52013SC0267

KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS

IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS

Pavaddokuments dokumentam

likumdošanas priekšlikums un papildu neleģislatīvi pasākumi, lai uzlabotu inspicēšanu un Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 14. jūnija Regulas (EK) Nr. 1013/2006 par atkritumu sūtījumiem piemērošanu

1.           Problēmas definīcija

1.1.        Problēmas būtība

Risināmā problēma ir ļoti izplatītie nelikumīgie atkritumu sūtījumi no ES uz dažādiem galamērķiem, ar kuriem tiek pārkāpta ES Atkritumu sūtījumu regula[1] (ASR). Inspekcijas jūras ostās, uz autoceļiem un uzņēmumos liecina, ka aptuveni 25 % atkritumus saturošu sūtījumu ES neatbilst ASR prasībām. Neskaitāmi NVO ziņojumi, informācija presē un 2007.-11. gadā veikti pētījumi liecina, ka liels daudzums ES izcelsmes atkritumu tiek nelikumīgi eksportēts uz jaunattīstības valstīm Āfrikā un Āzijā. Atkritumu apstrāde un apglabāšana jaunattīstības valstīs izmaksā ievērojami lētāk, un tas ir svarīgs ekonomisks stimuls nelikumīgiem atkritumu sūtījumiem. Izmaksas ir zemākas lielākoties tāpēc, ka šajās valstīs vides un veselības aizsardzības regulējums nav tik stingrs kā ES. Nelikumīgi darboņi tiecas izvairīties no augstākām izmaksām ES, atkritumus nelikumīgi nosūtot uz lētākiem un zemāku standartu uzņēmumiem jaunattīstības valstīs.

Nelikumīgi sūtīto atkritumu izgāšana vai sliktāka apstrāde bieži vien nopietni ietekmē vidi un veselību. Nepareizi apglabāti vai neapstrādāti atkritumi var izraisīt nopietnas vides un iedzīvotāju veselības problēmas apglabāšanas vietas tuvumā. Bez tam noplūdes no izgāztajiem atkritumiem kaitē augsnei un ūdenim, kā arī rada gaisa piesārņojumu, jo notiek, piemēram, smago metālu un noturīgo organisko piesārņotāju emisijas. Tas ne tikai rada iedzīvotāju un strādnieku ilglaicīgu veselības apdraudējumu, bet arī palielina globālo sasilšanu un ozona slāņa noārdīšanos. Ietekmes apmērs ir cieši saistīts ar to, vai tiek izmantoti pareizi vai nepareizi atkritumu apstrādes paņēmieni. Bīstamās vielas jau tā ir toksiskas, un bieži vien tās rada vēl lielāku apdraudējumu, jo valstīs, kur nonāk nelikumīgie atkritumu sūtījumi, atkritumu pārstrādes objektos netiek izmantoti individuālie aizsarglīdzekļi vai piesārņojuma kontroles pasākumi.

Nelikumīgi atkritumu sūtījumi rada arī ievērojamas izmaksas dalībvalstīm un uzņēmumiem. Te var minēt izmaksas par sakopšanu pēc atkritumu nelikumīgas nosūtīšanas un izgāšanas, kā arī izmaksas par atkritumu atpakaļsūtīšanu uz izcelsmes valsti. Bez tam pašreizējās atkritumu "noplūdes", t.i., nelikumīga atkritumu sūtīšana nekvalitatīvākai apstrādei ES teritorijā vai aiz ES robežām apgrūtina piekļuvi vērtīgām izejvielām. Ja lielāks daudzums atkritumu tiktu likumīgi nosūtīts reģenerācijai un apstrādei, tas ļautu optimizēt procesus un uzlabot šķirošanas paņēmienus, kas savukārt uzlabotu atkritumu kvalitāti un vairotu piekļuvi kvalitatīvām izejvielām. Tā kā pašlaik regulas piemērošana notiek ļoti atšķirīgi, nav nodrošināti vienlīdzīgi konkurences apstākļi, un tas savukārt rada ekonomiskus apgrūtinājumus likumpaklausīgiem uzņēmumiem. Tātad ievērojamais nelikumīgu sūtījumu daudzums kaitē likumīgajai atkritumu apstrādes un likvidēšanas nozarei.

