1.

Ved brev af 23. februar 2011 modtog Kommissionen en klage fra Brancheforeningen for Regulerkraft i Danmark, BRD - registreret under sagsnummer SA.32669 - med påstand om, at der var ydet ulovlig statsstøtte til decentrale kraftvarmeværker og til Dong Energy a/s. Yderligere oplysninger blev modtaget den 6. april 2011, 24. juni 2011, 11. juli 2011, 2. august 2011, 12. og 13. september 2011, 3. og 5. oktober 2011, 28. marts 2012 og 30. april 2012.

2.

Den 3. maj 2012 blev klageren i sag SA.32669 underrettet om, at der efter en foreløbig vurdering ud fra de foreliggende oplysninger ikke blev fundet at være tale om ulovlig statsstøtte. Klageren fremsendte derefter flere oplysninger i sagen den 14. maj 2012, 12. september 2012 og 13. og 27. november 2012. Den 15. marts 2013 fremsendte klageren et brev, hvori den under henvisning til artikel 265 i TEUF anmodede Kommissionen om at træffe en afgørelse inden for senest to måneder.

3.

Den 29. januar 2011 modtog Kommissionen en elektronisk indgivet klage - registreret under sagsnummer SA.32184 - fra Smørum Kraftvarme med påstand om ulovlig statsstøtte til Dong Energy. Yderligere oplysninger blev fremsendt med brev af 7. februar 2011, 4., 25. og 28. marts 2011 samt 12. og 13. januar 2012.

4.

Korrespondancen angående klagerne i såvel sag nr. SA.32184 og sag nr. SA.32669 blev den 14. april 2011 og den 5. januar 2012 videresendt til Danmark med henblik på bemærkninger. Danmark fremsatte sine bemærkninger henholdsvis den 17. juni 2011 og den 14. februar 2012.

5.

Nedenfor beskrives statsstøtteforanstaltning N602/2004 (1), klagerne og Danmarks synspunkter.

6.

Den 9. november 2005 godkendte Kommissionen 6 statsstøtteforanstaltninger i Danmark angående støtte til (i) energiproduktion baseret på vindkraft, (ii) energiproduktion baseret på andre vedvarende energikilder end vindkraft og (iii) energiproduktion i kraftvarmeværker. Denne beslutning blev vedtaget med sagsnummer N602/2004 (KOM(2005)3910, herefter "beslutning N602/2004").

7.

Danmark anmeldte disse foranstaltninger efter en omlægning af systemansvarlige virksomheder og transmissionsoperatører på det danske energimarked. De foranstaltninger, der blev godkendt i forbindelse med decentrale kraftvarmeværker, som er omfattet af energiforsyningsloven, kan opsummeres således:

8.

Danmark bekræftede, at alle de kraftvarmeværker, der er omfattet af de anmeldte ordninger, var højeffektive værker, og fremlagde en beregning af de ekstra omkostninger ved den støttede form for energi, som blev fundet rimelige. Ifølge disse beregninger ville støtten højst dække 87 % af de ekstra omkostninger (for decentrale kraftvarmeværker). Der blev desuden fremlagt beregninger, hvoraf det fremgik, at støtten ikke ville overstige afskrivningerne plus en rimelig kapitalforrentning.

9.

Støtten blev siden godkendt (2) på grundlag af miljørammebestemmelserne fra 2001 (3), navnlig afsnit E.3.3.1. Kommissionen fandt i særdeleshed, at der blev ydet kompensation for forskellen mellem omkostningerne ved at producere den miljøvenlige energi og markedsprisen på den konventionelle form for energi. På grundlag af de oplysninger, den var i besiddelse af, konkluderede Kommissionen i beslutning N602/2004, at støttemodtagerne ikke ville modtage en overkompensering.

10.

Fra og med 1. februar 2007 ændrede den danske transmissionssystemoperatør, Energinet.dk, vilkårene for budgivning på regulerkraftmarkedet, som tager sigte på at sikre tilstrækkelige forsyninger af reguler- eller reservekraft. Leverandører, der ønskede at deltage i regulerkraftmarkedet, var ikke længere nødt til at afgive bud for den efterfølgende måned, men skulle i stedet afgive bud pr. time for den følgende dag. Denne ændring gjorde det lettere for de decentrale kraftvarmeværker at gå ind på regulerkraftmarkedet. Før 2007 var der stort set ingen decentrale kraftvarmeværker, der kunne gå ind på dette marked, fordi det generelt krævede tekniske forbedringer af deres produktionsanlæg, og fordi månedsbaserede bud gav dem en for lang bindingsperiode. Det er lettere for de decentrale kraftvarmeværker at skulle regne kun en dag frem.

11.

Klageren gjorde gældende, at Danmark skulle have genanmeldt støtteordning N602/2004 på grund af de decentrale kraftvarmeværkers mulighed for siden 2007 at gå ind på regulerkraftmarkedet. De decentrale kraftvarmeværkers mulighed for at gå ind på regulerkraftmarkedet hævdedes at forbedre disse værkers økonomiske situation og gøre støtteordningen uforenelig med det indre marked.

12.

Klageren understregede, at klagen drejede sig om, at de decentrale kraftvarmeværker nu har fået adgang til et marked for regulerkraft, som de ikke kunne deltage i uden støtten (eftersom de ikke kunne eksistere uden støtten). Ifølge klageren er det til alvorlig skade for de elektricitetsleverandører, som ikke modtager statsstøtte.

13.

Klageren gjorde specielt gældende, at den støtte, der ydes inden for rammerne af den godkendte statsstøtteordning N602/2004, ikke tager hensyn til indtjeningen på regulerkraftmarkedet (eftersom ordningen blev godkendt før ændringen i budproceduren). Klageren henviser i den forbindelse til den relevante kommissionsbeslutning, hvori det anføres (4), at enhver ændring af de betingelser, der ligger til grund for støtten, skal anmeldes til Kommissionen på forhånd. Klageren finder, at denne formulering må fortolkes sådan, at der er tale om enhver relevant ændring af de retlige, fysiske og økonomiske forhold, som kan identificeres som værende relevante for støtten.

14.

Klageren hævder, at Kommissionen skal undersøge, om der er sket nogen fundamental ændring i de forhold, der bestod på det tidspunkt, hvor ordningen blev godkendt af Kommissionen. Desuden fandt klageren, at der ikke alene må antages at bestå en anmeldelsespligt i de tilfælde, hvor der ydes ny støtte eller ændret støtte som følge af en ændring af støttens lovhjemmel (eller formlen for støttens beregning), men også hvor en medlemsstat giver støttemodtagerne adgang til et nyt marked. At de decentrale kraftvarmeværker fik adgang til et nyt marked, burde derfor ifølge klageren have været anmeldt, også selv om det ikke repræsenterede en ny støtte.

15.

Klageren gjorde subsidiært gældende, at dommen i Namur-les assurances du credit SA (herefter "Namur-sagen") (5) kan fortolkes på en sådan måde, at der må antages at være tale om ny støtte i denne sag ("BRD-sagen").

16.

I Namur-sagen var der tale om støtte ydet på et og samme marked til levering af de samme tjenesteydelser til det samme formål. Ifølge klageren tyder den omstændighed, at Domstolen i Namur-sagen henviste til, at støttemodtageren Office National du Ducroire's formål og virksomhed ikke havde ændret sig, på, at en ændring af støttemodtagerens juridiske status eller virksomhed vil kunne resultere i, at støttens klassificering måtte ændres fra eksisterende støtte til ny støtte.

17.

Klageren fremdrager især følgende forskelle mellem Namur-sagen og BRD-sagen. I Namur-sagen var der tale om en lovændring, der førte til en kvantitativ forhøjelse af støttebeløbet, hvis støttemodtageren øgede sin kommercielle virksomhed på det samme marked, hvorimod støtteordningen i BRD-sagen forblev uændret, men støttemodtagerne fik ved en statslig beslutning adgang til et andet marked, hvor de ifølge klageren kunne fortrænge konkurrenter.

18.

Klageren peger på, at der i BRD-sagen er tale om to separate markeder, der tjener to separate formål. Støttemodtagerne gik ind på et nyt marked (regulerkraftmarkedet), mens formålet med statsstøtten var at beskytte miljøet. Det udgør ifølge klageren i sig selv et misbrug af statsstøtte (6).

19.

Til støtte for sin påstand om, at der var tale om ny støtte, fremførte klageren desuden følgende (7):

20.

Klageren gjorde gældende, at efter en anmeldelse ville Kommissionen ikke have accepteret, at de decentrale kraftvarmeværker kunne deltage i regulerkraftmarkedet (hvis den havde været vidende om det, da den godkendte støtten), eftersom det ville være til alvorlig skade for de leverandører af reservekraft, der var gået ind på dette marked med tilskyndelse fra staten (transmissionssystemoperatøren) med det formål at sikre elektricitetsforsyningen. Klageren hævdede, at på grund af ændringen i budgivningen kan det afvejningsprincip, Kommissionen skal anvende i alle statsstøttesager, også i beslutning N602/2004, ikke længere anses for at være positivt.

21.

Klageren fremlagde i den sammenhæng tal, der skulle vise, at de decentrale kraftvarmeværkers deltagelse i regulerkraftmarkedet (timebud) ikke alene skaber fordrejninger på dette marked, men også fortrænger konkurrenter på dette marked. Klageren pegede specielt på, at den årlige gennemsnitspris før 2007 lå på ca. 60 kr. pr. MWh, mens den årlige gennemsnitspris i 2009 var på 15 kr. pr. MWh.

22.

Klageren pegede endvidere på, at det er staten selv (transmissionssystemoperatøren), der kontrollerer og regulerer regulerkraftmarkedet. Den danske stat (dvs. Energinet.dk) kan ikke med rimelighed anses for på det tidspunkt, hvor statsstøtten blev godkendt, at have været uvidende om, at det ville skabe betydelige fordrejninger, når de decentrale kraftvarmeværker fik adgang til timemarkedet. At Energinet.dk opnår en økonomisk gevinst med hensyn til den pris, den betaler for regulerkraft, kan ikke retfærdiggøre, at der ydes statsstøtte.

23.

Hvad angår de beregninger af en mulig overkompensation, som Danmark har fremlagt, og som blev videresendt til klageren den 3. maj 2012, var det ifølge klageren ikke muligt at vurdere, om disse tal var korrekte og relevante. Under alle omstændigheder finder klageren, at man kun kan få et korrekt og fair overblik ved at sammenligne indtjeningen hos decentrale kraftvarmeværker, der deltager i regulerkraftmarkedet, med indtjeningen i en tilsvarende gruppe af decentrale kraftvarmeværker, der ikke er aktive på dette marked.

24.

På baggrund af foranstaltningens meget negative indvirkning på prisdannelsen på regulerkraftmarkedet er spørgsmålet om intensiteten af støtten til de decentrale kraftvarmeværker – om den ligger over eller under 100 % - imidlertid uden større betydning for klageren, eftersom markedet efter klagerens opfattelse er blevet betydeligt udhulet.

25.

Klageren gjorde videre gældende, at i Østdanmark indgik transmissionssystemoperatøren Energinet.dk i 2010 en aftale om regulerkraft med Dong Energy (8) for perioden 1.1.2011-31.12.2015 med en pris på 25 mio. DKK om året for en reserve på 675 MW (9). I september 2010 blev der desuden etableret en forbindelse mellem Østdanmark og Vestdanmark i form af Storebæltsforbindelsen med en kapacitet på 600 MW (10).

26.

Klageren hævder, at aftalen mellem Energinet.dk og Dong Energy giver Dong Energy en fordel, da den ikke blev indgået på markedsvilkår. Desuden finder klageren, at reservationen af Storebæltsforbindelsen har diskriminerende virkninger til fordel alene for Dong Energy og til skade for regulerkraftleverandører i Vestdanmark.

27.

Klageren mener, at det bør afklares, om den påståede statsstøtte udgør et brug af statsmidler, og om støtten kan tilregnes staten. Klageren hævder, at der er tale om brug af statsmidler, og at støtten kan tilregnes staten, da Energinet.dk er 100 % statsejet og kontrolleres af staten, som har indskudt grundkapitalen.

28.

Energinet.dk beregner regulerkraften øst for Storebælt til i alt 900MW (11). I lyset af et samlet behov for kraft, der kan aktiveres med kort varsel, på 1 200 MW, har Energinet.dk sat restbehovet i DK2 til 300 MW, der via Storebæltsforbindelsen kan tjene som regulerkraft for DK1 (12). Ifølge klageren fandt halveringen af regulerkraftmarkedet i DK1 til 300 MW sted i september 2010 som et resultat af aftalen mellem de to statskontrollerede selskaber, Energinet.dk og Dong Energy, og den gensidige aftale med Sverige.

29.

Klageren gør gældende, at en sådan reservation af Storebæltsforbindelsen ikke kan anses for at være ikke-diskriminerende, og at reservekraftselskaber i DK2 (dvs. Dong Energy) derigennem får en fordel, som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen på det indre marked. Resultatet var, at BRD-medlemmernes indtjening faldt med over 96 % og for alle leverandørers vedkommende med 90,7 %.

30.

Prisen for de 300 MW reservekraft, der blev købt i DK2 til brug i DK1, er ikke offentligt kendt. Ud over rådighedskraften kan kontrakten have omfattet andre ydelser, f.eks. aktiveret kraft, vedligeholdelse osv. Prisen på rådighedskraft til DK1 ville ifølge klageren sandsynligvis ligge på 15-25 mio. EUR om året, men under alle omstændigheder lå de priser, Energinet.dk betalte for køb af reservekraft fra Dong Energy, et godt stykke over markedsprisen.

31.

Valget af et begrænset udbud danner sammen med brugen af Storebæltsforbindelsen grundlag for en formodning om, at der er tale om statsstøtte, og at betalingen til Dong Energy udgør en fordel, som Kommissionen bør undersøge nærmere.

32.

Klageren fremfører videre, at i mangel af oplysninger fra Energinet.dk, der kunne danne grundlag for en vurdering af disse kriterier, må Altmark-kriterierne eller det markedsøkonomiske investorprincip, der kan lægges til grund for afgørelsen af, om købet af regulerkraft fra Dong Energy udgjorde statsstøtte, anses for heller ikke at være opfyldt. Klageren gør desuden gældende, at løsninger, som ikke er nødvendige, ikke kan støttes på artikel 106 i TEUF. Eftersom Energinet.dk selv er i stand til at foretage ændringer, f. eks. gennem brug af Storebæltsforbindelsen, der ville overflødiggøre aftalen med Dong Energy, uden tab af effektivitet i elektricitetsdistributionen eller uden økonomiske ulemper for sig selv, forbrugerne og samfundet i øvrigt, kan den valgte løsning (aftalen med Dong Energy) ikke anses for at være nødvendig efter artikel 106.

33.

Selv om man antog, at Dong Energy ikke havde fået overdraget en public service-opgave i snæver forstand, er det et almindeligt EU-retligt princip, at offentlige virksomheders indgåelse af langfristede indkøbsaftaler må foregå inden for rammerne af åbne, gennemsigtige og ikke-diskriminerende procedurer. Det var ikke tilfældet i denne sag.

34.

Indgåelsen af den langfristede femårige aftale med Dong Energy er ifølge klageren også i strid med EU's regler for offentlige kontrakter og involverer statsstøtte. Klageren (13) fremførte, at regulerkraftmarkedet ikke er et nationalt marked, og pegede under henvisning til aftalen med den svenske TSO på, at en leverandør af regulerkraft ikke nødvendigvis skal være etableret i Østdanmark. Dong Energy var derfor ikke den eneste mulige leverandør af denne reservekraft, hvilket ellers kunne have retfærdiggjort, at der ikke blev afholdt et udbud.

35.

Klageren peger på, at Energinet.dk via Tenders Electronic Daily udsendte en meddelelse om, at der ville blive indgået en aftale. Denne meddelelse fremkom imidlertid i september 2010, hvor Energinet.dk allerede var i forhandlinger med Dong Energy (14).

36.

Endvidere er der ifølge klageren tale om en krænkelse af artikel 37 i TEUF om statslige handelsmonopoler, hvilket – om end indirekte – må have betydning for vurderingen af, om der forelå statsstøtte. Ifølge klageren har Danmark overtrådt artikel 37, stk. 2, i TEUF ved at have indført en ny foranstaltning, der indebærer en forskelsbehandling med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår. Det havde ødelæggende virkninger på regulerkraftmarkedet (timebud og reduktion af Energinet.dk's efterspørgsel i DK1)

37.

Endelig gjorde klageren gældende, at den statsejede transmissionssystemoperatør Energinet.dk misbrugte sin dominerende stilling i strid med artikel 102 i TEUF ved at reservere envejstransmissionen i Storebæltsforbindelsen og ved at favorisere den eneste leverandør af reservekraft i DK2, Dong Energy, til skade for reservekraftværkerne i DK1. Klageren finder det indlysende, at den måde, hvorpå reservationen i relation til Storebæltsforbindelsens transmissionskabel foregik, giver anledning til en formodning om, at der var tale om et misbrug af dominerende stilling.

38.

Den anden klager gør gældende, at den femårige kontrakt (15) mellem Energinet.dk og Dong Energy indebar statsstøtte til Dong Energy. Klageren har i alt væsentligt fremsendt den klage til Kommissionen, som forinden var indgivet til Klagenævnet for Udbud, der ikke gav klageren medhold.

39.

