This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52016DC0153
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL On the functioning of Commission Regulation (EU) No 267/2010 on the application of Article 101(3) of the Treaty on the functioning of the European Union to certain categories of agreements, decisions and concerted practices in the insurance sector
KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par to, kā darbojas Komisijas Regula (ES) Nr. 267/2010 par Līguma par Eiropas Savienības darbību 101. panta 3. punkta piemērošanu dažām nolīgumu, lēmumu un saskaņotu darbību kategorijām apdrošināšanas nozarē
KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par to, kā darbojas Komisijas Regula (ES) Nr. 267/2010 par Līguma par Eiropas Savienības darbību 101. panta 3. punkta piemērošanu dažām nolīgumu, lēmumu un saskaņotu darbību kategorijām apdrošināšanas nozarē
COM/2016/0153 final
EIROPAS KOMISIJA
Briselē, 17.3.2016
COM(2016) 153 final
KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI
par to, kā darbojas Komisijas Regula (ES) Nr. 267/2010 par Līguma par Eiropas Savienības darbību 101. panta 3. punkta piemērošanu dažām nolīgumu, lēmumu un saskaņotu darbību kategorijām apdrošināšanas nozarē
{SWD(2016) 62 final}
{SWD(2016) 63 final}
KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI
par to, kā darbojas Komisijas Regula (ES) Nr. 267/2010 par Līguma par Eiropas Savienības darbību 101. panta 3. punkta piemērošanu dažām nolīgumu, lēmumu un saskaņotu darbību kategorijām apdrošināšanas nozarē
1. IEVADS
1.Saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 101. panta 3. punktu nolīgumi uzņēmumu starpā, kas ierobežo vai izkropļo konkurenci LESD 101. panta 1. punkta nozīmē, var tikt atzīti par saderīgiem ar iekšējo tirgu, ja tie palīdz veicināt tehnisku vai saimniecisku attīstību vai uzlabot preču ražošanu vai izplatīšanu, reizē ļaujot patērētājiem baudīt pienācīgu daļu no iegūtajiem labumiem, ar nosacījumu, ka ierobežojumi nepārsniedz to, kas ir absolūti nepieciešams (samērīguma princips), un nelikvidē konkurenci būtiskā konkrētā produkta tirgus daļā.
2.Ar Regulu (EEK) Nr. 1534/91 1 (pilnvarojošā regula) Padome pilnvaroja Komisiju pieņemt noteikumus par LESD 101. panta 3. punkta piemērošanu noteikta veida nolīgumiem uzņēmumu starpā, uzņēmumu apvienību lēmumiem un saskaņotām darbībām apdrošināšanas nozarē. Pamatojoties uz pilnvarojošo regulu, Komisija 2010. gada 24. martā pieņēma Regulu Nr. 267/2010 2 (Apdrošināšanas grupu atbrīvojuma regulu (AGAR)), ar kuru tiek atbrīvotas divas apdrošināšanas nozares nolīgumu kategorijas.
3.Ievērojot zināmus nosacījumus, AGAR paredz atbrīvojumu nolīgumiem (pār)apdrošinātāju starpā par informācijas apmaiņu kopīgu apkopojumu, tabulu un pētījumu veidā un noteiktu riska veidu kopīgai apdrošināšanai, veidojot “kop(pār)apdrošināšanas apvienības”. Pašreizējā AGAR stājās spēkā 2010. gada 1. aprīlī un zaudēs spēku 2017. gada 31. martā. Tās mērķis ir nodrošināt efektīvu konkurences aizsardzību, vienlaikus sniedzot labumu patērētājiem un nodrošinot pietiekamu juridisko noteiktību uzņēmumiem.
4.Saskaņā ar pilnvarojošās regulas 8. pantu Komisijai jāiesniedz ziņojums par AGAR darbību un nākotni ne vēlāk kā sešus gadus pēc tās stāšanās spēkā.
5.Apdrošināšanas nozare ir viena no trim nozarēm (pārējās divas ir līnijpārvadājumi un mehānisko transportlīdzekļu izplatīšana), uz kuru joprojām attiecas grupu atbrīvojuma regula (GAR). Citās nozarēs, piemēram, jūras un gaisa transporta nozarē, attiecīgās GAR nav tikušas atjaunotas. Pirmā apdrošināšanas grupu atbrīvojuma regula tika pieņemta 1992. gadā, un tā tikusi divas reizes pagarināta ar grozījumiem — 2003. un 2010. gadā. Proti, 2010. gadā Komisija samazināja atbrīvoto nolīgumu kategoriju skaitu no četrām uz pašreizējām divām, kā arī pieņēma paziņojumu, kurā izklāstītas AGAR piemērošanas norādes (AGAR paziņojums). 3
6.Komisija veic pilnu iespējamo politikas risinājumu ietekmes novērtējumu, pirms pašreizējā AGAR zaudē spēku: proti, vai tās darbību nepagarināt, daļēji pagarināt (ietvert tikai vienu atbrīvojumu un/vai pagarināt ar grozījumiem) un pagarināt. 4
7.AGAR izmantošanas un darbības oficiālā pārskatīšana tika sākta 2014. gada februārī, ar anketas palīdzību aptaujājot valstu konkurences iestādes (VKI) 5 un pēc tam publicējot ceļvedi 2014. gada maijā. 2014. gada jūnijā notika sanāksme ar VKI. Laikposmā no 2014. gada augusta līdz novembrim norisinājās sabiedriskā apspriešana, un 2014. gada decembrī apvienībām, klientiem, starpnieku federācijām/brokeriem un savstarpējās apdrošināšanas asociācijām tika izsūtītas papildu anketas ar mērķtiecīgi izstrādātiem jautājumiem. Sākot no 2014. gada novembra, tika noturētas divpusējās sanāksmes un tālruņa konferences ar noteiktām ieinteresētajām personām, jo īpaši valstu apdrošināšanas asociācijām un apvienībām.
