I. Ievads

II. Tiesiskais regulējums

A. Savienības tiesības

1. Direktīva 2006/123 par pakalpojumiem iekšējā tirgū

2. Savienības tiesību akti par administratīvām maksām saistībā ar elektronisko sakaru tīklu uzstādīšanu

B. Nīderlandes tiesības

1. Nīderlandes telekomunikāciju kodeksa atsevišķi noteikumi

2. Nodevas Amersfortas komūnā

3. Detālplānojumus reglamentējošās normas Nīderlandē un Apingedamas komūnā

III. Prasības pamatlietās un prejudiciālie jautājumi

A. C‑360/15, X

B. C‑31/16, Visser

IV. Tiesvedība Tiesā

V. Vērtējums

A. Lieta C‑360/15, X

1. Par Direktīvas 2006/123 piemērošanas jomu (pirmais līdz trešais jautājums)

a) Direktīvas 2006/123 2. pants (pirmais jautājums)

1) Par Direktīvas 2006/123 2. panta 2. punkta c) apakšpunktu

2) Par Direktīvas 2006/123 2. panta 3. punktu

b) Par Direktīvas 2006/123 9. apsvērumu (trešais jautājums)

c) Par pilnībā iekšējām situācijām (otrais jautājums)

2. Par ceturto un piekto jautājumu

B. Lieta C‑31/16, Visser

1. Par Direktīvas 2006/123 4. panta 1. punktu (pirmais jautājums)

a) Pašnodarbinātā saimnieciskā darbība [..] par atlīdzību

b) [..] kā minēts LESD 57. pantā

c) Sašaurināta interpretācija primāro tiesību dēļ?

1) Brīvība veikt uzņēmējdarbību

2) Preču brīva aprite

i) Smaguma centra meklēšana

ii) Vienlaicīga piemērošana

iii) Secīga piemērošana

3) Lieta Rina Services u.c.

d) Papildu apsvērumi

e) Secinājums

2. Par pilnībā iekšējām situācijām (ceturtais jautājums)

3. Par iespējamiem pārrobežu elementiem (trešais jautājums)

4. Detālplānojums saskaņā ar Direktīvu 2006/123 (otrais un piektais jautājums)

a) Par atļaujām

b) Par prasībām

c) Par Direktīvas 2006/123 preambulas 9. apsvērumu

d) Par Direktīvas 2006/123 14. panta 5. punktu.

e) Par Direktīvas 2006/123 15. pantu:

5. Par LESD 34. pantu un 49. pantu (sestais jautājums)

VI. Secinājumi

1.

Iekšējais tirgus ar pamatbrīvībām ir ne tikai Līgumu vēsturisks juridiskais stūrakmens un to galvenais organizatoriskais princips, bet kopš integrācijas procesa sākuma tam arī bijis raksturīgs dinamisms. Tas ir viens no Savienības norādītajiem mērķiem ( 2 ) un ir nepārprotami iekļauts LESD trešās daļas I sadaļā. Kopš Vienotā Eiropas akta tas juridiski definēts kā “telpa, kurā saskaņā ar Līgumiem ir nodrošināta preču, personu, pakalpojumu un kapitāla brīva aprite” ( 3 ), tā mērķis ir nodrošināt preču un ražošanas faktoru brīvu plūsmu Savienībā, ņemot vērā salīdzinošās priekšrocības ekonomikas koncepciju ( 4 ).

2.

Lai gan neuzdrošinātos apgalvot, ka iekšējais tirgus ir “dzīvs instruments” ( 5 ), tomēr var konstatēt, ka pat vairāk nekā vairums citu Savienības politikas jomu iekšējā tirgus tiesības ir kustīgs mērķis. Tās atrodas starp divām tektoniskām plātnēm – no vienas puses, tirgus brīvībām un, no otras puses, dalībvalstu vēlmes regulēt ar ekonomiku nesaistītas intereses, kuras var būt atšķirīgas dažādās valsts iekārtās. Līgumu dibinātāji nebija akli: izvēloties horizontālās politikas jomu, kas aptver un ir saistīta ar praktiski jebkuru citu (valsts) politikas jomu ( 6 ), šī dinamika ar atbilstošiem destruktīviem elementiem ir iekšējā tirgus DNS daļa.

3.

Tiesa gadu gaitā ir gājusi kopsolī ar šo dinamiku un to darījusi dažādos veidos: dažkārt tā to ir virzījusi ( 7 ), citreiz tā to ir apvaldījusi ( 8 ). Tomēr tā vienmēr ir interpretējusi Līguma noteikumus tādā veidā, kas atspoguļo ekonomisko un sociālo realitāti attiecīgajā (sprieduma) dienā ( 9 ).

4.

Tiesas judikatūras lielākā daļa tradicionāli ir radusies saistībā ar preču brīvu apriti, un vairākums koncepciju ir cēlušās šeit. Kā piemērus var minēt jau iepriekš daudzkārt minētās atziņas, piemēram, ka principā ( 10 ) brīvības ir adresētas dalībvalstīm un ka tās nav piemērojamas pilnībā iekšējām situācijām ( 11 ). Vērtējot valsts pasākumus, ar kuriem, iespējams, tiek pārkāpta vairāk nekā viena Līgumos paredzētā brīvība, var konstatēt tendenci izskatīt šādas lietas “preču” kategorijā. Uzņēmējdarbības veikšana un pakalpojumi ilgu laiku atradās šīs judikatūras ēnā. Tomēr gadu gaitā tie ir nostiprinājušies, kā rezultātā arī radies būtisks judikatūras kopums gan šo brīvību tiešas piemērošanas gadījumā saistībā ar lūgumiem sniegt prejudiciālus nolēmumus, gan pārkāpuma procedūrās pret attiecīgajām dalībvalstīm.

5.

Savienības likumdevējs uzskatīja, ka ar šādu pieeju izskatīt katru lietu atsevišķi nepietiek, lai patiesi novērstu šķēršļus pakalpojumu sniedzēju brīvībai veikt uzņēmējdarbību dalībvalstīs un šķēršļus pakalpojumu brīvai apritei starp dalībvalstīm, kā arī garantētu pakalpojumu saņēmējiem un pakalpojumu sniedzējiem tiesisko drošību, kas vajadzīga šo divu LESD paredzēto pamatbrīvību īstenošanai praksē ( 12 ). Tādēļ Direktīva 2006/123/EK ( 13 ) tika pieņemta pēc ilgstoša procesa, kas bija saistīts ar būtiskām izmaiņām sākotnējā priekšlikumā ( 14 ).

6.

Šī direktīva, kas dalībvalstīm bija jātransponē valstu tiesību aktos līdz 2009. gada beigām ( 15 ), līdz šim Tiesā nav radījusi milzīgu judikatūras apjomu ( 16 ).

7.

Šie divi lūgumi sniegt prejudiciālu nolēmumu no divām augstākajām Nīderlandes tiesu iestādēm (to attiecīgajās jomās) Hoge Raad der Nederlanden (Nīderlandes Augstākā tiesa) un Raad van State (Valsts padome, Nīderlande) rada vairākus pamatjautājumus par Direktīvu 2006/123.

8.

Kā detalizēti būs redzams vērtējumā, mans galvenais arguments abās lietās ir par Direktīvas 2006/123 interpretāciju saskaņā ar tās norādīto mērķi un ņemot vērā iekšējā tirgus izveidi, vienlaicīgi ņemot vērā divdesmit pirmā gadsimta tiesisko un ekonomisko realitāti. Tā rīkojoties, Tiesai būtu jāatzīst, ka pakalpojumu nozare attīstās un ka tā ir joma ar lielu ekonomisko potenciālu. Tiesai nebūtu jābaidās interpretēt Direktīvu 2006/123 tā, kā tā senāk ir interpretējusi iekšējā tirgus noteikumus: apzinoties mērķi [telos], ņemot vērā mūsdienu apstākļus un pienācīgi ievērojot dalībvalstu vēlmi (turpināt) regulēt nekomerciāla rakstura darbības.

9.

Direktīvas 2006/123 preambulas 9. un 33. apsvērumā ir noteikts:

[..]

10.

Direktīvas 2006/123 2. panta “Piemērošanas joma” redakcija ir šāda:

“1.   Šo direktīvu piemēro pakalpojumiem, ko sniedz pakalpojumu sniedzēji, kuri veic uzņēmējdarbību kādā dalībvalstī.

2.   Šo direktīvu nepiemēro šādām darbībām:

[..]

[..]

3.   Šo direktīvu nepiemēro nodokļu jomai.”

11.

Saskaņā ar Direktīvas 2006/123 3. panta 3. punktu:

“Dalībvalstis šīs direktīvas noteikumus piemēro saskaņā ar Līguma noteikumiem par tiesībām veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu brīvu apriti.”

12.

Direktīvas 2006/123 4. pantā “Definīcijas” ir ietvertas šādas normas:

“Šīs direktīvas nolūkos piemēro šādas definīcijas:

[..]

13.

Direktīvas 2006/123 14. pantā “Neatļautas prasības” ir norādīts:

“Dalībvalstis nedrīkst noteikt, ka piekļuve pakalpojumu darbībai vai tās veikšana attiecīgās dalībvalsts teritorijā ir atkarīga no kāda turpmāk norādītā faktora:

[..]

[..].”

14.

Tās pašas direktīvas 15. panta “Novērtējamas prasības” 2. punktā ietverta šāda norma:

“Dalībvalstis pārbauda, vai to tiesību sistēmā kā nosacījums, lai atļautu piekļuvi pakalpojumu darbībai vai tās veikšanu, ir paredzēta atbilstība jebkurai no šādām nediskriminējošām prasībām:

[..].”

15.

Direktīvas 2002/21 2. panta a) punktā “elektronisko sakaru tīkls” definēts šādi:

““elektronisko sakaru tīkls” ir pārraides sistēma un, attiecīgos gadījumos, komutācijas vai maršrutizācijas ierīces un citi resursi, tostarp tīkla pasīvie elementi, kas ļauj signālus pārraidīt pa vadiem, pa radio, ar optiskiem vai citiem elektromagnētiskiem līdzekļiem, ietverot satelīta tīklus, fiksētus (ķēdes un pakešu tīklu, tostarp internetu) un mobilo zemes sakaru tīklus, elektrības kabeļu sistēmas, ciktāl tās ir izmantotas, lai pārraidītu signālus, tīklus, ko izmanto radio un televīzijas apraidei, un kabeļu televīzijas tīklus, neatkarīgi no pārraidītas informācijas tipa”.

16.

Minētās direktīvas 11. panta “Piekļuves tiesības” 1. punktā iekļautas šādas normas:

“Dalībvalstis nodrošina, ka, kompetentai iestādei izskatot:

kompetentā iestāde:

Iepriekšminētās procedūras var atšķirties atkarībā no tā, vai pieteikuma iesniedzējs nodrošina publiskus komunikāciju tīklus vai ne.”

17.