Klagen til Klagenævnet gik ud på, at kontrakten burde have været sendt i udbud i overensstemmelse med forsyningsdirektivet (16). Denne påstand blev imidlertid ikke godtaget af Klagenævnet, der henviste til undtagelsesbestemmelserne i forsyningsdirektivets artikel 26, litra b), og artikel 12 i udbudsdirektivet (17) samt den omstændighed, at forsyningsanlæggene skal være fysisk lokaliseret i DK2 og tildelingen af denne kontrakt derfor ikke har nogen direkte interesse for aktører i andre medlemsstater.

40.

Klageren fremførte, at der i DK1 findes et ægte konkurrencepræget marked for regulerkraft, hvorimod kontrakten mellem Energinet.dk og Dong Energy har ødelagt muligheden for at opføre regulerkraftværker i DK2. Fornyelsen af den tidligere kontrakt har sammen med Storebæltsforbindelsen forhindret, at der kan udvikle sig et konkurrencepræget regulerkraftmarked i DK2 og haft negative virkninger på markedet i DK1 i forbindelse med overførslen af 300 MW reservekraft (se nr. 28).

41.

Som svar på klagerens påstande, som blev videresendt til Danmark, fremlagde Danmark følgende baggrundsoplysninger og fremsatte følgende bemærkninger til klagerne.

42.

I el-systemet skal der altid være balance mellem elproduktion og elforbrug. Det er den danske transmissionssystemoperatør, Energinet.dk, der har ansvaret for at opretholde denne balance.

43.

For at kunne håndtere større ubalancer indgår Energinet.dk reserveaftaler på reservemarkedet. Disse aftaler indebærer, at aktørerne får en rådighedsbetaling for at stå til rådighed og for (altid) at lægge bud ind på regulerkraftmarkedet. Dette marked betegnes som reservemarkedet.

44.

Når der opstår behov for at balancere udsving i systemet, køber Energinet.dk op- eller nedregulering på det fællesnordiske regulerkraftmarked, hvori Danmark indgår, og hvor de aktører, der har indgået en reserveaftale, konkurrerer på lige fod med frivillige bud fra indenlandske og udenlandske leverandører uden reservekontrakter. Dette marked betegnes som regulermarkedet.

45.

På reservemarkedet indgår Energinet.dk aftaler med aktørerne om, at de skal stå til rådighed til enhver tid og melde bud ind på regulermarkedet. På regulermarkedet køber Energinet.dk regulerkraft (op- eller nedregulering) for at sikre, at systemet altid er i balance. Hvor der i denne afgørelse tales om regulerkraftmarkedet, foretages der ingen sondring.

46.

Transmissionsnettet i Danmark er opdelt i to delområder, henholdsvis vest for Storebælt (DK1) og øst for Storebælt (DK2). DK1 er med fire transmissionsforbindelser forbundet til henholdsvis Tyskland, Norge, Sverige og DK2. DK2 er med tre transmissionsforbindelser forbundet til henholdsvis DK1, Sverige og Tyskland. Forbindelse mellem DK1 og DK2 blev først etableret med Storebæltsforbindelsen i 2010.

47.

For Østdanmark har Energinet.dk indgået en femårig aftale med Dong Energy om levering af Vestdanmarks reserver. Aftalen løber frem til udgangen af 2015 og omfatter 300 MW "hurtige reserver" (15 minutter) og 375 MW "langsomme reserver" (op til 2 timer). Udover leverancer af manuelle reserver omfatter aftalen også to optioner på leverancer fra stilstand (blackstart) og mulighed for levering af spændingskontrol.

48.

I Vestdanmark køber Energinet.dk manuelle reserver på daglige auktioner, som blev indført pr. 1. februar 2007. Der afholdes auktion en gang om dagen om formiddagen for hver time af det næste driftsdøgn. De aktører, der melder bud ind, skal angive en time-for-time mængde (MW) og pris (DKK pr. MW) for det efterfølgende driftsdøgn. Hvert bud skal være på mindst 10 MW og højst 50 MW.

49.

Alle aktører, hvis bud accepteres, får en rådighedsbetaling svarende til det højeste accepterede bud. Den gennemsnitlige rådighedsbetaling for opregulering (yderligere produktion) i DK1 har i de seneste par år ligget på omkring 120 DKK pr. kW om året.

50.

I årene fra 2004 til 2007 blev reserveaftalerne indgået på månedsbasis. Formålet med at ændre budgivningen var at fremme en konkurrencebaseret prisdannelse og størst mulig fleksibilitet i indkøbene. Samtidig ville en kortere bindingsperiode give Energinet.dk mulighed for dynamisk at afpasse indkøbene af manuelle reserver efter de aktuelle behov.

51.

Omlægning af budgivningen i 2007 var en medvirkende årsag til en betydelig nedgang i rådighedsbetalingerne for manuelle reserver, bortset fra de relativt store prisudsving i 007 og 2008.

52.

Enhver aktør kan frit melde ind med bud på aktivering af regulerkraft på timebasis i løbet af driftsdøgnet. Det er kun de aktører, der har en reserveaftale, der er forpligtede til at byde ind på de timer i driftsdøgnet, de modtager rådighedsbetaling for. Energinet.dk køber regulerkraft på basis af priserne i de indkomne bud. Den højeste accepterede pris bestemmer opreguleringsprisen for alle aktører, der leverer regulerkraft i den driftstime.

53.

Det er generelt kun en mindre del af de manuelle reserver, der rent faktisk aktiveres, enten fordi der kun er begrænset behov for at balancere systemet med regulerkraft, eller fordi man (delvis) aktiverer de frivillige bud på regulermarkedet i stedet for de manuelle reserver.

54.

Den aktiveringspris, som de aktører, der leverer regulerkraft, får, ligger generelt over den normale markedspris på elektricitet i Danmark på den nordiske elbørs, Nordpool. I perioden fra 1. februar 2007 til 31. marts 2011 lå prisen på regulerkraft omkring 11 øre pr. kWh (112 DKK/MWh) over den normale markedspris (Nordpool Elspot (day-ahead markedspris) – se tabel 1.

Tabel 1:   Regulerkraftpris i forhold til normal markedspris

55.

Ifølge Danmark udgjorde overgangen til timebud ikke en anmeldelsespligtig ændring af en eksisterende støtteordning (dvs. ny støtte) af de nedenfor anførte grunde.

56.

Danmark fremhævede, at den støtteordning, der blev godkendt ved beslutning N602/2004 ikke siden er blevet ændret med nogen lovbestemmelse eller bekendtgørelse. Det er i sig selv tilstrækkeligt belæg for, at der ikke er sket nogen anmeldelsespligtig ændring.

57.

Danmark udtaler, at den ændring, som hævdes at være anmeldelsespligtig, rent faktisk ikke er en ændring af en godkendt støtteordning. I den forbindelse henviser Danmark til både definitionen af ny støtte i artikel 1 i procedureforordningen (18) ("procedureforordningen") og definitionen af en ændring af eksisterende støtte i gennemførelsesforordningen (19).

58.

Selv om en gennemførelsesforordning ikke er formelt bindende for EU-domstolene, når de skal fortolke de primære statsstøtteregler i traktaten, finder Danmark ikke desto mindre, at der er fastlagt en tærskel, under hvilken en foranstaltning ikke kan betragtes som en "ændring" af en godkendt støtteordning i procedureforordningens forstand (20).

59.

Med hensyn til henvisningen til, at det i beslutning N602/2004 hedder, at enhver ændring af de vilkår, hvorpå støtten ydes, skal forhåndsanmeldes til Kommissionen (se nr. 13), bemærker Danmark, at det ikke refererer til nogen bestemt del af begrundelsen i denne beslutning og derfor ikke i sig selv har noget konkret formål eller nogen konkret betydning og ikke kan fortolkes sådan, at det skulle kræve en særligt restriktiv tilgang til, hvad der udgør en anmeldelsespligtig ændring af en godkendt ordning.

60.

Danmark gør under alle omstændigheder gældende, at ifølge Namur-dommen, især dommens præmis 28 og desuden også præmis 31-33, kan spørgsmålet om, hvorvidt en foranstaltning udgør en anmeldelsespligtig ændring af en støtteordning, kun vurderes på grundlag af dens lovgrundlag, herunder de herfor gældende nærmere vilkår og grænser (21). Ved afklaringen af, om en foranstaltning udgør en anmeldelsespligtig ændring af en støtteordning, er det uden relevans, om foranstaltningen kan tilregnes en medlemsstat, eller om den stemmer overens med det markedsøkonomiske investorprincip.

61.

Danmark bemærkede, at i forenede sager T-195/01 og T-207/01, Government of Gibraltar mod Kommissionen  (22), understregede Retten i forbindelse med en sondring mellem denne sag og Namur-sagen i dommens præmis 114, at selv om spørgsmålet om, hvorvidt en støtte skal anses for ny eller for en ændring, beror på de bestemmelser, som hjemler støtten, og selv om ændringerne af 1978 og 1983 i denne sag var blevet indført i ordlyden af den oprindelige lovtekst af 1967, kunne disse ændringer ikke desto mindre adskilles fra den oprindelige ordning.

62.

Efter Danmarks opfattelse drejer det afgørende spørgsmål sig derfor om, hvorvidt lovbestemmelserne eller de i lovgivningen opstillede betingelser for støtten overhovedet er blevet ændret (23). På denne baggrund fastholdt Danmark, at der i den her omhandlede sag ikke var sket nogen ændring af den lovgivning, som Kommissionen godkendte.

63.

I forbindelse hermed bemærker Danmark, at det er op til Kommissionen at redegøre for, hvorfor forskelle mellem en godkendt ordning og en ny ordning udgør en anmeldelsespligtig foranstaltning (24), og at det selv i tilfælde af, at ændringen er anmeldelsespligtig, ikke nødvendigvis betyder, at hele den godkendte støtteordning er omdannet til ny støtte (25).

64.

Danmark er af den opfattelse, at denne adgang til regulerkraftmarkedet ikke adskiller sig fra andre ændringer af markedsstrukturerne, som markedet selv frembringer, det være sig af teknisk eller anden karakter (f. eks. på grund af internettets fremkomst) (26).

65.

Det forhold, at en selvstændig transmissionssystemoperatør giver mindre aktører adgang til et tilgrænsende marked, som hidtil har været lukket for dem, uden at der dermed sker nogen ændring i de bestemmelser, der hjemler støtte til disse mindre aktører, udgør ikke i sig selv en anmeldelsespligtig ændring i forhold til beslutning N602/2004. Desuden var det kendt på forhånd, at decentrale kraftvarmeværker kunne indtræde på regulerkraftmarkedet.

66.

Danmark understreger, at det i anmeldelsen af den foranstaltning, Kommissionen godkendte i beslutning N448/2003, udtrykkeligt var anført, at ophævelsen af transmissionssystemoperatørens forpligtelse til at købe energi produceret af de decentrale kraftvarmeværker indebar, at disse værker ville blive i stand til at deltage ikke alene i det nordiske grossistmarked, men også i reguler- og balancemarkedet og indgå aftaler med transmissionssystemoperatøren til sikring af balancen i elsystemet. I beslutning N448/2003 fastslog Kommissionen, at den anmeldte foranstaltning ikke udgjorde statsstøtte.

67.

På grund af sammenlægningen af de hidtidige transmissionssystemoperatører til én operatør, den offentlige virksomhed Energinet.dk (som detaljeret beskrevet i beslutning N602/2004), blev støtteforanstaltning N448/2003 imidlertid siden trukket tilbage af Danmark (efter Kommissionens vedtagelse af beslutning N448/2003), og en lovændring blev vedtaget i 2004. Den reviderede lov indeholdt i alt væsentligt uændrede bestemmelser om støtten til decentrale kraftvarmeværker, som Kommissionen allerede havde taget stilling til i sag N448/2003. Også denne lov af 2004 blev anmeldt til og godkendt af Kommissionen som forenelig støtte i beslutning N602/2004.

68.

Ifølge Danmark er den beskrivelse af foranstaltningen, der oprindeligt blev givet i sag N448/2003, herunder bl.a. den oplysning, at decentrale kraftvarmeværker ville blive i stand til at gå ind på reguler- og balancemarkederne, fortsat gyldig og relevant og må derfor tages i betragtning ved vurderingen af, om overgangen til daglige timeauktioner på manuelle reserver udgjorde en anmeldelsespligtig ændring af en eksisterende støtteordning.

69.

Ændringerne i budprocedurerne i 2007 angår alene indkøb af manuelle reserver i DK1, hvori nogle decentrale kraftvarmeværker allerede fra 2005 deltog. Vilkårene og betingelserne på regulermarkedet forblev uændrede. På det fællesnordiske regulermarked har det timebaserede system eksisteret, siden markedet blev etableret i september 2002.

70.

Efter Danmarks opfattelse kan Energinet.dk's beslutning om at ændre markedsvilkårene ikke tilregnes den danske stat, og alle statsstøttekriterierne i traktatens artikel 107, stk. 1, er derfor ikke opfyldt. Med henvisning til Stardust Marine-sagen (27) gør Danmark gældende, at selv om staten er i stand til at kontrollere en offentlig virksomhed og udøve en dominerende indflydelse på dennes transaktioner, er der ikke uden videre en formodning for, at den faktisk udøver denne kontrol i et konkret tilfælde.

71.

Danmark fremfører videre, at de relevante kriterier ifølge denne dom bl.a. er.:

72.

Energinet.dk er en selvstændig offentlig virksomhed, som primært er underlagt privatretten, selv om visse offentligretlige regler også finder anvendelse på den. Den blev formelt etableret ved lov nr. 1384 af 20. december 2004. Energinet.dk er underlagt klima-, energi- og bygningsministerens tilsyn, jf. lovens § 20, og det er også ministeren, der fastsatte dens vedtægt.

73.

Virksomhedens daglige ledelse varetages af en direktion, som bestyrelsen ansætter efter orientering af den ansvarlige minister. Ministeren kan udpege 8 af bestyrelsens 11 medlemmer, herunder også bestyrelsesformanden. Ministeren kan træffe beslutning om ethvert forhold vedrørende Energinet.dk's anliggender og udøver sine beføjelser på et skriftligt grundlag og gennem vedtægten.

74.

Danmark peger på, at den ansvarlige minister ikke på nogen måde har været involveret i Energinet.dk's beslutning om omdannelsen af markedsstrukturerne. I modsætning til, hvad der var tilfældet i Namur-sagen, hvor den ansvarlige minister havde været involveret i beslutningerne, har den danske regering ikke haft nogen del i beslutningen om at ændre regulerkraftmarkedet fra et månedsbaseret til et timebaseret marked.

75.

Ifølge Danmark indebærer det forhold, at ministeren har visse tilsynsbeføjelser i forhold til Energinet.dk, ikke i sig selv, at Energinet.dk's handlinger generelt kan tilregnes staten (28). At Energinet.dk administrerer de markeder, virksomheden har ansvaret for, betyder ikke, at denne finansiering, herunder det grundbeløb, der blev godkendt ved beslutning N602/2004, igen skulle udgøre statsmidler efter artikel 107, stk. 1, i TEUF (29). Der er de facto ingen udbetaling af statsmidler involveret i overgangen fra et månedsbaseret til et timebaseret marked.

76.

Der er endvidere ingen sammenhæng mellem den omstændighed, at Energinet.dk besluttede at åbne op for regulerkraftmarkedet og det forhold, at decentrale kraftvarmeværker modtager støtte inden for rammerne af støtteordning N602/2004.

77.

Der ydes støtte til decentrale kraftvarmeværker, enten i form af en treledstarif, hvor Energinet.dk betaler en fast pris til værkerne, eller i form af et grundbeløb, et pristillæg, hvor decentrale kraftvarmeværker sælger elektricitet under normale markedsvilkår i konkurrence med andre aktører på elmarkedet. De seneste ændringer blev godkendt af Kommissionen i beslutning N602/2004 (30).

78.

Derudover modtager decentrale kraftvarmeværker et elproduktionstilskud, der kompenserer for de ekstra omkostninger ved miljøvenlig energiproduktion, f.eks. den almindelige CO2-afgift på al elektricitetsproduktion i Danmark. Elproduktionstilskuddet blev senest godkendt af Kommissionen i beslutning N567/2007 (31).

79.

Med hensyn til fravær af overkompensering henviste Danmark først til de beregninger, der blev fremlagt i Kommissionens N602/2004. Danmark forklarede, at i 2004 var der i disse beregninger ikke indregnet nogen særskilt indtægt fra regulermarkedet eller fra noget anden marked, som decentrale kraftvarmeværker sælger på, hvilket havde flere årsager.

80.

For det første kræves det i afsnit E.3.3.1 i miljørammebestemmelserne fra 2001 ikke, at der skal tages hensyn til potentielle indtægter på tilgrænsende markeder, hvor støttemodtagerne konkurrerer på lige fod. For det andet blev decentrale kraftvarmeværkers mulighed for at gå ind på et tilgrænsende marked allerede annonceret i 2003-anmeldelsen (sag N448/2003), men blev af Danmark ikke fundet relevant for en forenelighedsvurdering efter bestemmelserne i afsnit E.3.3.1 i 2001-rammebestemmelserne på linje med den førstnævnte grund.

81.

For det tredje var den beregning, der blev fremlagt i sag N602/2004, foretaget for det værk, hvor risikoen for overkompensering var størst. Dette værk nød godt af treledstarifstøtten og kunne derfor ikke operere på det frie marked og heller ikke gå ind på f. eks. regulermarkedet.

82.