8.Šā ziņojuma nolūks ir sniegt Komisijas sākotnējos secinājumus par AGAR darbību un nākotnes izredzēm šajā posmā. Tas nekādi neietekmē Komisijas galīgo lēmumu pēc ietekmes novērtējuma pabeigšanas. Ziņojums ir daļa no visaptveroša apspriešanas procesa, kurā ir aicinātas piedalīties visas ieinteresētās personas. Tas lasāms kopā ar pievienoto Komisijas dienestu darba dokumentu, kurā sīkāk izklāstīts Komisijas darbinieku viedoklis par šeit izvirzītajiem argumentiem.
9.Pārskatīšana turpināsies līdz 2017. gada sākumam un ietekmes novērtējuma pabeigšanai. Komisija ir pasūtījusi divus pētījumus par apspriešanās ar ieinteresētajām personām izvirzītiem jautājumiem, kas attiecas uz AGAR darbību: piedāvājuma aizstājamību apdrošināšanā un tirgū pieejamo dažādo kop(pār)apdrošināšanas formu ietekmi. 6 Šie pētījumi palīdzēs sniegt visaptverošu tirgus pārskatu, uz kā pamata Komisija sniegs savu galīgo priekšlikumu par AGAR nākotni.
2. GALVENIE SECINĀJUMI UN NOVĒRTĒJUMS
10.Lai novērtētu AGAR darbību un attiecīgi vēlāk varētu noteikt, vai tās darbība ir jāpagarina un, ja ir, tad kādā apjomā, Komisija centās rast atbildes uz diviem saistītiem pamatjautājumiem.
1. jautājums. Vai apdrošināšanas nozarei joprojām raksturīgas atšķirīgās iezīmes, kas pastiprina sadarbības vajadzību jomās, uz kurām attiecas atlikušie AGAR atbrīvojumi?
2. jautājums. Ja tā ir, vai ciešākas sadarbības aizsardzībai joprojām ir nepieciešams tāds izņēmuma rakstura instruments kā GAR?
11.2014. gada sabiedriskā apspriešana un datu vākšana tika organizēta un veikta tā, lai palīdzētu rast atbildes uz šiem diviem jautājumiem un dotu ieguldījumu gaidāmā politikas risinājumu ietekmes novērtējumā par AGAR nākotni.
12.2015. gada maijā Eiropas Komisija pieņēma jaunu Labāka regulējuma pieeju ar mērķi panākt sistemātiskāku un pārredzamāku apspriešanos ar ieinteresētajām personām, labākus ietekmes novērtējumus, kā arī izmantot atziņas, kas gūtas no līdzšinējās pieredzes. Ņemot vērā, ka AGAR pārskatīšana tika sākta jau 2014. gada sākumā, procesā netika ievēroti visi jaunajās Labāka regulējuma pamatnostādnēs paredzētie pasākumi. Tomēr pārskatīšana ir veikta atklāti un pārredzami, un galvenie retrospektīvā izvērtējuma elementi ir tikuši ievēroti. Tādējādi ciešākas sadarbības vajadzības analīzē Komisija aplūkojusi tās nozīmību, savukārt GAR nepieciešamības analīzē ņemtas vērā šādas pieejas saskaņotība, iedarbīgums un efektivitāte.
13.Galvenie šā pārskatīšanas procesa posma secinājumi un to novērtējums ir izklāstīti turpmāk.
(a)Vajadzība pēc ciešākas sadarbības
Informācijas apmaiņa: apkopojumi, tabulas un pētījumi
14.Ievērojot noteiktus nosacījumus, AGAR 2. panta a) punktā paredzēti atbrīvojumi tādiem nolīgumiem apdrošināšanas nozares uzņēmumu starpā, kuri attiecas uz “kopīgu tādas informācijas apkopošanu un izplatīšanu, kas nepieciešama: i) lai veiktu noteikta pagātnes riska apdrošināšanas vidējo izmaksu aprēķinu (turpmāk “apkopojumi”); ii) lai sagatavotu mirstības tabulas un tabulas, kas parāda slimību, negadījumu un invaliditātes biežumu saistībā ar apdrošināšanu, kurā ir kapitalizācijas aspekts”. Ievērojot noteiktus nosacījumus, 2. panta b) punktā paredzēti arī atbrīvojumi “kopīgi veiktajiem pētījumiem par vispārēju ārēju apstākļu iespējamo ietekmi uz ieinteresētajām sabiedrībām, ja šo pētījumu priekšmets ir vai nu atlīdzības pieprasījumu biežums vai apjoms nākotnē attiecībā uz konkrētu risku vai riska kategoriju, vai arī dažādu ieguldījumu veidu ienesīgums, un šādu pētījumu rezultātu izplatīšanu”.