Direktīvā 2002/20 piemērotas tādas pašas definīcijas kā Direktīvā 2002/21. Saskaņā ar Direktīvas 2002/20 1. panta 2. punktu šī direktīva attiecas uz “atļauju izsniegšanu elektronisko komunikāciju tīklu un pakalpojumu nodrošināšanai”.

18.

Direktīvas 2002/20 12. un 13. pantā ir paredzēts:

“12. pants

Administratīvi maksājumi

1.   Jebkuri administratīvi maksājumi, kas uzlikti uzņēmumiem, kas nodrošina pakalpojumu vai tīklu saskaņā ar vispārējo atļauju izsniegšanu, vai uzņēmumiem, kuriem ir piešķirtas izmantošanas tiesības:

2.   Ja valsts pārvaldes [regulatīvās] iestādes uzliek administratīvus maksājumus, tās publicē to administratīvo izmaksu un kopējās ievākto maksājumu summas gada pārskatu. Ņemot vērā atšķirības starp kopējo maksājumu un administratīvo izmaksu summu, veic atbilstīgus koriģējumus.

13. pants

Maksas par izmantošanas tiesībām un tiesībām uzstādīt iekārtas

Dalībvalstis var ļaut attiecīgajai iestādei uzlikt tādu maksu par tiesībām izmantot radio frekvences vai numurus vai par tiesībām uzstādīt iekārtas uz, virs vai zem valsts vai privātā īpašuma, kas atspoguļo nepieciešamību nodrošināt optimālo šo resursu izmantošanu. Dalībvalstis nodrošina to, ka šādas maksas ir objektīvi pamatotas, caurskatāmas, nediskriminējošas un samērīgas attiecībā uz to paredzēto mērķi, un ņem vērā [Direktīvas 2002/21] 8. pantā minētos mērķus.”

19.

Telecommunicatiewet (Telekomunikāciju likums) 5.2. panta 1. punktā noteikts pienākums publisku zemesgabalu tiesību subjektiem vai šādu zemesgabalu apsaimniekotājiem ļaut ievietot un uzturēt kabeļus publisku elektronisko komunikāciju tīkliem.

20.

Tā paša likuma 5.4. pantā paredzēti divi nosacījumi, saskaņā ar kuriem var veikt zemes darbus:

“1.   Publiska elektronisko komunikāciju tīkla operators, kurš iecerējis veikt darbus uz publiskiem zemesgabaliem saistībā ar kabeļu ievietošanu, remontu vai izņemšanu, var šos darbus veikt tikai tad, ja tas ir:

2.   Dome sabiedriskās kārtības, drošības, traucējumu novēršanas vai samazināšanas, teritoriju vai ēku pieejamības, kā arī rakšanas darbu regulējuma apsvērumu dēļ lēmumā par piekrišanu var ietvert nosacījumus.

3.   Minētie nosacījumi jo īpaši var attiekties uz:

21.

Amersfortas [Amersfoort] pašvaldības domes Verordening leges 2010 (2010. gada Noteikumi par nodevām/maksām) (Reģ. nr. 3214976) (turpmāk tekstā – “Verordening”) 1. pantā paredzēts, ka “leges” (nodevas/maksas) iekasē par visiem domes vai tās vārdā sniegtajiem pakalpojumiem saskaņā ar Verordening pievienoto tarifu tabulu.

22.

Verordening pievienotajā tabulā 19. nodaļā ir norādīta likme par pieteikuma izskatīšanu piekrišanas saņemšanai attiecībā uz izpildāmo darbu laiku, vietu un veidu, kā noteikts Telecommunicatiewet 5.4. pantā. Likme ir atšķirīga atkarībā no ierīkojamā kabeļa garuma.

23.

Nīderlandes 2008. gada 1. jūlijaWet ruimtelijke ordening (Teritorijas plānošanas likums) 3.1. panta 1. punktā pašvaldības domēm ir piešķirtas pilnvaras izveidot detālplānojumus, kuros pašvaldības noteikta teritorija paredzēta konkrētām ēku kategorijām vai konkrētai darbībai izmantotām ēkām. 3.1. panta 2. punktā noteikts, ka detālplānojums ir derīgs desmit gadus.

24.

Saskaņā ar Besluit ruimtelijke ordening (Rīkojums par teritorijas plānošanu) 3.1.2. panta 2. punkta b) apakšpunktu pašvaldības var paredzēt noteiktas teritorijas mazumtirdzniecībai vai viesnīcu kafejnīcām un restorāniem. No iesniedzējtiesas paskaidrojuma ir skaidrs, ka Apingedamas [Appingedam] pilsētas dome izmantoja šīs pilnvaras:

“Plānojuma tiesību normu 18. panta 18.1. punktā paredzētais tiesiskais regulējums ir t.s. nozares tiesiskais regulējums (“brancheringsregeling”). Tas ir tiesiskais regulējums, atbilstoši kuram ir atļautas tikai konkrētas mazumtirdzniecības formas un nav atļautas citas mazumtirdzniecības formas. Saskaņā ar šo tiesisko regulējumu, neraugoties uz vairākām pakārtotām darbībām, ir atļauta tikai lielgabarīta preču mazumtirdzniecība. Tiesiskajā regulējumā no tā nav paredzēti izņēmumi. Taču attiecīgā persona var lūgt piešķirt atļauju (Nīderlandē zināma kā vides atļauja), lai pieļautu izņēmumu no detālplānojuma, pamatojoties uz Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Likums par vispārējiem vides tiesību noteikumiem) 2.12. panta 1. punktu. Raad (dome) ir ietvērusi detālplānojumā tiesisko regulējumu, lai nodrošinātu pilsētas centra dzīvotspēju un novērstu tukšu telpu rašanos pilsētas centrālajā daļā.”

25.

Uzņēmumam X BV (turpmāk tekstā – “X”) tika uzdots ierīkot optiskās šķiedras kabeļu tīklu Amersfortas pašvaldībā. Kabeļu ierīkošanas darbu veikšanai tas ieguva nepieciešamo piekrišanu no pašvaldības. Vēlāk saistībā ar minētās piekrišanas sniegšanu X no pašvaldības saņēma paziņojumu par nodevām/maksām kopumā EUR 149949 apmērā.

26.

Šīs nodevas/maksas X apstrīdēja Utrehtas Rechtbank (rajona tiesa). Tās spriedums tika pārsūdzēts Ārnemas‑Leuvārdenas [Arnhem‑Leeuwarden] Gerechtshof (Apelācijas tiesa), kas pasludināja spriedumu 2013. gada 2. jūlijā.

27.

Amersfortas pašvaldības dome pārsūdzēja Gerechtshof (apelācijas tiesa) spriedumu Hoge Raad der Nederlanden (Nīderlandes Augstākā tiesa). Tā kā nebija skaidra šo nodevu/maksu atbilstība Direktīvai 2002/20, Direktīvai 2002/21 un Direktīvai 2006/123, Augstākā tiesa 2015. gada 5. jūnijā nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:

28.

Apingedamas dome ar 2013. gada 19. jūnija lēmumu pieņēma detālplānojumu, ar kuru t.s. Woonplein teritorija ārpus pilsētas centra tika noteikta par tirdzniecības zonu vienīgi lielgabarīta preču mazumtirdzniecībai. Šajā detālplānojumā tostarp norādīts, ka tas tika pieņemts, “lai nodrošinātu pilsētas centra dzīvotspēju un novērstu tukšu telpu rašanos pilsētas centrālajā daļā”. Tādējādi Woonplein teritorijā darbojas mazumtirdzniecības uzņēmumi, kas tostarp pārdod mēbeles, “dari pats” preces, būvmateriālus, dārzniecības preces, velosipēdus, jāšanas sporta preces un auto daļas.

29.

Sabiedrībai Visser Vastgoed Beleggingen BV (turpmāk tekstā – “Visser”) pieder komercplatības Woonplein teritorijā, un tā vēlas iznomāt veikala telpas Bristol BV, kura savukārt vēlas izveidot mazumtirdzniecības veikalu, kas pieder pie atlaižu pašapkalpošanās apavu un apģērba veikalu ķēdes.

30.

Visser apstrīdēja 2013. gada 19. jūnija rīkojumu par detālplānojuma noteikšanu Nīderlandes Valsts padomes Administratīvo tiesību nodaļā, apgalvojot, ka detālplānojums nav saderīgs ar Direktīvas 2006/123 noteikumiem. Šī nodaļa 2016. gada 13. janvārī nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:

31.

Attiecīgie iesniedzējtiesu lēmumi par prejudiciālu jautājumu uzdošanu Tiesas kancelejā tika saņemti 2015. gada 13. jūlijā (lieta C‑360/15) un 2016. gada 18. janvārī (lieta C‑31/16). Rakstveida apsvērumus iesniedza pamatlietas dalībnieki, Nīderlandes valdība un Komisija (abās lietās), Čehijas Republikas valdība (lietā C‑360/15) un Īrijas, Itālijas, Vācijas un Polijas valdības (lietā C‑31/16). Ar Tiesas priekšsēdētāja 2016. gada 23. janvāra lēmumu lietas tika apvienotas mutvārdu procesam un sprieduma taisīšanai.

32.

2017. gada 14. februāra tiesas sēdē piedalījās pamatlietas dalībnieki, Nīderlandes un Vācijas valdības, kā arī Komisija.

33.

Pirmajos trijos jautājumos aplūkota Direktīvas 2006/123 piemērošanas joma, bet ceturtais un piektais jautājums ir par minētās direktīvas materiāltiesiskajām normām.

34.

Ar pirmo jautājumu iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai Direktīvas 2006/123 2. panta 3. punkts ir jāinterpretē kā attiecināms uz nodevu/maksu maksājumu iekasēšanu dalībvalsts iestādē par pieteikumu piekrišanai attiecībā uz ar publiskā elektronisko sakaru tīkla kabeļu ierīkošanu saistīto rakšanas darbu veikšanas laiku, vietu un veidu.

35.

Direktīvas 2006/123 piemērošanas joma ir noteikta tās 2. pantā. Ar 2. panta 1. punktu noteikts, ka to piemēro pakalpojumiem, ko sniedz pakalpojumu sniedzēji, kuri veic uzņēmējdarbību kādā dalībvalstī. Ar 2. panta 2. punktu virkne darbību izslēgta no šīs direktīvas piemērošanas jomas, piemēram (c) apakšpunktā): “elektronisko komunikāciju pakalpojumiem un tīkliem un ar tiem saistītām iekārtām un pakalpojumiem jomās, uz ko attiecas Direktīvas 2002/19/EK, 2002/20/EK, 2002/21/EK, 2002/22/EK un 2002/58/EK”. Ar 2. panta 3. punktu tad norādīts, ka šo direktīvu nepiemēro nodokļu jomai.

36.

No iepriekš minētās struktūras secinu, ka Direktīvas 2006/123 2. panta 3. punkta izpētei jāpievēršas tikai tad, ja ir ievērotas 2. panta 1. punkta prasības un ja šīs direktīvas piemērošana jau netiek liegta ar 2. panta 2. punktu.

