Lieta C‑632/20 P

Spānijas Karaliste

pret

Eiropas Komisiju

Tiesas (virspalāta) 2023. gada 17. janvāra spriedums

Apelācija – Ārējās attiecības – Stabilizācijas un asociācijas nolīgums starp Eiropas Savienību un Eiropas Atomenerģijas kopienu, no vienas puses, un Kosovu, no otras puses – Elektroniskie sakari – Regula (ES) 2018/1971 – Eiropas Elektronisko sakaru regulatoru iestāde (BEREC) – 35. panta 2. punkts – Kosovas regulatīvās iestādes dalība šajā iestādē – Jēdzieni “trešā zeme” un “trešā valsts” – Eiropas Komisijas kompetence

1. Apelācija – Pamati – Tiesību kļūda – Komisijas lēmums par Kosovas nacionālās regulatīvās iestādes dalību Eiropas Elektronisko sakaru regulatoru iestādē (BEREC) – Jēdzieni “trešā zeme” un “trešā valsts” – Interpretācija – Dažādu valodu versiju atšķirības – Nepietiekams pamatojums

   (Tiesas statūtu 36. pants; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas 2018/1971 35. panta 2. punkts)

   (skat. 37.–41. un 43.–47. punktu)

2. Apelācija – Pamati – Sprieduma pamatojums, kurā pieļauts Savienības tiesību pārkāpums – Citu juridisku apsvērumu dēļ pamatota rezolutīvā daļa – Noraidīšana

   (LESD 256. panta 1. punkta otrā daļa; Tiesas statūtu 58. panta pirmā daļa)

   (skat. 48. punktu)

3. Starptautiskie nolīgumi – Tehniskā sadarbība – Elektroniskie sakari – Eiropas Elektronisko sakaru regulatoru iestāde (BEREC) – “Trešo valstu” regulatīvo iestāžu dalība šajā iestādē – “Trešās valstis” – Jēdziens – Ārpus Savienības esoša teritoriāla vienība – Neatkarīgas valsts statuss, ko Savienība nav atzinusi – Kosova – Iekļaušana

   (LESD 212. un 216.–218. pants; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas 2018/1971 35. panta 2. punkts)

   (skat. 50.–53. un 64. punktu)

4. Starptautiski nolīgumi – Tehniskā sadarbība – Elektroniskie sakari – Eiropas Elektronisko sakaru regulatoru iestāde (BEREC) – “Trešo valstu” regulatīvo iestāžu dalība šajā iestādē – Attiecīgs nolīgums ar Savienību – Jēdziens – Nolīgums starp Savienību un citu starptautisko publisko tiesību subjektu – Nolīgums, kurā ietverti noteikumi, kas veido pamatu sadarbībai starp Savienību un attiecīgo “trešo valsti” elektronisko sakaru jomā – Stabilizācijas un asociācijas nolīgums starp Savienību un Kosovu – Iekļaušana

   (Stabilizācijas un asociācijas nolīguma starp Eiropas Savienību un Eiropas Atomenerģijas kopienu, no vienas puses, un Kosovu, no otras puses, 111. pants; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas 2018/1971 35. panta 2. punkts)

   (skat. 54.–57., 59.–61., 80.–85., 87. un 93. punktu)

5. Starptautiskie nolīgumi – Tehniskā sadarbība – Elektroniskie sakari – Eiropas Elektronisko sakaru regulatoru iestāde (BEREC) – “Trešo valstu” regulatīvo iestāžu dalība šajā iestādē – “Trešās valstis” – Jēdziens – Subjekti, uz kuriem attiecas starptautiskās tiesības un kuriem var būt tiesības un pienākumi – Kosova – Iekļaušana – Savienības veikta Kosovas netieša atzīšana par neatkarīgu valsti – Neesamība

   (Stabilizācijas un asociācijas nolīguma starp Eiropas Savienību un Eiropas Atomenerģijas kopienu, no vienas puses, un Kosovu, no otras puses, 111. pants; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas 2018/1971 35. panta 2. punkts)

   (skat. 69.–72. un 86. punktu)

6. Starptautiskie nolīgumi – Tehniskā sadarbība – Elektroniskie sakari – Eiropas Elektronisko sakaru regulatoru iestāde (BEREC) – “Trešo valstu” regulatīvo iestāžu dalība šajā iestādē – Minētajai dalībai piemērojamie darbības mehānismi – Noteikšanas procedūra – Prasība par atbilstīgumu attiecīgu ar Savienību noslēgtu nolīgumu noteikumiem – Komisijas kompetence vienpusēji noteikt šādus mehānismus – Neesamība