1.2.        Skartās puses

ASR piemērošana un inspekcijas lielākoties skar:

· dalībvalstu iestādes, kas inspicē atkritumu sūtījumus valsts, reģionālā vai vietējā līmenī;

· uzņēmumus, kas nodarbojas ar atkritumu tirdzniecību un sūtīšanu un ievēro ASR prasības;

· nelikumīgu atkritumu tirgotājus un sūtītājus, kas izmanto nepilnības regulas piemērošanā un sūtījumu inspicēšanā dalībvalstīs, lai apietu ASR, neraugoties uz kaitējumu videi un veselībai;

· iedzīvotāji, kuru veselība cieš no atkritumu izgāšanas vai nepareizas apsaimniekošanas.

1.3.        Nepieciešamība pēc publiskā sektora iesaistīšanās

Prasības par inspekcijām un piemērošanu ASR ir formulētas vispārīgi (50. pants). ASR nav nekādu konkrētu noteikumu par to, kā inspekcijas veicamas. Rezultātā starp dalībvalstīm pastāv lielas atšķirības. Dažas dalībvalstis ir izveidojušas rūpīgas, labi funkcionējošas inspicēšanas sistēmas, kas aptver atkritumu sūtījumus vai nu ostās, vai atkritumu radītāju vai savācēju objektos, bet citās dalībvalstīs ar izpildi ir ievērojamas problēmas, trūkst piemērotu struktūru un resursu atkritumu plūsmu kontrolei un inspicēšanai.

Rezultātā ir novērojama "cilpošana pa ostām", t.i., nelikumīgu atkritumu eksportētāji atkritumus nosūta caur tām dalībvalstīm, kur kontrole ir visvājākā. Ja kādā dalībvalstī izpilde tiek pastiprināta, nelikumīgie eksportētāji eksportu pārvirza uz citu dalībvalsti. Tas nozīmē, ka nelegālus atkritumu sūtījumus reāli novērst ir iespējams tikai tad, ja visās dalībvalstīs sūtījumi tiek pietiekami kontrolēti.

2.           Subsidiaritātes analīze

2.1.        Līgumiskais pamats

ES tiesības rīkoties balstās uz Līguma par Eiropas Savienības darbību 191. pantu. Pašreizējie ES tiesību akti, tostarp ASR 50. pants, satur zināmus noteikumus par piemērošanu, kuru mērķis ir nodrošināt, ka dalībvalstīs ir izveidotas efektīvas inspicēšanas sistēmas. Tomēr ASR piemērošana ir nevienveidīga, un vēl joprojām no ES ievērojamos daudzumos tiek eksportēti dažāda veida nelikumīgi atkritumi. Galvenā problēma ir tā, ka ASR pašlaik nav iekļauti specifiski kritēriji par inspekciju plānošanu, pierādījuma nastu, inspekcijām atkritumu rašanās objektos un apmācību.

2.2.        Nepieciešamības pārbaude

Atkritumu sūtījumi pēc būtības ir starptautiski, tāpēc visās dalībvalstīs noteikumi ir jāpiemēro un jāīsteno vienādi, lai nodrošinātu vienlīdzīgus konkurences apstākļus un ierobežotu nelikumīgus atkritumu sūtījumus, kas traucē ES un starptautisko tirdzniecību un apdraud cilvēka veselību un vidi. Tāpēc ir pamats uzskatīt, ka ir vajadzīga rīcība ES līmenī.