37.

Šķiet, ka iesniedzējtiesa kā priekšnoteikumu pieņem, ka šīs direktīvas piemērošana nav aizliegta vienas no Direktīvas 2006/123 2. panta 2. punktā uzskaitīto darbību dēļ. Tā kā mani šis konstatējums tomēr pilnīgi nepārliecina ( 21 ), vispirms izskatīšu šīs direktīvas 2. panta 2. punktu, pirms pievērsties tās 2. panta 3. punktam.

38.

Tādēļ vispirms izskatīšu jautājumu, vai kabeļu ierīkošana ar mērķi radīt stiklšķiedras tīklu ir jautājums, uz kuru attiecas Direktīvas 2006/123 2. panta 2. punkta c) apakšpunkta izņēmums.

39.

Savienības reglamentējošie noteikumi par telekomunikācijām ir Direktīva 2002/21 un četras īpašas direktīvas, no kurām viena ir Direktīva 2002/20 ( 22 ).

40.

Direktīvā 2002/21 ietverti kopēji noteikumi un noteiktas definīcijas un normatīvā regulējuma piemērošanas joma, kas attiecas uz visiem elektronisko sakaru tīkliem, neatkarīgi no tā, kā dati tiek pārraidīti ( 23 ).

41.

Direktīvas 2002/20 mērķis ir nodrošināt, lai būtu jāizmanto tikai iespējami mazāk ierobežojoša atļauju izsniegšanas sistēma, lai ļautu nodrošināt elektronisko komunikāciju tīklus ( 24 ). Tā atceļ iepriekšējo individuālo licenču sistēmu tīkla darbībām un to aizstāj ar “vispārējo atļauju izsniegšanu”, kas tīkla operatoram piešķir noteiktas minimālās tiesības ( 25 ).

42.

Optiskās šķiedras tīkla ierīkošana, kuras mērķis ir elektronisko sakaru datu pārraide, ir “elektronisko sakaru tīkls” Direktīvas 2002/21 2. panta a) apakšpunkta nozīmē ( 26 ). Tādēļ X darbība ietilpst Eiropas Savienības reglamentējošo noteikumu attiecībā uz telekomunikācijām piemērošanas jomā.

43.

Tomēr šis konstatējums pats par sevi nenozīmē, ka ir izpildīti Direktīvas 2006/123 2. panta 2. punkta c) apakšpunkta nosacījumi, ņemot vērā, ka šajā normā īpaši minētas “jomas, uz ko attiecas” direktīvas par elektronisko komunikāciju pakalpojumiem un tīkliem. Tātad mums ir jāturpina analizēt, vai nodevu/maksu maksājumi, piemēram, “leges”, pamatlietā būtībā ir jomas, uz ko attiecas minētās direktīvas.

44.

Direktīvas 2002/20 12. pantā ierobežoti valsts regulatīvās iestādes iekasēti maksājumi. Tajā minēti maksājumi, kas noteikti uzņēmumiem, kuri nodrošina pakalpojumu vai tīklu saskaņā ar vispārēju atļauju vai kuriem ir piešķirtas izmantošanas tiesības ( 27 ). Ir nospriests, ka to piemēro vispārējo atļauju piešķiršanas procedūrās vai nosakot izmantošanas tiesības ( 28 ). Tomēr šīs tiesvedības kontekstā tas nav piemērojams, jo tā nav saistīta ar vispārējo atļauju ( 29 ) vai izmantošanas tiesībām un, pats svarīgākais, Amersfortas pašvaldība nav valsts regulatīvā iestāde ( 30 ).

45.

Direktīvas 2002/20 13. pants tomēr varētu būt nozīmīgs. Katrā ziņā tā piemērošanas joma ir plašāka, jo aptver ne tikai ar vispārējo atļauju izsniegšanu saistīto procedūru.

46.

Saskaņā ar 13. pantu “dalībvalstis var ļaut attiecīgajai iestādei uzlikt [..] maksu par [..] tiesībām uzstādīt iekārtas” ( 31 ). Atšķirībā no 12. panta tajā nav minētas vispārējās atļaujas vai valsts regulatīvā iestāde. Toties tajā atspoguļota Direktīvas 2002/21 11. panta 1. punkta redakcija (“Piekļuves tiesības”), saskaņā ar kuru piekļuves tiesības var piešķirt “kompetenta iestāde” ( 32 ). Tas ir saprotams, jo vietējo pašvaldību ieviestās maksas, kuras reglamentē piekļuves tiesības, var būt tikpat preventīvas kā vispārējo atļauju izsniegšanas procedūrā ieviestās maksas ( 33 ).

47.

Šāda interpretācija turklāt ir apstiprināta ar Direktīvas 2002/20 mērķi, kas ir padarīt piekļuvi tirgum “mazāk ierobežojošu” ( 34 ). Šajā kontekstā saskaņā ar pastāvīgo judikatūru Direktīvas 2002/20 ietvaros dalībvalstis var iekasēt tikai šajā direktīvā paredzētās nodevas vai maksas par elektronisko komunikāciju pakalpojumu un tīklu nodrošināšanu ( 35 ). Ar to nebūtu savienojams tas, ja valsts regulatīvās iestādes prasības par vispārēju atļauju neesamība varētu vājināt šo Direktīvas 2002/20 sniegto piekļuves tirgum aizsardzību.

48.

Telekomunikāciju sistēmas vispārējie mērķi ( 36 ) pamato Direktīvas 2002/20 13. panta plašu interpretāciju. Direktīvas 2002/21 8. panta 2. punkta a) apakšpunktā noteiktais mērķis ir nodrošināt, ka lietotāji maksimāli iegūst izvēles, cenu un kvalitātes ziņā. Izmaksas, kas saistītas ar inženiertehnisko darbu atļauju elektroniskajiem tīkliem, ietekmē cenas, ko lietotājiem jāmaksā par piekļuvi tīklam savā reģionā, un to, vai viņiem vispār var būt pieejams tīkls ( 37 ). Sarežģītām iekārtu uzstādīšanas procedūrām var būt līdzīgas sekas kā šķēršļiem atļauju izsniegšanas sistēmas formā. Tāpēc Direktīvas 2002/20 13. panta piemērošanas joma nav ierobežota ar kādu īpašu vispārējās atļaujas kontekstu, bet ietver citas maksas par iekārtu uzstādīšanu, kas ir nepieciešamas sakaru pakalpojumu sniedzēju ienākšanai tirgū ( 38 ).

49.

Šāda Direktīvas 2002/20 13. panta interpretācija atbilst arī spriedumam Vodafone España un France Telecom España ( 39 ), kurā Tiesa nosprieda, ka 13. pantā netiek pieļauts reģionāli uzlikt nodokli par trešās personas telefona sakaru torņu izmantošanu. Protams, attiecīgais pamatlietā un spriedumā Vodafone España un France Telecom España izskatāmais pasākums būtiski atšķiras, taču minētajā spriedumā precizēti divi svarīgi jautājumi, kas attiecas uz šo lietu.

50.

Pirmkārt, spriedumā Vodafone España un France Telecom España izskatītais nodoklis palielināja jaunu pakalpojumu sniedzēju izmaksas atšķirībā no tiem, kuriem jau pieder infrastruktūra ( 40 ). Tāpat nodevas/maksas šajā lietā palielina iekārtu uzstādīšanas izmaksas un pakalpojumu sniedzējiem, kuriem vēl nepieder infrastruktūra pašvaldībā, rada neizdevīgu situāciju attiecībā pret tiem, kuriem tā pieder.

51.

Otrkārt, lietā Vodafone España un France Telecom España izskatāmo nodokli iekasēja pašvaldība, kas nav valsts regulatīvā iestāde. Ņemot vērā 13. panta plašāko darbības jomu, tā kā pašvaldības bija kompetentās iestādes iekārtu uzstādīšanas apstiprināšanai, minētā norma tika piemērota spriedumā minētajā lietā. Tas pats būtu jādara arī šajā lietā.

52.

Jāpiebilst, ka vēlākajās lietās par vispārējo nodokļu jautājumiem pretstatā maksājumiem par iekārtu uzstādīšanu Tiesa konstatēja, ka Direktīva 2002/20 nav piemērojama ( 41 ). Attiecībā uz izskatāmo pasākumu tomēr nevar būt šaubu, ka nodevas/maksas tika iekasētas par iekārtas uzstādīšanu. Ierīkojot kabeļus uz privātas vai valsts zemes, X izmanto piekļuves tiesības Direktīvas 2002/21 11. panta nozīmē atbilstoši tā transponējumam Nīderlandes Telekomunikāciju likumā ( 42 ). Direktīvas 2002/20 13. pantā precizētas šīs piekļuves tiesības attiecībā uz telekomunikāciju iekārtu uzstādīšanu, kas ir darbība, kuras daļa neapšaubāmi ir kabeļu ierīkošana.

53.

Tādējādi uz šo jautājumu attiecas Direktīvas 2002/20 13. pants, tāpēc saskaņā ar Direktīvas 2006/123 2. panta 2. punkta c) apakšpunktu pēdējā minētā direktīva nav piemērojama izskatāmajā lietā.

54.

Jautājumā par tādu valsts pasākumu kā pamatlietas gadījumā iekasēto nodevu/maksu saderību ar Direktīvas 2002/20 13. pantu, kas ir tieši piemērojama ( 43 ) norma, uz kuru privātpersonas var atsaukties, ir vajadzīgs faktisko apstākļu konstatējums, kas būtu jāveic iesniedzējtiesai. Turklāt tas nav šīs tiesvedības priekšmets.

55.

Raugoties hipotētiski, ja Tiesa uzskatītu, ka Direktīvas 2006/123 2. panta 2. punkta c) apakšpunktā izvirzītās prasības nav izpildītas, mums ir jāizvērtē, vai tāds pasākums kā nodevas/maksas ietilpst nodokļu jomā (Direktīvas 2006/123 2. panta 3. punkts).

56.

Termins “nodokļi” ir interpretējams autonomi, un saskaņā ar pastāvīgo Tiesas judikatūru gan no Savienības tiesību vienveidīgas piemērošanas, gan no vienlīdzības principa izriet prasība, ka Savienības tiesību norma, kurā nav nevienas skaidras norādes uz dalībvalstu tiesībām, lai varētu noteikt tās nozīmi un piemērošanas jomu, parasti visā Eiropas Savienībā ir interpretējama autonomi un vienveidīgi ( 44 ).

57.

Ir būtiska atšķirība starp nodokli, kas papildina valsts struktūras vispārējos ieņēmumus, un administratīvu maksu par konkrētu pakalpojumu.

58.