   (LES 17. pants; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas 2018/1971 35. panta 2. punkta otrā daļa)

   (skat. 109.–125. punktu)

7. Atcelšanas prasība – Spriedums, ar kuru tiek atcelts tiesību akts – Sekas – Tiesas veikta ierobežošana – Komisijas lēmums par Kosovas nacionālās regulatīvās iestādes dalību Eiropas Elektronisko sakaru regulatoru iestādē (BEREC) – Lēmuma seku saglabāšana līdz brīdim, kad tas tiek saprātīgā termiņā aizstāts – Pamatojums, kas saistīts ar apsvērumiem par nopietnu nelabvēlīgu ietekmi

   (LESD 264. panta otrā daļa; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas 2018/1971 35. panta 2. punkts)

   (skat. 133.–137. punktu)

Rezumējums

Laikposmā no 2001. līdz 2015. gadam Eiropas Savienība noslēdza sešus stabilizācijas un asociācijas nolīgumus (SAN) ar Rietumbalkāniem, tostarp Kosovu. Šajā kontekstā Komisija it īpaši izteica atbalstu darbībām Rietumbalkānu normatīvo aktu pielāgošanai Savienības tiesību aktiem un Rietumbalkānu iekļaušanai esošajās regulatīvajās iestādēs, piemēram, Eiropas Elektronisko sakaru regulatoru iestādē (BEREC), kas izveidota ar Regulu 2018/1971 ( 1 ). Lai izveidotu ciešāku sadarbību starp Savienības un Rietumbalkānu regulatīvajām iestādēm, Komisija 2019. gada 18. martā pieņēma sešus lēmumus par Rietumbalkānu regulatīvo iestāžu dalību BEREC. Viens no tiem ir lēmums, ar ko Komisija atļāva Kosovas regulatīvajai iestādei piedalīties BEREC regulatoru valdes un darba grupu sastāvā, kā arī BEREC biroja valdē (turpmāk tekstā – “strīdīgais lēmums”) ( 2 ).

Spānijas Karaliste cēla prasību, kurā tā lūdza atcelt strīdīgo lēmumu tāpēc, ka Komisija esot pārkāpusi Regulas 2018/1971 35. pantu ( 3 ). Spānijas Karaliste būtībā apgalvoja, ka šajā lēmumā ir nepareizi izprasts šajā normā lietotais jēdziens “trešā valsts” [tiesvedības valodā – “tercer país”, burtiski – “trešā zeme”; šīs argumentācijas atveides vajadzībām turpmāk kvadrātiekavās norādīta tiesvedības valodā lietotā atbilsme], kurš nevar attiekties uz Kosovu, jo tā nav suverēna valsts. Vispārējā tiesa ar 2020. gada 23. septembra spriedumu Spānija/Komisija ( 4 ) (turpmāk tekstā – “pārsūdzētais spriedums”) šo prasību pilnībā noraidīja.

Saistībā ar Spānijas Karalistes iesniegto apelācijas sūdzību Tiesa virspalātā atceļ Vispārējās tiesas spriedumu, kā ar strīdīgo Komisijas lēmumu, jo Vispārējā tiesa ir pieļāvusi tiesību kļūdu, atzīstot ( 5 ), ka kompetence izstrādāt darba mehānismus, kuri piemērojami trešo valstu regulatīvo iestāžu dalībai BEREC Regulas 2018/1971 35. panta 2. punkta otrās daļas izpratnē, ir Komisijai vienpusēji, pamatojoties uz LES 17. pantu.

Tiesas vērtējums

Pirmām kārtām, attiecībā uz Regulas 2018/1971 35. pantā lietoto jēdzienu “trešā [zeme]” Tiesa vispirms norāda, ka Līgumu gramatiskā interpretācija nesniedz iespēju noskaidrot tā jēgu. Turklāt visās LES un LESD valodu versijās netiek pamīšus lietoti termini “trešā valsts” un “trešā [zeme]”. Savienības tiesību normas ir jāinterpretē un jāpiemēro vienveidīgi, ņemot vērā visās Savienības valodās sagatavotās versijas, un gadījumā, kad pastāv atšķirības starp šīm versijām, attiecīgā norma ir jāinterpretē, ņemot vērā tā tiesiskā regulējuma vispārējo sistēmu un mērķi, kurā šī norma ietilpst. Savienības tiesību normas formulējums kādā no valodu versijām nevar būt šīs normas vienīgais interpretācijas pamats. Šajā gadījumā Vispārējā tiesa, pamatojoties uz pieņēmumu, ka LESD noteikumi par “trešām [zemēm]” sniedz iespēju noslēgt starptautiskus nolīgumus ar subjektiem, “kas nav valstis”, atzina, ka jēdziena “trešā [zeme]” šā 35. panta 2. punkta izpratnē tvērumā ietilpst ne tikai suverēnas valstis. Taču Vispārējā tiesa minēto premisu izvirzīja, neņemot vērā atšķirības starp LES un LESD valodu versijām, kuru formulējums neļauj secināt, ka pastāvētu atšķirība starp terminu “trešā [zeme]” un “trešā valsts” nozīmi. Tā kā formulējums “trešā [zeme]” nav izmantots visās Regulas 2018/1971 valodu versijās un dažās valodu versijās tiek lietots tikai formulējuma “trešā valsts” ekvivalents, Tiesa konstatē, ka Vispārējās tiesas pamatojumā ir pieļauta tiesību kļūda.