Pašlaik tiesību aktos (ASR 50. pants) nav sīki noteiktas inspicēšanas prasības, kā rezultātā īstenošana un piemērošana visā ES ir vāja un nevienveidīga. Tāpēc pašlaik nav iespējams sasniegt ASR politikas mērķus.

Dalībvalstis ir ļoti ieinteresētas, lai citās dalībvalstīs ASR tiku reāli piemērota. Uz trešām valstīm nosūtītie atkritumu sākumā tiek pārvietoti ES teritorijā. Tādējādi vāja piemērošana dažās dalībvalstīs rada papildu darbu inspicēšanas iestādēm citās dalībvalstīs. Bez tam uzņēmumi, kas cenšas izvairīties no dalībvalstīm, kur ASR tiek pienācīgi piemērota, var transportēt atkritumus uz dalībvalstīm, kur šāda piemērošana ir vājāka, lai mazinātu iespējamību, ka tos pieķers. Lai risinātu šīs problēmas, ļoti svarīgi ir rīkoties ES līmenī, jo ES kā veselumam ir jāsamazina tās atkritumu radītā ietekme trešās valstīs; tomēr ES rīcību kavē inspicēšanas ķēdes vājākais posms. Tāpēc ir pamats uzskatīt, ka ES ir nepieciešamas saskaņotas inspicēšanas procedūras.

3.           ES iniciatīvas mērķi

Realizējot ierosinātās juridiskās prasības par atkritumu sūtījumi inspicēšanu, tiktu sasniegti šādi mērķi.

Vispārīgais mērķis: vides un veselības aizsardzība, samazinot nelikumīgus atkritumu sūtījumus.

Specifiskie mērķi: uzlabot ES atkritumu sūtījumu regulas īstenošanu un piemērošanu, tādējādi sekmējot ES Līguma 17. panta 1. punktā noteiktā Komisijas pienākuma izpildi; dalībvalstīs samazināt izmaksas, kas saistītas ar, piem., sakopšanu un atkritumu atpakaļsūtīšanu; uzlabot izejvielu pieejamību un resursefektivitāti; visā ES nodrošināt vienlīdzīgus konkurences apstākļus tiem, kas nodarbojas ar atkritumiem.

Darbības mērķi: pastiprināt un uzlabot atkritumu sūtījumu inspekciju efektivitāti; saskaņot dažādās dalībvalstīs izmantotos inspicēšanas kritērijus.

4.           Politikas varianti

Analizētos politikas variantus izvērtēja un plaši komentēja apspriešanā ar ieinteresētajām personām. Varianti ir dažādi: sākot ar iespējamiem ES tiesību aktu grozījumiem un beidzot ar neleģislatīviem pasākumiem. Šie varianti viens otru neizslēdz, un tos var kombinēt, lai pastiprinātu ASR piemērošanu. Ir apzināti četri galvenie politikas varianti, kas izvērtēti no to ekonomiskās, sociālās un vides ietekmes viedokļa.

1. variants. Nekādi pasākumi ES līmenī nenotiek.

2. variants. Tiek grozīts ASR 50. pants un līdz ar to ES tiesību aktos tiek iekļautas specifiskas prasības un kritēriji par atkritumu sūtījumu inspicēšanu, lai risinātu ietekmes novērtējumā apzinātās piemērošanas nepilnības: nav inspekciju plānošanas un riska novērtējumu; nepilnīgi noteikumi par pierādījumu nastu; nenotiek inspekcijas aprites ķēdes sākumposmā, lai atklātu nelikumīgu eksportu; trūkst inspektoru apmācības.

3. variants. ES līmeņa norādījumi par atkritumu sūtījumu inspekcijām, kur aplūkotas četras specifiskas problēmjomas, kur saskaņā ar ietekmes novērtējumu ir nepieciešami norādījumi: atvieglināt muitas iestāžu veiktu sūtījumu kontroli; nodrošināt, ka trešo valstu apstrādes un pārstrādes ražotnēs tiek ievēroti videi nekaitīgas darbības principi; veicināt atkritumu izsekojamību ar tehniskiem līdzekļiem; sadarbība, koordinācija un pārraudzība.