Šajā gadījumā, pat ja kompetentā pašvaldība iekasēja summu, kas pārsniedz pieteikuma piekrišanas saņemšanai attiecībā uz izpildāmo rakšanas darbu laiku, vietu un veidu izskatīšanas administratīvā procesa izmaksas, vien pats fakts, ka šādas iespējamās papildu nodevas iemaksātas pašvaldības pamatbudžetā, nepārveido šo maksājumu par vispārēju nodokli. Maksājuma iekasēšana notiek tikai administratīvā procesa gadījumā. Iestādes nevar pārveidot administratīvos maksājumus par nodokli un tādējādi izvairīties no Direktīvas 2006/123 piemērošanas vienkārši tāpēc, ka iekasētā summa pārsniedz administratīvā procesa veikšanas izmaksas. Šāda 2. panta 3. punkta interpretācija būtu pretrunā Direktīvas 2006/123 13. panta 2. punkta mērķim, kas ir ierobežot izdevumus, kuri rodas atļauju piešķiršanā pakalpojumu sniedzējiem.

59.

Tāpēc uzskatu, ka tādi valsts pasākumi kā pamatlietas leges nav nodokļi, jo tie tiek iekasēti saistībā ar pieteikuma piekrišanas saņemšanai attiecībā uz izpildāmo rakšanas darbu laiku, vietu un veidu izskatīšanas pakalpojumu pašvaldībā.

60.

Tā kā saskaņā ar Direktīvas 2006/123 2. panta 2. punkta c) apakšpunktu minētā direktīva, manuprāt, nav piemērojama tādā situācijā kā izskatāmajā lietā, trešais jautājums par minētās direktīvas preambulas 9. apsvēruma nozīmi saistībā ar tiesvedību iesniedzējtiesas izskatāmajā lietā ir hipotētisks un uz to nav jāatbild.

61.

Otrajā jautājumā izskatītas pilnībā iekšējas situācijas saskaņā ar Direktīvas 2006/123 III nodaļu. Tā kā šim jautājumam arī ir hipotētisks raksturs saistībā ar šo lietu, izskatīšu to (tikai) turpmāk lietā C‑31/16 Visser.

62.

Ņemot vērā, ka es ierosinu Tiesai nospriest, ka Direktīva 2006/123 nav piemērojama izskatāmajā gadījumā, bet ceturtais un piektais jautājums tiek uzdots direktīvas iespējamas piemērošanas gadījumā, šie jautājumi ir hipotētiski. Turklāt vēlētos uzsvērt, ka ar Direktīvu 2006/123 noteiktais režīms, ja runa ir par atļauju izsniegšanu un to sistēmām (III nodaļas 1. iedaļa) un (aizliegtām) prasībām (2. iedaļa), nav pielāgots intensīvi regulētajai un ļoti tehniskajai telekomunikāciju jomai, un tieši tādēļ uz šo jomu, kā ir aplūkots iepriekš, neattiecas Direktīva 2006/123 ( 45 ).

63.

Ar pirmo jautājumu iesniedzējtiesa būtībā jautā Tiesai, vai mazumtirdzniecība, kas ir preču, piemēram, apavu un apģērbu, pārdošana patērētājiem, ietilpst Direktīvas 2006/123 piemērošanas jomā.

64.

Šo jautājumu iesniedzējtiesa uzdod šādā kontekstā: Visser pieder tirdzniecības telpas, kuras tā vēlētos iznomāt sabiedrībai Bristol BV, kas vēlas izveidot apavu un apģērba atlaižu pašapkalpošanās mazumtirdzniecības ķēdes veikalu. Bristol BV mēģina atsaukties uz minētās direktīvas III nodaļu “Pakalpojumu sniedzēju brīvība veikt uzņēmējdarbību”. Tādēļ jautājums ir par to, vai Bristol BV ir pakalpojumu sniedzēja, kas var atsaukties uz Direktīvas 2006/123 normām.

65.

Galu galā, kā tas sīkāk ir redzams tālāk, aiz šī šķietami nevainīgā jautājuma (“Kādēļ mazumtirdzniecībai nebūtu jābūt pakalpojumam?”) slēpjas lielāks, delikātāks jautājums par attiecībām starp Direktīvu 2006/123 un LESD nostiprinātajām pamatbrīvībām, kā arī jautājums par attiecībām starp minētajām pamatbrīvībām un iespējamajām sekām attiecībā uz Direktīvu 2006/123.

66.

Nīderlandes valdība uzskata, ka tādā situācijā kā izskatāmajā lietā mazumtirdzniecība nebūtu jāuzskata par pakalpojumu, bet Visser, Itālijas un Polijas valdības, kā arī Komisija uzskata, ka tā būtu jāuzskata par pakalpojumu.

67.

Saskaņā ar Direktīvas 2006/123 2. panta 1. punktu, šo direktīvu piemēro pakalpojumiem, ko sniedz pakalpojumu sniedzēji, kuri veic uzņēmējdarbību kādā dalībvalstī.

68.

Direktīvas 2006/123 4. panta 1. punktā “pakalpojums” definēts kā “jebkāda pašnodarbināta saimnieciskā darbība, parasti par atlīdzību, kā minēts [LESD 57. pantā]” ( 46 ). LESD 57. panta pirmajā daļā savukārt norādīts, ka “pakalpojumus uzskata par “pakalpojumiem” Līgumu nozīmē, ja tos parasti sniedz par atlīdzību, ciktāl uz tiem neattiecas noteikumi par preču, kapitāla un personu brīvu apriti”.

69.

“Pakalpojuma” definīcijas pirmā daļa ir diezgan vienkārša: apavu vai apģērbu pārdošana ir pašnodarbinātā saimnieciskā darbība, kas veikta par atlīdzību.

70.

Šīs direktīvas preambulas 33. apsvērumā ( 47 ) skaidri minēta izplatīšanas tirdzniecība ( 48 ) kā viena no darbībām, uz kuru attiecas šī direktīva ( 49 ). Šīs direktīvas preambulas 47. apsvērumā turklāt ir minēti lielveikali, lai gan garāmejot saistībā ar atļauju piešķiršanas sistēmām. Nenoliedzami, ka tiem arī ir izplatīšanas funkcija attiecībā uz precēm. Lai radītu pilnīgāku priekšstatu, šīs direktīvas preambulas 76. apsvērumā noteikts, ka šī direktīva neskar vienīgi precēm pašām par sevi (pretstatā, teiksim, preču izplatīšanai) piemērojamos ierobežojumus.

71.

Turklāt Komisijas nesaistošajā, tomēr pamācošajā ( 50 ) Pakalpojumu direktīvas ieviešanas rokasgrāmatā ( 51 ), kuru turklāt ir izmantojusi arī Tiesa, interpretējot Direktīvu 2006/123 ( 52 ), ir minēta “izplatīšanas tirdzniecība (tostarp preču un pakalpojumu mazumtirdzniecība un vairumtirdzniecība)”.

72.

Vēl šīs direktīvas izstrādāšanas vēstures apskats liecina, ka Eiropas Parlaments pirmajā lasījumā sākotnēji mēģināja izņemt šo atsauci uz “izplatīšanas tirdzniecību” ( 53 ), iespējams, ar nodomu izslēgt no šīs direktīvas mazumtirdzniecības pakalpojumus. Tomēr Padome šādu atsauci projektā atjaunoja ( 54 ). Minētā atsauce saglabājās līdz šīs direktīvas pieņemšanai.

73.

Bet kā ir ar LESD 57. panta pirmās daļas otro pusi, uz kuru ir atsauce Direktīvas 2006/123 4. panta 1. punktā (“ciktāl uz tiem [pakalpojumiem] neattiecas noteikumi par preču, kapitāla un personu brīvu apriti”)?

74.

Tā rodas jautājums, vai attiecīgos pakalpojumus (apavu pārdošanu) neregulē citas Līguma brīvības LESD 57. panta nozīmē, kas varētu nozīmēt, ka tie neietilpst Direktīvas 2006/123 piemērošanas jomā.

75.

Saskaņā ar LESD sistēmu ( 55 ) personu brīva pārvietošanās sastāv no diviem atsevišķiem atkarīgo personu (darba ņēmēju) un neatkarīgo personu (uzņēmējdarbības veikšana) pārvietošanās brīvības aspektiem. Tātad brīvība veikt uzņēmējdarbību LESD 57. panta pirmajā daļā ietilpst jēdzienā “personas” ( 56 ).

76.

Uz mirkli iedomāsimies, ka Bristol BV darbība bija uzņēmējdarbības veikšana. Tas nozīmētu, ka tās situāciju saskaņā ar LESD reglamentētu brīvības veikt uzņēmējdarbību noteikumi (kā personu brīvas pārvietošanās apakškategorija), kas savukārt nozīmētu, ka mums nebūtu “pakalpojuma” LESD 57. panta izpratnē, kas varētu likt domāt, ka uz to neattiecas Direktīvas 2006/123 piemērošanas joma. Pēc šāda konstatējuma Direktīvas 2006/123 III nodaļa par pakalpojumu sniedzēju brīvību veikt uzņēmējdarbību nebūtu piemērojama nevienā jomā ( 57 ). Ja vien neuzskatītu, ka III nodaļa pati par sevi šī iemesla dēļ ir pretrunā primārajām tiesībām, secinājums, ka III nodaļai nav piemērošanas jomas, nevar tikt pieņemts.

77.

Tādēļ vai nu termina “pakalpojuma darbība” saskaņā ar Direktīvas 2006/123 III nodaļu nozīmei jābūt atšķirīgai no vispārējās definīcijas saskaņā ar Direktīvas 2006/123 4. pantu, vai arī Direktīvas 2006/123 4. pantā nav domāts atsaukties uz LESD 57. pantu, ciktāl runa ir par pakalpojumu sniedzēju uzņēmējdarbības veikšanu. Skaidrības labad es izvēlētos pēdējo pieeju un atzītu, ka šī direktīva ir piemērojama arī saimnieciskajām darbībām, uz kurām attiecas brīvība veikt uzņēmējdarbību LESD nozīmē, bet kurās ir arī pakalpojuma elements ( 58 ).

78.

Vispārīgi runājot, LESD un Direktīvas 2006/123 atšķirīgā terminoloģija liecina par atšķirīgām metodēm, kādas izmantotas LESD, no vienas puses, un šajā direktīvā, no otras puses, lai sasniegtu pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumu novēršanas mērķi. LESD galvenokārt ir vērsts pret “pakalpojumu sniegšanas brīvības” ierobežojumiem Savienībā ( 59 ). Tā mērķis ir “negatīva integrācija”, aizliedzot šķēršļus pakalpojumu tirdzniecībai ( 60 ). Savukārt Direktīva 2006/123 uzsvaru liek un konkrēti pievēršas pakalpojumu darbībām. Kā sekundāro tiesību aktā tajā ar augstāku detalizācijas pakāpi var risināt problēmas, kas radušās pakalpojumu sniedzējiem, kad tie sastopas ar šķēršļiem. Tāpēc saskaņā ar juridisko pamatu ( 61 ) tā ir orientēta uz pakalpojumu sniedzēju darbību un visa tās struktūra ir orientēta uz pakalpojumu darbībām ( 62 ).