Tā kā pārsūdzētā sprieduma rezolutīvā daļa var būt pamatota ar citiem juridiskiem apsvērumiem, Tiesa pārbauda, vai Vispārējā tiesa varēja pamatoti secināt, ka Komisija nav pārkāpusi Regulas 2018/1971 35. pantu, Kosovu pielīdzinot “trešai valstij” [tiesvedības valodā – “tercer país”] šīs tiesību normas izpratnē. Šajā ziņā – lai nodrošinātu Regulas 2018/1971 35. panta 2. punkta lietderīgo iedarbību, teritoriāla vienība, kura atrodas ārpus Savienības un kuras neatkarīgas valsts statusu Savienība nav atzinusi, var tikt pielīdzināta “trešai valstij” šīs tiesību normas izpratnē, ar to nepārkāpjot starptautiskās tiesības. Attiecībā uz Kosovu Starptautiskā tiesa ir paudusi nostāju, ka ar Kosovas neatkarības deklarācijas pieņemšanu 2008. gada 17. februārī nav pārkāptas nedz vispārējās starptautiskās tiesības, nedz ANO Drošības padomes Rezolūcija 1244 (1999), nedz piemērojamais konstitucionālais satvars ( 6 ). Turklāt šī pielīdzināšana – kā norādīts arī strīdīgā lēmuma pirmajā zemsvītras piezīmē – neietekmē dalībvalstu individuālās nostājas par to, vai Kosovai ir neatkarīgas valsts statuss, uz kuru pretendē tās iestādes. Tiesa no tā secina, ka Kosova, nepārkāpjot starptautiskās tiesības, var tikt pielīdzināta “trešai valstij” Regulas 2018/1971 35. panta 2. punkta izpratnē.

Turklāt attiecībā uz “trešo valstu” iekļaušanu Regulas 2018/1971 35. panta 2. punktā paredzētajā dalības režīmā Tiesa atgādina, ka saskaņā ar šo tiesību normu šādu “trešo valstu” regulatīvo iestāžu dalība ir pakārtota diviem kumulatīviem nosacījumiem: pirmais attiecas uz to, ka pastāv “nolīgums”, kas noslēgts ar Savienību, un otrais – uz apstākli, ka noslēgtais nolīgums ir “attiecīgs”. Savienība ar Kosovu ir noslēgusi vairākus nolīgumus, tādējādi atzīstot tās spēju noslēgt šādus nolīgumus. Viens no šiem nolīgumiem ir Kosovas SAN ( 7 ), kura 111. pantā par elektronisko sakaru tīkliem un pakalpojumiem paredzēts, ka izveidotā sadarbība galvenokārt attiecas uz Savienības acquis prioritārajām jomām šajā nozarē un ka puses pastiprina šo sadarbību. Tādējādi Kosovas SAN arī ir jāuzskata par tādu, kas ir noslēgts tālab, lai ļautu Kosovas nacionālās regulatīvās iestādes dalību BEREC, jo šā nolīguma 111. pants ir tieši veltīts Savienības acquis pārņemšanai un pušu sadarbības stiprināšanai elektronisko sakaru tīklu un pakalpojumu jomā. Visbeidzot Tiesa norāda, ka atbilstoši izvirzītajam sadarbības mērķim Regulas 2018/1971 35. panta 2. punkts paver iespēju atsevišķās BEREC institūcijās piedalīties “trešo valstu” regulatīvajām iestādēm, kuru primārā atbildība ir elektronisko sakaru jomā. Ņemot vērā visu iepriekš izklāstīto, jāsecina, ka Vispārējā tiesa nav pieļāvusi tiesību kļūdu, secinādama, ka, strīdīgajā lēmumā būtībā paužot nostāju, ka Kosova ir pielīdzināma “trešai valstij” Regulas 2018/1971 35. panta 2. punkta izpratnē, Komisija nav pārkāpusi šo tiesību normu.