4. variants: ES tiesību aktu prasību un norādījumu kombinācija.

5.           Ietekmes novērtējums

1. variants. Nekādi pasākumi ES līmenī nenotiek

Šis variants nozīmē, ka nav nekādu izmaiņu un ka dalībvalstu ziņā ir pēc to ieskatiem organizēt atkritumu sūtījumu inspekcijas, lai risinātu valstij specifiskas problēmas. No otras puses, ar šo variantu netiek atrisināta neviena no ziņojumā minētajām problēmām. Ja nav precīzu ES mēroga noteikumu par inspekcijām, tad rodas dažādas interpretācijas un īstenošana dalībvalstīs ir nevienveidīga. Pašlaik daudzās dalībvalstīs atkritumu sūtījumu inspicēšana ir neefektīva un nepietiekama, kas rada risku, ka nelikumīgi atkritumu sūtījumi pieaugs.

Netiktu novērstas pašreizējās problēmas, kas rada smagu un negatīvu ietekmi uz vidi un cilvēka veselību, lielas izmaksas dalībvalstīm (nelikumīgi nosūtīto atkritumu sakopšanas darbi) un nozarei (nevienlīdzīgi konkurences apstākļi). Piekļuve izejvielām neuzlabotos, un turpinātos pašreizējā resursu neefektīvā izmantošana. Šis variants rada arī risku, ka no ES aizplūdīs darbavietas.

2. variants. ES tiesību aktos paredzētas specifiskas prasības un kritēriji atkritumu sūtījumu inspicēšanai

Dalībvalstīm, kurās atkritumu sūtījumu inspicēšanas sistēmas jau funkcionē efektīvi, izmaksas būs nelielas. Faktiski to izmaksas būtu zemākas, ja citās dalībvalstīs jau atkritumu rašanās vietās notiktu pienācīgas inspekcijas, jo bieži vien nelikumīgo atkritumu sūtījumu izcelsmes vieta ir vienā dalībvalstī, bet eksports notiek caur citu dalībvalsti. Tas mazinātu noslodzi tradicionālajos punktos, kur no ES tiek izsūtīti nelikumīgie atkritumu sūtījumi.

Dalībvalstīm, kurās trūkst pienācīgas inspicēšanas jaudas un infrastruktūras, nāksies nolīgt jaunus inspektorus un izveidot nepieciešamo jaudu, lai izpildītu jaunās juridiskās prasības. Ietekmes novērtējumā lēsts, ka gada kopējās izmaksas par inspicēšanas jaudu palielināšanu un infrastruktūru ES kopumā būtu €4 000 000. Izmaksas netiktu novirzītas uz likumīgajiem uzņēmumiem vai patērētājiem, bet gan būtu jāsedz nelikumīgajiem eksportētājiem saskaņā ar principu "piesārņotājs maksā". Uzņēmumiem nerastos papildu izmaksas, izņemot aizdomās turētos nelikumīgos eksportētājus, uz kuriem specifiskos gadījumos tiktu pārnesta pierādījumu nasta. Izmaksas varētu segt ar potenciālajiem ieņēmumiem no soda naudām, ko uzliek nelikumīgajiem uzņēmumiem, turklāt šīs izmaksas varētu atsvērt tas, ka tiek ietaupītas izmaksas par sakopšanu un atkritumu atpakaļsūtīšanu.

3. variants. ES līmeņa norādes par atkritumu sūtījumu inspekcijām

Maz ticams, ka tikai ar norādījumiem varētu uzlabot atkritumu sūtījumu inspicēšanu visās dalībvalstīs. ES mērogā jau ir sagatavoti daudzi norādījumi par atkritumu sūtījumiem un to inspicēšanu, taču to ievērošana nav obligāta, un tas ir liels šķērslis mērķa sasniegšanai — labākai ASR piemērošanai. Ja dažas dalībvalstis norādījumus neievēro, "cilpošana pa ostām" turpināsies.

4. variants. ES tiesību aktu prasību un norādījumu kombinācija

Šī varianta izmaksas un ieguvumi būtu tādi paši kā 2. un 3. variantam, kopā ņemtiem. Tas nozīmē, ka papildu izmaksas, izmaksu ekonomija un ekonomiskie ieguvumi no saistošiem tiesību aktiem būtu tādi paši kā 2. variantā, kā arī rastos ļoti nelielas papildu izmaksas par norādījumiem kā 3. variantā. No 2. un 3. varianta neto izmaksu un ieguvumu viedokļa šos variantus var uzskatīt par savstarpēji papildinošiem.

6.           Variantu salīdzinājums

Pirmais kritērijs ir konstatēt, vai variants atrisina ietekmes novērtējumā apzinātās problēmas. Otrais kritērijs ir izvērtēt neto izmaksas; t.i., aplēsto starpību starp ekonomiskajām izmaksām un ieguvumiem. Pēc šiem kritērijiem 4. variants (ES tiesību aktu prasību un norādījumu kombinācija) ir vienīgais variants, kas atrisina ietekmes novērtējumā apzinātās problēmas un kam ir viszemākās neto izmaksas. Šim variantam ir arī pati pozitīvākā ietekme no ekonomiskā, sociālā un vides viedokļa.

7.           Pārraudzība un novērtēšana

Tas, cik efektīvi ir ierosinātie pasākumi, lai atrisinātu nelikumīgu atkritumu sūtījumu problēmu, būtu jāpārrauga un jānovērtē šādi.

1) Pienācīgas infrastruktūras, jaudas un piemērošanas sistēmu izveide. Ierosināto inspekciju plānošanu varētu uzskatīt par sekmīgu, ja tās rezultātā tiek izveidota pienācīga infrastruktūra un inspicēšanas jaudas, labi funkcionējošas piemērošanas sistēmas un uzlabojas atkritumu sūtījumu inspicēšana dalībvalstīs.

2) Nelikumīgu atkritumu sūtījumu samazināšanās. Ierosināto pasākumu efektivitāti varētu izmērīt statistiski ar datiem par nelikumīgu atkritumu sūtījumu samazināšanos.

3) Komisijas īstenota pārraudzība. Sekojot līdzi informācijai, ko dalībvalstis iesniegušas par ASR īstenošanu, Komisija varētu izvērtēt un novērtēt, kāda ir juridisko pasākumu ietekme uz inspicēšanu un nelikumīgajiem sūtījumiem, un attiecīgi ņemt to vērā, sagatavojot trīsgadējo ziņojumu par ASR īstenošanu.

4) Projekti uz vietas. Vēl viens mērīšanas paņēmiens būtu izvērtēt konkrētus inspekcijās atklātus neatbilstības gadījumus gan no izmaksu ietaupījuma viedokļa (t.i., nav radušās izmaksas par atpakaļsūtīšanu, sakopšanu utt.), gan no lokālu vides uzlabojumu viedokļa (t.i., vietās, kur pašlaik nonāk nelikumīgie atkritumu sūtījumi). To varētu praktiski īstenot kopprojektos ar jaunattīstības valstīm.

5) Aplēses, kuru pamatā ir dati par pārstrādes pieaugumu. Pateicoties ES un dalībvalstu tiesību aktiem, ES tiek sekots līdzi atkritumu pārstrādes rādītājiem. Ja atkritumu pārstrāde pieaug, tas varētu liecināt, ka ierosinātās prasības darbojas, jo atkritumu tiek pārstrādāti, nevis tiek nelikumīgi eksportēti un izgāzti.

[1]               Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 14. jūnija Regula (EK) Nr. 1013/2006 par atkritumu sūtījumiem, OV L 190, 12.7.2006., 1. lpp.