79.

Tādēļ atsaucei Direktīvas 2006/123 4. panta 1. punktā uz LESD 57. pantu nav nekādas nozīmes saistībā ar jautājumu, vai mazumtirdzniecība ir “pakalpojums” saskaņā ar Direktīvas 2006/123 4. panta 1. punktu.

80.

Tāpēc mazumtirdzniecība būtu jāuzskata par pakalpojumu saskaņā ar Direktīvas 2006/123 4. panta 1. punktu.

81.

Saistībā ar Direktīvas 2006/123 4. panta 1. punkta interpretāciju paliek neatbildēts jautājums, vai primārās tiesības mudina šo normu interpretēt sašaurināti, kā rezultātā mazumtirdzniecību nevarētu uzskatīt par “pakalpojumu” Direktīvas 2006/123 izpratnē.

82.

Mana atbilde uz to ir noraidoša.

83.

Kaut vai (tikai) saskaņā ar LESD ( 63 )Bristol BV darbība, manuprāt, atbilstu brīvībai veikt uzņēmējdarbību, kā tagad parādīšu, izmantojot Tiesas judikatūru.

84.

Man šķiet, ka uzņēmējdarbības veikšanas situācijās, kas saistītas ar vēl kādu pamatbrīvību, parasti saistībā ar precēm vai pakalpojumiem ( 64 ), Tiesa konsekventi piemēro brīvību veikt uzņēmējdarbību saskaņā ar LESD 49. pantu ( 65 ). Manuprāt, šādas pieejas pamatā ir tas, ka uzņēmējdarbības veikšana parasti un būtībā gandrīz pēc definīcijas ietver citu pamatbrīvību aspektus. Izsakoties shematiski, to var paskaidrot šādi: uzņēmuma izveidošanai ir vajadzīgs kapitāls; cilvēki palīdz radīt un vadīt, preces ir jātransportē no punkta A uz punktu B. Tas viss ir vajadzīgs, lai (fiziska vai juridiska) persona varētu veikt uzņēmējdarbību.

85.

Pret visiem šiem jautājumiem izturoties kā pret “uzņēmējdarbības veikšanu”, man šķiet, ka Tiesa koncentrējas uz faktisko uzņēmējdarbības veikšanu, nevis šādas uzņēmējdarbības veikšanas galīgo pabeigtību. Tiesa šādā situācijā neapskata preces vai pakalpojumus, ko sniegtu uzņēmējdarbību veicošais uzņēmums.

86.

Tādēļ saskaņā ar šādu judikatūru un bez Direktīvas 2006/123 jādomā, ka uz mazumtirdzniecības veikala izveidošanu tādā gadījumā kā pamatlietā būtu jāattiecas brīvībai veikt uzņēmējdarbību. Šādos apstākļos neredzu, kā konkrētās lietas aplūkošana saskaņā ar šīs direktīvas III nodaļu par pakalpojumu sniedzēju uzņēmējdarbības veikšanu būtu pretrunā šādai judikatūrai.

87.

Ņemot vērā, ka izskatāmajā lietā runa ir par uzņēmējdarbības veikšanu, mums turpmāk vairs nav jānodarbojas ar attiecībām starp Direktīvu 2006/123 un primārajiem tiesību aktiem. Lai novērstu jebkurus pārpratumus par attiecībām starp precēm un pakalpojumiem, kā arī ņemot vērā mutvārdu procesa laikā izteiktos jautājumus, tomēr uzskatu par lietderīgu šī jautājuma turpmāku izskatīšanu šajos secinājumos.

88.

Iesākumā jāuzsver – fakts, ka LESD 57. panta pirmās daļas rezultātā pakalpojumu sniegšanas brīvība ir atlikusi attiecībā pret citām brīvībām, nekādā veidā nenozīmē to, ka starp pamatbrīvībām pastāv prioritāšu secība ( 66 ). Tiesa ir paskaidrojusi, ka, lai gan LESD 57. panta pirmajā daļā paredzētā jēdziena “pakalpojumi” definīcijā ir ietverts precizējums, ka uz pakalpojumiem “neattiecas noteikumi par preču, kapitāla un personu brīvu apriti”, tas skar minētā jēdziena definīciju, bet neizveido nekādu prioritāru secību starp pakalpojumu sniegšanas brīvību un citām pamatbrīvībām. Būtisks ir Tiesas norādītais, ka “pakalpojumu” jēdziens attiecas uz pakalpojumiem, uz kuriem neattiecas citas brīvības, lai nodrošinātu, ka visa saimnieciskā darbība ietilpst pamatbrīvību jomā ( 67 ). Tāpēc pakalpojumu sniegšanas brīvība ir nevis subsidiāra, bet gan atlikusī brīvība.

89.

Tiesas judikatūra atšķiras gadījumos, kad iesaistītas gan preces, gan pakalpojumi. Var izšķirt trīs pieejas: apskatīt vienu brīvību, tikai pamatojoties uz “smaguma centra kritēriju”, apskatīt abas brīvības kopā un apskatīt vienu brīvību pēc otras. Īsi aplūkosim šīs trīs pieejas pēc kārtas.

90.

Šis ir klasisks Tiesas piemērotais standarta pārbaudes kritērijs. Šeit Tiesa konsekventi uzskata, ka, ciktāl valsts pasākums skar gan pakalpojumu sniegšanas brīvību, gan preču brīvu apriti, tā principā pārbauda tikai vienu no šīm divām pamatbrīvībām, ja izrādās, ka attiecīgās lietas apstākļos viena no tām ir faktiski sekundāra attiecībā pret otro un var tikt tai pievienota ( 68 ). Šajā kontekstā Tiesa ir tiekusies izskatīt mazumtirdzniecības lietas saskaņā ar preču brīvu apriti ( 69 ). Tomēr Tiesa nenoliedz, ka vienai ekonomiskai aktivitātei ir vairāki aspekti no pamatbrīvību viedokļa, pat ja tā izvērtēja kādu lietu tikai no vienas brīvības viedokļa.

91.

Piemēram, spriedumā Burmanjer u.c. ( 70 ) Tiesa uzskatīja, ka nevar izslēgt, ka vienlaikus ar kādas preces pārdošanu tiek veikta darbība, kas ietver “pakalpojumu” aspektus. Tomēr ar šo apstākli vien nepietiek, lai tādu ekonomisku darbību kā izbraukuma tirdzniecība kvalificētu kā “pakalpojumu sniegšanu” LESD 56. panta izpratnē. Tā vietā katrā konkrētā gadījumā ir jānoskaidro, vai šis pakalpojums ir gluži otršķirīgs aspekts, salīdzinot ar elementiem, kas attiecas uz preču brīvu apriti ( 71 ). Saskaņā ar šo pieeju lietas, kurās ļoti spēcīgs ir pakalpojumu aspekts, piemēram, reklāma ( 72 ), tika izskatītas saskaņā ar pakalpojumu sniegšanas brīvību ( 73 ).

92.

Smaguma centra pārbaudes kritērija loģika ir šāda: situācijā, kad Tiesai ir lūgts interpretēt tikai primārās tiesības, tai ir dabiski koncentrēties uz dominējošo pamatbrīvību. Kāpēc tai būtu jāveic tāda pati kritērija pārbaude par citu brīvību tikai tā paša rezultāta sasniegšanai? Galu galā visām pamatbrīvībām ir vienāds mērķis: novērst šķēršļus tirdzniecībai iekšējā tirgū. Lielākajā daļā gadījumu galvenā nozīme nebūt nav tam, vai uz konkrēto situāciju attiecas, teiksim, tikai LESD 49. pants, tikai LESD 34. pants, LESD 34. un 56. pants vai tikai LESD 56. pants.

93.

Tiesa abas brīvības ir izskatījusi kopā tehniskā lietā par iepriekšēju atļauju izsniegšanas procedūrām attiecībā uz (galvenokārt) televīzijas signālu dekoderu tirdzniecību ( 74 ). Protams, ka šādas vienlaicīgas vērtēšanas iemesls ir tas, ka digitālās televīzijas pakalpojumos preces un pakalpojumi savstarpēji ir cieši saistīti ( 75 ).

94.

Divas brīvības vienu pēc otras Tiesa īpaši aplūkoja reklāmas lietās ( 76 ). Jāpiebilst, ka Tiesa šādos secīgas pārbaudes gadījumos nekādi nav motivējusi šo rīcību ( 77 ). Mans skaidrojums par to ir tāds, ka smaguma centrs nebija acīmredzams. Vēlētos piebilst, ka šī judikatūra ar secīgu pieeju ir jāskata sprieduma Keck un Mithouard ( 78 ) gaismā: izmantojot šādu pieeju, Tiesa precizēja, ka pasākumus, kas iespējami varētu būt pārdošanas organizēšana, uz kuru neattiecas preču brīvas aprites piemērošanas joma, saskaņā ar spriedumu Keck un Mithouard turklāt varētu vērtēt saskaņā ar citu Līgumā paredzēto brīvību ( 79 ).

95.

No fakta, ka Tiesa izmanto dažādas pieejas, secinu, ka ir situācijas, kad “smaguma centra” pieeja, kurā gandrīz mehāniski tiek ņemta vērā kvantitāte (“Kurai brīvībai ir vislielākā nozīme?”), sasniedz savu iespēju robežas situācijā, kurā konkrētu pamatbrīvību nevar vienkārši ignorēt kā pilnīgi sekundāru. Tāpēc šajā lietā jādod priekšroka trešajai pieejai, jo citādi mazumtirdzniecībai raksturīgais pakalpojumu aspekts netiktu atzīts.

96.

Tā rezultātā neredzu, kā izskatāmajā lietā primārās tiesības pašas par sevi ierobežotu Direktīvas 2006/123 interpretāciju.

97.

Turklāt, kā tagad vēlētos paskaidrot, šo secinājumu apstiprina veids, kādā Tiesa līdz šim interpretējusi Direktīvu 2006/123.

98.

Šeit fundamentāla nozīme ir juridiskajiem secinājumiem, ko mēs varam izdarīt no sprieduma Rina Services u.c. ( 80 ). Protams, ka šajā lietā galvenais juridiskais jautājums bija par to, vai saskaņā ar Direktīvas 2006/123 ( 81 ) 14. pantu aizliegtu prasību varēja pamatot saskaņā ar LESD. Kaut arī tika izteikts arguments, ka ar Direktīvas 2006/123 14. pantu nevarēja aizliegt šādu pamatojumu, jo tas bija primāro tiesību noteikums ( 82 ), Tiesa izteicās pilnīgi skaidri: virspalātas sēdē tā nolēma, ka šādas iespējas nebija, ņemot vērā, ka 14. pantā nebija paredzētas pamatošanas iespējas. Šajā saistībā Tiesa īpaši aplūkoja Direktīvas 2006/123 3. panta 3. punktu ( 83 ). Atsaucoties vienīgi uz minētās direktīvas noteikumiem, sistēmu un mērķi, Tiesa tādējādi izrādīja vērā ņemamu cieņu pret Savienības likumdevēja izdarīto izvēli ( 84 ).