Danmark betvivler imidlertid ikke, at nogle decentrale kraftvarmeværker kan være gået ind på det frie energimarked og kan have været i stand til at generere en indtjening ved at deltage på tilgrænsende markeder. Danmark har derfor også fremlagt oplysninger til dokumentation af, at selv om man medtager indtægter fra salg af energi på regulermarkedet, er der ingen overkompensering.

83.

Danmark har fremlagt en beregning for et kraftvarmeværk på 5 MW, som modtager grundbeløbet, baseret på samme metoder som i beslutning N602/2004 og samme referencepunkter og underliggende antagelser. Nogle af tallene er opdateret, bl.a. brændsels- og elektricitetspriserne siden 2005 (de tidligere faktiske priser og et estimat for årene 2011-2014).

84.

I forhold til beslutning N602/2004 er der i beregningen af "markedsprisen" taget hensyn til såvel prisen på engrosmarkedet og (nu også) de potentielle rådigheds- og aktiveringsbetalinger fra regulermarkedet. Med hensyn til prisen på engrosmarkedet har Danmark anvendt de tidligere faktiske Nordpool-priser i kombination med en estimeret gennemsnitspris på ca. 36 øre pr. kWh for årene 2011-2014. Til den beregnede markedspris har Danmark desuden lagt 3 øre pr. kWh, da den vægtede markedspris for decentrale kraftvarmeværker var højere i Vestdanmark (32).

85.

For at få indregnet de decentrale kraftvarmeværkers deltagelse i reserve- og regulermarkedet har Danmark beregnet det maksimalscenarie, hvor en aktør modtager både en rådighedsbetaling og et aktiveringsbeløb (dvs. ved aktivering af reservekraft).

86.

Ifølge den beregning, Danmark har fremlagt, og som gengives i tabel 2 nedenfor, skete der en aktivering i gennemsnitlig ca. 14 % af tiden i årene 2007-2011:

Tabel 2:   Aktivering af reserver i Vestdanmark (DK1)

87.

Eftersom den gennemsnitlige tillægsbetaling for aktivering af regulerkraft ligger på omkring 11 øre pr. kWh (tabel 1, se nr. 53), vil et gennemsnitligt decentralt kraftvarmeværk, som producerer 4 200 kWh om året, årligt have modtaget ca. 65 DKK/kW siden 2007 i aktiveringsbetaling (33). I maksimalscenariet vil kraftvarmeværket også modtage en rådighedsbetaling for de samme driftstimer svarende til 17 DKK/kWh. Dette tal er baseret på en årlig rådighedsbetaling i den relevante periode på ca. 120 DKK/kWh (se nr. 48) (34).

88.

På basis af de ovenstående tal fremlagde Danmark opdaterede tabeller som belæg for, at de decentrale kraftvarmeværker ikke blev overkompenseret over perioden 1992-2014, altså referenceperioden i beslutning N602/2004, (se tabel 3-4), og således heller ikke i årene 2009 - 2014.

Tabel 3:   Støtten i forhold til de ekstra omkostninger

Tabel 4:   Støtte i forhold til afskrivninger og rimelig kapitalforrentning

89.

Danmark understreger, at i forhold til beslutning N602/2004 er kolonnen "garanteret indtægt" baseret på et decentralt kraftvarmeværk, som modtager grundbeløbet og har deltaget på elektricitetsmarkederne, herunder reguler- og reservemarkederne, siden 2007 (35).

90.

Danmark gør gældende, at den konklusion, der blev draget i beslutning N602/2004, om at betalingen af grundbeløbet ikke førte til nogen overkompensering, derfor ikke kan anfægtes af, at et større antal aktører fik adgang til regulerkraftmarkedet. Selv når man lægger de ekstra indtægter fra regulermarkedet til, vil decentrale kraftvarmeværker højst kunne opnå en kompensation for de ekstra omkostninger på 68 %.

91.

Det betyder ifølge Danmark, at den ændring, som klageren påstår var anmeldelsespligtig, ikke engang opfylder de materielle krav, der i gennemførelsesforordningens artikel 4 stilles for at anse en foranstaltning for at udgøre en ændring af en eksisterende støtteordning efter procedureforordningens artikel 1, litra c).

92.

Danmark gør gældende, at Energinet.dk handlede som en forsigtig markedsinvestor, og at den aftalte betaling for Dong Energys forpligtelse til at kunne levere 600 MW reservekraft afspejler den teoretiske markedspris. Det understreges, at de danske myndigheder ikke på nogen måde var involveret i indgåelsen af aftalen med Dong Energy. Energinet.dk handlede selvstændigt og uden nogen instruks fra eller pligt til at inddrage ministeren eller andre instanser.

93.

Danmark fremfører endelig, at aftalen mellem Energinet.dk, som er en selvstændig offentlig virksomhed, der er økonomisk adskilt fra den danske stat, og Dong Energy ikke kan tilregnes den danske stat (se nr. 69-74), og at kontrakten dermed ikke indebærer brug af statsmidler. Ministeren eller andre regeringsinstanser var hverken involveret i beslutningsprocessen eller har specielt sanktioneret en aftale, selv om ministeren har en særlig beføjelse til at træffe beslutninger om Energinet.dk's anliggender i ganske særlige situationer.

94.

Kommissionen skal tage stilling til de omstændigheder og begivenheder, der indtraf efter dens godkendelse af støtteforanstaltningerne i sag N602/2004, og vurdere, om Danmark havde pligt til at anmelde, eller om der bør foreslås egnede foranstaltninger. Kommissionen skal desuden tage stilling til, om der er statsstøtte involveret i kontrakten mellem Energinet.dk og Dong Energy, og om den i så fald er forenelig med det indre marked.

95.

Ifølge klageren udløser ændringen af budgivningen anmeldelsespligt på baggrund af, at det i beslutning N602/2004 var fastsat, at enhver ændring af de betingelser, der ligger til grund for støtten, skal anmeldes på forhånd. Efter klagerens opfattelse kan denne formulering fortolkes sådan, at der er tale om enhver relevant ændring i de retlige, fysiske og økonomiske forhold, der er identificeret som værende relevante for støtten.

96.

Kommissionen bemærker i den forbindelse, at "eksisterende støtte" i procedureforordningens artikel 1 defineres som bl.a. støtteordninger, som er blevet godkendt af Kommissionen. Støtteforanstaltning N602/2004 blev godkendt af Kommissionen den 6. januar 2005. Den udgør derfor eksisterende støtte, så længe den støtte, der ydes, stemmer overens med godkendelsesbeslutningen. Hvis det ikke var tilfældet, ville der være tale om ny støtte (36).

97.

Det bemærkes, at ændringen af budgivningen på regulermarkedet ikke indebar nogen ændring af lovgrundlaget for ydelse af støtte til energiproduktion i decentrale kraftvarmeværker. Danmark har bekræftet, at der efter Kommissionens beslutning N602/2004 ikke er foretaget nogen materielle ændringer i støttens lovgrundlag. Kommissionen finder derfor, at der ikke var anmeldelsespligt.

98.

Denne konklusion anfægtes ikke af, at det i beslutning N602/2004 var fastsat, at "enhver ændring af de betingelser, der ligger til grund for støtten, skal anmeldes på forhånd". Denne passus er snarere en bekræftelse af den forpligtelse, medlemsstaterne i henhold til procedureforordningen har til på forhånd at anmelde enhver plan om at yde ny støtte til Kommissionen. Men eftersom lovhjemmelen for støttens ydelse ikke er blevet ændret, er der ikke sket nogen udløsning af anmeldelsespligten.

99.

Klageren hævdede desuden, at Namur-sagen ikke kan anvendes i denne sag på grund af anderledes omstændigheder, og at der i denne sag må anses at foreligge ny støtte. Klageren pegede i den forbindelse på, at ændringen af budgivningen gjorde det muligt for decentrale kraftvarmeværker at gå ind på et andet marked (set i modsætning til en forøgelse af aktiviteten på det samme marked), og at støttens formål var at forbedre miljøbeskyttelsen og ikke at åbne adgang til regulerkraftmarkedet.

100.

Kommissionen bemærker allerførst, at der rent faktisk er visse forskelle mellem de faktiske omstændigheder i Namur-sagen og i denne sag. I Namur-sagen skulle Domstolen tage stilling til, om en beslutning truffet af en medlemsstat (via den tilsynsførende minister) om at ophæve en intern begrænsning i støttemodtagerens aktiviteter i eksportkreditforsikringssektoren, som i øvrigt var meget bredt defineret i den relevante lov, hvilket resulterede i et øget støtteniveau, skulle anses for ny støtte eller ændring af en støtte. I Namur-sagen drejede det primære spørgsmål sig om en udvidelse af støttemodtagerens aktiviteter inden for eksportkreditforsikring, hvortil der blev ydet statsstøtte. I den her foreliggende sag forbliver de decentrale kraftvarmeværkers støttede aktiviteter de samme, og deres mulighed for at indtræde på et andet marked resulterer ikke i nogen forøgelse af den støtte, de modtager for deres aktiviteter på elektricitetsmarkedet.

101.

Ikke desto mindre statuerede Domstolen i dommens præmis 28, at "spørgsmålet om, hvorvidt der er blevet indført en ny støtteforanstaltning eller sket en ændring af en eksisterende støtteordning, kan ikke vurderes på grundlag af støttens størrelse og navnlig ikke på grundlag af det støttebeløb, som der på forskellige tidspunkter er tale om for den pågældende virksomhed, når støtten har hjemmel i en tidligere lovgivning, som ikke er blevet ændret".

102.

Domstolen udtalte endvidere i præmis 32, at "I modsat fald ville den pågældende medlemsstat være forpligtet til at give Kommissionen underretning om foranstaltninger og til at lade disse underkaste en præventiv kontrol fra Kommissionens side, ikke alene for så vidt angår nye støtteforanstaltninger og ændringer af støtteforanstaltninger i egentlig forstand til fordel for en virksomhed omfattet af en eksisterende støtteordning, men også hvad angår enhver foranstaltning, der vedrører virksomhedens aktiviteter, og som kan påvirke fællesmarkedets funktion eller konkurrenceforholdene eller blot det støttebeløb, der ydes i en bestemt periode i forbindelse med en støtteordning, som principielt er fastlagt, men hvis støttebeløb nødvendigvis afhænger af virksomhedens omsætning."

103.

Kommissionen finder, at konklusionen i Namur-dommen, nemlig at det er lovgrundlaget, der principielt er afgørende for, om der er pligt til at anmelde en ny støtte eller ej, også gælder i den her foreliggende sag.

104.

Kommissionen må derfor undersøge, om lovgrundlaget har ændret sig siden godkendelsen af støtteordningen i 2005. Danmark har bekræftet, at der ikke siden godkendelsen af støtteordning N602/2004 er foretaget nogen materiel ændring af lovgivningen eller de administrative bestemmelser. Der er følgelig ingen grund til at betvivle, at ordningen udgør eksisterende støtte.

105.

Påstanden om, at der med decentrale kraftvarmeværkers indtræden på regulerkraftmarkedet foreligger et misbrug af støtte, forekommer snarere at relatere til en forkert anvendelse af støtten. En sådan situation ville foreligge, hvis Danmark ydede støtten i strid med det angivne miljøbeskyttelsesformål. Det ser imidlertid ikke ud til at være tilfældet i den konkrete sag. Eftersom decentrale kraftvarmeværker anses for at have positive miljøvirkninger, kan støtte til disse værker inden for rammerne af statsstøttereglerne ikke antages at føre til en forkert anvendelse af denne støtte.

106.

Klageren fremførte, at adgangen til et nyt marked udgør en væsentlig ændring af en eksisterende støtteordning, der bevirker, at der er tale om ny støtte. Af de ovennævnte grunde ændrer den omstændighed, at decentrale kraftvarmeværker får adgang til et andet marked, imidlertid ikke i sig selv noget ved støttens karakter af eksisterende støtte. Kommissionen vil ikke desto mindre også vurdere foranstaltningen under hensyntagen til kraftvarmeværkernes indtræden på regulerkraftmarkedet og tage stilling til, om der er behov for egnede foranstaltninger.

107.

Støtten til decentrale kraftvarmeværker er underlagt betingelserne i miljørammebestemmelserne, især afsnit 3.1.7, også i de tilfælde, hvor der er behov for en mere tilbundsgående vurdering af afvejningstesten. I lyset af den potentielle ændring af de økonomiske betingelser er det nødvendigt at foretage en revurdering af støtteordning N602/2004.

108.

Ved beslutning N602/2004 godkendte Kommissionen støtte til højeffektive decentrale kraftvarmeværker, der primært ydes som kompensation for de ekstra omkostninger ved miljøvenlig elektricitetsproduktion i forhold til omkostningerne ved konventionel energiproduktion. Kommissionen fandt støtteordningen forenelig med det indre marked, da den støtte, der blev ydet under ordningen, ikke oversteg de ekstra produktionsomkostninger.

109.

Støtten blev godkendt på grundlag af bestemmelserne i afsnit E.3.3.1 (punkt 58-65) i miljørammebestemmelserne fra 2001. Siden da er der i 2008 vedtaget nye retningslinjer for miljøstøtte ("miljøretningslinjerne"), som trådte i kraft i 2008. I miljøretningslinjerne fastsættes det, at eksisterende miljøstøtteordninger i det fornødne omfang skal ændres senest 18 måneder efter retningslinjernes offentliggørelse.

110.

De nye 2008-retningslinjer indeholdt ingen væsentlige ændringer i betingelserne for godkendelse af støtte til kraftvarmeværker. Retningslinjerne åbner, igen med henvisning til betingelserne for støtte til energi fra vedvarende energikilder, mulighed for at kompensere for de ekstra produktionsomkostninger. Der må derfor foretages en tilsvarende analyse til vurdering af, om støtteordningen stemmer overens med 2008-retningslinjerne.

111.

Danmark har fremlagt opdaterede beregninger, hvori der er taget hensyn til potentielle indtægter fra regulerkraftmarkedet, som viser (se nr. 88), at støtten ikke kompenserer for mere end de ekstra produktionsomkostninger. Kommissionen har derfor ingen grund til at betvivle, at støtten ydes i overensstemmelse med beslutningen og fortsat er forenelig med det indre marked.

112.

Betingelserne i kapitel 3 i miljøretningslinjerne sikrer, at afvejningstesten vil være positiv for støtteordningen, når disse betingelser er opfyldt. Det fastsættes, at for støtte, hvor der er en større risiko for fordrejninger, skal der foretages en mere detaljeret vurdering. Påstanden om, at afvejningstesten vil være negativ efter de decentrale kraftvarmeværkers indtræden på regulerkraftmarkedet, kan derfor ikke godtages.

113.

På baggrund af det ovenstående drager Kommissionen den konklusion, at foranstaltning N602/2004 også efter ændringen af budgivningen udgør eksisterende støtte som defineret i artikel 1 i procedureforordningen og stadigvæk opfylder betingelserne i Kommissionens beslutning N602/2004. Som det fremgår af det ovenstående, udgør den desuden under alle omstændigheder forenelig støtte, og Kommissionen foreslår derfor ingen egnede foranstaltninger.

114.

Kommissionen skal dog erindre Danmark om, at Kommissionen vil holde øje med støtteordningen, og at denne konklusion ikke udelukker nogen anden fremtidig konklusion angående støtteordningens forenelighed med det indre marked.

115.

For at der skal være tale om statsstøtte, skal alle betingelserne i artikel 107, stk. 1, i TEUF, være opfyldt, hvilket allerførst må fastslås. I henhold til artikel 107, stk. 1, er enhver støtte, som ydes af en medlemsstat eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

116.

Klageren gjorde gældende, at der er statsmidler involveret, som kan tilregnes staten, fordi Energinet.dk er en 100 % statsejet operatør, som kontrolleres af staten, og hvis grundkapital er indskudt af staten.

117.

At Energinet.dk er en offentlig virksomhed, kan ganske vist ses som en indikation på, at der er tale om statsmidler. Men det er ikke tilstrækkeligt, at det er en offentlig virksomhed, der betaler. Ifølge fast retspraksis (37) er spørgsmålet om, hvorvidt en støtte kan tilregnes staten, og spørgsmålet om, hvorvidt støtten blev ydet med statsmidler, to adskilte spørgsmål. Der er tale om to forskellige kumulative betingelser. At det er den statsejede virksomhed Energinet.dk, der betaler, er i denne sammenhæng ikke et tilstrækkeligt belæg for, at foranstaltningen kan tilregnes staten.

118.

I Stardust Marine-sagen udtalte Domstolen (i præmis 52), at "Selv om staten nemlig er i stand til at kontrollere en offentlig virksomhed og udøve en dominerende indflydelse på dennes transaktioner, er der ikke uden videre formodning for, at den faktisk udøver denne kontrol i et konkret tilfælde. En offentlig virksomhed kan handle mere eller mindre uafhængigt alt efter graden af den autonomi, staten giver den. […] Den omstændighed, at en offentlig virksomhed er undergivet statslig kontrol, er derfor ikke i sig selv tilstrækkelig til at tilregne staten de af den trufne foranstaltninger, såsom finansiel støtte. Det er også nødvendigt at undersøge, om de offentlige myndigheder på den ene eller den anden måde må anses for at være impliceret i vedtagelsen af disse foranstaltninger".

119.