Otrām kārtām, ciktāl runa ir par to, kā Vispārējā tiesa ir interpretējusi sekas, kas izriet no tā, ka Savienībai nav nostājas par Kosovas statusu no starptautisko tiesību viedokļa, ar strīdīgo lēmumu nav pārkāpts Kosovas SAN un Regula 2018/1971 tikai tāpēc vien, ka tajā, īstenojot šos aktus, ir izveidota sadarbība ar Kosovas nacionālo regulatīvo iestādi, un tas nenozīmē, ka Kosova tiek atzīta par trešo valsti. Tātad tas, ka Komisija ir pieņēmusi strīdīgo lēmumu, nevar tikt interpretēts tādējādi, ka ar to Savienība netieši atzīst Kosovai neatkarīgas valsts statusu.

Trešām kārtām, runājot par pamatu, ar kuru tika apgalvots, ka Vispārējā tiesa esot pieļāvusi kļūdu, atzīdama, ka Regulas 2018/1971 35. panta 2. punktā paredzētā dalība atbilst Kosovas SAN 111. pantā minētajai sadarbībai, Tiesa nospriež, ka tas nav pamatots tāpēc, ka citastarp šī Kosovas SAN norma ir “attiecīgs” nolīgums Regulas 2018/1971 izpratnē. Proti, šīs regulas 35. panta 1. punktā ir paredzētas dažādas – ciešas un mazāk ciešas – sadarbības pakāpes un formas, tostarp izmantojot darba mehānismus, ar “trešo valstu” kompetentajām iestādēm. Tomēr Kosovas regulatīvās iestādes dalība BEREC institūcijās nevar tikt pielīdzināta šīs regulatīvās iestādes iekļaušanai šajā Savienības struktūrā. Turklāt Kosovas regulatīvās iestādes dalība BEREC neļauj Kosovai piedalīties Savienības elektronisko sakaru jomas nozares tiesiskā regulējuma izstrādē.

Tomēr Tiesa atzīst par pamatotu Spānijas Karalistes apelācijas sūdzību, ciktāl ar to būtībā tiek apgalvota Komisijas kompetences neesamība. Tiesa vispirms konstatē, ka strīdīgais lēmums nevarēja tikt pieņemts, pamatojoties uz LES 17. pantu, Komisijas izpildu un ārējās pārstāvības funkciju ietvaros, jo Komisijai saistībā ar attiecīgo darba mehānismu noteikšanu ir vienīgi jāīsteno kontroles pilnvaras. Konkrēti, no Regulas 2018/1971 35. panta 2. punkta izriet, ka ar šādiem darba mehānismiem netiek īstenota ārējā pārstāvība kā tāda, bet gan ar tiem citastarp tiek precizēta “trešo valstu” regulatīvo iestāžu, kuras noslēgušas attiecīgus nolīgumus ar Savienību, dalības šo Savienības struktūru darbā būtība, apmērs un veids. Turklāt tas, ka Regulas 2018/1971 35. panta 2. punktā nav ietverts tāds precizējums kā tās 1. punktā, kurā noteikts, ka BEREC un BEREC birojs izveido darba mehānismus “pēc Komisijas iepriekšēja apstiprinājuma saņemšanas”, nenozīmē, ka kompetence noteikt šos mehānismus sadarbībai ar “trešo valstu” regulatīvajām iestādēm būtu Komisijai. Šo konstatējumu nevar likt apšaubīt apstāklis, ka šajā tiesību normā paredzētā dalība BEREC un BEREC biroja darbā ir ciešāka forma sadarbībai ar “trešo valstu” regulatīvajām iestādēm nekā šīs regulas 35. panta 1. punktā paredzētā sadarbības forma. Visbeidzot tas, ka Komisija bez BEREC un BEREC biroja piekrišanas varētu vienpusēji lemt par noteiktiem darba mehānismiem, kuri attiecas uz dalību šo struktūru darbā, nebūtu savienojams ar BEREC neatkarību un pārsniegtu kontroles funkciju, kas šajā ziņā Komisijai ir uzticēta ar šo regulu. Tādējādi, nospriežot, ka kompetence izveidot darba mehānismus, kuri attiektos uz “trešo valstu” regulatīvo iestāžu, konkrēti – Kosovas regulatīvās iestādes, dalību, ir Komisijai, Vispārējā tiesa ir nepareizi izpratusi gan pilnvaru sadalījumu starp Komisiju, no vienas puses, un BEREC un BEREC biroju, no otras puses, gan regulā paredzētos noteikumus, kuri garantē BEREC neatkarību. Par šādiem mehānismiem būtu jāpanāk vienošanās starp BEREC un BEREC biroju, no vienas puses, un šo “trešo valstu” kompetentajām iestādēm, no otras puses, un šie mehānismi – kā izriet no Regulas 2018/1971 ( 8 ) – kopīgi ir jāapstiprina regulatoru valdei un BEREC biroja direktoram. Precizējusi, ka šī kompetence nepiemīt Padomei, Tiesa secina, ka Vispārēja tiesa ir pieļāvusi tiesību kļūdu, nospriezdama ( 9 ), ka kompetence noteikt minētos mehānismus vienpusēji piemīt Komisijai.

Lai gan Tiesa atceļ pārsūdzēto spriedumu un strīdīgo lēmumu, tā tomēr, ņemot vērā attiecīgo mehānismu nepieciešamību, saglabā atceltā lēmuma sekas, līdz tas tiks aizstāts ar jaunu tiesību aktu.

( 1 ) Eiropas Parlamenta un Eiropas Savienības Padomes Regula (ES) 2018/1971 (2018. gada 11. decembris), ar ko izveido Eiropas Elektronisko sakaru regulatoru iestādi (BEREC) un BEREC atbalsta aģentūru (BEREC birojs), groza Regulu (ES) 2015/2120 un atceļ Regulu (EK) Nr. 1211/2009 (OV 2018, L 321, 1. lpp.).

( 2 ) Eiropas Komisijas 2019. gada 18. marta Lēmums par Kosovas nacionālās regulatīvās iestādes dalību Eiropas Elektronisko komunikāciju [sakaru] regulatoru iestādē (OV 2019, C 115, 26. lpp.).

( 3 ) Šajā tiesību normā, kuras nosaukums ir “Sadarbība ar Savienības struktūrām, trešām valstīm un starptautiskajām organizācijām”, ir noteikts: “1. Tiktāl, ciktāl nepieciešams, lai sasniegtu šajā regulā izklāstītos mērķus un veiktu savus uzdevumus, un neskarot dalībvalstu un Savienības iestāžu kompetenci, BEREC un BEREC birojs var sadarboties ar kompetentajām Savienības struktūrām, birojiem, aģentūrām un padomdevējām grupām, ar trešo valstu kompetentajām iestādēm un ar starptautiskām organizācijām. Minētajā nolūkā BEREC un BEREC birojs pēc Komisijas iepriekšēja apstiprinājuma saņemšanas var izveidot darba mehānismus. Minētie mehānismi nerada juridiskus pienākumus. 2. Regulatoru valdē, darba grupās un valdē var piedalīties tādas trešo valstu regulatīvās iestādes, kuru primārā atbildība ir elektronisko sakaru jomā, ja minētās trešās valstis ir noslēgušas attiecīgus nolīgumus ar Savienību. Saskaņā ar attiecīgajiem minēto nolīgumu noteikumiem tiek izstrādāti darba mehānismi, kuros jo īpaši nosaka būtību, apmēru un veidu, kādā attiecīgo trešo valstu regulatīvās iestādes bez balsstiesībām piedalās BEREC un BEREC biroja darbā, tostarp noteikumi par dalību BEREC īstenotās iniciatīvās, finanšu iemaksām un BEREC birojam paredzēto personālu. Attiecībā uz personāla jautājumiem minētie mehānismi visos gadījumos atbilst Civildienesta noteikumiem. [..]”

( 4 ) Spriedums, 2020. gada 23. septembris, Spānija/Komisija (T‑370/19, EU:T:2020:440).

( 5 ) Skat. Vispārējās tiesas spriedumu, 2020. gada 23. septembris, Spānija/Komisija (T‑370/19, EU:T:2020:440), 77. un 82. punkts.

( 6 ) 2010. gada 22. jūlija konsultatīvais viedoklis “Neatkarības vienpusējās deklarācijas attiecībā uz Kosovu atbilstība starptautiskajām tiesībām” (I.C.J. Reports 2010, 403. lpp.).

( 7 ) Stabilizācijas un asociācijas nolīgums starp Eiropas Savienību un Eiropas Atomenerģijas kopienu, no vienas puses, un Kosovu, no otras puses (OV 2016, L 71, 3. lpp.; turpmāk tekstā – “Kosovas SAN”).

( 8 ) Regulas 2018/1971 9. panta i) punkts un 20. panta 6. punkta m) apakšpunkts.

( 9 ) Vispārējās tiesas spriedums, 2020. gada 23. septembris, Spānija/Komisija (T‑370/19, EU:T:2020:440), 77. un 82. punkts.