99.

Manuprāt, sprieduma Rina Services u.c. vispārējais loģiskais pamats nozīmē, ka Savienības likumdevējs pamatbrīvību brīvības aspektu noteikti var veicināt uz to pamatojuma aspekta rēķina. Patiešām, saskaņošanai raksturīgi ir definēt, vienādot un, ja Savienības likumdevējs uzskata par lietderīgu, ierobežot pamatojuma aspektus, lai radītu vienādus spēles noteikumus uzņēmējiem. Ilustrējoši šādā situācijā “ieguvēja” ir Savienības pamatbrīvība, kā arī uzņēmējs, kurš paredz atsaukties uz šo brīvību, kas pilnībā atbilst LESD mērķiem ( 85 ). Šāda iznākuma tiesiskums un leģitimitāte, manuprāt, ir rodama LESD paredzētās likumdošanas procedūras ievērošanā.

100.

Tāpēc primārās tiesības nekādi neietekmē jautājumu, vai mazumtirdzniecība ir “pakalpojums” saskaņā ar Direktīvas 2006/123 4. panta 1. punktu.

101.

Vēlētos arī izmantot izdevību, lai šo lietu izskatītu plašākā kontekstā.

102.

Mūsdienu apstākļi nozīmē, ka mazumtirdzniecības darbība, lai gan galu galā ir saistīta ar preču izplatīšanu, pati par sevi ir pakalpojums un par tādu būtu jāatzīst. Agrāk (it īpaši sprieduma Keck un Mithouard laikā ( 86 )) mazumtirdzniecība varēja būt galvenais preču izplatīšanas veids. Varbūt eksistēja piegādes pa pastu, pamatojoties uz tirdzniecību pēc kataloga, taču tās noteikti bija nenozīmīgas. Kopš tā laika līdz ar interneta ienākšanu gandrīz katrā mājsaimniecībā (un viedtālrunī), mazumtirdzniecībai ir nācies saskarties ar konkurenci no jauniem aspektiem, kas tai ir licis pamatīgi pārveidoties. Mūsdienās mazumtirdzniecība daudz vairāk nekā iepriekš ietver ne tikai preces pārdošanu, bet arī ieteikumus, konsultācijas un papildu pakalpojumu piedāvāšanu pēc pārdošanas ( 87 ). Mūsdienu apstākļos tā ir darbība, kas nav vienīgi preci papildinoša darbība.

103.

Kā bieži notiek ar jauniem tiesību aktiem, uz jauniem jautājumiem, piemērojot šo tiesību instrumentu, nevar atbildēt, vienkārši atsaucoties uz Tiesas iepriekšējo judikatūru par četrām brīvībām. Tas ir īpaši pārsteidzoši uzņēmējdarbības veikšanas kontekstā, kur atšķirībai starp uzņēmējdarbības veikšanu preču izplatīšanai un uzņēmējdarbības veikšanu pakalpojumu sniegšanai nebija nozīmes saskaņā ar LESD noteikumiem. Tādējādi neredzu iemeslu, kāpēc iepriekšējai judikatūrai par pakalpojumu sniegšanas brīvības norobežošanu no preču brīvas aprites būtu jābūt šķērslim Direktīvas 2006/123 piemērošanā mazumtirgotājiem, kā nepārprotami paredzēts tās tekstā. Tieši otrādi, Tiesas judikatūrā līdz šim norādīts, ka atšķirība starp precēm un pakalpojumiem vienmēr ir bijusi neekskluzīva. Pakalpojumu ekonomikas attīstība, kur par parastu parādību kļūst tas, ka klienti sagaida ļoti daudzus pakalpojumus, kad viņi nopērk preci un pat pēc pirkuma, palielina šo divu polu pārklāšanos, un izplatīšanas tirdzniecība ir šīs pārklāšanās centrā. Likumdevējs izvēlējās to iekļaut Direktīvas 2006/123 piemērošanas jomā, zinot, ka šī darbība turpmāk attīstīsies vairāku pakalpojumu piedāvāšanas virzienā, kas atbilst Tiesas judikatūrai, kurā vienmēr atzīts fakts, ka noteiktās darbībās ir tādi aspekti, ko aizsargā vairākas brīvības.

104.

Rezumējot neuzskatu, ka līdzšinējo judikatūru var interpretēt vai ir jāinterpretē tā, lai izslēgtu “mazumtirdzniecības” darbību no Direktīvas 2006/123 piemērošanas jomas.

105.

Tāpēc mans secinājums par pirmo jautājumu ir tāds, ka uz “mazumtirdzniecības” darbību, kas ietver preču, piemēram, apavu un apģērbu, pārdošanu patērētājiem, attiecas “pakalpojuma” definīcija Direktīvas 2006/123 4. panta 1. punktā.

106.

Ar ceturto jautājumu lietā C‑31/16 iesniedzējtiesas vēlas noskaidrot, vai Direktīvas 2006/123 III nodaļa ar nosaukumu “Pakalpojumu sniedzēju brīvība veikt uzņēmējdarbību” ir piemērojama situācijās, kuru faktiskie apstākļi ir saistīti tikai ar vienu ES dalībvalsti.

107.

Šī nav pirmā reize, kad Tiesai ir uzdots šāds jautājums. Patiešām, lietā Trijber un Harmsen ( 88 )Raad van State (Valsts padome) jau bija uzdevusi to pašu jautājumu.

108.

Secinājumos lietā Trijber un Harmsen ( 89 ) es ierosināju uz šo jautājumu atbildēt apstiprinoši. Kā esmu izklāstījis sīkāk minētajā lietā, Direktīvas 2006/123 normu gramatiskā, sistēmiskā, vēsturiskā un teleoloģiskā interpretācija liecina, ka III nodaļa par pakalpojumu sniedzēju brīvību veikt uzņēmējdarbību piemērojama ne tikai pārrobežu, bet arī pilnībā iekšējām situācijām ( 90 ). Lai gan norādu Tiesai uz sīkāku informāciju, kas iekļauta manā argumentācijā minētajos secinājumos, rezumējot uzskatu: par juridiskā pamata formulējumu LESD nav nekādas atšķirības starp “koordināciju”, “tuvināšanu” un “saskaņošanu”; saskaņošana iekšējā tirgus jomā var attiekties uz situācijām, uz kurām neattiecas LESD garantētās pamatbrīvības; Direktīvas 2006/123 III nodaļas normās nav atsauces uz pārrobežu darbību, bet tādas ir IV nodaļā, un tika noraidīts grozījumu projekts par to, lai ierobežotu visu direktīvu ar pārrobežu situācijām.

109.

Neesmu mainījis domas par šo jautājumu kopš secinājumiem lietā Trijber un Harmsen ( 91 ). Šajos secinājumos tāpēc aprobežošos ar papildu argumentu izskatīšanu saistībā ar pašreizējo tiesvedību, kā arī Tiesas judikatūru par Direktīvu 2006/123.

110.

Pirmkārt, starp III nodaļas un IV nodaļas noteikumu redakciju ir būtiska atšķirība: saskaņā ar šo direktīvu ir paredzēts, ka uzņēmējdarbības veikšana aptver visu iekšējo pakalpojumu sniegšanu (III nodaļa). Uzņēmēji, pirmkārt, nebūtu jāattur no uzņēmējdarbības veikšanas kādā dalībvalstī. Pārējai, tas ir, terminētai, pakalpojumu sniegšanai raksturīgs ir pārrobežu elements. Tātad IV nodaļā noteikti un loģiski nepieciešams pārrobežu elements.

111.

Otrkārt, Direktīvas 2006/123 minētās normas ( 92 ) vai pat nodaļas ( 93 ), kurās ir īpašas atsauces uz “citu dalībvalsti” un tādējādi pārrobežu situāciju, ir jāuzskata par piemērotām īpaši pārrobežu situācijām, kas nekādā veidā neietekmē citu šīs direktīvas normu piemērošanu pilnībā iekšējās situācijās.

112.

Treškārt, nevar teikt, ka ar šīs direktīvas juridisko pamatu, proti, LESD 53. un 62. pantu ( 94 ), piešķirta kompetence tikai pārrobežu situāciju risināšanai. Patiešām, kā Komisija uzsvēra tiesas sēdē, uz pretējo norādīts LESD 53. panta 2. punkta formulējumā, saskaņā ar kuru ierobežojumu pakāpeniska atcelšana profesijām, kas saistītas ar medicīnu, ar to saistītām profesijām un farmācijas profesijām, ir atkarīga no tā, kā dažādās dalībvalstīs koordinē nosacījumus darbam šajās profesijās.

113.

Turklāt LESD 53. pantu Savienības likumdevējs jau ir izmantojis kā juridisko pamatu ne tikai pārrobežu situācijās. Man šķiet, ka šī tiesību norma tiek konsekventi izmantota kā standarta (un vienīgais) juridiskais pamats saskaņošanai pakalpojumu jomā ( 95 ). It īpaši tas attiecas uz apjomīgo saskaņošanu finanšu pakalpojumu nozarē. Piemēram, vēlētos minēt direktīvas par kredītiestāžu reorganizāciju un likvidāciju ( 96 ), par finanšu instrumentu tirgiem (MiFiD) ( 97 ) un ieguldījumu sabiedrību un kredītiestāžu kapitāla pietiekamību ( 98 ). Neesmu saskāries ar Tiesas spriedumu par kādu no šīm direktīvām, kur saistībā ar LESD 53. pantu norādīts uz jautājumu par juridisko pamatu attiecībā uz pilnībā iekšējām situācijām ( 99 ).

114.

Ceturtkārt, mums būtu jāizskata Tiesas judikatūra. No tās kļūst redzams, ka Tiesa patiešām interpretē Direktīvas 2006/123 III nodaļā normas pēc sava rakstura tīri iekšējās situācijās, nemeklējot pārrobežu elementu un neizmantojot vispārējo judikatūru attiecībā uz lūgumiem sniegt prejudiciālu nolēmumu, kas izriet no pilnībā iekšējām situācijām, atbilstoši tam, kā tas tagad apkopots (un precizēts) spriedumā Ullens de Schooten ( 100 ).

115.

Lai izvairītos no jebkādas neskaidrības, vēlētos uzsvērt būtisko atšķirību starp šiem diviem jautājumiem: a) vai direktīva attiecas uz pēc sava rakstura pilnībā iekšējām situācijām un b) vai Tiesai jāatbild uz jautājumu, pat ja strīds pamatlietā ir saistīts ar vienu vienīgu dalībvalsti ( 101 ). Par Direktīvas piemērošanas materiāltiesisko jomu ir a) jautājums. Tas ir jautājums pēc būtības. Ja atbilde uz šo jautājumu ir apstiprinoša, problēma ir atrisināta tādā nozīmē, ka nav vajadzīgs meklēt iespējamu pārrobežu elementu. Savukārt b) jautājums nav par būtību, bet tam ir formāls raksturs. Tas ir jautājums par lietas pieņemamību. Tikai tad b) jautājums ir jāanalizē, ja atbilde uz a) jautājumu ir noraidoša. Spriedumā Ullens de Schooten ( 102 ) tiek izskatīts b) jautājums.

