar mērķi panākt saskanību ar ES tiesību aktiem un praksi konkurences jomā. Pašreizējais valsts atbalsta likums nodrošina pamatu valsts atbalsta kontrolei, bet tas ir vēl vairāk jāsaskaņo.

Kopā ir arī citas jomas, kurās tiesību aktu tuvināšana ES acquis joprojām ir ierobežota; tas attiecas, piemēram, uz intelektuālā īpašuma tiesību (IĪT) jomu. 2019. un 2020. gadā tika pieņemti vairāki jauni tiesību akti: par preču zīmēm un dizainparaugiem, patentiem, ģeogrāfiskās izcelsmes norādēm un IĪT robežu pasākumiem. Jāpieliek lielākas pūles, jo īpaši attiecībā uz īstenošanu un izpildi.

Konkurētspējas un iekļaujošas izaugsmes kopa ietver ES acquis sadaļas par informācijas sabiedrību un medijiem, nodokļiem, ekonomikas un monetāro politiku, sociālo politiku un nodarbinātību, uzņēmējdarbības un rūpniecības politiku, zinātni un pētniecību, izglītību un kultūru, muitas savienību. Šajā kopā tika sasniegti īpaši labi rezultāti, piemēram, informācijas sabiedrības un mediju jomā, kur Ukraina veica padziļinātu nozares reformu un tiesību aktu tuvināšanu ES digitālā vienotā tirgus acquis. Ukraina ir pieņēmusi likumus par elektronisko sakaru un telesakaru regulatoru un kopš 2022. gada sākuma ir īstenojusi šos likumus. Vēl ir jāpabeidz saskaņošana ar ES tiesību aktiem audiovizuālo mediju jomā, jo īpaši attiecībā uz mediju regulatora lomu, mediju īpašumtiesību pārredzamību un vienlīdzīgiem tirgus apstākļiem.

Labi rezultāti tika sasniegti arī muitas jomā. Ukraina ir pieņēmusi tiesību aktus, kas vajadzīgi, lai izpildītu prasības un pievienotos konvencijām par kopīgu tranzīta procedūru un par preču tirdzniecības formalitāšu vienkāršošanu, kā arī lai īstenotu atzīto uzņēmēju programmu, atraisot priekšrocības muitošanas procedūrās un atvieglojot preču tirdzniecību. Sarunas par XV pielikuma atjaunināšanu saistībā ar jaunā Savienības Muitas kodeksa tiesību aktu īstenošanu tika sekmīgi pabeigtas. Ukrainas iesaistīšanās programmā “Apvārsnis Eiropa” un Euratom pētniecības un mācību programmā ir veiksmīgs instruments integrācijai Eiropas Savienības praksē pētniecības un inovācijas jomā.

Kopā ir arī citas jomas, kurās tiesību aktu tuvināšana acquis joprojām ir ierobežota, piemēram, sociālās politikas un nodarbinātības jomā.

Zaļās programmas un ilgtspējīgas savienojamības kopa ietver acquis sadaļas par transporta politiku, enerģētiku, Eiropas komunikāciju tīkliem un vidi un klimata pārmaiņām. Šajā kopā enerģētikas jomā tika sasniegti īpaši labi rezultāti attiecībā uz elektroenerģijas un gāzes tirgu izveidi, tostarp gāzes un elektroenerģijas pārvades tīklu operatoru nodalīšanu un sertifikāciju. Ukraina ir arī strukturāli pārveidojusi savu elektroenerģijas un gāzes tirgus modeli, pamatojoties uz ES noteikumiem. Ukrainas dalība Enerģētikas kopienā ir veicinājusi tiesību aktu tuvināšanas procesu. Energoefektivitātes pamatregulējums aptver būtiskas ES acquis daļas. Labais darbs šajā jomā ļāva Ukrainai 2022. gada martā pieslēgties ES elektrotīklam un vienoties par pakāpenisku elektroenerģijas eksporta pieaugumu saskaņā ar skaidriem tehniskiem nosacījumiem, kas jāizpilda. Ukrainai ir milzīgs potenciāls atjaunīgās enerģijas ražošanai un tīra ūdeņraža ekonomikas attīstībai. Tas viss palīdzētu samazināt enerģētisko atkarību no Krievijas fosilā kurināmā saskaņā ar REPowerEU plānu un mazināt likviditātes problēmas enerģētikas nozarē. Augsta līmeņa darba grupa enerģijas tirgus jautājumos vēl vairāk paātrinās vajadzīgās reformas, vienlaikus nodrošinot reģionālo piegādes drošību un bruģējot ceļu turpmākai elektroenerģijas un atjaunīgā ūdeņraža tirdzniecībai, kā arī atjaunojot energosistēmu saskaņā ar REPowerUkraine iniciatīvu. Attiecībā uz šo kopu 2021. gadā sāktais stratēģiskais augsta līmeņa dialogs ar Ukrainu par Eiropas zaļo kursu 9 un Ukrainas zaļo pārkārtošanos ir apliecinājis augstā līmenī Ukrainas valdībā esošo ieinteresētību un apņēmību attiecībā uz zaļo programmu. Tas ir nepieciešams, lai nodrošinātu valsts zaļo pārkārtošanos un sasniegtu tās jaunos klimata mērķrādītājus saskaņā ar Parīzes nolīguma mērķiem. Dialogs arī parādīja, ka ir jāpieliek ievērojamas pūles, lai nodrošinātu tiesību aktu saskaņošanu, piemēram, ar ES klimata un vides acquis, kā arī lai nodrošinātu pienācīgas administratīvās, finansiālās un organizatoriskās spējas to īstenošanai un izpildei.

Kopā ir arī citas jomas, kurās tiesību aktu tuvināšana acquis joprojām ir ierobežota, piemēram, transporta jomā, kurā ir īstenota tikai aptuveni trešā daļa no attiecīgā ES acquis. Būtiski rezultāti ir sasniegti tikai dažās jomās, kas ir vitāli svarīgas transporta nozares reformai, piemēram, pieņemot tiesību aktus par iekšējiem ūdensceļiem un par multimodālo transportu. Kopš 2018. gada dialogs transporta jomā palīdz padziļināt savienojamību un atbalstīt tuvināšanos. 2021. gada oktobrī parakstītā ES un Ukrainas Kopējās aviācijas telpas nolīguma īstenošanas rezultātā Ukrainas tiesību akti tiks pakāpeniski saskaņoti ar ES aviācijas noteikumiem un standartiem.

Resursu, lauksaimniecības un kohēzijas kopā ietilpst ES acquis sadaļas par lauksaimniecību un lauku attīstību, pārtikas nekaitīgumu, veterināro un fitosanitāro politiku, zivsaimniecību, reģionālo politiku un strukturālo instrumentu koordināciju, kā arī finanšu un budžeta noteikumiem. Šajā kopā tika sasniegti īpaši labi rezultāti, piemēram, pārtikas nekaitīguma, veterinārās un fitosanitārās politikas jomā. Sanitārā un fitosanitārā nozare ir vienīgā visaptverošākā un sarežģītākā joma AA/DCFTA ietvaros. Ukrainai ir īpaši augsts tiesību aktu saskaņošanas līmenis pārtikas nekaitīguma, dzīvnieku un augu veselības jomā. Pienākumi, kas izriet no atjauninātajiem tiesību aktiem, ir skaidri sadalīti starp publisko un privāto sektoru, lai nodrošinātu, ka tirgū tiek laisti piemērotas drošības produkti gan iekšzemē — tādējādi uzlabojot Ukrainas patērētāju uzticēšanos Ukrainas ražojumiem —, gan eksportam, ieskaitot uz ES.  Ukraina cieši sadarbojas ar reģionālajām zivsaimniecības pārvaldības organizācijām, lai saskaņotu savus attiecīgos tiesību aktus ar ES acquis un starptautiskajiem standartiem. Valsts ir sākusi īstenot dažus galvenos reģionālās politikas mehānismus. 

Tiesību aktu tuvināšana ES acquis lauksaimniecības un lauku attīstības jomā ir ierobežota.

Ārējo attiecību kopa ietver ārējās attiecības un ārpolitiku, drošības un aizsardzības politiku. Ukraina kopumā ir guvusi labus panākumus saskaņošanā ar ES kopējās ārpolitikas un drošības politikas nostājām. Saskaņotības līmenis ar attiecīgajiem Augstā pārstāvja paziņojumiem ES un Padomes lēmumu vārdā 2021. gadā bija 79 % (2020. gadā — 81 %; 2019. gadā — 63 %; 2018. gadā — 46 %, 2017. gadā — 80 %). Ukraina aktīvi darbojās EUNAVFOR ATALANTA no 2010. gada novembra līdz 2011. gada novembrim (jūras spēku virsnieka nosūtīšana) un 2014. gada janvārī – februārī (fregates nosūtīšana).  Ukraina arī vairākkārt ir devusi ieguldījumu ES kaujas vienībās laikposmā no 2011. līdz 2020. gadam un gatavojās piedalīties EUFOR Althea misijā, kas galu galā nebija iespējams Krievijas kara pret Ukrainu dēļ. Pastāv iespējas vēl vairāk uzlabot sadarbību kopējās drošības un aizsardzības politikas (KDAP) jomā un panākt lielāku konverģenci ar kopējo ārpolitiku un drošības politiku (KĀDP), t. sk. attiecībā uz ES nostājām. Ukrainai vēl ir jāizpilda Asociācijas nolīguma 8. pantā noteiktās saistības ratificēt Starptautiskās Krimināltiesas Romas statūtus.

4. SECINĀJUMI UN IETEIKUMI

Ukraina ir vitāli svarīga pusprezidentāla demokrātija ar konkurētspējīgām vēlēšanām valsts un vietējā līmenī, kam pamatā ir visaptverošs konstitucionāls, leģislatīvs un institucionāls satvars, kas kopumā atbilst Eiropas un starptautiskajiem standartiem. Modernas valsts pārvaldes tiesiskais regulējums ir ieviests, bet vēl nav pilnībā īstenots. Ukraina ir veikusi sekmīgu decentralizācijas reformu, ieskaitot fiskālo decentralizāciju. Ir nostiprināta tiesu iestāžu neatkarība un izveidotas neatkarīgas pretkorupcijas struktūras, tostarp labi funkcionējoša Pretkorupcijas augstā tiesa. Joprojām izšķiroša nozīme ir visu pretkorupcijas iestāžu neatkarībai. Ir jāstiprina tiesu iestāžu pārskatatbildība un efektivitāte un jānovērš trūkumi tiesībaizsardzības iestāžu darbībā, jo īpaši cīņā pret korupciju, kas joprojām ir nopietna problēma visā valstī. Ir izveidots un kopumā ievērots tiesiskais un institucionālais regulējums, kas nodrošina pamattiesību ievērošanu, taču īstenošana būtu vēl vairāk jāuzlabo. Aktīva un pilntiesīga pilsoniskā sabiedrība ir Ukrainas demokrātijas pamatiezīme. Ukrainas iestāžu noturība ir pilnībā redzama kopš Krievijas iebrukuma, un valdība turpina darboties visos līmeņos. Kopumā attiecībā uz politiskajiem kritērijiem Ukraina ir krietni pavirzījusies uz priekšu, lai panāktu to iestāžu stabilitāti, kuras garantē demokrātiju, tiesiskumu, cilvēktiesības un cieņu pret minoritātēm un to aizsardzību;

Attiecībā uz ekonomiskajiem kritērijiem Ukraina ir turpinājusi uzrādīt spēcīgus makroekonomikas rezultātus, parādot ievērojamu noturību un nodrošinot makroekonomikas un finanšu stabilitāti arī pēc Krievijas iebrukuma 2022. gada februārī. Tas atspoguļo ne tikai ļoti stingru politisko apņēmību, bet arī salīdzinoši labi funkcionējošas iestādes. Tajā pašā laikā Ukrainā, lai uzlabotu tās tirgus ekonomikas darbību, ir jāturpina vērienīgas strukturālās reformas, lai likvidētu korupciju, samazinātu valsts ietekmi un oligarhu pastāvīgo ietekmi, stiprinātu privātīpašuma tiesības un palielinātu darba tirgus elastību. Valsts spēja tikt galā ar konkurences spiedienu ES būs sevišķi atkarīga no tā, kā pēckara investīcijas Ukrainā tiks plānotas un sakārtotas, lai atjauninātu tās fizisko kapitālu, uzlabotu izglītības rezultātus un stimulētu inovāciju.

Attiecībā uz spēju izpildīt dalības pienākumus Ukraina kopš 2016. gada ir strādājusi pie ES un Ukrainas asociācijas nolīguma, tai skaitā padziļinātas un visaptverošas brīvās tirdzniecības zonas (AA/DFCTA), īstenošanas. Šie nolīgumi jau aptver vēl nepieredzētu ES acquis apjomu. Ukraina daudzās sadaļās pakāpeniski ir pietuvinājusies būtiskiem ES acquis elementiem. Tās īstenošanas rezultāti kopumā ir apmierinoši, savukārt dažās nozarēs valsts ir vairāk pavirzījusies uz priekšu nekā citās.

Ukraina ir Eiropas valsts, kas ir sniegusi pietiekamus pierādījumus tam, ka tā ievēro vērtības, uz kurām balstās Eiropas Savienība. Tāpēc Komisija iesaka Padomei dot Ukrainai iespēju kļūt par Eiropas Savienības dalībvalsti.

Ukraina ir apliecinājusi to iestāžu noturību, kuras garantē demokrātiju, tiesiskumu, cilvēktiesību aizsardzību un cieņu pret mazākumtautībām un to aizsardzību,

Tāpēc Komisija iesaka piešķirt Ukrainai kandidātvalsts statusu, saprotot, ka tiks veikti šādi pasākumi:

-pieņemti un īstenoti tiesību akti par Ukrainas Konstitucionālās tiesas tiesnešu atlases procedūru, tai skaitā priekšatlases procesu, kura pamatā ir viņu integritātes un profesionālo prasmju novērtējums, saskaņā ar Venēcijas komisijas ieteikumiem;

-pabeigta Augstās tiesu padomes locekļu kandidātu integritātes pārbaude, ko veic Ētikas padome, un kandidātu atlase Ukrainas Augstās tiesnešu kvalifikācijas komisijas izveidei;

-pastiprināta cīņa pret korupciju, jo īpaši augstā līmenī, veicot proaktīvu un efektīvu izmeklēšanu un nodrošinot ticamus rezultātus attiecībā uz kriminālvajāšanu un notiesāšanu; pabeigta Specializētās Korupcijas apkarošanas prokuratūras jauna vadītāja iecelšana, sertificējot noteikto konkursa uzvarētāju, un sākts un pabeigts atlases process un iecelts jauns Ukrainas Valsts korupcijas apkarošanas biroja direktors;

-nodrošināts, ka nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas novēršanas tiesību akti atbilst Finanšu darījumu darba grupas (FATF) standartiem; pieņemts visaptverošs stratēģiskais plāns visas tiesībaizsardzības nozares reformai kā daļa no Ukrainas drošības vides;

-īstenots “Antioligarhu likums”, lai ierobežotu oligarhu pārmērīgo ietekmi ekonomiskajā, politiskajā un sabiedriskajā dzīvē; tas būtu jādara juridiski pamatoti, ņemot vērā gaidāmo Venēcijas komisijas atzinumu par attiecīgajiem tiesību aktiem;

-novērsta savtīgu interešu ietekme, pieņemot mediju likumu, kas saskaņo Ukrainas tiesību aktus ar ES audiovizuālo mediju pakalpojumu direktīvu un pilnvaro neatkarīgo mediju regulatoru;

-pabeigta tiesiskā regulējuma reforma attiecībā uz nacionālajām minoritātēm, kas patlaban tiek gatavota, kā ieteikusi Venēcijas komisija, un pieņemti steidzami un efektīvi īstenošanas mehānismi.

Komisija uzraudzīs Ukrainas progresu šo pasākumu īstenošanā un līdz 2022. gada beigām ziņos par tiem kopā ar detalizētu valsts novērtējumu.

Pievienošanās procesa pamatā joprojām ir noteikti kritēriji un nosacījumi. Tas ļauj jebkurai valstij šajā procesā virzīties uz priekšu, pamatojoties uz pašas nopelniem, kā arī nozīmē to, ka virzību uz ES var pavērst pretējā virzienā, ja vairs netiek izpildīti pamatnosacījumi.

(1)

  20220311-versailles-declaration-en.pdf (europa.eu)

(2)

ES sankciju karte – https://www.sanctionsmap.eu/#/main

(3)

SWD(2021) 186 final.

(4)

Kā ziņojusi Eiropas Padomes Tiesu sistēmas efektivitātes komisija.

(5)

Jāpatur prātā, ka augstā nenoteiktības pakāpe saistībā ar notiekošo karu un tā mainīgo ietekmi ietekmē šā novērtējuma, kam lielā mērā pamatā ir pieejamie (pirmskara) dati, prognozēšanas spēju.

(6)

Izņemot ļoti ienesīgo Naftogaz (lielākais valsts uzņēmums Ukrainā ar valsts monopolu naftas un gāzes nozarē).

(7)

SWD(2020) 329 final.

(8)

COM (2020) 57 final.

(9)

COM(2019) 640 final.

EIROPAS KOMISIJA

Briselē, 17.6.2022

COM(2022) 407 final

PIELIKUMS

dokumentam

KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM, EIROPADOMEI UN PADOMEI

Komisijas atzinums par Ukrainas pieteikumu dalībai Eiropas Savienībā