Den potentielle kontrol, der kan udøves på grundlag af organiske forbindelser mellem den virksomhed, der indrømmer fordele, og staten, giver ikke i sig selv belæg for, at staten er involveret. At staten er i stand til at kontrollere eller sågar øve dominerende indflydelse på en offentlig virksomhed, kan ikke danne grundlag for en formodning om, at staten rent faktisk har udøvet denne kontrol med de beslutninger, virksomheden har truffet. Det må derfor bevises, at staten – direkte eller indirekte – var involveret i iværksættelsen af støtteforanstaltningen.

120.

Samtidig fandt Domstolen, at der ikke kan stilles krav om, at der gennem en specifik undersøgelse fremskaffes bevis for, at de offentlige myndigheder i den konkrete sag har tilskyndet en offentlig virksomhed til at træffe den pågældende støtteforanstaltning. Domstolen åbnede en mulighed for at dokumentere, at en foranstaltning kan tilregnes staten, med en række indikatorer baseret på sagens omstændigheder og den kontekst, hvori foranstaltningen indgik, og hvoraf det kan udledes, at foranstaltningen kan tilregnes staten.

121.

Hertil kan bruges følgende indikatorer, der hverken er udtømmende eller obligatoriske:

122.

Det mest direkte måde at påvise en sådan tilregnelighed på findes i de tilfælde, hvor ydelsen af en økonomisk kompensation sker i henhold til en lov, der pålægger transmissionssystemoperatøren at handle i overensstemmelse med de i loven fastsatte bestemmelser. Af oplysningerne fra Danmark fremgår det imidlertid, at Energinet.dk er etableret ved en lov, som ikke indeholdt særlige bestemmelser om, hvordan virksomheden skulle varetage sine opgaver i forbindelse med regulerkraft. Der blev dog ikke givet nærmere oplysninger, der kunne danne grundlag for en vurdering af forholdet mellem den danske stat og Energinet.dk ifølge loven og af, om Energinet.dk modtog nogen anvisninger eller instrukser herom.

123.

I sådanne tilfælde vil tilregnelighed ikke kunne fastslås på grundlag af en direkte involvering fra den danske stats side i Energinet.dk's beslutninger. Det er derfor nødvendigt at analysere indirekte indikationer på, om foranstaltningen kan tilregnes staten.

124.

I den forbindelse henvises der til, at ministeren kan udpege 8 af de 11 bestyrelsesmedlemmer, herunder også formanden. Danmark har desuden oplyst, at ministeren på et skriftligt grundlag kan træffe enhver beslutning om Energinet.dk's anliggender og gennem ændringer i vedtægten. Disse elementer tyder ganske vist på et tæt statsligt tilsyn med Energinet.dk, der peger i retning af tilregnelighed, men Danmark har ikke fremlagt nærmere oplysninger om baggrunden herfor og årsagerne hertil, eller om, hvem sådanne beslutninger rettes til.

125.

Samtidig er Energinet.dk i alt væsentligt underlagt privatretten og kan træffe beslutninger uden ministerens samtykke, hvilket snarere tyder på manglende tilregnelighed. Danmark anerkender, at regeringen har mulighed for at gribe ind, men understreger, at Energinet.dk's beslutning om at indgå kontrakt med Dong Energy blev truffet, uden at myndighederne på nogen måde var involveret. De har heller ikke specifikt sanktioneret en aftale.

126.

Det synes at fremgå, at på det stærkt regulerede energimarked sikrede Danmark tæt tilsyn og kontrol med Energinet.dk uden nødvendigvis at udøve sin kontrol med virksomheden i enhver situation, specielt på områder, der typisk henhører under Energinet.dk's ansvar. Sådanne rutineanliggender kan meget vel være blevet overladt til Energinet.dk's egen afgørelse.

127.

Danmark har imidlertid kun oplyst, at hverken regeringen eller nogen regeringsinstans var involveret i beslutningsprocessen. Som nævnt ovenfor, blev der ikke fremlagt yderligere oplysninger. I særdeleshed gav Danmark ingen oplysninger, der kunne danne grundlag for en vurdering af, i hvilket omfang Energinet.dk er bundet af instrukser om at indgå kontrakter på regulerkraftmarkedet.

128.

Under disse omstændigheder og ud fra de foreliggende oplysninger, der tyder på, at den offentlige myndighed havde et tæt tilsyn med Energinet.dk, finder Kommissionen det ikke muligt med sikkerhed at fastslå, at kontrakten ikke kan tilregnes den danske stat.

129.

Kommissionen hæfter sig ved, at aftalen om levering af regulerkraft i Østdanmark er indgået med en enkelt virksomhed og ikke med alle virksomheder, der potentielt kunne levere denne regulerkraft. Foranstaltningen må derfor anses for at være selektiv. Aftalen indeholder bestemmelse om betaling til Dong Energy for bestemte ydelser (levering af regulerkraft), men hvis den pris, der er fastsat, svarer til en normal markedspris for disse ydelser under normale vilkår, er der ikke tale om nogen fordel.

130.

Med hensyn til den fastsatte pris gør Danmark gældende, at Energinet.dk handlede som en forsigtig markedsinvestor, og at det aftalte beløb for Dong Energys forpligtelse til at kunne levere 600 MW reservekraft afspejler den teoretiske markedspris. Der blev ikke givet yderligere oplysninger, der kunne danne grundlag for en vurdering af den aftalte pris i forhold til markedsprisen. Der blev f.eks. ikke fremlagt nogen analyse eller beregninger til sammenligning med normalprisen på markedet for regulerkraft i en tilsvarende situation. Der blev heller ikke givet nogen oplysninger om den normale varighed af en sådan aftale.

131.

I lyset af de manglende oplysninger herom kan Kommissionen ikke med sikkerhed fastslå, at foranstaltningen ikke gav Dong Energy en fordel.

132.

Kommissionen bemærker, at Dong Energy opererer på forskellige markeder i Europa. Aftalen mellem Energinet.dk og Dong Energy vil kunne styrke Dong Energys finansielle position i forhold til de virksomheder, som Dong Energy konkurrerer med. Foranstaltningen truer derfor med at fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

133.

På grundlag af det ovenstående og ud fra de på dette stadium foreliggende oplysninger kan Kommissionen ikke med sikkerhed fastslå, om der foreligger statsstøtte i forbindelse med aftalen mellem Energinet.dk og Dong Energy eller ej. Kommissionen kan i særdeleshed ikke med sikkerhed fastslå, om foranstaltningen kan tilregnes den danske stat og giver Dong Energy en fordel eller ej.

134.

Danmark har ikke fremlagt nogen oplysninger til vurdering af, om kontrakten mellem Energinet.dk og Dong Energy er forenelig med det indre marked, hvis den findes at udgøre statsstøtte. Kommissionen kan erklære støtte, der opfylder betingelserne i artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, forenelig med det indre marked. Ifølge fast retspraksis er det op til medlemsstaten at fremlægge enhver begrundelse for støttens forenelighed og dokumentere, at betingelserne herfor er opfyldt (38).

135.

Kommissionen bemærker, at Danmark finder, at kontrakten er indgået på markedsvilkår mellem selvstændige virksomheder, uden at staten var involveret, og ikke udgør statsstøtte, og at Danmark af den årsag ikke har fremført nogen begrundelse for dens forenelighed.

136.

På grundlag af denne foreløbige analyse nærer Kommissionen derfor tvivl om, hvorvidt kontrakten mellem Energinet.dk og Dong Energy, hvis den findes at udgøre statsstøtte, er forenelig med traktaten.

137.

Hvad angår aftalen mellem Energinet.dk og Dong Energy, er Kommissionen på indeværende stadium i tvivl om, hvorvidt der er tale om statsstøtte, og hvorvidt den statsstøtte, der muligvis er ydet til Dong Energy, er forenelig med det indre marked. I overensstemmelse med artikel 4, stk. 4, i forordning (EF) nr. 659/1999 har Kommissionen derfor besluttet at indlede formel undersøgelsesprocedure og opfordrer hermed Danmark til at fremsætte sine bemærkninger hertil samt fremsende de ønskede oplysninger.

138.

I lyset af de ovenstående betragtninger angående den støtte til produktion i kraftvarmeværker, som blev godkendt ved Kommissionens beslutning N602/2004, har Kommissionen fastslået, at foranstaltningen udgør eksisterende statsstøtte som omhandlet i artikel 1 i procedureforordningen. Foranstaltningen er desuden under alle omstændigheder forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, i TEUF. Kommissionen foreslår derfor ingen egnede foranstaltninger.

139.

Kommissionen skal erindre Danmark om, at i overensstemmelse med artikel 108, stk. 3, i TEUF skal Kommissionen underrettes om enhver plan om refinansiering eller ændring af denne støtte, jf. Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (nu artikel 108 i TFEU) (39).

140.

I lyset af ovenstående betragtninger angående aftalen mellem Energinet.dk og Dong Energy opfordrer Kommissionen i overensstemmelse med proceduren i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde hermed Danmark til senest en måned efter datoen for modtagelsen af dette brev at fremsætte sine bemærkninger og meddele alle oplysninger, der kan danne grundlag for en vurdering af foranstaltningen. Kommissionen anmoder i særdeleshed Danmark om oplysninger til vurdering af, om kontrakten kan tilregnes den danske stat, og om kontraktens vilkår giver Dong Energy en fordel.

141.

Kommissionen skal erindre Danmark om, at artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde har opsættende virkninger, og henlede opmærksomheden på, at enhver ulovlig statsstøtte vil kunne kræves tilbagesøgt fra modtageren, jf. artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999.

142.

De danske myndigheder anmodes om omgående at videresende en kopi af dette brev til de potentielle støttemodtagere.

143.

Kommissionen gør Danmark opmærksom på, at den vil underrette interesserede parter ved at offentliggøre dette brev og et resumé af dets indhold i Den Europæiske Unions Tidende. Den vil tillige underrette interesserede parter i de EFTA-lande, der er kontraherende parter i EØS-aftalen, ved at offentliggøre en meddelelse i EØS-tillægget til Den Europæiske Unions Tidende, samt fremsende en kopi af dette brev til EFTA-Tilsynsmyndigheden. Alle interesserede parter vil blive opfordret til at fremsætte deres bemærkninger senest en måned efter denne offentliggørelse.“

(1)

Mit Schreiben vom 8. Oktober 2007, das bei der Kommission am selben Tag registriert wurde, meldete Deutschland nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV eine geplante Beihilfe zugunsten der Propapier PM 2 GmbH & Co. KG für ein großes Investitionsvorhaben in Eisenhüttenstadt (Brandenburg-Nordost, Deutschland) auf der Grundlage der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (7) (im Folgenden „Regionalbeihilfeleitlinien“) an. Die geplante Beihilfe wurde unter der Nummer N 582/2007 registriert.

(2)

Im Anschluss an die Übermittlung zusätzlicher Informationen, den Eingang mehrerer Beschwerden (8) und ein Treffen mit Vertretern Deutschlands und des Beihilfeempfängers nahm die Kommission am 2. April 2008 die Entscheidung (9) an, keine Einwände gegen die Beihilfemaßnahme zu erheben. Die Beihilfehöchstintensität der angemeldeten Beihilfe betrug 12,30 % Bruttosubventionsäquivalent (BSÄ) und war auf Grundlage der Regionalbeihilfeleitlinien errechnet worden.

(3)

Nach der Annahme der Entscheidung der Kommission am 2. April 2008 erhielt die Kommission weitere Vorbringen von den Beschwerdeführern, die die Würdigung durch die Kommission und die Annahme der Entscheidung, keine Einwände gegen die Beihilfemaßnahme zu erheben, anfochten. Die Smurfit Kappa Group übermittelte am 24. Juni 2008 ebenfalls Informationen und ersuchte die Kommission um den Widerruf der Entscheidung mit der Begründung, dass die Propapier PM 2 GmbH & Co. KG weitere Beihilfen in Form von Infrastrukturförderung erhalten habe. Die Kommission leitete eine getrennte Untersuchung unter der Nummer SA.36147 (C 30/2010) (10) ein, um den vorgenannten Vorbringen nachzugehen.

(4)

Am 5. August 2008 erhob die Smurfit Kappa Group beim Gericht der Europäischen Union Klage auf Aufhebung der Kommissionsentscheidung vom 2. April 2008.

(5)

Mit Schreiben vom 7. November 2008 unterrichtete Deutschland die Kommission über die Durchführung der geförderten Investition. Mit den Schreiben vom 22. Dezember 2008 und 13. Januar 2010 unterrichtete Deutschland die Kommission über einige Änderungen am angemeldeten Vorhaben (siehe Erwägungsgrund 17).

(6)

Mit dem Urteil des Gerichts vom 10. Juli 2012, Smurfit Kappa Group plc/Kommission, T-304/08, wurde die genannte Entscheidung der Kommission vom 2. April 2008 (im Folgenden „die aufgehobene Entscheidung“) für nichtig erklärt. Deshalb muss die Kommission jetzt die Beihilfemaßnahme erneut prüfen und unter Zugrundelegung der Situation am 2. April 2008 (11) einen neuen Beschluss erlassen.

(7)

Am 14. August 2012 fand ein Treffen zwischen Vertretern der Kommission und Deutschlands statt, bei dem auch Vertreter des Beihilfeempfängers zugegen waren. Deutschland übermittelte Anmerkungen mit Schreiben vom 24. August 2012 und 5. Februar 2013.

(8)

Es sei darauf hingewiesen, dass die in Rede stehende Beihilfe zunächst von der Kommission genehmigt werden muss, bevor Deutschland die Beihilfe gewähren darf. Deutschland hatte erst nach der Annahme der letztlich aufgehobenen Kommissionsentscheidung vom 2. April 2008 mit der Auszahlung der Beihilfe begonnen. Das Investitionsvorhaben wurde fertiggestellt, und Deutschland hat mitgeteilt, dass die genehmigte Beihilfehöchstintensität von 12,30 % BSÄ eingehalten wurde.

(9)

Infolge der Nichtigerklärung durch das Gericht ist jedoch so vorzugehen, als wäre die aufgehobene Entscheidung nie erlassen und die von Deutschland geplante Beihilfe nicht von der Kommission genehmigt worden. Folglich kann die ausgezahlte Beihilfe nach Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags zurückgefordert werden, wenn die Kommission nach Abschluss des förmlichen Prüfverfahrens feststellt, dass die geplante Beihilfe nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist (12).

(10)

Deshalb hat die Kommission diesen Fall unter der Nummer SA.23827 (2012/NN-46) in das Register der nicht angemeldeten Beihilfen eingetragen.

(11)

Deutschland beabsichtigte, die regionale Entwicklung zu fördern, indem es der Propapier PM 2 eine regionale Investitionsbeihilfe für die Errichtung eines neuen Papierherstellungswerks in Eisenhüttenstadt gewährte. Eisenhüttenstadt liegt in Brandenburg-Nordost, einem Fördergebiet nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV, in dem der regionale Beihilfehöchstsatz nach der Fördergebietskarte Deutschlands für den Zeitraum 1.1.2007 bis 31.12.2013 bei 30 % BSÄ liegt (13).

(12)

Der in der aufgehobenen Entscheidung angegebene Beihilfeempfänger war die Propapier PM 2 GmbH & Co. KG, ein zur Progroup AG gehöriges Großunternehmen (im Folgenden „Progroup“).

(13)

Die Unternehmensbeziehung zwischen dem Beihilfeempfänger und dem Konzern gestaltet sich wie folgt: Am Kapital der Propapier PM 2 GmbH & Co. KG ist als persönlich haftende Gesellschafterin die Propapier PM 2 Beteiligungs GmbH mit […] (14) % beteiligt. An der Propapier PM 2 Beteiligungs GmbH sind mit […] % die Propapier Papiererzeugung GmbH und mit […] % Herr Jürgen Heindl beteiligt. Alleinige Gesellschafterin der Propapier Papiererzeugung GmbH war die Progroup AG, an der Herr Jürgen Heindl über die JH-Holding GmbH […] % der Aktien hielt. Zwei Gesellschafter halten jeweils eine Beteiligung von […] % und ein weiterer Gesellschafter hält einen Anteil von […] %. Keiner dieser Gesellschafter verfügt über Sonderstimmrechte.

(14)

Die Progroup produziert und vertreibt über ihre Tochtergesellschaften Wellpappenrohpapier und Wellpappe. Zum Zeitpunkt der Anmeldung im Jahr 2007 wurde Wellpappe in Werken in Europa produziert, und zwar von der Prowell GmbH & Co. KG und ihren Tochtergesellschaften Prowell S.A. (Frankreich), Prowell s.r.o. (Tschechische Republik) und ab Ende 2008 Prowell Sp.z.o.o. (Polen). Wellpappenrohpapier wurde von der Propapier Papiererzeugung GmbH hergestellt. Die übrigen Gesellschaften der Progroup bieten Dienstleistungen im Zusammenhang mit dem Verkauf von Wellpappe an.

(15)

Das Vorhaben beinhaltete, wie in der ursprünglichen Anmeldung von 2007 beschrieben, die Errichtung eines neuen Papierwerks und eines dazugehörigen Kraftwerks. Der Großteil des Investitionsvorhabens bestand in der Errichtung des Papierwerks, das von Propapier PM 2 GmbH & Co. KG selbst errichtet und betrieben werden sollte. Das Kraftwerk, das den Dampf und den Strom für die Produktion liefert, sollte hingegen von der ebenfalls zur Progroup gehörenden Propower GmbH (im Folgenden„Propower“) errichtet und finanziert werden. Propower gehört demselben Konzern an und hält […] % an der Propapier PM 2. Im Rahmen eines Pachtvertrags zwischen den Parteien sollte der Propapier PM 2 GmbH & Co. KG das Nutzungsrecht an dem Kraftwerk übertragen werden.

(16)

Deutschland erklärte, dass nach deutschem Steuerrecht Wirtschaftsgüter, die zum Sonderbetriebsvermögen eines Gesellschafters (in diesem Falle Propower) einer Personengesellschaft (in diesem Falle Propapier PM 2 GmbH & Co. KG) gehören, für steuerliche Zwecke dem Vermögen der Personengesellschaft und nicht dem Vermögen des Gesellschafters zugerechnet werden, auch wenn der Gesellschafter zivilrechtlicher Eigentümer des Wirtschaftsguts ist. Dies sei eine Folge der steuerrechtlichen Transparenz von Kommanditgesellschaften. Folglich hätte die Propapier PM 2 GmbH & Co. KG die Beihilfe für das gesamte Investitionsvorhaben einschließlich des Kraftwerks beantragen können.

(17)

Nach der Annahme der aufgehobenen Entscheidung hat Deutschland der Kommission mitgeteilt, dass das Kraftwerk nicht mehr Bestandteil des geförderten Vorhabens sei und dass keine Beihilfe für den Bau des Kraftwerks beantragt worden sei bzw. bewilligt werde. Propower solle an die EnBW Energy Solutions GmbH (ESG), eine Tochtergesellschaft der EnBW Energie Baden-Württemberg AG, verkauft werden.

(18)

Da nach deutschem Gesellschaftsrecht eine Kommanditgesellschaft aus mindestens zwei Gesellschaftern bestehen muss, davon ein Gesellschafter mit beschränkter Haftung, wurde die Propapier PM 2 GmbH & Co. KG nach dem Ausstieg von Propower aufgelöst. Der andere Gesellschafter, die Propapier PM2 Beteiligungs GmbH, wurde in eine operative Gesellschaft mit dem Namen Propapier PM 2 GmbH (im Folgenden „Propapier“) umfirmiert und war fortan Empfängerin der Beihilfemaßnahme.

(19)

Im Papierwerk sollten zwei Sorten von Wellpappenrohpapier hergestellt werden: Testliner mit einem Gewicht von bis zu 150 g/m2 und Wellenpapier aus Altpapier. Der Liner bildet eine glatte Innen- oder Außendecke, während das Wellenpapier für die gewellte Lage verwendet wird. Wellpappenrohpapier bildet die Grundlage für die Herstellung von Wellpappe (dabei wird eine Lage Wellenpapier beiderseitig mit einer Deckenbahn verbunden). Die Wellpappe wird zu Wellpappeschachteln weiterverarbeitet, die für Verpackungszwecke genutzt werden.

(20)

Nach der Geschäftsplanung zum Zeitpunkt der Anmeldung sollte ein großer Teil (rund 75 %) des in dem geförderten Werk hergestellten Wellpappenrohpapiers innerhalb von Progroup für die Herstellung des nachgelagerten Produkts, d. h. Wellpappe, verwendet werden. Progroup verkauft Wellpappe als Endprodukt auf dem Markt. Das nicht unternehmensintern verwendete Wellpappenrohpapier sollte an Dritte verkauft werden. Progroup war nicht an der Herstellung des Endprodukts, d. h. der Wellpappeschachteln, beteiligt.

(21)

Das zu errichtende Papierwerk sollte die Altpapieraufbereitung, eine Papiermaschine zur Produktion von Wellpappenrohpapier, ein Betriebsgebäude, ein Ersatzteilmagazin, Gebäude für Werkstätten und ein Rollenlager umfassen.

(22)

Mit dem ursprünglich geplanten Kraftwerk, das später aus dem geförderten Vorhaben herausgenommen wurde, sollte der für die Produktion benötigte Dampf erzeugt werden. Zur effizienten Nutzung der Wärmeenergie sollte mit dem Kraftwerk zugleich Strom erzeugt werden, mit dem rund [< 50] % des Strombedarfs der Propapier PM 2 abgedeckt werden sollte.

(23)

Die Durchführung des Investitionsvorhabens begann im Dezember 2007 und sollte bis Mitte 2010 zum Abschluss gebracht werden. Die volle Produktionskapazität von 615 000 Tonnen Wellenpappenrohpapier pro Jahr sollte 2015 erreicht sein.

(24)

Die förderfähigen Investitionskosten werden anhand der Kosten der Erstinvestition berechnet. In der ursprünglichen Anmeldung beliefen sich die im Einklang mit den Regionalbeihilfeleitlinien berechneten förderfähigen Ausgaben auf 643 862 500 EUR (Nominalbetrag) bzw. 586 722 900 EUR (abgezinster Betrag) für Gebäude, Anlagen und Ausrüstung und sonstige Kosten.

(25)

Unter die Kategorie „Sonstige Kosten“ fielen unter anderem Aufwendungen für Innenausstattung, IT und Softwarelizenzen. Deutschland bestätigte, dass Softwarelizenzen im Wert von […] EUR nur in der Betriebsstätte, die die Beihilfe erhält, genutzt würden, dass sie als abschreibungsfähige Vermögenswerte angesehen, von Dritten erworben und fünf Jahre lang in dieser Betriebsstätte verbleiben würden.

(26)

Deutschland teilte der Kommission nach der Annahme der aufgehobenen Entscheidung mit, dass sich die förderfähigen Kosten nach Ausschluss des Kraftwerks aus dem geförderten Vorhaben entsprechend reduziert hatten. Die insgesamt anfallenden förderfähigen Kosten des geänderten Verhabens belaufen sich auf 385 944 683 EUR (Nominalbetrag) bzw. 352 974 825 EUR Gegenwartswert (15).

(27)

Nach der ursprünglichen Anmeldung Deutschlands sollten rund 73 % der Gesamtkosten des Vorhabens durch beihilfefreie Bankdarlehen finanziert werden (insbesondere wären diese Darlehen nicht durch staatliche Garantien gedeckt gewesen). 14 % der Gesamtkosten sollten aus Eigenmitteln bestritten, der verbleibende Betrag sollte über die Beihilfe finanziert werden.

(28)

Deutschland bestätigte, dass auch nach der Änderung des Vorhabens (Wegfall der Kraftwerksinvestition) die Bedingung noch erfüllt sei, dass der Beihilfeempfänger einen beihilfefreien Eigenbeitrag von mehr als 25 % der gesamten förderfähigen Kosten leisten werde.

(29)

In der ursprünglichen Anmeldung wurde für die Beihilfe die folgende Rechtsgrundlage angegeben:

(30)

Deutschland teilte nach der Annahme der aufgehobenen Entscheidung mit, dass die gesamte Beihilfe auf der Grundlage des Investitionszulagengesetzes 2007, d. h. der nach der Gruppenfreistellungsverordnung freigestellten Beihilferegelung XR 6/2007 gewährt würde.

(31)

Der Beihilfeempfänger hatte die Beihilfe am 15. Mai 2007, d. h. vor Beginn der Arbeiten im Dezember 2007, beantragt, woraufhin Deutschland, vorbehaltlich des Ergebnisses einer eingehenden Prüfung, schriftlich bestätigt hatte, dass die Voraussetzungen für die Förderfähigkeit erfüllt seien (Schreiben der Investitionsbank des Landes Brandenburg vom 24. Mai 2007).

(32)

Nach der ursprünglichen Anmeldung sollte ein Beihilfebetrag in Höhe von insgesamt 82 509 500 EUR (Nominalbetrag), was einem abgezinsten Wert von 72 145 700 EUR entspricht, in Form einer Investitionszulage (freigestellte Beihilferegelung XR 6/2007) und eines direkten Zuschusses (freigestellte Beihilferegelung XR 31/2007) ausgezahlt werden. Deutschland bestätigte, dass diese Beihilfe nicht mit anderen Beihilfen für dieselben förderfähigen Kosten kumuliert werden würde.

(33)

Deutschland teilte nach der Annahme der aufgehobenen Entscheidung mit, dass die gesamte Förderung in Form einer Investitionszulage (auf der Grundlage der Beihilferegelung XR 6/2007) ausgezahlt würde.

(34)

Deutschland teilte außerdem mit, dass die Beihilfe in Höhe von 50 559 153 EUR (Nominalbetrag) bzw. 44 172 973 EUR (Gegenwartswert) an Propapier für das verkleinerte Investitionsvorhaben ausgezahlt wurde. Deutschland führte ferner aus, dass die Beihilfeintensität der ausgezahlten Beihilfe über der in der aufgehobenen Entscheidung festgelegten Beihilfeintensität von 12,30 % BSÄ lag und der auf der Grundlage der reduzierten förderfähigen Kosten errechnete Gegenwartswert 43 415 903 EUR betrug. Da Deutschland in der ursprünglichen Anmeldung die Einhaltung einer Beihilfeintensität von 12,30 % BSÄ zugesagt hatte, teilte Deutschland mit, dass die im Betrag von 757 069 EUR über diese Beihilfeintensität hinausgehende Beihilfe vom Beihilfeempfänger zurückgefordert werden werde.

(35)

Die zuständige Bewilligungsbehörde ist in diesem Falle das Finanzamt Frankfurt (Oder).

(36)

Brandenburg-Nordost war eine Region mit beträchtlichen wirtschaftlichen und sozialen Problemen, in der sich das Pro-Kopf-BIP 2004 auf 76,3 % des EU-27-Durchschnitts (18) belief und die Arbeitslosenquote 19,8 % (2005) betrug, was 220 % des EU-27-Durchschnitts und 178 % des Durchschnitts in Deutschland entspricht.

(37)

Aus der Sicht Deutschlands ist die Unterstützung und Förderung der Papierherstellung und -verarbeitung erforderlich, das dieser Industriezweig neues Wirtschaftspotenzial für Brandenburg-Nordost birgt. Das Papierherstellungswerk, mit dem eine Schlüsseltechnologie in die Region gebracht wurde, sollte zur Ansiedlung einer neuen Primärindustrie und zur Erweiterung der Wertschöpfungskette (Wellpappenanlagen, Verpackung usw.) führen.

(38)

Der ursprünglichen Anmeldung zufolge würden durch das Investitionsvorhaben 150 direkte Arbeitsplätze (darunter 36 im Kraftwerk) und dreimal so viele indirekte Arbeitsplätze geschaffen werden. (19) Außerdem sollte die Investition in ein modernes Papierwerk verdeutlichen, dass Eisenhüttenstadt, sein wirtschaftliches Profil diversifizieren und nicht mehr nur eine auf Metallindustrie fokussierte Monostruktur sein will. Die Herstellung von Wellpappenrohpapier aus Altpapier steht im Einklang mit dem Plan der Stadt Eisenhüttenstadt, an diesem Standort eine Recyclingwirtschaft anzusiedeln.

(39)

Die finanzielle Förderung im Rahmen der Maßnahme wurde von Deutschland in Form einer Investitionszulage gewährt und aus staatlichen Mitteln finanziert. Die Unterstützung kann somit als staatliche und aus staatlichen Mitteln gewährte Förderung im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV betrachtet werden.

(40)

Da die Beihilfe nur einem einzigen Unternehmen, nämlich Propapier, zugutekam, handelt es sich um eine selektive Maßnahme.

(41)

Die finanzielle Unterstützung entlastete Propapier von Kosten, die das Unternehmen normalerweise hätte selbst tragen müssen, und verschaffte ihm so einen wirtschaftlichen Vorteil gegenüber seinen Wettbewerbern.

(42)

Die finanzielle Unterstützung seitens Deutschlands betraf eine Investition, die die Herstellung verschiedener Sorten von Wellpappenrohpapier ermöglichen sollte. Da diese Produkte zwischen Mitgliedstaaten gehandelt werden, könnte die Förderung den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen und den Wettbewerb verzerren.

(43)

Folglich ist die Kommission im Zuge dieser vorläufigen Würdigung zu dem Schluss gekommen, dass Propapier eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV gewährt wurde.

(44)

Nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV müssen die Mitgliedstaaten sämtliche Beihilfemaßnahmen vor ihrer Durchführung anmelden. Obwohl die Beihilfe im Rahmen der unter die freigestellte Beihilferegelung XR 6/2007 (siehe Erwägungsgründe 29 bis 33) gewährt wurde, fallen Regionalbeihilfen für große Investitionsvorhaben, die bestimmte Schwellenwerte überschreiten, nicht in den Anwendungsbereich der relevanten Gruppenfreistellungsverordnung (in diesem Falle die Regionalbeihilfen-GVO) (20).

(45)

Mit der Anmeldung der Beihilfemaßnahme im Jahr 2007 ist Deutschland der Einzelanmeldungspflicht nach Artikel 7 Buchstabe e der Regionalbeihilfen-GVO nachgekommen. Nach der Nichtigerklärung der ursprünglichen Kommissionsentscheidung und in Anbetracht der Tatsache, dass die Beihilfe vor der Urteilsverkündung des Gerichts zu der von Smurfit Kappa erhobenen Klage ausgezahlt wurde, muss die Beihilfe als rechtswidrig betrachtet werden.

(46)

Da die geplante Beihilfe die Einzelanmeldeschwelle nach Artikel 7 Buchstabe e der Regionalbeihilfen-GVO überschreitet, wird die Kommission die Maßnahme anhand der Regionalbeihilfeleitlinien würdigen.

(47)

Um dem Urteil des Gerichts in der Rechtssache T-304/08 nachzukommen, muss die Kommission ihre erneute vorläufige Würdigung der Beihilfemaßnahme im Grunde auf den Sachverhalt zum Zeitpunkt des Erlasses der aufgehobenen Entscheidung stützen. Da seit der Annahme der aufgehobenen Entscheidung mehrere Jahre vergangen sind, können sich die Gegebenheiten geändert, die Märkte sich weiterentwickelt und die das Vorhaben betreffenden Fakten sich anders als ursprünglich geplant entwickelt haben. Anschließende mögliche Veränderungen der Marktsituation oder der Situation des Beihilfeempfängers muss die Kommission in der Regel aus der Analyse für die erneute vorläufige Prüfung der Vereinbarkeit der in Rede stehenden Maßnahme mit dem Binnenmarkt ausklammern. Da die Aufgabe der Kommission lediglich in der erneuten Annahme eines Beschlusses besteht, der nicht mit dem vom Gericht in den Randnummern 96 und 97 seines Urteils festgestellten Begründungsmangel behaftet ist, kann die Kommission nur die Fakten, Berichte und anderen Daten berücksichtigen, die ihr zur Verfügung gestanden hätten, wenn sie vor Erlass eines Beschlusses zur Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme ein förmliches Prüfverfahren eingeleitet hätte. (21)

(48)

In der vorliegenden Beihilfesache wurde der Umfang des Investitionsvorhabens nach der Annahme der aufgehobenen Entscheidung (2. April 2008) verringert, wodurch auch die förderfähigen Kosten sanken. Die gewährte Beihilfe wurde ebenfalls entsprechend gesenkt. Deshalb wird die Kommission einen Beschluss über die Beihilfemaßnahme, so wie sie durchgeführt wurde, annehmen und darin der Tatsache Rechnung tragen, dass sowohl die förderfähigen Kosten als auch die Propapier von Deutschland gewährte Beihilfe geringer als ursprünglich veranschlagt waren; die Kommission wird jedoch ihre Würdigung auf Informationen stützen, die zum Zeitpunkt der Annahme der aufgehobenen Entscheidung zur Verfügung gestanden hätten und die damals anwendbaren EU-Beihilfevorschriften zugrunde legen. Bei regionalen Beihilfen zugunsten großer Investitionsvorhaben muss die Kommission normalerweise auf der Grundlage von Prognosen und geschätzten Marktdaten eine Entscheidung treffen, bevor die Investition tatsächlich vollständig durchgeführt wird. Die genehmigten Beihilfeintensitäten werden später nicht angepasst, selbst wenn sich einige Jahre zeigt, dass sich der Markt anders entwickelt hat als angenommen.

(49)

Das Verfahren zur Annahme eines neuen Beschlusses kann genau an dem Zeitpunkt wieder aufgenommen werden, an dem die Rechtswidrigkeit eingetreten ist. (22) Im Zusammenhang mit der Beihilfendisziplin hat der Gerichtshof festgestellt, dass, falls die Untersuchung der Kommission in Bezug auf eine vorherige Entscheidung unvollständig war und zur Nichtigerklärung dieser Entscheidung geführt hat, das Verfahren zur Ersetzung dieser Entscheidung an diesem Punkt wieder aufgenommen werden kann, indem die bereits vorgenommene Würdigung erneut vorgenommen wird. (23)

(50)

In Anbetracht der genannten Rechtsprechung ist die Kommission grundsätzlich befugt, einen Beschluss in Bezug auf die gewährten Beihilfe zugunsten von Propapier im Rahmen der vorläufigen Prüfung auf Grundlage der ihr zum Zeitpunkt der Annahme der aufgehobenen Maßnahme verfügbaren Informationen erneut anzunehmen, sofern diese Informationen für die Würdigung ausreichen. Sollten diese Informationen jedoch nicht ausreichen, um nachzuweisen, dass sich die in Rede stehende Beihilfemaßnahme positiv auf die regionale Entwicklung auswirken sollte und dass die Vorteile für die regionale Entwicklung stärker ins Gewicht fallen als etwaige Wettbewerbsverzerrungen aufgrund des geförderten Vorhabens, ist die Kommission verpflichtet, das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten. Die Kommission wird folglich ihre wettbewerbsrechtlichen Bedenken bezüglich der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt darlegen sowie betroffene Mitgliedstaaten und Beteiligte um Übermittlung von Stellungnahmen und Informationen ersuchen, die sie der Kommission bereits zum Zeitpunkt der Annahme der aufgehobenen Entscheidung hätten zur Verfügung stellen können, wenn die Kommission zu diesem Zeitpunkt das förmliche Prüfverfahren eingeleitet hätte.

(51)

Zum Zeitpunkt des Erlasses der aufgehobenen Entscheidung im Jahr 2008 kam die gesamte Region Brandenburg-Nordost nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV für Regionalbeihilfen in Betracht.

(52)

Die angemeldete Beihilfe war bestimmt für eine Erstinvestition im Sinne des Abschnitts 4.1 der Regionalbeihilfeleitlinien.

(53)

Die förderfähigen Kosten umfassen in Einklang mit Abschnitt 4.2 der Regionalbeihilfeleitlinien die Kosten für Gebäude und Produktionsanlagen/Maschinen.

(54)

Der beihilfefreie Eigenbeitrag des Beihilfeempfängers liegt über dem Schwellenwert von 25 % (vgl. Abschnitt 4.1 der Regionalbeihilfeleitlinien).

(55)

Die förmlichen Bestimmungen zum Anreizeffekt gemäß Abschnitt 4.1 der Regionalbeihilfeleitlinien wurden eingehalten: Nachdem der Empfänger den ursprünglich vorgesehenen direkten Zuschuss beantragt hatte (15. Mai 2007), bestätigte Deutschland am 24. Mai 2007, d. h. vor Beginn der Arbeiten für das Vorhaben im Dezember 2007, schriftlich, dass das Vorhaben, vorbehaltlich des Ergebnisses einer eingehenden Prüfung, die in der einschlägigen Regelung festgelegten Fördervoraussetzungen erfüllt.

(56)

Für die Investitionszulage sind ein vorheriger Beihilfeantrag und eine schriftliche Bestätigung nicht nötig. Es sei an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass die Gesamtbeihilfe schließlich in Form einer Investitionszulage gewährt wurde, die automatisch ausgezahlt wird, wenn die objektiven Kriterien der relevanten Rechtsgrundlage erfüllt sind (freigestellte Beihilferegelung XR 6/2007). Nach Fußnote 41 der Regionalbeihilfeleitlinien müssen die Mitgliedstaaten in Fällen genehmigter Steuerbeihilfe-Regelungen, aufgrund derer bestimmte Steuern für beihilfefähige Aufwendungen automatisch und ohne jeglichen behördlichen Ermessensspielraum erlassen oder reduziert werden, nicht vor Beginn der Maßnahmen des Vorhabens schriftlich bestätigen, dass das Vorhaben grundsätzlich, vorbehaltlich des Ergebnisses einer eingehenden Prüfung, die in der Regelung festgelegten Fördervoraussetzungen erfüllt.

(57)

Die Investition musste für eine Mindestdauer von fünf Jahren nach Abschluss des Vorhabens in dem Fördergebiet aufrechterhalten werden (vgl. Abschnitt 4.1 der Regionalbeihilfeleitlinien).

(58)

Die Kumulierungsvorschriften waren einzuhalten (vgl. Abschnitt 4.4 der Regionalbeihilfeleitlinien).

(59)

Die Kommission ist zu diesem Zeitpunkt und in Anbetracht der ihr vor der Annahme der aufgehobenen Entscheidung verfügbaren Informationen der Auffassung, dass die Beihilfemaßnahme die einschlägigen Vereinbarkeitskriterien der Regionalbeihilfeleitlinien erfüllt.

(60)

Da sich die angemeldeten förderfähigen Ausgaben abgezinst auf 586 722 900 EUR belaufen und für die Region Brandenburg-Nordost ein regionaler Beihilfehöchstsatz von 30 % BSÄ anwendbar ist, betrug die nach Punkt 67 der Regionalbeihilfeleitlinien zulässige Beihilfehöchstintensität 12,30 % BSÄ.

(61)

Deutschland teilte nach der Annahme der aufgehobenen Entscheidung mit, dass die förderfähigen Kosten nach Wegfall des Kraftwerks aus dem geförderten Vorhaben entsprechend reduziert wurden. Bei Anwendung der unter Punkt 67 der Regionalbeihilfeleitlinien vorgesehenen herabgesetzten Beihilfesätze auf die niedrigeren förderfähigen Kosten würde sich eine höhere Beihilfeintensität ergeben. Als der Beihilfeempfänger mit den Arbeiten begann, war eine Beihilfeintensität von 12,30 % BSÄ bei der Kommission angemeldet und von dieser genehmigt worden. Deshalb kann der Schluss gezogen werden, dass diese Beihilfeintensität als Anreiz für die Investitionsentscheidung ausreichte und von einer höheren Beihilfeintensität kein weiterer Anreiz ausginge. (24)

(62)

Propapier wurde für das verkleinerte Investitionsvorhaben eine Beihilfe in Höhe von 50 559 153 EUR (Nominalbetrag) bzw. 44 172 973 EUR (Gegenwartswert) ausgezahlt. Dies entspricht einer Beihilfeintensität von 12,51 % BSÄ und liegt somit über der zulässigen Beihilfehöchstintensität von 12,30 %. Deutschland hat bestätigt, dass der über der Schwelle liegende Beihilfebetrag in Höhe von 757 069 EUR (Gegenwartswert) vom Beihilfeempfänger zurückgefordert wird. Der Beihilfeempfänger wird somit 43 415 903 EUR erhalten haben, was einer Beihilfeintensität von 12,30 % BSÄ der reduzierten förderfähigen Kosten des Investitionsvorhabens entspricht.

(63)

Aus den vorstehenden Gründen und unter Vorbehalt, dass sich im Laufe dieser Prüfung bestätigt, dass die zu viel gezahlte Beihilfe vom Beihilfeempfänger zurückgezahlt wurde, könnte prima facie der Schluss gezogen werden, dass die Beihilfemaßnahme mit Punkt 67 der Regionalbeihilfeleitlinien im Einklang steht. Im Einleitungsbeschluss zur Beihilfesache SA.36147 (C 30/2010) (25) hatte die Kommission jedoch Bedenken geäußert, dass die Investition in das Papierwerk und mehrere andere Infrastrukturmaßnahmen der öffentlichen Hand für das Industriegebiet, in dem das von Propapier geplante Papierwerk lag, zusammen eine Einzelinvestition im Sinne des Punktes 60 der Regionalbeihilfeleitlinien darstellen könnte. Sollte die Kommission nach dem förmlichen Prüfverfahren in der Beihilfesache SA.36147 (C 30/2010) zu dem Schluss kommen, dass andere geförderte Investitionen gemeinsam mit der Papierwerkinvestition von Propapier eine Einzelinvestition bilden oder dass Propapier weitere Beihilfen in Form von Infrastrukturmaßnahmen erhalten hat, dann ist das gesamte Förderpaket auf dessen Vereinbarkeit mit Punkt 67 der Regionalbeihilfeleitlinien zu prüfen.

(64)

Da die Gesamthöhe der Beihilfen aus allen Quellen mehr als 75 % des Höchstbetrags ausmacht, der für ein Investitionsvorhaben mit förderfähigen Ausgaben von 100 Mio. EUR nach den für große Unternehmen in der genehmigten Fördergebietskarte am Tag der Beihilfegewährung geltenden Standardhöchstsätzen gezahlt werden könnte, d. h. in diesem Falle 22,5 Mio. EUR, muss die Kommission die Maßnahme nach den unter Nummer 68 Buchstaben a und b der Regionalbeihilfeleitlinien genannten Kriterien prüfen.

(65)

Beihilfen für große Investitionsvorhaben, die unter Punkt 68 der Regionalbeihilfeleitlinien fallen und bei denen

können nur genehmigt werden, nachdem nach Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV eingehend geprüft wurde, ob die Beihilfe als Investitionsanreiz notwendig ist und die Vorteile der Beihilfemaßnahme stärker ins Gewicht fallen als die Wettbewerbsverzerrungen.

(66)

Um die entsprechenden Überprüfungen nach Punkt 68 Buchstaben a und b der Regionalbeihilfeleitlinien vornehmen zu können, muss die Kommission zunächst den sachlich relevanten Markt sowie den geografisch relevanten Markt definieren.

(67)

Das Investitionsvorhaben betrifft zwei Sorten von Wellpappenrohpapier: Testliner mit einem Gewicht von bis zu 150 g/m2 und Wellenpapier aus Altpapier. Da schätzungsweise 75 % des in der geförderten Anlage hergestellten Wellpappenrohpapiers innerhalb der Progroup für die Herstellung des nachgelagerten Produkts verwendet werden sollten, vertrat Deutschland die Auffassung, dass das nachgelagerte Produkt, d. h. die Wellpappe, nach Punkt 69 der Regionalbeihilfeleitlinien ebenfalls ein vom Investitionsvorhaben betroffenes Produkt ist.

(68)

Nach Punkt 69 der Regionalbeihilfeleitlinien umfasst der sachlich relevante Markt (bzw. der relevante Produktmarkt) das betreffende Produkt und jene Produkte, die vom Verbraucher (wegen der Merkmale des Produkts, seines Preises und seines Verwendungszwecks) oder vom Hersteller (durch die Flexibilität der Produktionsanlagen) als seine Substitute angesehen werden.

(69)

Deutschland trug vor, dass die beiden Sorten von Wellpappenrohpapier, die in dem geförderten Werk hergestellt werden sollen, zum Gesamtmarkt für Wellpappenrohpapier gehören, der zusätzlich zu diesen beiden Sorten – Testliner mit einem Gewicht von bis zu 150 g/m2 und Wellenpapier aus Altpapier – auch Kraftliner und Wellenpapier aus Frischfaser, unabhängig von deren Gewicht, umfasst. Deutschland untermauerte diese Auffassung durch einen Verweis auf die Substituierbarkeit zwischen diesen Produkten und argumentierte wie folgt:

(70)

Wellenpapier aus Altfasern und Wellenpapier aus Frischfasern sind sowohl aus Sicht der Anbieter als auch der Nachfrager austauschbar. Auf einer Anlage zur Herstellung von Wellenpapier aus Altpapier kann auch Wellenpapier aus Holzfaser hergestellt werden. Nur bei der Aufbereitung des Rohstoffs ist eine Umstellung der Anlage erforderlich, deren Kosten aber nicht abgeschätzt werden konnten. In der Praxis wird Wellenpapier aus Holzfaser aus einer Mischung von Frisch- und Altfasern hergestellt, die bis zu 40 % - 50 % Altfasern enthält.

(71)

Wellenpapier aus Holzfaser ist rund 15 % teurer als Wellenpapier aus reinem Altpapier. Aus Sicht der Abnehmer von Wellenpapier haben die beiden Produkte im Wesentlichen die gleichen Eigenschaften und dienen dem gleichen Verwendungszweck. Die Abnehmer können Wellenpapier aus Altpapier mit einem höheren Gewicht (z. B. 140 g/m2) mit einem leichteren Wellenpapier aus Holzfaser (z. B. 127 g/m2) substituieren. Preisunterschiede verlieren dadurch an Bedeutung, dass anstelle des Wellenpapiers aus Altpapier auch leichteres Wellenpapier aus Frischfasern verwendet werden kann. Damit sind die technischen Unterschiede und Preisunterschiede ausgeglichen.

(72)

Für die Substituierbarkeit von Testliner aus Altpapier und Kraftlinern aus Holzfaser gilt dasselbe. Deutschland trug vor, dass beide dem gleichen Verwendungszweck dienen und der höhere Preis von Kraftlinern dadurch ausgeglichen wird, dass ein Testliner mit einem höheren Gewicht durch einen leichteren Kraftliner substituiert werden kann. Außerdem könnten beide in derselben Anlage hergestellt werden, da lediglich die Aufbereitung des Rohstoffs unterschiedlich sei.

(73)

Wellenpapier und Testliner sind aus Herstellersicht vollständig substituierbar, weil jede moderne Papiermaschine, einschließlich der Maschine des Beihilfeempfängers, beides produzieren kann.

(74)

Auch Wellpappenrohpapiere anderer Gewichtsklassen (d. h. unter und über 150 g/m2) gehören demselben Produktmarkt an, da sie dem gleichen Verwendungszweck dienen und aus der Sicht der Abnehmer austauschbar sind. Außerdem nimmt der Anteil von schweren Papierqualitäten am Markt tendenziell ab, während die leichteren Papierqualitäten einen Aufwärtstrend verzeichnen.

(75)

Zur Begründung seiner Auffassung, dass der gesamte Wellpappenrohpapiermarkt der sachlich relevante Markt ist, verwies Deutschland auch auf frühere Entscheidungen, die Beihilfesachen (26) und Fusionskontrollfälle (27) betreffen. Die Kommission hat jedoch in früheren Fusionskontrollentscheidungen die Frage des relevanten Marktes und insbesondere der Unterteilung in Produkte aus Frischfasern und Produkte aus Altfasern offengelassen. Außerdem hatte Deutschland in der Beihilfesache N 668/2002 Adolf Jass geltend gemacht, dass Wellpappenrohpapier aus Altpapier und Wellpappenrohpapier aus Holzfasern zwei getrennten Produktmärkten zugeordnet werden sollten. Dies wurde damit begründet, dass auf der Angebotsseite die Verwendung von Holzfasern anstelle von Altfasern erhebliche zusätzliche Kosten zur Folge hätte und auf der Nachfrageseite ein Preisunterschied von 25 % bis 40 % zwischen den beiden Produkten bestünde.

(76)

Deutschland übermittelte auch Daten für die engstmögliche Definition des sachlich relevanten Marktes als Markt für Testliner mit einem Gewicht von bis zu 150 g/m2 und Wellenpapier aus Altpapier.

(77)

Die Progroup ist ein vertikal integrierter Papierhersteller, der im Wettbewerb auf dem Gesamtmarkt für Wellpappenrohpapier steht, auf dem jeder integrierte Hersteller beschließen kann, wegen besserer Konditionen bestimmte Produkte von der Progroup zu beziehen, anstatt sie selbst herzustellen. Die von Deutschland vorgelegten detaillierten Untersuchungen zeigten, dass sogar die vertikal integrierten Hersteller, die die für ihre Produktion von Wellpappe erforderlichen Wellpappenrohpapiermengen (gemessen in Tonnen) selbst herstellen, Wellpappenrohpapier auf dem freien Markt kaufen und verkaufen, um dem konkreten Bedarf an bestimmten Wellpappenrohpapiersorten und logistischen Erfordernissen Rechnung zu tragen. Aufgrund der marktbeherrschenden Stellung vertikal integrierter Hersteller sind hohe Marktanteile auf dem freien Markt (d. h. nur für Lieferungen an Dritte) nicht zwangsläufig mit Marktmacht gleichzusetzen. Daher würde der relevante Markt sowohl interne Lieferungen von Wellpappenrohpapier als auch Lieferungen an Dritte umfassen (= Gesamtmarkt). Deutschland stellte jedoch nur Informationen zum freien Markt zur Verfügung.

(78)

In Anbetracht der vorstehenden Argumentation und der Praxis der Kommission bei früheren Entscheidungen in Beihilfe- (28) und Fusionskontrollfällen (29) (in denen die Kommission entweder zwischen den Märkten für Wellpappenrohpapier und aus Altpapier hergestelltem Wellpappenrohpapier unterschied oder die Abgrenzung offenließ und entweder zwischen Gesamtmarkt/freiem Markt unterschied oder die Abgrenzung offenließ oder den Markt als Gesamtmarkt definierte, aber beide Szenarien berechnete) sowie in Anbetracht der Informationen, die der Kommission vor der Annahme der aufgehobenen Entscheidung vorlagen, ist die Kommission zu diesem Zeitpunkt der Auffassung, dass die Prüfung nach Punkt 68 der Regionalbeihilfeleitlinien auf der Ebene des Marktes für Wellpappenrohpapier und des Marktes für Testliner mit einem Gewicht von bis zu 150 g/m2 und Wellenpapier aus Altpapier vorgenommen werden muss, und zwar sowohl auf dem Gesamtmarkt als auch auf dem freien Markt.

(79)

Wellpappe wird nicht in dem geförderten Werk hergestellt, sondern ist ein nachgelagertes Produkt, auf das sich das Investitionsvorhaben bezieht.

(80)

Deutschland gab an, dass Wellpappe aus Sicht der Anbieter einen eigenständigen Markt darstellt, da die Anlagen zur Produktion von Wellpappe auch bei erheblichen zusätzlichen Investitionen nicht zur Herstellung anderer Erzeugnisse umgebaut werden können.

(81)

Auf der Nachfrageseite ist Wellpappe am ehesten mit Verpackungen aus Karton vergleichbar; Verpackungen aus Wellpappe sind allerdings leichter, stabiler und billiger. Die Abnehmer von Wellpappe sind Verpackungshersteller, die bei den meisten Verpackungsarten Wellpappe nicht durch andere Produkte substituieren können.

(82)

Da auch in den obengenannten Fusionskontrollentscheidungen die Auffassung vertreten wurde, dass Wellpappe ein gesonderter sachlich relevanter Markt ist, beabsichtigt die Kommission zu diesem Zeitpunkt und in Anbetracht der Informationen, die ihr vor der Annahme der aufgehobenen Entscheidung vorlagen, nicht, von ihrem bisherigen Ansatz abzuweichen, und stimmt dem Vorschlag Deutschlands zu.

(83)

In Punkt 70 der Regionalbeihilfeleitlinien heißt es in Bezug auf die Punkt 68 Buchstaben a und b vorzunehmende Prüfung: „Zwecks Anwendung der Buchstaben a und b werden die Verkäufe und der sichtbare Verbrauch anhand der PRODCOM-Nomenklatur auf der geeigneten Ebene – normalerweise im EWR – definiert oder aber, falls diese Daten nicht vorliegen oder nicht relevant sind, auf der Grundlage eines anderen allgemein akzeptierten Marktsegments, für das statistische Daten zur Verfügung stehen.“

(84)

Deutschland ist der Ansicht, dass der räumlich relevante Markt für Wellpappenrohpapier mindestens der EWR-Markt ist, da im EWR keine Handelsschranken, keine unterschiedlichen technischen oder rechtlichen Anforderungen und auch keine wesentlichen Preisunterschiede bestehen. In einzelnen Fällen würden europäische Hersteller Wellpappenrohpapier sogar bis nach China und in den Nahen Osten liefern.

(85)

In früheren Beihilfe- und Fusionskontrollentscheidungen vertrat die Kommission die Auffassung, dass der EWR der räumlich relevante Markt für Wellpappenrohpapier ist. Folglich ist die Kommission für die Zwecke der Analyse nach Punkt 68 der Regionalbeihilfeleitlinien zu diesem Zeitpunkt und in Anbetracht der Informationen, die ihr vor der Annahme der aufgehobenen Entscheidung vorlagen, der Auffassung, dass für Wellpappenrohpapier und aus Altpapier hergestelltem Wellpappenrohpapier der EWR als allgemein akzeptiertes räumlich relevantes Marktsegment, für das bereits Daten vorliegen, zu betrachten ist.

(86)

Bei der Abgrenzung des räumlich relevanten Marktes für Wellpappe ist zu berücksichtigen, dass Wellpappe nicht im geförderten Werk, sondern in anderen Betriebsstätten der Progroup aus dem im Werk Eisenhüttenstadt hergestellten Wellpappenrohpapier produziert werden soll. Die Propapier wird Wellpappenrohpapier an Werke der Progroup in Offenbach an der Queich, Burg und Schüttorf (Deutschland), Douvrin (Frankreich), Rokycany (Tschechische Republik) und künftig (nach seiner Errichtung im Jahr 2008) an das Werk in Stryków (Polen) liefern. In diesen Werken wird dann das nachgelagerte Produkt, d. h. Wellpappe, produziert.

(87)

In früheren Fusionskontrollentscheidungen (30) wurde angegeben, dass Wellpappelieferungen bis zu einer Entfernung von 400 km ab Werk wirtschaftlich seien. Deutschland erklärte jedoch, dass für die Zwecke dieses Beschlusses von einem EWR-weiten Markt ausgegangen werden sollte und begründete dies wie folgt:

(88)

Erstens transportiert das größte Werk der Progroup, das in Burg liegt, mehr als […] % seiner Wellpappeproduktion (nach Menge) weiter als 400 km, mehr als […] % weiter als 500 km und rund […] % sogar weiter als 700 km bis 1 100 km. Für alle Progroup-Werke insgesamt sind jedoch geringere Entfernungen festzustellen; lediglich […] % der gesamten Lieferungen werden weiter als 400 km befördert.

(89)

Die in der gesamten Progroup anfallenden Transportkosten für Wellpappe betragen bei Lieferungen bis zu einer Entfernung von 600 km im Durchschnitt weniger als […] % des Gesamtumsatzes. Dieser Anteil hängt jedoch stark von den beförderten Qualitäten ab.

(90)

Bei […] % bis […] % der Wellpappelieferungen aus Progroup-Werken wird mindestens eine nationale Grenze überschritten, so dass sogar eine Abgrenzung der räumlich relevanten Märkte nach Werken länderübergreifende Märkte ergeben würde.

(91)

Kreise mit einem Radius von 400 km um die Wellpappewerke der Progroup überlappen sich und decken einen großen Teil des EWR ab, der vom Vereinigten Königreich bis nach Polen und von Österreich bis nach Dänemark reicht. In diesem Gebiet erfolgen rund 68 % der gesamten Wellpappeproduktion im EWR.

(92)

Aufgrund der Überlappungen lokaler Märkte besteht eine Substitutionskette, die sich auf die Preise und Wettbewerbsbedingungen in einem Gebiet auswirkt, das viel größer als das Verkaufseinzugsgebiet eines bestimmten Werks ist. Dies geschieht nach folgendem Muster: Senkt ein Werk seine Preise, so führt dies zu einer Ausweitung der Liefergebiete in die der nächstgelegenen Wettbewerber, die auf den Rückgang der Nachfrage nach ihrem Produkt und die sinkende Auslastung ihrer Kapazitäten mit einer aggressiveren Preispolitik reagieren, die auch Gebiete betreffen wird, die von der ursprünglichen Ausweitung der Liefergebiete nicht betroffen waren. Je ausgeprägter die Überlappungen sind, desto stärken sind auch die Auswirkungen auf die Preise. Auf dem Markt für Wellpappe sind die Überlappungen sehr ausgeprägt.

(93)

Ferner liegen die durchschnittlichen Preise (die als Verhältnis von Gesamtumsatz zu Gesamtabsatz in m2 berechnet wurden) in mehreren EWR-Ländern, in denen die Progroup Wellpappe verkauft, weniger als 10 % auseinander. Dieser Unterschied ist als gering zu betrachten, da in Deutschland bei einzelnen Wellpappetypen die Preise um bis zu 20 % vom Durchschnitt abweichen können.

(94)

Da Deutschland jedoch auch Daten vorlegte, mit denen die Marktanteile allein für das Gebiet ermittelt werden können, das die wichtigsten Bestimmungsländer für Lieferungen der Progroup umfasst (d. h. Tschechische Republik, Frankreich, Deutschland, Vereinigtes Königreich, Niederlande und Polen), und diese Marktanteile wie nachfolgend dargelegt keinen Anlass zu Bedenken geben, lässt die Kommission zu diesem Zeitpunkt und in Anbetracht der Informationen, die ihr vor der Annahme der aufgehobenen Entscheidung vorlagen, die Abgrenzung des räumlich relevanten Marktes für Wellpappe offen. Die Marktanteile werden daher sowohl auf EWR-Ebene als auch für das Gebiet berechnet, das lediglich die wichtigsten Lieferländer der Progroup umfasst.

(95)

Um festzustellen, ob der unter Punkt 68 Buchstabe a der Regionalbeihilfeleitlinien festgelegte Schwellenwert nicht überschritten wurde, muss die Kommission den Marktanteil des Beihilfeempfängers auf Konzernebene vor und nach der Investition analysieren. Das im Jahr 2007 gestartete Investitionsvorhaben wurde bis 2010 durchgeführt. Die volle Produktionskapazität sollte im Jahr 2015 erreicht werden. Deutschland wies zum Zeitpunkt der Anmeldung darauf hin, dass für das Folgejahr des Jahres, in dem die volle Produktionskapazität erreicht werden sollte (d. h. im Jahr 2016), keine Daten unabhängiger Stellen über den sichtbaren Verbrauch auf den relevanten Märkten verfügbar waren. Daher untersuchte die Kommission die Marktanteile im Jahr 2011 (dem Jahr nach Abschluss der Investition), für das bereits Prognosen unabhängiger Stellen verfügbar waren. Dies ist eine akzeptable Näherung, da bis dahin bereits 92 % der Kapazitäten verfügbar sein sollten, die durch das Vorhaben geschaffen werden sollten.

(96)

Zur Ermittlung des Marktanteils der Progroup auf Konzernebene verglich die Kommission das Volumen und den Wert ihrer gesamten Lieferungen (an Dritte wie auch innerhalb des Konzerns) in dem gewählten Jahr mit dem sichtbaren Verbrauch auf den relevanten Märkten. Ferner wurden die Marktanteile für den freien Markt für Wellpappenrohpapier (d. h. unter ausschließlicher Berücksichtigung der nicht gebundenen Verkäufe der Progroup (31)) und das Gesamtvolumen des Marktes für Lieferungen an Dritte gesondert berechnet.

(97)

Die Daten über das Volumen und den Wert des gesamten sichtbaren Verbrauchs im EWR auf den Märkten für Wellpappenrohpapier, für Testliner mit einem Gewicht von bis zu 150 g/m2 und Wellenpapier aus Altpapier sowie für Wellpappe wurden auf Veranlassung des Beilhilfeempfängers von dem weltweit tätigen Ingenieur- und Beratungsunternehmen Pöyry erhoben, das sich auf die Bereiche Energie, Forstwirtschaft und Infrastruktur & Umwelt spezialisiert hat. Pöyry stützte sich bei der Datenerhebung auf seine eigene Datenbank wie auch auf öffentlich zugängliche Daten (z. B. aus Fachzeitschriften und von Verbänden).

(98)

Da keine Daten aus unabhängigen Quellen vorlagen, legte Deutschland bei der Schätzung des Volumens des freien Marktes die Kapazitätsdaten von Pöyry für das Jahr 2006 zugrunde und verglich dann bei jedem integrierten Hersteller die Produktionskapazität für Wellpappenrohpapier mit seiner Produktionskapazität für Wellpappe. Ist die Produktionskapazität für Wellpappe höher als die Produktionskapazität für Wellpappenrohpapier, führt dies theoretisch zu einer entsprechenden Nachfrage nach diesem Rohstoff auf dem freien Markt. Zu dieser zusätzlichen Nachfrage nach Wellpappenrohpapier durch integrierte Hersteller kommt die Nachfrage nach Wellpappenrohpapier auf dem freien Markt durch nicht integrierte Wellpappehersteller hinzu. Diese Berechnung ergab, dass das Volumen des freien Marktes für Wellpappenrohpapier rund 37 % des gesamten Wellpappenrohpapiermarktes entspricht. Dieses Verhältnis wurde auch bei der Schätzung des Volumens des freien Marktes im Jahr 2011 zugrunde gelegt. (32)

(99)

Da für die Produktionskapazitäten für Wellpappenrohpapier aus Altpapier keine eigenen Daten verfügbar sind, konnte die oben beschriebene Methode nicht für die Schätzung des Volumens des freien Marktes für Testliner und Wellenpapier aus Altpapier verwendet werden. Aus Altpapier hergestelltes Wellpappenrohpapier macht jedoch rund 70 % -80 % des Gesamtmarktes für Wellpappenrohpapier aus, so dass dieser große Anteil höchstwahrscheinlich auch für den freien Markt gilt, was bedeutet, dass die Marktanteile der Progroup auf dem freien Markt für Wellpappenrohpapier aus Altpapier nur geringfügig höher sind als auf dem freien Markt für alle Wellpappenrohpapiersorten.

(100)

Die Daten über das Volumen des Marktes für Wellpappe im Hauptliefergebiet der Progroup (Tschechische Republik, Frankreich, Deutschland, Vereinigtes Königreich, Niederlande und Polen) wurden auf der Grundlage der FEFCO (33)-Statistik ermittelt, der zufolge dieses Gebiet 58 % des gesamten EWR-Marktes ausmacht.

(101)

Die Marktanteile der Progroup auf den relevanten Märkten im Jahr vor und im Jahr nach der Investition sind nachstehender Tabelle zu entnehmen.

Marktanteile der Progroup auf Konzernebene auf den relevanten Märkten

(102)

Bei allen Marktabgrenzungen bleibt der Marktanteil der Progroup deutlich unter dem in Punkt 68 Buchstabe a der Regionalbeihilfeleitlinien festgelegten Schwellenwert von 25 %.

(103)

Daher vertritt die Kommission zu diesem Zeitpunkt in Anbetracht der Informationen, die ihr vor der Annahme der aufgehobenen Entscheidung vorlagen und auf denen die Zahlen in der Tabelle in Erwägungsgrund 101 beruhen, die Auffassung, dass die zu prüfende Beihilfe den in Punkt 68 Buchstabe a der Regionalbeihilfeleitlinien genannten Schwellenwert nicht überschreitet.

(104)

Die Kommission muss die in Rede stehende Beihilfe auch nach Punkt 68 Buchstabe b der Regionalbeihilfeleitlinien prüfen. So ist zu prüfen, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Kapazität, belegt durch Daten über den sichtbaren Verbrauch des betreffenden Produkts, weniger als 5 % des Marktes beträgt, es sei denn, die in den letzten fünf Jahren verzeichneten mittleren Jahreszuwachsraten des sichtbaren Verbrauchs liegen über der mittleren Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts im EWR.

(105)

Zunächst muss anhand der durchschnittlichen jährlichen Wachstumsrate des sichtbaren Verbrauchs des betreffenden Produkts festgestellt werden, ob der Markt im EWR schrumpft. (34)

(106)

Die zum Zeitpunkt der Anmeldung neuesten verfügbaren Zahlen bezogen sich auf den Zeitraum 2001 bis 2006. Diesen Daten zufolge belief sich die durchschnittliche jährliche Wachstumsrate des sichtbaren Verbrauchs von Wellpappenrohpapier im EWR im Zeitraum 2001 bis 2006 auf 2,15 % (Menge) bzw. 0,02 % (Wert). Die durchschnittliche jährliche Wachstumsrate des sichtbaren Verbrauchs von Testliner mit einem Gewicht von bis zu 150 g/m2 und Wellenpapier aus Altpapier im EWR belief sich im selben Zeitraum auf 3,25 % (Menge) und 1,22 % (Wert).

(107)

Da sich die durchschnittliche jährliche Wachstumsrate des BIP (35) im EWR im Zeitraum 2001 bis 2006 auf 1,97 % in konstanten Preisen (Menge) bzw. 3,98 % in laufenden Preisen (Wert) belief, waren sowohl die durchschnittliche jährliche Wachstumsrate des Verbrauchs von Wellpappenrohpapier als auch jene von Testliner mit einem Gewicht von bis zu 150 g/m2 und Wellenpapier aus Altpapier dem Wert (aber nicht dem Volumen) nach niedriger.

(108)

Daher prüfte die Kommission, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Kapazität weniger als 5 % des Volumens des relevanten Marktes ausmacht. Deutschland erklärte, dass im Rahmen des Vorhabens eine Jahreskapazität von insgesamt 615 000 Tonnen Wellpappenrohpapier (Testliner mit einem Gewicht von bis zu 150 g/m2 und Wellenpapier aus Altpapier) geschaffen werden sollte, was einem Wert von […] Mio. EUR entspricht. Der sichtbare Verbrauch von Wellpappenrohpapier im EWR habe im Jahr 2006 auf 23,363 Mio. Tonnen (Wert: 9 409,76 Mio. EUR) betragen. Der sichtbare Verbrauch von Testliner mit einem Gewicht von bis zu 150 g/m2 und Wellenpapier aus Altpapier habe im selben Jahr bei 18,281 Mio. Tonnen (Wert: 6 752,698 Mio. EUR) gelegen.

(109)

Somit wird durch das Vorhaben von Propapier in Eisenhüttenstadt eine Kapazität geschaffen, die 2,6 % des Gesamtmarktes für Wellpappenrohpapier (Wert: [< 5] %) bzw. 3,4 % des Marktes für Testliner mit einem Gewicht von bis zu 150 g/m2 und Wellenpapier aus Altpapier (Wert: [< 5] %) entspricht. Daraus ergibt sich, dass die durch das Vorhaben geschaffene Kapazität unter 5 % des betreffenden Marktes liegt.

(110)

Die Kapazitätssteigerung wird nach den Bestimmungen in Punkt 68 Buchstabe b der Regionalbeihilfeleitlinien als Teil des sichtbaren Verbrauchs des betroffenen Produkts berechnet, was per definitionem Lieferungen an Dritte wie auch interne Lieferungen von Wellpappenrohpapier einschließt. Dies scheint der geeignete Maßstab für die Messung von Kapazitätssteigerungen zu sein.

(111)

Mit der Kapazitätsprüfung (Punkt 68 Buchstabe b der Regionalbeihilfeleitlinien) soll verhindert werden, dass eine erhebliche Kapazitätssteigerung (d. h. eine Steigerung um mehr als 5 %), die nicht mit einer entsprechenden Nachfragesteigerung einhergeht (d. h., die Nachfragesteigerung liegt unter der BIP-Wachstumsrate im EWR), insbesondere wegen ihrer Auswirkungen auf die Preise nachteilige Folgen für die Wettbewerber hat. Was als erhebliche Kapazitätssteigerung gilt, wird im Verhältnis zum Marktvolumen festgelegt. Bei Wellpappenrohpapier hängt das Marktvolumen letztendlich von der Nachfrage nach dem nachgelagerten Produkt ab, unabhängig davon, ob dieses unternehmensintern oder von Dritten hergestellt wird. Daher empfiehlt es sich nicht, die geschaffene Kapazität ausschließlich anhand des Volumens des freien Marktes zu messen. Ferner würde, wie oben dargelegt, wegen der Wechselbeziehung zwischen Gesamtmarkt und freiem Markt ein Preisrückgang auf dem freien Markt die Entscheidung der integrierten Hersteller, ob sie intern herstellen oder kaufen sollen, beeinflussen und unmittelbar zu einer Nachfragesteigerung auf dem freien Markt führen. Vor diesem Hintergrund hat die Kommission nur die Kapazitätssteigerung auf dem Gesamtmarkt gemessen und ist zu diesem Zeitpunkt vorläufig der Auffassung, dass eine Würdigung auf Grundlage des freien Marktes nicht relevant ist. (36)

(112)

Deutschland machte geltend, dass selbst wenn die Kapazitätssteigerung nur als Anteil am Verkauf auf dem freien Markt für Wellpappenrohpapier zu berechnen wäre, diese unter 5 % liegen würde. In diesem Fall sollte nur der Teil der durch die Investition geschaffenen Kapazität berücksichtigt werden, der für die Produktion für den freien Markt bestimmt ist. Deutschland zufolge waren dies [< 250 000] Tonnen jährlich (d. h. rund [< 40] % der 615 000 Tonnen betragenden Gesamtkapazität des geförderten Werks). Deutschland ging davon aus, dass dieser relativ geringe Anteil der Verkäufe des Papierwerks auf dem freien Markt stabil bleiben würde.

(113)

Nach Angaben Deutschlands wird der verbleibende Teil der zu schaffenden Kapazität, d. h. [> 365 000] Tonnen pro Jahr, für die Produktion für den Eigenbedarf verwendet und müsste daher vom Volumen des freien Marktes abgezogen werden. Diese Menge, die Progroup ohne die Investition von Dritten erwerben müsste und die somit zum freien Markt gehören würde, stünde nun für die Weiterverarbeitung innerhalb des Konzerns zur Verfügung.

(114)

Die Kommission hält dies für plausibel, da die Progroup zum damaligen Zeitpunkt plante, ein neues Wellpappewerk in Stryków, Polen, zu bauen, wodurch sich die konzerninterne Nachfrage nach Wellpappenrohpapier erhöht hätte.

(115)

Da das Gesamtvolumen des freien Marktes für Wellpappenrohpapier im EWR auf 8,6 Mio. Tonnen im Jahr 2006 (37) veranschlagt wurde, würde die durch das Vorhaben geschaffene Kapazität als Teil des Volumens des freien Marktes für Wellpappenrohpapier lediglich [< 3] % (Volumen) (38) betragen.

(116)

Das Volumen des freien Marktes für aus Altpapier hergestelltes Wellpappenrohpapier (d. h. Testliner und Wellenpapier aus Altpapier) im EWR konnte von Deutschland nicht geschätzt werden. Ein Beschwerdeführer (39) erklärte jedoch, es betrage 8,7 Mio. Tonnen. Dies würde bedeuten, dass die Kapazitätssteigerung auf dem freien Markt für aus Altpapier hergestelltes Wellpappenrohpapier [< 3] % (40) beträgt und somit unter der 5 %-Schwelle bleibt.

(117)

Im Hinblick auf das nachgelagerte Produkt (Wellpappe) wird durch das Projekt keine Produktionskapazität geschaffen; es zielt ausschließlich auf die Produktion von Wellpappenrohpapier ab (Kapazitätssteigerung für Wellpappe: 0 %). Folglich wird die 5-%-Schwelle nach Punkt 68 Buchstabe b der Regionalbeihilfeleitlinien bei Wellpappe nicht überschritten.

(118)

In Anbetracht der vorstehenden Argumentation gelangt die Kommission zu diesem Zeitpunkt vorläufig zu der Auffassung, dass das zu prüfende Investitionsvorhaben den im ersten Teil von Punkt 68 Buchstabe b der Regionalbeihilfeleitlinien genannten Schwellenwert nicht überschreitet. Die in Erwägungsgrund 2 genannten Beschwerdeführer und die Klägerin in der Rechtssache T-304/08 (Smurfit Kappa) waren jedoch der Auffassung, dass die Kapazitätssteigerung durch das Vorhaben auf einem Markt mit unterdurchschnittlichem Wachstum 5 % übersteigt, da die Investition dazu dient, die Menge an Wellpappenrohpapier (für die Produktion für den nachgelagerten Markt) zu ersetzen, die der Beihilfeempfänger auf dem freien Markt kaufen würde, und dass diese Wirkung auf dem freien Markt gemessen werden muss, ohne die für den Eigenbedarf des Beihilfeempfängers hergestellte Kapazität abzuziehen. Ein solcher Ansatz würde auf dem offenen Markt eine Kapazitätssteigerung von mehr als 5 % der relevanten EWR-Märkte ergeben. Nach Punkt 68 der Regionalbeilhilfeleitlinien müsste folglich im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV eingehend geprüft werden, ob die Beihilfe als Investitionsanreiz notwendig ist und ob die Vorteile der Beihilfemaßnahme stärker ins Gewicht fallen als die Wettbewerbsverzerrungen.

(119)

Die Kommission lehnte in der aufgehobenen Entscheidung diese Vorgehensweise mit der Begründung ab, dass die für den Eigenbedarf geschaffene Kapazität keine Auswirkungen auf den freien Markt haben werde. Obwohl das Gericht in seinem Urteil vom 10. Juli 2012 in der Rechtssache T-304/08 nicht auf diesen Aspekt einging, stellte es dennoch fest, dass die Kommission allein auf der Grundlage der in der aufgehobenen Entscheidung vorgenommenen Beurteilungen nicht alle Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der in Rede stehenden Maßnahme mit dem Binnenmarkt ausräumen und folglich nicht sicherstellen könne, dass die Vorteile der Beihilfemaßnahme stärker ins Gewicht fielen als die beihilfebedingten Wettbewerbsverzerrungen und keine Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten erfolge (41). Die Kommission fordert deshalb die Beteiligten auf, zur Frage der korrekten Anwendung der Kriterien nach Punkt 68 Buchstabe b der Regionalbeihilfeleitlinien Stellung zu nehmen.

(120)

In der aufgehobenen Entscheidung kam die Kommission zu dem Schluss, dass die Schwellenwerte in Punkt 68 Buchstaben a und b nicht überschritten wurden. Die Kommission gab außerdem an, dass es nach Punkt 68 der Regionalbeihilfeleitlinien nur in Fällen, in denen einer der in Punkt 68 Buchstaben a oder b festgelegten Schwellenwerte überschritten ist, im Ermessen der Kommission liegt, eingehend zu prüfen, ob die Vorteile der Beihilfe stärker ins Gewicht fallen als die Wettbewerbsverzerrungen. Die Kommission erklärte außerdem, dass durch die Einhaltung der für Marktanteile und Kapazitätssteigerungen festgelegten Schwellenwerte und die Herabsetzung der Beihilfehöchstintensitäten nach Punkt 67 der Regionalbeihilfeleitlinien sichergestellt wird, dass eine etwaige wettbewerbsverzerrende Wirkung der Beihilfe ein im Hinblick auf das Ziel der regionalen Entwicklung angemessenes Maß nicht überschreitet. Sie machte ebenfalls geltend, dass die Voraussetzungen der Regionalbeihilfeleitlinien sicherstellen, dass die Beihilfe einen Beitrag zur regionalen Entwicklung leistet. Vor diesem Hintergrund erklärte die Kommission die Maßnahme für mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV vereinbar.

(121)

Die Kommission stellt fest, dass das Gericht in seinem Urteil in der Rechtssache T-304/08 die Auffassung vertrat, dass mit der Erfüllung aller einschlägigen Vereinbarkeitskriterien der Regionalbeihilfeleitlinien nicht erwiesen wäre, dass sich die entsprechende Maßnahme positiv auf die regionale Entwicklung auswirken würde. Darüber hinaus ergebe sich aus Punkt 68 der Regionalbeihilfeleitlinien nicht, dass die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens bei Nichtüberschreitung der für Marktanteile und Kapazitätssteigerungen festgelegten Schwellenwerte ausgeschlossen wäre (42). Das Gericht erklärte weiter, dass die Kommission allein auf der Grundlage der in der aufgehobenen Entscheidung vorgenommenen Feststellungen nicht alle Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem Gemeinsamen Markt im Hinblick auf die Ausnahme nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV ausräumen konnte, da die Anwendung dieser Ausnahme voraussetze, dass die Vorteile der Maßnahme stärker ins Gewicht fallen als ihre Nachteile, seien diese auch noch so begrenzt. Im Urteil des Gerichts wird folglich betont, dass die Kommission verpflichtet ist, in Fällen, in denen Bedenken hinsichtlich der positiven Auswirkungen der Beihilfe bestehen, das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten, auch wenn die Schwellenwerte in Punkt 68 der Regionalbeihilfeleitlinien nicht überschritten werden.

(122)

Die Beihilfe wird im Rahmen einer Regionalbeihilferegelung, die im Einklang mit der Regionalbeihilfen-GVO von der Anmeldepflicht freigestellt ist, für eine benachteiligte Region im Sinne des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV gewährt, in der stärkere Wettbewerbsverzerrungen als in Regionen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV zulässig sind. Zu diesem Zeitpunkt und in Anbetracht der Informationen, die der Kommission vor der Annahme der aufgehobenen Entscheidung vorlagen, erfüllt die Beihilfemaßnahme nach Auffassung der Kommission die einschlägigen Vereinbarkeitskriterien der Regionalbeihilfeleitlinien in den Abschnitten 4.1, 4.2 und 4.4.

(123)

Die Kommission stellt fest, dass mit der Beihilfe die Entwicklung der Region Brandenburg-Nordost gefördert werden soll. Das neue Papierwerk ist äußerst innovativ und könnte dazu beitragen, dass Eisenhüttenstadt sein wirtschaftliches Profil diversifizieren und sich von der auf die Metallindustrie fokussierten Monostruktur lösen kann. Außerdem könnte sich dadurch am Standort Recyclingwirtschaft etablieren.

(124)

Die Kommission hält ferner fest, dass nach der ursprünglichen Anmeldung durch das Investitionsvorhaben 150 direkte Arbeitsplätze (darunter 36 im Kraftwerk) und dreimal so viele indirekte Arbeitsplätze geschaffen werden sollten.

(125)

Die Beihilfe führt zu einer Steigerung der Marktmacht des Empfängers (vgl. Zahlen in der Tabelle in Erwägungsgrund 101), die jedoch nicht erheblich ist. Ausgehend von den Informationen, die vor der Annahme der aufgehobenen Entscheidung vorlagen, wäre der Marktanteil des Empfängers vor und nach der Investition auf allen relevanten Märkten unter 6 % geblieben.

(126)

Mit der Propapier-Investition wäre jedoch auch neue Kapazität von 615 000 Tonnen jährlich geschaffen worden. In Fällen, in denen eine Beihilfe eine erhebliche Kapazitätserweiterung auf einem Markt mit unterdurchschnittlichem Wachstum fördert, könnte der Wettbewerb über Gebühr verzerrt werden (und z. B. zu einer Einschränkung der Gewinnspannen, einer Verringerung der Investitionen von Wettbewerbern oder sogar deren Marktausschluss führen).

(127)

Neben der Argumentation, dass die durch das Propapier-Vorhaben geschaffene Kapazität auf den relevanten Märkten 5 % überschreiten würde (Berechnung der Kapazitätssteigerung auf dem freien Markt anhand der durch das Propapier-Vorhaben geschaffenen Gesamtkapazität), machten die Beschwerdeführer ferner geltend, dass die geplante Beihilfe den Wettbewerb in einem Sektor, der mit strukturellen Überkapazitäten zu kämpfen habe, stark verfälschen werde. Diese Überkapazitäten wiederum seien auf übermäßige staatliche Beihilfen zurückzuführen, die Deutschland im Zeitraum 2000-2006 gewährt hatte. Den Beschwerdeführern zufolge habe die Branche mit Kapazitätsverringerungen reagiert, die von der Propapier neu zu schaffende Kapazität würde jedoch die im Sektor bestehenden Probleme durch die Schaffung neuer Kapazitäten verschärfen. Diese würden die Kapazitäten der Werke ersetzen, die stillgelegt worden seien, um wieder einen ausgewogenen Wettbewerb auf dem Markt für Wellpappenrohpapier zu erhalten.

(128)

Zu diesem Zeitpunkt und in Anbetracht der Informationen, die der Kommission vor der Annahme der aufgehobenen Entscheidung übermittelt wurden, kann sie nicht feststellen, ob der Sektor tatsächlich mit strukturellen Überkapazitäten zu kämpfen gehabt hätte und ob die Beihilfe zugunsten der Propapier dazu beigetragen hätte, diese Situation aufrechtzuerhalten oder zu verstärken. Die Kommission nimmt zu diesem Zeitpunkt außerdem weiterhin Stellungnahmen Beteiligter zu der Frage entgegen, ob die zu berücksichtigende kapazitätssteigernde Wirkung tatsächlich 5 % des sichtbaren Verbrauchs auf dem relevanten Markt überschreitet. In Anbetracht der Bedenken, die seitens der Branche und der Wettbewerber geäußert wurden, kann die Kommission zu diesem Zeitpunkt nicht zweifelsfrei zu dem Schluss kommen, dass der regionale Beitrag die mögliche Schaffung oder Verstärkung von Überkapazitäten ausgeglichen hätte.

(129)

In Anbetracht der Informationen, die ihr vor der Annahme der aufgehobenen Entscheidung vorlagen, kann die Kommission nicht zweifelsfrei feststellen, ob die positiven Auswirkungen der Beihilfe die negativen Folgen (die daraus resultierenden Wettbewerbsverzerrungen und Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten) überwiegen und ob der in Punkt 68 der Regionalbeihilfeleitlinien festgelegte Schwellenwert nicht überschritten ist. Folglich muss die Kommission alle erforderlichen Konsultationen vornehmen und deshalb das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einleiten. Damit werden Beteiligte, deren Interessen von der Gewährung der Beihilfe betroffen sein können, die Gelegenheit erhalten, zu dieser Maßnahme Stellung zu nehmen.

(130)

Die Kommission wird die Maßnahme sowohl unter Berücksichtigung der Angaben des betreffenden Mitgliedstaats als auch der von Beteiligten übermittelten Informationen erneut prüfen und dann ihren abschließenden Beschluss erlassen. Wenn die Kommission nach der Auswertung der Stellungnahmen, die sie von Beteiligten in Bezug auf die korrekte Anwendung der Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe b der Regionalbeihilfeleitlinien erhält, zu dem Schluss kommt, dass die durch das Vorhaben bewirkte Kapazitätssteigerung 5 % des sachlich relevanten Marktes überschreitet, wird sie anschließend eingehend prüfen, ob die Beihilfe als Investitionsanreiz notwendig ist und die Vorteile der Beihilfemaßnahme stärker ins Gewicht fallen als die Wettbewerbsverzerrungen und die Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten.

(131)

Die Kommission fordert daher den Mitgliedstaat und Beteiligte auf, zur Frage der korrekten Anwendung der Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe b der Regionalbeihilfeleitlinien Stellung zu nehmen und Informationen vorzulegen, mit denen die Kommission ihre Würdigung der Maßnahme untermauern könnte. Insbesondere bittet die Kommission um die Übermittlung von Informationen, die einen Rückschluss darauf zulassen, ob der relevante Markt im Zeitraum 2001-2006 mit strukturellen Überkapazitäten zu kämpfen hatte, ob die angemeldete Beihilfe eine solche Situation aufrechterhalten oder verstärkt haben könnte und ob die positiven Auswirkungen der Beihilfe zugunsten der Propapier die negativen Folgen in Form von Wettbewerbsverzerrungen und einer Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten hätten überwiegen können. In ihrem abschließenden Beschluss wird die Kommission, sofern relevant, ebenfalls Informationen bezüglich der vorläufigen Würdigung der Beihilfemaßnahme nach diesem Eröffnungsbeschluss (z. B. relevanter Markt, Berechnung der Marktanteile, Anwendung des Kapazitätskriteriums) berücksichtigen.

(132)

Wie bereits erwähnt, wird die Kommission nur Fakten, Zahlen und Sachverhalte einbeziehen, die ihr bereits zum Zeitpunkt der Annahme der aufgehobenen Entscheidung zur Verfügung gestanden hätten, wenn sie das förmliche Prüfverfahren eingeleitet hätte.

(133)

Auf der Grundlage der Informationen, die zu den vorgenannten Aspekten vorgelegt werden, wird die Kommission eine Abwägung der positiven und der negativen Auswirkungen der Beihilfe vornehmen, indem sie die Auswirkungen der Beihilfe auf jedem der betroffenen Märkte prüft, damit sie eine abschließenden Beschluss fassen und das förmliche Prüfverfahren abschließen kann.

(134)

Aus den vorstehenden Gründen fordert die Kommission im Einklang mit dem Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV Deutschland auf, innerhalb eines Monats nach Eingang dieses Schreibens Stellung zu nehmen und alle für die Würdigung der Beihilfemaßnahme sachdienlichen Informationen zu übermitteln. Deutschland wird ebenfalls ersucht, dem potenziellen Beihilfeempfänger unverzüglich eine Kopie dieses Schreibens zuzuleiten.

(135)

Die Kommission verweist auf Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates, wonach alle rechtswidrigen Beihilfen unter Umständen vom Empfänger zurückzufordern sind.

(136)

Die Kommission weist Deutschland darauf hin, dass sie die Beteiligten durch Veröffentlichung des vorliegenden Schreibens und einer aussagekräftigen Zusammenfassung dieses Schreibens im Amtsblatt der Europäischen Union von der Beihilfesache in Kenntnis setzen wird. Außerdem wird sie die Beteiligten in den EFTA-Staaten, die das EWR-Abkommen unterzeichnet haben, durch die Veröffentlichung einer Bekanntmachung in der EWR-Beilage zum Amtsblatt der Europäischen Union und die EFTA-Überwachungsbehörde durch die Übermittlung einer Kopie dieses Schreibens von dem Vorgang in Kenntnis setzen. Alle Beteiligten werden aufgefordert, innerhalb eines Monats ab dem Datum dieser Veröffentlichung Stellung zu nehmen.“