116.

Lietā Rina Services u.c. ( 103 ) par valsts tiesisko regulējumu, kas nosaka sabiedrībām, kuras ir sertifikācijas organizācijas, ka to juridiskajai adresei ir jābūt attiecīgajā dalībvalstī, lai gan pamatlietas faktiskie apstākļi nepārprotami bija saistīti tikai ar vienu dalībvalsti, Tiesa, neizskatot šo problēmu, interpretēja Direktīvas 2006/123 III nodaļas noteikumus. Pēc tam spriedumā Trijber un Harmsen Tiesa neatbildēja uz jautājumu, vai Direktīvas 2006/123 III nodaļas noteikumus piemēro pilnībā iekšējā situācijā. Tā vietā Tiesa meklēja un atrada pietiekamus pārrobežu elementus ( 104 ). Šāda pieeja mainījās ar spriedumu Hiebler ( 105 ). Lietā Hiebler par teritoriālajiem ierobežojumiem skursteņslauķiem ļaut piedāvāt pakalpojumus tikai tajā skursteņslauķu darbības teritorijā, kuras rezidenti tie ir, faktiskie apstākļi bija saistīti tikai ar vienu dalībvalsti ( 106 ). Tiesa nepieminēja obligātu pārrobežu elementu un tieši sāka izskatīt prejudiciālos jautājumus ( 107 ). To pašu var teikt par spriedumu Promoimpresa u.c. ( 108 ), kas attiecās uz tādu valsts tiesisko regulējumu, kurā tika automātiski pagarināts jūras un ezeru krasta valsts īpašuma koncesiju derīguma termiņš. Un atkal, lai gan iesniedzējtiesas lietas faktiskie apstākļi bija saistīti tikai ar vienu dalībvalsti ( 109 ), Tiesa, neuzdodot jautājumus par vienas dalībvalsts situāciju, interpretēja III nodaļas noteikumus ( 110 ). Savukārt, analizējot LESD 49. pantu, Tiesai bija vajadzīgas “pārrobežu intereses” ( 111 ). Turklāt lietā Hemming u.c. par prasību samaksāt nodevu pieteikuma atļaujas izsniegšanas kontekstā visi faktiskie apstākļi bija saistīti ar Londonu. Ne Tiesa ( 112 ), ne arī ģenerāladvokāts ( 113 ) neizskatīja šo jautājumu.

117.

Rezumējot iepriekš minētie gadījumi ar pilnībā iekšējām situācijām, manuprāt, jāinterpretē šādi: interpretējot Direktīvas 2006/123 III nodaļas noteikumus, Tiesa iepriekš pieņēma, ka minētos noteikumus piemēro pilnībā iekšējā situācijā ( 114 ). Tā kā tās ietilpa Direktīvas 2006/123 materiāltiesiskajā piemērošanas jomā, nebija nekādas vajadzības meklēt kādus iespējamus vai potenciālus pārrobežu elementus.

118.

Nebūtu pārsteidzošs mans piedāvājums Tiesai arī izskatāmajā lietā ievērot šo judikatūru, tādēļ mana atbilde uz ceturto jautājumu ir tāda, ka Direktīvas 2006/123 III nodaļas noteikumi ir piemērojami tādās situācijās kā pamatlietā neatkarīgi no tā, vai visi faktori ir saistīti tikai ar vienu dalībvalsti.

119.

Pamatojoties uz atbildi, kāda piedāvāta uz ceturto jautājumu, trešais jautājums kļūst hipotētisks ( 115 ).

120.

Ar otro un piekto jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, vai Direktīvas 2006/123 noteikumos aizliegts tāds pašvaldības detālplānojums kā pamatlietā izskatāmais, saskaņā ar kuru teritorija ir paredzēta lielgabarīta preču mazumtirdzniecībai, izslēdzot apavu un apģērbu atlaižu veikalu ķēdes mazumtirdzniecības veikalu.

121.

Ņemot vērā, ka tāda mazumtirdzniecības veikala kā pamatlietā izveidošanai ir pastāvīgs raksturs, atbilstošās normas šī jautājuma vērtēšanai ir atrodamas Direktīvas III nodaļā par “pakalpojumu sniedzēju brīvību veikt uzņēmējdarbību”. Savukārt šī III nodaļa ir sadalīta divās iedaļās: viena iedaļa ir par atļaujām, kurā aplūkotas atļauju sistēmas un atbilstošie nosacījumi un procedūras (1. iedaļa, tas ir Direktīvas 2006/123 9.–13. pants), bet otra iedaļa ir par neatļautām vai izvērtējamām prasībām (2. iedaļa, tas ir Direktīvas 2006/123 14. un 15. pants). Šo iedaļu piemērojamība ir atkarīga no tā, vai izskatāmais detālplānojums ir šķērslis “atļauju piešķiršanas sistēmas” veidā Direktīvas 2006/123 4. panta 6. punkta nozīmē vai “prasības” veidā saskaņā ar minētās direktīvas 4. panta 7. punktu.

122.

“Atļauju piešķiršanas sistēma”, kas izraisa Direktīvas 2006/123 9.–13. panta piemērošanu, saskaņā ar minētās direktīvas 4. panta 6. punktu ir jebkura procedūra, saskaņā ar kuru pakalpojumu sniedzējam vai pakalpojumu saņēmējam faktiski ir jāveic noteiktas darbības, lai no kompetentas iestādes saņemtu formālu lēmumu vai netiešu lēmumu attiecībā uz piekļuvi kādai pakalpojumu darbībai vai tās veikšanu.

123.

Parasti, bet ne obligāti visos gadījumos lēmuma adresāts ir konkrēta individuāla (fiziska vai juridiska) persona. Tā tas nav ar detālplānojumu, kas ir iepriekš neatkarīgi sagatavots dokuments. Citiem vārdiem sakot, kaut arī atbilstība detālplānojumam var būt nepieciešama, lai uzsāktu pakalpojuma darbību, detālplānojums pats par sevi ir pašvaldības domes rīcība ex ante un in abstracto. No tā izriet, ka detālplānojums nav atļauju piešķiršanas sistēma.

124.

Šāda izteiciena “atļauju piešķiršanas sistēma” izpratne man šķiet apstiprināta Tiesas judikatūrā.

125.

Lai gan, cik man zināms, Tiesai vēl nav bijusi detalizēti jānosaka atšķirība starp “atļauju piešķiršanas sistēmu” un cita veida ierobežojumiem, ar atļauju piešķiršanas sistēmu gadījumiem atbilstīgi Direktīvai 2006/123 tā ir saskārusies trijās lietās: Trijber un Harmsen ( 116 ), Promoimpresa u.c. ( 117 ) un Hemming u.c. ( 118 ). Tas vienmēr bija saistīts ar administratīvas iestādes lēmumu, kas bija vajadzīgs, pirms pakalpojuma sniedzējs varēja uzsākt savu darbību. Līdzīgi atļauju sistēmu celtniekiem Norvēģijā EBTA Tiesa kvalificēja kā atļauju piešķiršanas sistēmu Direktīvas 2006/123 16. panta 2. punkta b) apakšpunkta ( 119 ) nozīmē, jo atļauja bija nepieciešama būvniecības uzņēmumam, sākot būvdarbus Norvēģijā.

126.

Visos šajos gadījumos pakalpojumu sniedzējam bija: 1) jāpieprasa lēmums no iestādes; 2) jāsaņem tam in concreto adresēts lēmums un 3) minētais lēmums un tā ievērošana bija priekšnoteikums pakalpojumu sniedzēja darbības uzsākšanai ( 120 ).

127.

Neviens no šiem trim elementiem nav konstatējams izskatāmajā lietā, tāpēc uzskatu, ka tāds detālplānojums kā pamatlietā nav uzskatāms par atļauju piešķiršanas sistēmu Direktīvas 2006/123 4. panta 6. punkta nozīmē.

128.

Saskaņā ar 4. panta 7. punktu “prasība” ir “jebkurš pienākums, aizliegums, nosacījums vai ierobežojums, kas paredzēts dalībvalstu normatīvajos vai administratīvajos aktos” ( 121 ).

129.

Detālplānojums, piemēram, Apingedamas pašvaldības detālplānojums, ir administratīvs akts, kas ir conditio sine qua non, lai uzņēmējs varētu veikt uzņēmējdarbību šādā pašvaldībā. Tādējādi tas atbilst “prasības” definīcijai Direktīvas 2006/123 nozīmē.

130.

Pirms pārejam pie Direktīvas 2006/123 14. un 15. panta izskatīšanas, jāizskata iesniedzējtiesas uzdotais jautājums, vai ar minētās direktīvas preambulas 9. apsvērumu no šīs direktīvas piemērošanas jomas faktiski izslēgts tāds tiesību akts kā detālplānojums.

131.

Šīs direktīvas preambulas 9. apsvērumā noteikts, ka šī direktīva “attiecas vienīgi uz tām prasībām, kuras ietekmē piekļuvi pakalpojumu sniegšanas darbībai vai tās veikšanu. Tādēļ tā neattiecas uz tādām prasībām kā ceļu satiksmes noteikumiem, zemes apstrādes un izmantošanas noteikumiem, pilsētu un lauku plānošanai, būvniecības standartiem, kā arī administratīvām sankcijām, kuras piemēro par neatbilstību šādiem noteikumiem, – kas konkrēti nereglamentē vai konkrēti neietekmē pakalpojumu sniegšanas darbību, taču kas pakalpojuma sniedzējiem jāievēro, veicot saimniecisku darbību, tāpat kā personām, kuras veic privātus darījumus”.

132.

Labi zināms, ka, lai gan Savienības tiesību aktu preambulu apsvērumiem nav patstāvīgas juridiskas vērtības ( 122 ), Tiesa bieži tos izmanto, interpretējot Savienības tiesību aktu noteikumus, un to jau ir darījusi arī attiecībā uz Direktīvu 2006/123 ( 123 ). Savienības tiesību sistēmā tiem ir aprakstošs, nevis preskriptīvs raksturs. Patiešām, jautājumi par to juridisko vērtību parasti nerodas tā vienkāršā iemesla dēļ, ka preambulu apsvērumi parasti tiek atspoguļoti direktīvas tiesību normās. Savienības politisko iestāžu labas likumdošanas prakses mērķis ir tiekties uz situāciju, kurā preambulu apsvērumos paredzēti juridiskā teksta noteikumu faktiskie apstākļi.

133.