15.Riska cenu noteikšanai apdrošinātāji parasti tiecas samazināt starpību starp faktisko atlīdzību apmēru un apdrošināto samaksāto prēmiju summu. Apdrošināšana ir produkts, kas nosedz nākotnes riskus, kuru izmaksas apdrošināšanas līguma noslēgšanas brīdī nav zināmas. Attiecīgi atbilstošas un precīzas vēsturiskās statistikas informācijas par riska kategoriju faktiskajām izmaksām pieejamībai ir būtiska nozīme dažādo apdrošināšanas uzņēmējdarbības segmentu darbībā. Turklāt, šķiet, nevienam apdrošinātājam nav pietiekamu statistikas risku datu, lai šādus veiktu aprēķinus precīzi.
16.Apmainoties ar informāciju kopīgo apkopojumu, tabulu un pētījumu veidā, apdrošinātāji var apkopot uzticamākus statistikas datus un gūt labāku izpratni par apdrošinātajiem riskiem. Šī izpratne ļauj viņiem veikt uzticamāku risku novērtējumu, rezultātā samazinot uzcenojumus un galu galā arī cenas patērētājiem. Vēsturisko statistikas datu apmaiņa tādējādi sekmē apdrošināšanas nozares efektīvu darbību. Turklāt, kopīgi veicot šādus pētījumus, apdrošinātāji labāk apzina attiecīgo risku iespējamo turpmāko attīstību. Šī argumentācija nav piemērojama kopīgi veiktiem pētījumiem par dažādu investīciju veidu rentabilitāti. Pirmkārt, uz šo kategoriju neattiecas 1991. gada pilnvarojošā regula. Turklāt investīciju rentabilitāte nav saistīta ar zināšanām par kādu apdrošinātu risku vai riska prēmiju formulu. Patiesībā alternatīvu investīciju lēmumu analīze nav piemērojama tikai apdrošināšanas nozarei — tā attiecas uz visiem uzņēmumiem neatkarīgi no nozares.
17.Maksātspējas II direktīva par apdrošināšanu un pārapdrošināšanu 7 , kura stājās spēkā 2016. gada 1. janvārī, paredz stingrākas riska kapitāla prasības un uzliek (pār)apdrošinātājiem pienākumu aprēķināt saistību “visprecīzāko aplēsi”, apdrošinātājiem tādējādi, iespējams, radot lielāku nepieciešamību uzturēt precīzāku un atbilstīgāku informāciju par riskiem, lai bilancē varētu paredzēt pietiekamu rezervi.
Noteiktu riska veidu kopīga apdrošināšana (apvienības)
18.AGAR 5. panta nosacījumi atbrīvo nolīgumus par apdrošināšanas sabiedrību apvienību (kopapdrošināšanas apvienību) vai apdrošināšanas un pārapdrošināšanas sabiedrību apvienību (koppārapdrošināšanas apvienību) izveidi un darbību kopīgai risku apdrošināšanai, ievērojot zināmus nosacījumus, jo īpaši noteiktas tirgus daļas nepārsniegšanu (attiecībā uz pirmo grupu — 20 %, otro — 25 %). Turklāt 6. panta nosacījumi atbrīvo kop(pār)apdrošināšanas apvienības jaunu risku nosegšanai trīs gadus no grupas pirmās izveides dienas.
19.Šajā posmā pārskatīšanas laikā savāktie pierādījumi liecina, ka apdrošinātājiem bieži ir jāsadarbojas, lai nosegtu liela apjoma netradicionālus riskus, jo īpaši attiecībā uz terorismu, kodolenerģijas ražošanu un vides aizsardzību, kur risku apjoms un izplatība apgrūtina vai pat padara neiespējamu tos apdrošināt individuāli, atšķirībā no mazāka apjoma un tradicionālākām risku kategorijām, piemēram, mehānisko transportlīdzekļu vai dzīvības apdrošināšanas, kurās apdrošinātāji parasti riskus apdrošina individuāli. Gadījumos, kad riska būtība ir tāda, ka viens apdrošinātājs nespēj nodrošināt nepieciešamo apjomu, kop(pār)apdrošināšana ļauj nosegt pietiekamu risku skaitu, tādējādi nodrošinot, ka portfeļa risku profils atbilst attiecīgās riska kategorijas kopumam.
20.Līdz šim apkopotā informācija liecina, ka pēdējās desmitgades laikā apdrošināšanas tirgū attīstījušies konkurētspējīgāki risku kop(pār)apdrošināšanas veidi, piemēram, kop(pār)apdrošināšana brokeru vadībā vai apdrošināšanas riska novērtējuma dokumentu (line slips) izstrāde. Šīs ir dzīvotspējīgas alternatīvas institucionalizētām kop(pār)apdrošināšanas apvienībām, kurām piemērojami AGAR atbrīvojumi. Turklāt apdrošināšana nav vienīgā nozare, kurā uzņēmumi mēdz sadarboties noteiktu liela apjoma projektu ietvaros, lai sadalītu ar tiem saistītās izmaksas un riskus (tas, piemēram, attiecas arī uz lieliem projektiem būvniecības nozarē).
21.Tomēr kopumā šis secinājums neļauj pilnīgi noliegt to, ka ir vispārēja vajadzība pēc ciešākas sadarbības liela apjoma netradicionālu riska kategoriju nosegšanai apdrošināšanas nozarē.
Secinājums
22.Tādējādi Komisijas viedoklis šajā posmā ir šāds — abas sadarbības formas (izņemot dažādu ieguldījumu veidu ienesīguma pētījumus), uz kurām attiecas AGAR, šķiet, ir raksturīgas apdrošināšanas nozarei. Tādēļ objektīvu iemeslu pastāvēšana AGAR II un III nodaļā izklāstīto noteikumu saglabāšanai galu galā ir atkarīga no tā, vai ir nepieciešamība katru nolīgumu, lēmumu vai saskaņoto darbību kategoriju, kas raksturotas minētajās nodaļās, aizsargāt ar izņēmuma rakstura tiesību instrumentu, kāda ir GAR vai arī pietiktu ar atbilstošiem norādījumiem.
(b)GAR nepieciešamība
Informācijas apmaiņa: apkopojumi, tabulas un pētījumi
23.Sabiedriskās apspriešanas gaitā Komisija, lai rūpīgi izvērtētu GAR atbrīvojumu iespējamās neatjaunošanas sekas, aicināja ieinteresētās personas sniegt sīku pārskatu par potenciālām konkrētām pārmaiņām viņu uzņēmējdarbībā un skaitliski norādīt vai vismaz vērtības ziņā sarindot papildu izmaksas, kādas tām rezultātā rastos, un to galīgo ietekmi uz prēmijām. Tomēr lielākā daļa ieinteresēto personu nespēja noteikt gaidāmo neatjaunošanas ietekmi un aprobežojās ar vispārīgiem novērojumiem par mazākas savstarpējās sadarbības potenciālajām sekām.
24.Tās ieinteresētās personas (proti, apdrošināšanas sabiedrības un apdrošinātāju asociācijas), kas izteica viedokli par kopīgu apkopojumu, tabulu un pētījumu atbrīvojuma nākotnes perspektīvu, atbalstīja atbrīvojumu saglabāšanu, tomēr pamatojumam sniedza ļoti vispārīgus argumentus. Piemēram, vairāki apgalvoja, ka neatjaunošana radītu juridisko nenoteiktību attiecībā uz savstarpējās sadarbības pieņemamību un ka Komisijas pašreizējās horizontālās pamatnostādnes 8 nesniedz atbilstošas norādes pašnovērtējuma veikšanai (jo tajās nav pietiekami ņemtas vērā apdrošināšanas nozares atšķirīgās iezīmes).
25.Respondenti uzskatīja, ka šim šķietamajam juridiskās noteiktības trūkumam būtu vairākas negatīvas sekas, tostarp augstākas atbilstības nodrošināšanas izmaksas un, iespējams, mazāka savstarpējā sadarbība. Šīs ieinteresētās personas arī izteica pieņēmumu, ka lielākie esošie uzņēmumi, kuriem varbūt nav nepieciešami papildu statistikas dati precīzai risku novērtēšanai, varētu nevēlēties dalīties šajā informācijā ar mazākiem apdrošinātājiem un potenciālajiem jaunpienācējiem, kuriem ir grūtāk veikt risku novērtējumu, jo viņi tirgū darbojas ierobežotā apjomā vai nav darbojušies vispār. Tas var samazināt konkurenci un kaitēt patērētāju interesēm. Viņuprāt, AGAR prasība, ka anonimizēti un apkopoti statistikas dati par riskiem jādara pieejami saskaņā ar saprātīgiem, pieņemamiem un nediskriminējošiem nosacījumiem, nodrošina vienādus spēles noteikumus gan mazākiem, gan lielākiem apdrošinātājiem un ļauj vieglāk ienākt tirgū.
26.Šīs ieinteresētās personas arī apgalvo, ka tad, ja risku informācija būtu pieejama mazākā apjomā, varētu samazināties uzticība apdrošinātāju obligāti veicamajam “visprecīzākās aplēses” aprēķinam par viņu saistību apjomu, un būtu jāveido lielāki uzkrājumi pietiekamu rezervju nodrošināšanai neskaidrību un iespējamo saistību gadījumiem.
27.Tomēr Komisija uzskata, ka atbilstošas vadlīnijas informācijas apmaiņas priekšrocību nodrošināšanai jau pastāv.
28.Komisijas horizontālajās pamatnostādnēs, kuras tika pieņemtas pēc AGAR stāšanās spēkā, ir atsevišķa nodaļa par informācijas apmaiņas nolīgumiem. Tajā izklāstītie principi ir pilnīgi piemērojami apdrošināšanas nozarē un veido labu pamatu pašnovērtējumam par apkopojumu, tabulu un pētījumu kopīgas izstrādes un izplatīšanas pieņemamību.
29.Pamatnostādnēs nepārprotami atzīts, ka “[s]alīdzinājumā ar uzņēmumu līmeņa datu apmaiņu ir daudz mazāk ticams, ka patiesi apkopotu datu, t. i., tādu datu, kas pietiekami apgrūtina individualizētas uzņēmumu līmeņa informācijas identificēšanu, apmaiņa radīs konkurenci ierobežojošas sekas”. 9 Turklāt “[t]irgus organizāciju vai tirgus informācijas kompāniju savāktie un publicētie apkopotie dati (kā, piemēram, dati par pārdošanu, dati par jaudām vai ieguldījumu un detaļu izmaksām) var nākt par labu gan piegādātajiem, gan patērētājiem, atļaujot tiem iegūt skaidrāku izpratni par sektora ekonomisko situāciju. Šāda datu savākšana un publicēšana ļautu tirgus dalībniekiem pieņemt labāk informētus individuālos lēmumus, lai efektīvi pielāgotu savas stratēģijas tirgus apstākļiem. Kopumā, izņemot gadījumus, kad tas notiek šaurā oligopolā, apmaiņa ar apkopotiem datiem nevarētu radīt ierobežojošas sekas attiecībā uz konkurenci”. 10
30.Turklāt pamatnostādnēs atzīts, ka “[u]zņēmumi var darboties efektīvāk arī, apmainoties ar informāciju par patērētājiem tirgos, kur šī informācija ir asimetriska. Apmainoties ar informāciju par klientu rīcību pagātnē, piemēram, par avārijām vai kredītsaistību neizpildi, uzņēmumi motivē patērētājus ierobežot riska izpausmes. Tas ļauj arī atklāt, kuri patērētāji mazāk pakļauj sevi riskam un tāpēc ir pelnījuši zemākas cenas. Šajā ziņā informācijas apmaiņa var mazināt arī patērētāju atkarību no pakalpojumu sniedzējiem un palielināt konkurenci. Proti, informācija parasti attiecas uz konkrētām attiecībām un, ja nenotiktu informācijas apmaiņa, pārejot uz citu uzņēmumu, patērētāji zaudētu priekšrocības, ko dod šī informācija. Šādu ieguvumu piemēri atrodami banku un apdrošināšanas nozarē, kam raksturīga bieža informācijas apmaiņa par klientu saistību neizpildi un riska izpausmēm”. 11
31.Pamatnostādnes aizsargā šāda veida sadarbību apdrošināšanas nozarē. Šie principi atbilst AGAR principiem un atbrīvo informācijas apmaiņu apdrošinātāju starpā. Tādēļ, ja AGAR zaudētu spēku, vienalga pastāvētu līdzvērtīgas Komisijas pamatnostādnes, kas palīdzētu apdrošinātājiem pašiem novērtēt savstarpējās sadarbības pieņemamību. Šā paša iemesla dēļ atbilstības novērtējumam, ko sagatavo valstu apdrošināšanas federācijas, kuras šobrīd darbojas kā riska informācijas apkopošanas un izplatīšanas galvenie starpnieki, nevajadzētu radīt būtiskas papildizmaksas atbilstoši horizontālajām pamatnostādnēm. Saskaņā ar AGAR un Regulu Nr. 1/2003 12 attiecīgo federāciju un starpnieku pienākums ir nodrošināt, lai riska datu vākšana un izplatīšana apkopojumu, tabulu un pētījumu veidā atbilstu šīm materiālajām normām.
32.Raugoties no motivācijas viedokļa, šķiet ļoti zems ir arī iespējamais risks, ka attiecīgās AGAR nodaļas neatjaunošanas gadījumā samazināsies savstarpējā sadarbība kopīgu apkopojumu, tabulu un pētījumu jomā. Ja sadarbība šajā jomā apdrošināšanas nozarē ir tik nepieciešama, kā to sabiedriskās apspriešanas laikā apgalvoja apdrošināšanas sabiedrības, juridiskās noteiktības samazināšanās, atbrīvojumiem zaudējot spēku, nez vai ietekmēs būtisko nepieciešamību pēc sadarbības.
33.Tādēļ šobrīd ir jāšaubās, vai kopīgu apkopojumu, tabulu un pētījumu turpmākai pastāvēšanai ir nepieciešama GAR, jo īpaši ņemot vērā, ka ir alternatīvi vadlīniju dokumenti (tostarp paziņojums), ko vajadzības gadījumā var izmantot horizontālo pamatnostādņu attiecīgu normu papildināšanai. Secinājums ir tāds, ka Komisija uzskata, ka ir apšaubāms tas, ka ir nepieciešama īpaša GAR, lai nodrošinātu nozares pienācīgu darbību un veicinātu noteiktas informācijas apmaiņu.
Noteiktu riska veidu kopīga apdrošināšana (apvienības)
34.Ieinteresētās personas, kuras piedalījās sabiedriskajā apspriešanā (galvenokārt apdrošināšanas sabiedrības un to asociācijas), pamatā apgalvoja, ka, apvienību atbrīvojumam zaudējot spēku, mazināsies juridiskā noteiktība par apvienību sadarbības pieņemamību, kas savukārt paaugstinās atbilstības nodrošināšanas izmaksas apdrošinātājiem un rezultātā izraisīs nepamatotu piesardzību attiecībā uz noteiktu apvienību nolīgumu noslēgšanu. Tika apgalvots, ka tas varētu izraisīt prēmiju paaugstināšanos un dažos gadījumos pat pašreizējo apvienību iziršanu, jo īpaši paaugstinātu un katastrofu risku jomā, un tas nozīmētu, ka noteikti kopapdrošināšanas produkti vairs netiktu piedāvāti un tas nāktu par sliktu patērētājiem.
35.Tomēr iesaistītās ieinteresētās personas nespēja sniegt konkrētus pierādījumus, lai pamatotu šos vispārīgos apgalvojumus par iespējamām negatīvām apvienību atbrīvojuma neatjaunošanas sekām. Noteiktās anketas sadaļās respondenti tika lūgti sniegt sīkāku paskaidrojumu par uzņēmējdarbības pārmaiņām neatjaunošanas gadījumā, un tās bija paredzētas, lai skaitliski noteiktu un novērtētu ietekmi uz izmaksām un cenām; tomēr lielākā daļa respondentu uz šiem jautājumiem neatbildēja.
36.Pirms sabiedriskās apspriešanas sākšanas Komisija publicēja pētījumu par kop(pār)apdrošināšanas apvienībām un ad hoc kop(pār)apdrošināšanas nolīgumiem riska parakstīšanas tirgū. 13 Tam pamatā bija ES-27 valstīs veiktās intervijas. Visā ES tika identificētas tikai 46 14 darbojošās apvienības, kas atbilst AGAR definīcijai. Pētījumā tika secināts, ka “[v]airākas apvienības ir izveidotas, lai nosegtu katastrofu riskus (kodolenerģijas, vides, terorisma), taču tās nav vienīgā šādu risku segšanas iespēja, jo dažus no šiem riskiem nosedz apdrošināšanas tirgi un citi mehānismi, piemēram, apdrošinātāji ar valsts galvojumu. Līdzās šīm lielo risku apvienībām pastāv arī citas vienošanās apdrošinātāju starpā, lai nodarbotos ar riskiem, kurus apdrošināšanas tirgus nevēlas apdrošināt, vai arī lai izmantotu tirgus nišas priekšrocības, kur apdrošinātāji apvienojas, lai nodrošinātu kapacitāti riska parakstīšanas tirgū”. 15
37.Identificēto apvienību skaits bija būtiski zemāks, nekā sākotnēji gaidīts. No 100 vienošanām, kuras tika uzskatītas par atbilstošām AGAR definīcijai, 39 turpmāko interviju gaitā tika izslēgtas no pētījuma jomas. 16 Atlikusī 61 apvienība tika uzskatīta par potenciāli atbilstošu definīcijai, tomēr atklājās, ka 15 no tām vairs nedarbojas, t. i., tiek likvidētas. 17 Tādējādi gandrīz ceturtā daļa AGAR apvienību bija nolēmušas atstāt tirgu, un tas vēl vairāk samazināja definīcijai atbilstošo apvienību skaitu.
38.Attiecībā uz apvienību atbrīvojuma izmantošanu pētījumā tika norādīts arī, ka 18 “[u]z jautājumiem par pašnovērtējumu, attiecīgo tirgu un tirgus daļām sniegto atbilžu procents bija neapmierinošs. Dažas apvienības nebija veikušas pilnu pašnovērtējumu, jo uzskatīja, ka uz tām attiecas jaunu risku segšanas atbrīvojums, vai arī bija pārliecinātas, ka to tirgus daļa ir mazāka nekā 20 %. Kopumā izskatījās, ka zināšanas par apdrošināšanas GAR ir nevienādas, lai gan tās apvienības, kas bija veikušas stāvokļa atkārtotu novērtējumu pēc jaunās GAR izdošanas, neziņoja par izmaiņām atbilstības statusā”.
39.Pētījums atklāja arī, ka 19 “ir neskaidrības par definīciju un neatbilstības risks starp to, kā nozare izprot apvienības, un GAR nolūkiem, kas, iespējams, norāda uz vajadzību precizēt gan pašu apvienību identificēšanu, gan definīciju gadījumos, kad izveidotas apvienībām līdzīgas vienošanās tādu pušu starpā, kas nav apdrošinātāji, jo īpaši starp starpniekiem; tas, iespējams, norāda, ka ir nepieciešams pētījums par šajā ziņojumā neietvertu jomu”.
40.Pētījumā tika arī secināts, ka “apvienību darbība ir neviendabīga un katra apvienība jānovērtē, ņemot vērā tai raksturīgos apstākļus”.
41.Pētījuma rezultāti tika apspriesti ar ieinteresētajām personām 2013. gada martā darbseminārā, kurā apstiprinājās galvenie secinājumi:
kop(pār)apdrošināšanas tirgū jau pastāv no apvienībām atšķirīgas sadarbības formas, kurām ir līdzīgas funkcijas;
tirgū vērojams skaidrības trūkums jautājumā par to, kuras no šīm formām ir uzskatāmas par kop(pār)apdrošināšanas apvienībām AGAR izpratnē un tādējādi var izmanot apvienību atbrīvojumu sniegtās priekšrocības;
ne visiem tirgus dalībniekiem ir skaidras produktu definīcijas un to tirgu ģeogrāfiskais definējums, kuros darbojas apvienības, kā arī jauno risku definīcijas saskaņā ar AGAR, un
lai gan tirgus dalībnieki uzskatīja, ka apvienības joprojām ir nepieciešamas noteiktiem riskiem, viņi atzina, ka tirgus, iespējams, virzās uz elastīgākiem un konkurencei labvēlīgākiem kop(pār)apdrošināšanas risinājumiem.
42.AGAR 5. pantā noteikts, ka apvienību nolīgumi ir atbrīvoti attiecībā uz apvienību izveidi un darbību. Komisijas lēmumu pieņemšanas praksē 20 termini “izveide” un “darbība” (funkcionēšana) tiek nošķirti. Attiecībā uz pirmo Komisija uzskata, ka iespējamā apvienības izveides nepieciešamība nav pietiekams iemesls, lai izdarītu secinājumu, ka tā nav konkurenci kropļojoša. Pēc tam Komisija aplūko apvienības darbību un pārbauda, vai tās dalībnieku noslēgtās papildu vienošanās ir patiesi pakārtotas apvienības darbībai un tādējādi nepieciešamas tās funkcionēšanai. Vairākos gadījumos 21 Komisija ir paudusi uzskatu, ka apvienība nevar kopumā tikt uzskatīta par saderīgu, ja tās dzīvotspēju iespējams nodrošināt arī ar mazāk ierobežojošiem darbības nosacījumiem; šis ir joprojām piemērojamais saderības standarts.
43.Pārskatīšanas laikā saņemtie dati par tirgus tendencēm norāda, ka pašreizējā sadarbība starp (pār)apdrošinātājiem, lai kop(pār)apdrošinātu riskus, ir ļoti neviendabīga un nekādā mērā nepamatojas tikai uz institucionalizētajām apvienībām, uz kurām attiecas AGAR atbrīvojumi. Pārskatīšanā atklājās nozīmīga un pieauguša tirgus tendence, ka apdrošinātāji vairs necenšas pēc savas iniciatīvas veidot institucionalizētas apvienības, bet vairāk orientējas uz konkurencei labvēlīgām sadarbības formām (pār)apdrošinātāju starpā.
44.Šīs alternatīvās kop(pār)apdrošināšanas vienošanās nereti veido starpnieki/brokeri, kuri, lai apmierinātu noteiktas vajadzības, rada apdrošināšanas produktus vai kompleksos piedāvājumus pēc savas iniciatīvas vai pēc klienta vai apdrošinātāja pieprasījuma, bieži vien iepirkuma procedūras ietvaros. Atšķirībā no tradicionālajām, institucionalizētajām apvienībām uz šīm konkurētspējīgākām kop(pār)apdrošināšanas formām AGAR neattiecas, lai gan, ņemot vērā to raksturīgās iezīmes, var apgalvot, ka tās ir ar lielāku potenciālu radīt kopējo labumu. Šādas alternatīvas kop(pār)apdrošināšanas vienošanās rada apdrošinātājiem dažāda līmeņa konkurenci citam ar citu atkarībā no apdrošinātāju savstarpējās koordinācijas, ko pārrunu gaitā pieļauj starpnieks/brokeris vai klients. Tā kā apvienībām, uz kurām attiecas AGAR atbrīvojumi, ir alternatīvas iespējas un acīmredzami pastāv arī mazāk ierobežojoši un konkurencei labvēlīgāki kop(pār)apdrošināšanas veidi, ir pamats apšaubīt, ka pašreizējā AGAR nodrošina pietiekamu efektīvas konkurences aizsardzību šajā jomā, vienlaicīgi sniedzot priekšrocības klientam.
45.Konkurences situācijas izvērtēšanas laikā saņemtās atsauksmes bija neviennozīmīgas. Lielākā daļa apdrošinātāju un asociāciju apgalvoja, ka tirgū ir konkurence. Savukārt vienīgais klients, kurš sniedza atbildi sabiedriskajā apspriešanā, uzskatīja, ka apvienību pastāvēšana neļauj radīt konkurenci kodolenerģijas risku tirgū. Šādu viedokli pauda arī respondenti, kuri sniedza atbildes uz mērķtiecīgi izveidotās anketas jautājumiem, ko enerģētikas nozares klientiem nosūtīja pēc sabiedriskās apspriešanas — visi uzskatīja, ka AGAR ir negatīva ietekme uz vienošanos par prēmijām.
46.Tādējādi pēc pārskatīšanas gaitā savāktās informācijas padziļināta novērtējuma Komisija šajā posmā uzskata, ka vispārējs apvienību atbrīvojums varētu neatbilst striktajiem noteikumiem, kas tiek izvirzīti tāda izņēmuma rakstura instrumenta kā GAR izstrādei. GAR konkrētāi nolīgumu kategorijai ir attaisnojama tikai tad, ja iespējams pietiekami pārliecinoši pieņemt, ka konkrētā kategorija patiesi rada ieguvumus, no kuriem pienācīgu daļu bauda arī patērētāji. Atbrīvotajiem ierobežojumiem jābūt arī obligāti nepieciešamiem, t. i., sadarbības mērķus nebūtu iespējams sasniegt ar konkurenci mazāk ierobežojošiem līdzekļiem. Šis samērīguma novērtējums ir smalka lieta, un to iespējams veikt, tikai izmantojot apvienības darbības un tās ietekmes individuālo pašnovērtējumu.
47.Tādējādi pašreizējos tirgus apstākļos un ņemot vērā par AGAR izmantojumu un darbību pieejamo informāciju, Komisija uzskata, ka šajā posmā vairs nevar uzskatīt, ka ierobežojošie apvienību nolīgumi, uz kuriem attiecas šī regula, atbilst LESD 101. panta 3. punktā izklāstītajiem četriem saderības nosacījumiem. 22
48.Turklāt pašreizējais apvienību atbrīvojums acīmredzot netiek plaši lietots kop(pār)apdrošināšanas jomā. Pārskatīšanas gaitā pieejamā informācija liecina, ka atbrīvojums jebkurā gadījumā ir piemērojams ierobežotai kop(pār)apdrošināšanas tirgus daļai, galvenokārt katastrofu un paaugstinātas pakāpes riskiem. Komisijas pētījumā par kop(pār)apdrošināšanas apvienībām tika noteikts, ka ir relatīvi maz (tikai 46) institucionalizētu apvienību, uz kurām, iespējams, attiecas AGAR atbrīvojums. Turklāt šajā pārskatīšanas posmā konstatēts, ka pašreizējais atbrīvojums tiek maz izmantots, jo liela daļa iespējamo labuma guvēju uzskatīja, ka neietilpst AGAR darbības jomā. Konkrēti, divas no četrām apvienībām, kuras piedalījās sabiedriskajā apspriešanā, un 20 (t. i., divas trešdaļas) apvienības no tām, kuras sniedza atbildes lielākam skaitam apvienību vēlāk nosūtītajās anketās, apgalvoja, ka AGAR atbrīvojums nav nepieciešams, jo viņu sadarbība nekādā ziņā neapdraud konkurenci.
49.Turklāt pārskatīšana liecina arī par to, ka apdrošināšanas nozarē ir pamats nopietnām šaubām par GAR efektivitāti attiecībā uz apvienībām. Ļoti daudzveidīgu un sarežģītu risku kop(pār)apdrošināšanas nosacījumu parādīšanās apdrošināšanas tirgū kopā ar jau esošajām grūtībām konkrēto tirgu definēšanas un nozares tirgus daļas aprēķināšanas jomā lielā mērā rada grūtības noteikt, vai ir izpildīti “ierobežojošie un skaidrie juridiskie kritēriji” GAR izstrādei. Dažu ieinteresēto personu novērojumi liecina, ka “apvienības” definīcija ir neviennozīmīga un neprecīza vai ka konkrēto tirgu definēšana apdrošināšanas nozarē ir neskaidra. Ja atbrīvojumu ir grūti izmantot, jo divi tā piemērošanai nepieciešamie izšķirošie elementi ir neskaidri, ir nopietni apšaubāms, vai šis atbrīvojums ir piemērots vai vispār attaisnojams.
3. SECINĀJUMI UN PRIEKŠLIKUMI
50.Iepriekš minēto iemeslu dēļ Komisija uzskata, ka ir vērojamas pazīmes, ka apdrošināšanas nozarē ir nepieciešama ciešāka sadarbība kopīgu aprēķinu, tabulu un pētījumu apkopošanai un izplatīšanai, kā arī noteikta veida risku kop(pār)apdrošināšanas jomā, tomēr šķiet, ka attiecībā uz šīm nolīgumu kategorijām vairs netiek izpildīti konkrētai nozarei piemērojamas GAR izstrādes stingrie nosacījumi.
51.Īpašu grupas atbrīvojumu pievienotā vērtība attiecībā uz kopīgu aprēķinu, tabulu un pētījumu apkopošanu un izplatīšanu ir apšaubāma. Komisija šajā posmā uzskata, ka apdrošināšanas nozares darbībai GAR vairs nav nepieciešama. Horizontālās pamatnostādnes jau sniedz vadlīnijas šāda veida darbības pieņemamības pašnovērtējuma veikšanai. Turklāt nepieciešamības gadījumā Komisija var sniegt arī īpašas norādes, kas ir alternatīvs un krietni elastīgāks instruments, kurš ir vieglāk pielāgojams mainīgos apstākļos.
52.Attiecībā uz kop(pār)apdrošināšanas apvienībām Komisijas sākotnējais viedoklis šajā posmā ir tāds, ka AGAR darbības pagarināšana nav attaisnojama, jo tās lietojums un nozīmība ir ierobežoti un pastāv konkrēti kļūdainas piemērošanas riski. Lai ieviestu šādu atbrīvojumu no konkurences noteikumiem, Komisijai jābūt pietiekamai pārliecībai, ka šāda veida sadarbība atbilst visiem nepieciešamajiem nosacījumiem par saderību ar iekšējo tirgu, jo īpaši attiecībā uz efektivitāti un lietderību, ņemot vērā, ka apdrošināšanas tirgū šobrīd apvienībām ir pieejamas daudzveidīgas un mazāk ierobežojošas alternatīvas risku kop(pār)apdrošināšanai, kas, iespējams, ir konkurencei labvēlīgākas.
53.Jānorāda, ka, atbrīvojumam zaudējot spēku, apvienības nebūs aizliegtas, bet tiks izvērtētas saskaņā ar tiem pašiem konkurences noteikumiem, kas attiecas uz citām nozarēm.
54.Tādējādi Komisija šajā posmā uzskata, ka konkrēto gadījumu individuāls pašnovērtējums saskaņā ar horizontālajām pamatnostādnēm nodrošinās pozitīvu galaietekmi uz patērētājiem un konkurencei LESD 101. panta 3. punkta nozīmē.
55.Jānorāda, ka visi šā ziņojuma secinājumi ir provizoriski un atkarīgi no Komisijas pašreiz veiktā novērtējuma un apspriedēm ar ieinteresētajām personām. Šis process noslēgsies 2017. gada sākumā, kad tiks sniegta ietekmes novērtējuma atskaite.
56.Ja AGAR atbrīvojumi netiks pagarināti, Komisija var lemt par papildu vadlīniju pieņemšanu (pašreizējā AGAR ziņojuma vietā, kurš zaudēs spēku vienlaicīgi ar pašreiz spēkā esošo regulu) par pašnovērtējuma principiem nolīgumiem, uz kuriem vairs neattieksies GAR nosacījumi.
57.Pēc šā ziņojuma publicēšanas Komisija plāno organizēt ieinteresēto personu diskusiju par provizoriskajiem secinājumiem ietekmes novērtējuma procesa ietvaros.
58.Komisija arī plāno publicēt un nepieciešamības gadījumā apspriest ar ieinteresētajām personām secinājumus par abiem aktuālajiem pētījumiem par jautājumiem, kas attiecas uz AGAR darbību.