Tomēr preambulas 9. apsvērums nav atspoguļots citur direktīvā tādā nozīmē, ka tas atbilstu vienai no (preskriptīvajām) normām. Tādējādi minētajā apsvērumā uzskaitītās jomas per se nav atbrīvotas no Direktīvas 2006/123 piemērošanas tikai tāpēc, ka tās ir minētas šajā preambulas apsvērumā. Tādēļ šajā direktīvā nav neredzamās zonas, runājot par detālplānojumu.

134.

Tā kā daži lietas dalībnieki ir atsaukušies uz Tiesas spriedumu Libert u.c. ( 124 ), pietiek norādīt, ka, lai gan minētajā spriedumā tika pieminēts preambulas 9. apsvērums, Tiesa uzskatīja, ka ar sociālajiem mājokļiem saistīti pasākumi neietilpst Direktīvas 2006/123 piemērošanas jomā tādēļ, ka tas bija viennozīmīgi formulēts minētās direktīvas 2. panta 2. punkta j) apakšpunktā ( 125 ).

135.

Tomēr tas nenozīmē, ka minētajam preambulas apsvērumam nav interpretējošas vērtības. Manuprāt, preambulas 9. apsvērums lasāms, ņemot vērā dalībvalstu pienākumu saskaņā ar Direktīvas 2006/123 15. panta 7. punktu paziņot Komisijai par nesen ieviestām prasībām un pienākumu saskaņā ar Direktīvas 2006/123 39. panta 1. punkta b) apakšpunktu iesniegt Komisijai ziņojumu, kurā ir 15. panta 5. punktā paredzētā informācija par prasībām, kas jāizvērtē. Protams, nevar sagaidīt, ka dalībvalstīm būtu jāpaziņo Komisijai par katru un ikvienu detālplānojumu kā pilsētu un lauku plānošanas pasākumu.

136.

Tātad preambulas 9. apsvērumā precizēts, ka vairumā gadījumu pilsētplānošanas tiesību akti nav prasības saskaņā ar Direktīvu 2006/123. Vairākums pilsētas plānošanas tiesību aktu, it īpaši to, kuri ir piemērojami erga omnes, neietekmē pakalpojumu sniedzējus, jo tajos nav paredzēts nosacījums, kas ietekmē pakalpojumu sniedzēja pakalpojumu ( 126 ). Direktīva 2006/123 aizsargā pakalpojumu sniedzēju no sloga, kas ietekmē pakalpojumu sniedzējus vairāk nekā iedzīvotājus, kuri nesniedz pakalpojumus, bet ir skaidrs, ka šīs direktīvas mērķis nav izskaust vispārējās administratīvās vajadzības, piemēram, būvniecības standartus, ceļu satiksmes noteikumus vai pilsētplānošanas tiesību aktus. Ne visam, kam varētu būt visnejaušākā ietekme uz uzņēmējdarbības brīvību, būtu jābūt prasībai.

137.

Turpretī preambulas 9. apsvērums nenozīmē, ka detālplānojums ir pavisam izslēgts no direktīvas piemērošanas jomas. Patiešām, var būt, ka detālplānojums īpaši ietekmē pakalpojumu sniedzējus. Direktīvā ir skaidri minēti teritoriāli ierobežojumi (15. panta 2. punkts) un atļaujas lielveikaliem (preambulas 47. apsvērums). Turklāt, manā izpratnē, jebkurš noteikums, kas rada lielākas uzņēmējdarbības veikšanas izmaksas pakalpojumu sniedzējiem, neatkarīgi no tā izcelsmes principā ietilpst Direktīvas 2006/123 piemērošanas jomā.

138.

Izskatāmais pasākums, proti, aizliegums veikt noteiktas mazumtirdzniecības darbības konkrētā teritorijā, rada šādas papildu uzņēmējdarbības veikšanas izmaksas, tādējādi uz to attiecas Direktīva 2006/123.

139.

Tāpēc, ņemot vērā Direktīvas 2006/123 preambulas 9. apsvērumu, no direktīvas piemērošanas jomas nav izslēgts tāds detālplānojums kā izskatāmais.

140.

Direktīvas 2006/123 14. pantā par neatļautām prasībām uzskaitītas astoņas prasības, kuras dalībvalstis nekādos apstākļos nevar ieviest attiecībā uz piekļuvi pakalpojumu darbībai vai tās veikšanu attiecīgās dalībvalsts teritorijā. Šī “melnā saraksta” mērķis ir nodrošināt atsevišķu uzņēmējdarbības veikšanas brīvības ierobežojumu, kurus Savienības likumdevējs un Tiesas judikatūrā uzskata par tādiem, kas būtiski ietekmē iekšējā tirgus raitu darbību, sistemātisku un ātru atcelšanu ( 127 ).

141.

Rezumējot – Direktīvas 2006/123 14. panta 5. punktā aizliegts uzņēmējdarbības veikšanu padarīt atkarīgu no saimnieciskās pārbaudes kritērija piemērošanas katrā atsevišķā gadījumā. Lai gan šķiet, ka detālplānojumā ir noteikts saimniecisks elements, ar ko aizliegtas noteiktas mazumtirdzniecības darbības noteiktās teritorijās, uz šo pasākumu neattiecas Direktīvas 2006/123 14. panta 5. punkts. Pārbaudes kritērijs netiek piemērots pirms uzņēmējdarbības veikšanas katrā atsevišķā gadījumā, kā arī pasākuma saimnieciskais elements nešķiet dominējošs ( 128 ) (pamatojuma vērtējumu skat. tālāk).

142.

Atliek izskatīt jautājumu, vai uz detālplānojumu attiecas Direktīvas 2006/123 15. panta 2. punkta a) apakšpunkts ( 129 ), kurā ir aizliegti kvantitatīvi vai teritoriāli ierobežojumi.

143.

Kā pareizi norādīts Itālijas valdības apsvērumos par šo lietu, detālplānojums izskatāmajā lietā ir šāds teritoriāls ierobežojums ( 130 ). Šis plānojums ierobežo iespējamās vietas, kurās pakalpojumu sniedzēji var veikt uzņēmējdarbību, taču neierobežo to skaitu, ja ir noteikta pietiekama vieta to darbībai.

144.

Šādu ierobežojumu var attaisnot tikai tad, ja ir ievēroti 15. panta 3. punktā uzskaitītie nosacījumi ( 131 ).

145.

Faktisko apstākļu vērtējums saskaņā ar šo noteikumu galu galā ir jāveic iesniedzējtiesai. Pamatojoties uz pieejamo informāciju, tomēr izskatāmais pasākums, proti, speciālu tirdzniecības vietu piešķiršana, man šķiet pamatots saskaņā ar Direktīvas 2006/123 15. panta 3. punktu.

146.

Runa ir par vienādi piemērojamu pasākumu, kas tiek piemērots tiesiski un faktiski vienādi visiem pakalpojumu sniedzējiem un kas nav tieši vai netieši diskriminējošs, pamatojoties uz valstspiederību.

147.

Pilsētvides aizsardzība, kas norādīta kā sevišķi svarīgs iemesls saistībā ar sabiedrības interesēm, ir atzīta Direktīvas 2006/123 ( 132 ) 4. panta 8. punktā, kurā šajā ziņā kodificēta iepriekšējā judikatūra par LESD 56. pantu ( 133 ). Pilsēta var būt ieinteresēta ar detālplānojumu veicināt, lai centrs paturētu dzīvotspēju un saglabātu sākotnējo raksturu. Daļa no šādas vispārējas politikas var būt regulējums, kādus veikalus un kur var ierīkot. Turklāt pilsēta arī var vēlēties ietekmēt satiksmes apjomu un plūsmu iekšā un ārā no pilsētas. Jāpiebilst, ka izskatāmais pasākums nav saimniecisks tādā ziņā, ka tā mērķis un rezultāts būtu noteiktu mazumtirgotāju atbalstīšana salīdzinājumā ar citiem. Drīzāk tas ir jautājums par dzīvesveidu pilsētā un ļoti tuvs kultūras politikai, kas arī ir atzīta par sevišķi svarīgu iemeslu saistībā ar sabiedrības interesēm Direktīvas 2006/123 4. panta 8. punktā ( 134 ).

148.

Šis pasākums šķiet samērīgs un nepārsniedz to, kas nepieciešams mērķa sasniegšanai. Iepirkšanās centriem ārpus pilsētas centra ir pašpastiprinoša ietekme. Kolīdz daži veikali atrodas ārpus pilsētas centra un iedzīvotāji uz tiem brauc ar savām automašīnām, šī vieta kļūst pievilcīgāka arī citiem veikaliem, kuri līdz šim bijuši izvietoti pilsētas centrā. Tādējādi vienīgais veids, kā novērst satiksmes pieauguma un tukšu pilsētas centru negatīvas sekas, ir ierobežot iespējas pakalpojumu sniedzējiem apmesties ārpus pilsētas centra.

149.

Šajā kontekstā un ļoti svarīgi ir tas, ka pašvaldība izskatāmajā lietā arī ir skaidri norādījusi, ka šis pasākums neliedz pakalpojumu sniedzējiem veikt uzņēmējdarbību pilsētā, jo ir pietiekoši daudz mazumtirdzniecības vietu, kas pieejamas par pieņemamu cenu ( 135 ). Patiešām šķiet, ka nav nekādas norādes uz to, ka detālplānojums netieši ierobežo mazumtirgotāju skaitu pašvaldībā.

150.

Kā norādīts, lai gan, šķiet, nav iemesla pieņemt, ka pasākums ir nesamērīgs, tas būs jāpārbauda iesniedzējtiesai. Ja iesniedzējtiesa secinātu, ka platības ir tikai ļoti ierobežotas, ka pakalpojumu sniedzēji, piemēram, Bristol BV, nevar vai tiek atturēts veikt uzņēmējdarbību, tad pasākums neiztur samērīguma pārbaudi un tādējādi būtu aizliegts ar Direktīvas 2006/123 15. pantu.

151.

Tādēļ uz otro un piekto jautājumu ir jāatbild tā, ka detālplānojums izskatāmajā lietā, ar kuru tiek atļauta tikai noteikta veida mazumtirdzniecība, ir teritoriāls ierobežojums Direktīvas 2006/123 15. panta 2. punkta a) apakšpunkta nozīmē, kas var būt attaisnojams, pamatojoties uz minētās direktīvas 15. panta 3. punktu, ja tiek pierādīts, ka ar to tiek samērīgi īstenots pilsētvides aizsardzības mērķis.

152.

Ņemot vērā piedāvāto atbildi uz iepriekšējiem jautājumiem, tā kā konkrētā lieta ietilpst Direktīvas 2006/123 piemērošanas jomā, vērtējums attiecībā uz Līgumā noteiktajām brīvībām nav nepieciešams ( 136 ).

153.

Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, ierosinu Tiesai uz Hoge Raad der Nederlanden (Nīderlandes Augstākā tiesa) un Raad van State (Valsts padome, Nīderlande) jautājumiem atbildēt šādi: